Социологи определяют современный институт образования (в широком смысле, включая науку и культуру) как важнейший институт, удовлетворяющий одну из пяти фундаментальных, важных для всех потребностей, - потребности в передаче знаний, социализации молодежи, подготовки кадров.

Управление образованием – это социальное управление, охватывающее одну из сфер социальной политики. Последняя выражается в целенаправленной стратегии государства на создание благоприятных, достойных условий жизни и развития человека. Образование обусловливает социально-экономическое развитие общества, обладает социальной сущностью, и государство, особенно определяемое как социальное (ст. 7 Конституции Российской Федерации), не может быть безразличным к его обеспечению.

«Каждый человек имеет право на образование... Образование должно быть направлено к полному развитию человеческой личности и к увеличению уважения к правам человека и основным свободам» – сказано в ст. 26 Всеобщей декларации прав человека. 5 Право на образование – это право гражданина на получение определенной суммы знаний, культурных навыков, профессиональной ориентации, необходимых для нормальной жизнедеятельности в условиях современного общества. Как следует из преамбулы закона РФ «Об образовании», 6 образование есть целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов).

Конституция Российской Федерации провозгласила человека, его права и свободы высшей ценностью (ст. 2). Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства. Высшее образование как возможность получения специальности (квалификации), подтвержденной соответствующим документом об образовании, не только субъективное социальное право граждан, закрепленное в Конституции РФ (ст.43), но и элемент, фактор культуры общества, его устойчивого развития. Поэтому его реализация сопровождается целым рядом последовательных действий со стороны государства по созданию надлежащего механизма реализации и обеспечения этого права. Одним из важных его элементов является статус обучающегося, студента, как особый социальный и административно-правовой статус личности, отражающий отношение государства и общества к этому субъекту через совокупность прав, обязанностей, ответственности, гарантий.

Общеизвестно мнение, что юридическое закрепление прав и свобод личности является не результатом произвольных действий государства, а детерминировано социальными факторами и закономерностями, имеющими объективный характер. К социальным детерминантам добавляются и чисто юридические: требования международных соглашений и договоров, закономерности функционирования и развития государственно-правовой надстройки (усиление роли закона, Конституции и др.). 7 Так и формирование статуса российского студента осуществляется в русле общих социально-экономических процессов, происходящих в современной России, и это не может не сказываться на особенностях и проблемах его правового регулирования.

Любой социальный статус – это определенная позиция в социальной структуре группы или общества, связанная с другими позициями через систему прав и обязанностей. 8 К. Маркс и Ф. Энгельс считали, что индивиды «находят уже заранее установленные условия своей жизни: их определяет класс». 9 В то же время человек не только «продукт», но и активный субъект общественных отношений, преобразующий природу, общество и самого себя. Социальное положение личности зависит от того, какое место она занимает в социально-классовой структуре общества, в производстве и распределении материальных и духовных благ, оно обусловлено сложившимися в обществе конкретно-историческими связями и отношениями, в которых находится личность. 10

Для каждой социально-экономической формации характерен исторически определенный тип социального положения и соответствующий правовой статус личности. Устанавливая содержание правового статуса личности, государство позволяет тем самым членам общества определять свое место в общественном развитии, открывает доступ к обладанию и пользованию различными благами, дает возможность участвовать в общественных отношениях.

Следовательно, рассматривая проблемы создания механизма административно-правового обеспечения конституционного права на высшее профессиональное образование (далее - ВПО) и вопросы моделирования правового статуса студента, необходимо оценить существующую ситуацию. Следует учесть современные реалии отношений общества, государства и личности в сфере ВПО, теорию и практику государственного регулирования высшего образования.

Высшее образование, история которого насчитывает несколько столетий, убедительно продемонстрировало свою жизнеспособность и способность к изменениям, к содействию преобразованиям и прогрессу в обществе. Общество все больше зиждется на знаниях, и высшее образование вкупе с наукой в настоящее время выступают в качестве важнейших компонентов культурного, социально-экономического, экологически защищенного развития человека и общества. Перед высшим образованием открываются новые горизонты, связанные с технологиями, которые способствуют созданию знаний, управлению ими, их распространению, доступу к ним и контролю за ними. Мировое сообщество осознает, что без адекватного высшего образования и научно-исследовательских учреждений, создающих критическую массу квалифицированных и образованных людей, ни одна страна не в состоянии обеспечить реального устойчивого развития на эндогенной основе. 11

Отечественная история высшего образования свидетельствует о том, что при всем своем своеобразии, обусловленном и российской ментальностью, и «происхождением» высшей школы от государева веления, система проходит те же этапы развития, сталкивается с теми же проблемами и трудностями, что и в других странах. 12 Мы также можем констатировать наличие в российской системе образования таких проблем, которые были названы общими для ХХI в. на Всемирной конференции ЮНЕСКО по высшему образованию: финансирование, создание «справедливых условий доступа к учебным курсам и самого обучения на этих курсах», содействие повышению квалификации, повышение качества преподавания, научных исследований и в целом услуг в этой сфере, возможности трудоустройства выпускников, обеспечение адекватности программ, заключение действенных соглашений о сотрудничестве и обеспечение равного доступа к благам международного сотрудничества. 13 Однако наряду с проблемами общего характера ситуация в современной российской высшей школе отягощается проблемами переходного периода к постсоциалистическому государству с рыночной экономикой.

Наше общество уже более десяти лет осуществляет исключительно трудную, во многом противоречивую, но исторически неизбежную и необратимую перестройку. Произошли радикальные изменения более чем на шестой части территории Земного шара. Переход к рыночным формам хозяйствования потребовал не только адекватного изменения в структуре экономики и управления производственно-экономическим комплексом, но и повлек за собой кардинальные социальные преобразования.

Переход от унитарной общности к многообразному гражданскому обществу означал раскрепощение разнообразных социальных сил, выход на арену истории новых политических движений и лидеров, формирование нового общественного идеала, изменение социальных ориентиров, ценностей и приоритетов. Распад СССР и всего социалистического лагеря, острая политическая борьба в России, снижение объемов производства, инфляция, дезорганизация централизованной системы управления промышленностью и распределения продукции, социальные потрясения, национальные конфликты, существенное расслоение уровня жизни населения, возникновение безработицы – вот те факторы, которые сопровождали нашу жизнь на рубеже веков. Первые шаги к гражданскому обществу и правовому государству приходилось делать в условиях социально-политиче­ской конфронтации и глубочайшего кризиса, охватившего все сферы жизни общества. 14

В результате смены государственно-политического устройства и социально-экономи­ческого строя в России возникла принципиально новая ситуация и в сфере высшего образования. Распад Союза ССР привел к разрыву связей в области высшего образования, и реформирование системы было усугублено задачами сохранения единого образовательного пространства, научных школ, накопленного интеллектуального и педагогического потенциала. Переустройство высшего образования, в частности его финансовой системы, требовало теоретического обоснования общей стратегии развития и функционирования всех сфер деятельности высшей школы. Не менее важно было одновременно решать задачу реального вхождения в мировое образовательное пространство через систему межгосударственных связей и расширения академической мобильности студентов и преподавателей.

Известно, что «разрушительным силам, сопровождающим историческое развитие человечества, как антиподам добра и прогресса» может противостоять только высокообразованное общество. 15 В законе Российской Федерации «Об образовании» сфера образования провозглашена приоритетной. Конституционное право граждан на образование обеспечивается государством путем создания системы образования и соответствующих социально-экономических условий для получения образования (ст. 1, 5 Закона).

В последние годы в России, как и во всем мире, вновь все более востребованным становится высшее образование, и, как следствие, не прекращается дискуссия о его роли и месте в системе общекультурных ценностей, ведется определенная нормотворческая работа с целью увязать требования государства, ожидания общества, декларируемую автономию вузов и потребности личности.

В соответствии со ст.43 Конституции РФ за гражданами признается право получить на конкурсной основе бесплатно высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии. При всей краткости этой формулировки она породила немало вопросов в практике ее применения, ее толкование приводит к неоднозначным выводам.

Организационно-правовыми способами обеспечения реализации конституционного права на ВПО являются механизмы реализации указанного права: закрепленная в законе соответствующая функция государства, нормативно-правовые акты, прежде всего образовательное законодательство, образовательные учреждения различных организационно-правовых форм, структуры и формы управления системой ВПО, закрепленный нормативно и обеспеченный организационно статус участников образовательных отношений. Однако отношение государства к обеспечению надлежащей реализации права граждан на ВПО сегодня по меньшей мере неоднозначно, и в существующих мнениях о его роли и участии нет единства.

В советские времена считалось, что государство должно принять на себя все меры по обеспечению конституционных прав граждан. Этот подход и сегодня присутствует, например, в коллективном труде рабочей группы по подготовке Общей части Кодекса РФ об образовании. 16 В подобной аргументации есть своя логика, нельзя также не согласиться с В. И. Шкатуллой в том, что право на образование большинство людей самостоятельно реализовать не в силах, и поэтому их обязаны обеспечить государственные и муниципальные образовательные учреждения, органы управления образованием; 17 в этом также могут принимать участие религиозные, общественные, благотворительные организации.

Многое зависит от того, что вкладывается в словосочетание «обязаны обеспечить», учитывается ли реальная роль современного государства в реализации прав и свобод личности. Некоторые авторы справедливо полагают, что государство в условиях рынка уже не может быть единственным субъектом, полностью обеспечивающим реализацию и защиту всех социально-экономических прав, в том числе и права на образование. 18

Конституция провозглашает Российскую Федерацию социальным государством, что должно означать предоставление всем гражданам возможности достойного существования, поддерживающего не только физиологические, но и гуманитарные устои жизни.

Государство создает все многообразие условий для развития человека – формирование социокультурного пространства, стимулирование творческого роста, использование его талантов и возможностей, проведение в жизнь принципов социальной справедливости и пр. Как поясняют авторы Комментария к Конституции, конкретное право на образование обеспечивается путем создания государством системы соответствующих социально-экономических условий для его получения. 19 И далее это уже задача самого человека – использовать предоставленные ему возможности, включиться в систему социокультурных отношений, попытаться реализовать свое право на ВПО. Не случайно в Национальной доктрине образования в Российской Федерации говорится о новых условиях функционирования образования и совместной ответственности государства, общества, семей, работодателей – социальных партнеров – в вопросах образования и воспитания. 20

Анализ ситуации в российской высшей школе с точки зрения организации государственного управления и нормативно-правового обеспечения ее деятельности свидетельствует о том, что воздействие государства на систему высшего образования в целом соответствует общим тенденциям государственного регулирования рыночной экономики в России. Вначале – эйфория перехода к рынку, отказ от планирования, государственной поддержки вузов, защиты прав и законных интересов всех участников образовательного процесса, затем - осознание, что многие общественно значимые задачи в образовании невозможно решать вне государственно-правового механизма. Еще одним ярким проявлением, историческим продолжением политики «качелей», которая всегда была в традициях отношений государства и российской высшей школы, 21 явилась периодическая смена того, что можно назвать государственно-образовательной парадигмой: тех приоритетов, которые государство выдвигает на первый план, от чего в дальнейшем зависят объем и формы государственной поддержки, ориентация деятельности образовательных учреждений и содержание самого профессионального образования.

В указе от 12.10.1990 г. «О статусе высших учебных заве­дений» Президент СССР констатировал, что «качество подготовки специалистов и научно-педагогических кадров, эффективность учебной и научной работы вузов определяются их правовой и экономической защищенностью,стабильной поддержкой со стороны государства, повышениемобщественной ценности образованности и профессиональной подготовки» 22 (выделено нами –С.Б. ). Тем не менее модель отношений вуз – государство оказалась идеалистической, красивая идея самоуправляемых (автономных) организаций впоследствии превратилась в свою противоположность. В начале 90-х годов вузы действительно стали автономными – в смысле свободы от государственной поддержки.

Реальная нормативная основа преобразований системы была заложена указом Президента РСФСР № 1 от 11.07. 1991 г. №1 «О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР». 23 До настоящего времени ряд его положений не выполнен. Это касается пресловутых пунктов 2 и 3 – о размерах оплаты труда работников системы образования и стипендий студентам и аспирантам. А в части реализации предложения по освобождению организаций системы образования от всех видов налогов, сборов и пошлин (п. 1 указа) ситуация к настоящему времени только ухудшилась. Высвобождаемые суммы предполагалось направлять на развитие научной и учебной деятельности, укрепление материально-технической и социальной базы образовательных учреждений. Эта идея в несколько усеченном виде нашла свое закрепление в законе РФ «Об образовании» (ст. 45, 47) во всех его редакциях, именно она способствовала развитию предпринимательской активности вузов, так как весь полученный доход можно было реинвестировать в данное образовательное учреждение. Новый Налоговый кодекс РФ 24 лишил вузы налоговых льгот. С вступлением в силу Земельного кодекса РФ 25 и ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» 26 проблематичным стало бесплатное пользование землей: из текста этих законов ушло само это понятие, внесены соответствующие изменения и в указ № 1, и в закон РФ «Об образовании». Тем самым нормативно поддержана позиция государства, озвученная председателем Госкомвуза России В.Г. Кинелевым в работе «Объективная необходимость».

Именно в ней было сформулировано истинное, достаточно опасное отношение государства к проблемам высшего образования в начале 90-х годов: «В рыночной экономике удовлетворяется не социальная потребность граждан в высшем образовании, а платежеспособный спрос на него, обеспечивается не подготовка специалистов вообще, а таких, на которых есть спрос на рынке труда и рабочей силы…становление демократического гражданского общества неотделимо от разгосударствления высшего образования». Был взят курс на коммерциализацию высшего образования, вузам предлагалось стать обычными субъектами рыночных отношений. Государству при этом отводилась задача «определять правовой и экономический режим деятельности вузов, создавать и развивать систему их жизнеобеспечения в виде специализированных институтов, механизмов и инструментов инфраструктуры образования». 27 (О финансовой поддержке, как видим, речь вообще не идет.)

Одно из направлений реформирования высшей школы ознаменовалось созданием негосударственных вузов, и процесс этот был столь стремительным, что поначалу рассматривался как один из гарантов успеха системы. Объяснение этому не только в объективном, конституционно закрепленном многообразии форм собственности. Резко снизилась мобильность населения в связи с высокой стоимостью проезда и низкими доходами, нерегулярностью работы транспорта, неустойчивой политико-социальной ситуацией в ряде регионов России и СНГ. Негосударственный сектор образовательных учреждений позволил удовлетворить спрос на подготовку по наиболее востребованным, а также по нетрадиционным направлениям подготовки кадров. Благодаря созданию альтернативной системы высшего образования ведущие преподаватели и сотрудники государственных вузов смогли перейти к новому, нетрадиционному содержанию высшего образования, не связанному с существующими учебными планами и программами учебных дисциплин. Появление негосударственного образования прекратило монополию государственных вузов, обеспечило дополнительную конкуренцию на рынке образовательных услуг. Эта система, отчасти возрождая традиции российской неправительственной высшей школы, 28 взяла на себя ответственность за выполнение важной социальной функции занятости и воспитания молодежи, расширения возможностей самореализации и получения профессионального образования.

В то же время деятельность негосударственных вузов в основном была ориентирована, во-первых, на специальности, не требующие солидной материально-технической базы. Поэтому в негосударственном вузе нельзя получить инженерную или медицинскую специальность. Во-вторых, наряду с опережающим открытием таких модных специальностей, как лингвистика, организация курортного бизнеса и туризма, регионоведение и т.п. негосударственные вузы пошли по пути удовлетворения конъюнктурного спроса на юристов, экономистов, менеджеров и др. Бурное развитие этого сектора стало одним из факторов усиления государственного контроля за деятельностью вузов (главным образом образовательной), обострения проблем качества образования, социальной защищенности студентов негосударственных вузов. Общедоступность высшего образования снизила планку требований к абитуриентам, студентам и выпускникам, стала одной из причин резкого падения престижа рабочих профессий и т.п.

Все вузы, по В.Г. Кинелеву, ставились практически в одинаковое положение по отношению к государству, которое не вмешивается во внутренние дела вузов, а регулирует их деятельность «при помощи параметрических методов, задающих рамочные условия их функционирования в едином федеративном культурно-образовательном пространстве». 29 И в целом это соответствует позиции государства по отношению к хозяйствующим субъектам в условиях рыночной экономики, которая подробно описана в работах по хозяйственному (предпринимательскому) праву. 30 Но вузы –некоммерческие организации, нетипичные субъекты рынка, неприбыльный сектор экономики, следовательно, государственное регулирование их деятельности должно осуществляться по другим правилам. В любом учебнике по экономике отмечается, что существует множество проблем, которые конкурентный рынок не решает. К ним относятся гарантирование социально-экономических прав личности, в том числе права на ВПО, развитие фундаментальной науки, т. е. сфера вузовской жизнедеятельности. 31 В этих случаях необходимы регулирующее воздействие и поддержка, протекционизм государства в рамках егосоциокультурной функции.

Высшие учебные заведения перестали быть подразделениями государственного аппарата. Между тем именно постоянное внимание государства к проблемам высшего образования (конечно, не без включения вузов в решение идеологических задач) позволило системе добиться общеизвестных успехов в советский период. Цифровые показатели также свидетельствовали о постоянном развитии высших учебных заведений и престижности высшего образования. Убедительные данные представлены в «Белой книге российского образования». 32 При всей критичности подхода ее российские авторы соглашались, что существовали факторы, поддерживающие представление о благополучии и жизнеспособности советской системы профессионального образования.

Однако в 90-е годы ситуация развивалась в направлении, заданном именно государством. Вузы были вброшены в рынок. Поддержание их жизнедеятельности даже с точки зрения общих подходов к роли государства в регулировании рыночной экономики (создание условий для стабильного развития, поддержание оптимальных темпов воспроизводства и уровня жизни) не осуществлялось должным образом. Начиная с 1992 г. доля государственного финансирования высшего образования неуклонно снижалась.

Уже в 1992 г., в преддверии съезда ректоров вузов России, был опубликован меморандум «Помогите высшей школе!», из которого очевидно следовала необходимость властного государственного присутствия при решении вузовских проблем. 33 В нем перечислены такие проблемы, как обеспечение вузов материально-техническими ресурсами, распределяемыми централизованно; включение строек – объектов высшей школы – в заказы для общегосударственных нужд; включение в перечень работ и поставок для государственных нужд выпуска специализированного оборудования для вузов; установление различных налоговых льгот для самих вузов и организаций, материально поддерживающих их; финансирование вузов по соответствующим нормативам и др.

В феврале 1994 г. совет Российского союза ректоров обратился к Президенту, Правительству Российской Федерации и депутатам Федерального Собрания с письмом, в котором говорилось о нарастании кризиса высшей школы. Отмечались уменьшение государственного финансирования, отток перспективной, талантливой молодежи за рубеж, снижение качества подготовки студентов по объективным причинам, эмиграция ученых, свертывание научных исследований, прекращение выпуска учебной литературы и т.д. Была обозначена и проблема государственного управления высшим образованием: «на второй план отодвинута высшая школа в новой структуре федеральных органов управления, что резко снижает возможность представлять интересы вузов в правительстве». 34 Выдвигалось требование гарантировать в федеральном бюджете долю на высшее образование не ниже 3% и вернуть долги вузам. (В 1993 г. доля бюджета Российской Федерации, направляемая на высшее образование, уменьшилась почти в два раза и составляла 1,7%!) Даже в заявленных минимальных объемах государство своих обязательств не выполняло, и в письме ректоров ставился вопрос о привлечении к ответственности виновных в неисполнении указов Президента РФ № 1 и № 1553 (издан в его развитие). Обращение было поддержано заявлением Совета Федерации Федерального собрания РФ «О состоянии высшей школы Российской Федерации», в нем было добавлено требование привести оплату труда работников вузов в соответствие с указом Президента №1. Несмотря на оптимистичные заверения министра образования, 35 практика недофинансирования, «отложенного финансирования» государственных обязательств в системе высшего образования сохраняется и по сей день. 36 И это при условии, что до 2000 г. за счет государственного бюджета вообще финансировались только заработная плата и стипендии студентам. 37

В 1995 г. правительством отмечалась необходимость обеспечить стабильное финансирование образовательных учреждений ВПО, разработать меры по погашению задолженности за обеспечение энергоносителями и коммунальные услуги. 38 Вместе с тем наметились тенденции к усилению государственного регулирования вузовской жизнедеятельности в части содержания учебного процесса, распоряжения денежными средствами и имуществом и т.п. Активизировались поиски альтернативных источников финансирования их деятельности: даны поручения министерствам привести в соответствие с потребностями рынка труда структуру подготовки кадров; органам исполнительной власти субъектов федерации рекомендовано определить конкретные формы поддержки региональных систем высшего образования, включая оказание материальной поддержки сотрудникам и студентам, содействие в содержании объектов социальной сферы и т.п. 39

По данным авторов Белой книги, близким к официальной статистике, в 1997 г. бюджетное финансирование вузов составило в среднем 72% от декларируемого ими бюджета. 40 Другие авторы, признавая несовершенство финансовой статистики в области образования в нашей стране и используя в качестве источника информации выборочные обследования, сообщают, что около 50% внебюджетных средств вузов в настоящее время поступает от платных образовательных услуг. 41 В справке Госсовета России «Образовательная политика России на современном этапе» вообще говорится о том, что образовательные учреждения обеспечены бюджетным финансированием только на 25–40% от расчетной нормативной потребности. 42

Сегодня в ряде государственных программных документов фактически констатируются последствия той политики в области высшего образования, которую озвучивал В.Г. Кинелев. Вот выдержка из Федеральной программы развития образования (далее – ФПРО): «Неудовлетворительное финансирование является одной из основных причин кризисных ситуаций в системе образования…

Острейший дефицит финансовых ресурсов породил опасность потери лучшего из того, что имелось и еще имеется в системе образования Российской Федерации. Сохраняют угрозу углубления кризисные тенденции в системе образования, способные нанести серьезный ущерб состоянию безопасности государства.

Государственные образовательные учреждения и другие организации системы образования вследствие отсутствия бюджетных средств…отключаются от систем жизнеобеспечения в нарушение решений Правительства Российской Федерации.

Далеко не все положения законодательства в области образования нашли свое отражение в соответствующих нормативных правовых актах органов исполнительной власти... Особой проблемой является создание действенных механизмов контроля за исполнением норм законодательства, защиты прав субъектов образовательного процесса, соблюдения гарантий государства в области образования.

Практика…показывает необходимость дальнейшего совершенствования всей системы взаимодействия государственных и муниципальных органов управления образованием...

В ряде случаев в нарушение законодательства взимается плата за обучение в государственных и муниципальных образовательных учреждениях в рамках государственных образовательных стандартов.

Финансирование учреждений ВПО осуществляется с нарушением федеральных законов. Тенденция переноса центра тяжести с бюджета на внебюджетные средства, в том числе и личные, в совокупности с происходящим расслоением общества по уровню доходов ведет к угрозе превращения российской демократической системы образования в сословную, элитарную.

В целом остается проблемой кадровое обеспечение образовательных учреждений. Сохраняется устойчивая тенденция старения педагогических работников образовательных учреждений всех типов и видов, недостаточно молодых специалистов вследствие низкого уровня оплаты труда и социального престижа профессии педагога, слабой социальной защищенности педагогических и научно-педагогических работников образовательных учреждений.

Увеличение количества негосударственных образовательных учреждений…создало проблему необходимости усиления государственного и общественного контроля их деятельности, качества предлагаемого образования. Особую озабоченность вызывает значительное увеличение количества негосударственных высших учебных заведений, их филиалов, не имеющих необходимой учебной базы и профессорско-преподавательских кадров… Периодичность аттестации образовательных учреждений раз в пять лет не дает достаточной гарантии обеспечения качественного образования». 43

В числе важнейших проблем обозначены также проблемы восстановления и единства систем обучения и воспитания, устранение «неодинаковой вследствие социально-экономических условий мобильности обучающихся и выравнивание возможностей доступа представителей различных групп населения к качественному образованию всех уровней в выбранных образовательных учреждениях». 44 По общим показателям доступа молодежи к профессиональному образованию и получению такого образования Россия существенно отстает от многих стран мира.

Из первой редакции закона РФ «Об образовании» ушла идея государственного финансирования всех аккредитованных вузов. Происходит немыслимый для правового государства, противоречащий самой теории права процесс ранжирования федеральных законов: каждый год приоритетным объявляется федеральный закон об очередном бюджете и приостанавливается действие ст. 40 и 54 закона РФ «Об образовании». 45 Гражданский, Налоговый и Земельный кодексы на практике имеют большую юридическую силу, чем закон РФ «Об образовании» и Федеральный закон «О ВППО». Вузы вынуждены были обретать самостоятельность в решении собственных проблем и проблем обеспечения реализации права граждан на высшее образование.

Согласно данным социологических опросов, только 10% преподавателей и 10% студентов вузов оценили происходящие изменения как положительные; соответственно 14% и 41% (!) оценили их как изменения в худшую сторону, их мнение поддержали 33% руководящих работников. 46

Оставаясь крупнейшим собственником системы образования, 47 государство в течение долгого времени не выдерживало заявленных объемов финансирования государственных вузов даже по минимальным позициям зарплаты и стипендии. По официальной статистике Минобразования России, расходы на высшее образование за истекшее десятилетие в процентах к расходам федерального бюджета выглядят следующим образом: 1992 г. – 2,7%, 1993 и 1994 гг. – 2%, 1995 г. – 2,11%, 1996 г. – 2%, 1997 г. – 1,99%, 1998 г. – 2% (примерно 74% от законодательно установленного объема федерального бюджетного финансирования образования), 48 1999 г. – 2,26%, 2000 г. – 1,5%, 2001 г. – 1,53%, 2002 г. – 2,34%. 49 В 2003 г. объем ассигнований на высшее профессиональное образование в общей сумме расходов федерального бюджета также был ниже предусмотренных трех процентов – 2, 34%. 50 Что же касается негосударственных вузов, по отношению к ним государство никаких финансовых обязательств на себя не приняло, в отличие от таких развитых стран, как Германия, Франция, Швеция и др.

Таким образом, практически к любому году применимо заключение Совета Федерации по результатам парламентских слушаний в 1998 г.: многие из рекомендаций в адрес Президента РФ, Правительства РФ, органов государственной власти субъектов федерации не были реализованы. На протяжении всего рассматриваемого периода проблемы системы высшего образования остаются неизменными, по-прежнему сохраняется негативная ситуация, нарушается федеральное законодательство об образовании, не выдерживается принцип приоритетного развития образования. 51 Представляется, однако, что они обусловлены не только и не столько недостаточным финансированием, то есть невыполнением государством функции собственника, определенной ст.210 ГК РФ.

В 2000 году в Национальной доктрине образования в РФ образование было определено сферой ответственности и интересов государства и его институтов. Сегодня высшее образование рассматривается в аспекте обеспечения национальной безопасности, как фактор устойчивого развития общества. 52 На современном этапе роль образования в России определяется задачами перехода страны к демократическому и правовому государству, к рыночной экономике, необходимостью преодоления опасности отставания страны от мировых тенденций экономического и общественного развития. В свете приоритета прав и свобод человека главной целью, сформулированной в ФПРО, является развитие системы образования в интересах формирования гармонично развитой, социально активной, творческой личности и в качестве одного из факторов экономического и социального прогресса общества на основе провозглашенного Российской Федерацией приоритета образования.

Важно, однако, учитывать то обстоятельство, что во второй половине ХХ века наметился спад государственной поддержки образования в большинстве стран, и даже в США, где самой приоритетной областью социальной политики государства является образование, обострились проблемы государственного финансирования. 53 Трудности переходного периода российской системы образования кроются не только в этом. Ход экономических реформ в России показывает, что в обозримой перспективе возможности инвестиций очень ограничены, и использоваться они будут в основном для вложения в приоритетные отрасли, обеспечивающие социально-экономическое развитие страны, к которым наука и образование по традиции не относятся. Это одно из противоречий современной российской высшей школы – масштабность преобразований и отсутствие их гарантированной финансовой поддержки со стороны государства.

Между тем во всех развитых странах образовательные реформы были успешны, если проводились сильной государственной властью совместно с обществом. Представляется, что основная проблема российской системы образования заключается в настоящее время в том, что государство, декларативно опираясь на популярный лозунг автономии вузов, который получил нормативную основу в законе РФ «Об образовании», ФЗ «О ВППО» и Типовом положении о вузе 1993 г., 54 перестало рассматривать вузы как государственные учреждения, как объект непосредственного управления или как сферу патронирования. И попытки государства ввести вузы в режим автономии при отсутствии сформировавшихся социальных условий – одна из причин кризисного состояния высшей школы.

И теоретики права, и административисты по-прежнему рассматривают управление образованием как одно из направлений деятельности государства. Нельзя не согласиться с Ю.А. Тихомировым в том, что «нужно признатьполезность управления общественными процессами в стране, управления государственными делами, отраслевого, функционального, программного, регионального, корпоративного и локального управления». 55 Право на образование – это конституционное установление, составляющее основы правового статуса личности. Именно государство с его возможностями должно стать подлинным гарантом этого права. И в официальных документах отмечается, что меры государственной поддержки образования необходимо сочетать «с усилением роли государства в обеспечении соответствия образовательной деятельности запросам личности и общества». 56

Право на высшее образование гарантировалось гражданам Конституцией СССР, в те годы оно также осуществлялось на конкурсной основе, с целым рядом ограничений для одних категорий лиц и преимуществ для других. Однако существовало и принципиальное отличие в механизме его реализации: все бремя организационных и финансовых расходов несло государство. Провозгласив переход к рыночной экономике, государство изменило социальную политику, в том числе в области образования.

Согласно Конституции РФ 1993 г., содержание социальной политики составляет, в частности, государственное регулирование в сфере образования, обеспечивающее удовлетворение минимальных жизненных потребностей граждан, содействующих росту их интеллектуального и творческого потенциала. Каждый человек имеет притязания на определенный объем благ (материальных и духовных), получению которых должно содействовать общество и государство. Обретая законодательное выражение, права человека получают дополнительную «энергию», а государство, законодательно закрепляя их, обязывает себя гарантировать и обеспечивать права и свободы. В области реализации социальных прав, к каковым относится право на образование, государству недостаточно воздерживаться от вмешательства в данную сферу. Задача состоит в том, чтобы вести «всестороннюю созидательную работу», которая позволила бы гарантировать провозглашенные права. 57 Право на образование, как и другие социально-экономические права, призвано обеспечить человеку достойный жизненный уровень, а обществу – достойного индивида, способного решать проблемы общества и государства. Не случайно в иерархии целей государственного управления, построенной на принципе приоритета потребностей и интересов развития общества, Г.В. Атаманчук ставит социальные цели (отражающие влияние общественно-политических целей на состояние и уровень социальной жизни людей) и цели духовные (связанные с восприятием духовных, культурных ценностей и введением духовного потенциала общества в реализацию общественно-политических и социальных целей) на второе и третье место соответственно. 58

Говоря о необходимости государственного регулирования в сфере образования, мы подчеркиваем общественную значимость сохранения и выполнения государством этой функции. В соответствии с современными взглядами на теорию функций государства развитие культуры, науки и образования – это одна из внутренних функций государства, к настоящему времени она заменила культурно-воспитательную функцию. 59 При этом социальная деятельность государства, охрана им прав и свобод граждан относятся к его основным функциям, а управление высшим образованием дополнительно выделяется в составе так называемых неосновных функций государства. 60

Такая комплексная функция, как развитие культуры, науки и образования, состоит в разностороннейгосударственной поддержке, эффективном использовании образовательного и научного потенциала высшей школы, развитии интеграции науки и высшего образования, поддержке приоритетного развития фундаментальных теоретических исследований и принципиально новых технологий, естественной интеграции высшей школы и науки в новые рыночные условия; создании благоприятных условий для творческой деятельности научных коллективов и для свободной состязательности различных школ и направлений. 61

И ранее, в советские времена, социальное назначение государства усматривалось в решении стоящих перед нимисторических задач. 62 Сегодня такой масштабной стратегической задачей является сохранение и развитие российской системы высшего образования, ее модернизация. В ХХ веке высшее образование превратилось в источник стратегических ресурсов – человеческого капитала и знаний, определяющих людские и технологические ресурсы общества. Образование оценивается как самая интеллектуально емкая «отрасль» российской экономики. 63 Следовательно, государство, стремясь занять достойное место в мире, должно иметь четкую стратегию в сфере высшего образования.

Новая социально-экономическая ситуация привела к тому, что перед российской высшей школой были объективно поставлены иные цели и задачи. Новое общество провозгласило человека наивысшей общественной ценностью, и основным направлением деятельности высшей школы должно стать удовлетворение потребностей личности в знаниях, позволяющих адаптироваться в современном мире. Внедрение в наше сознание идеи гражданского общества как сферы свободной, автономной активности, в которой индивиды преследуютчастные цели и интересы, не опосредованные публичной властью, 64 в известной степени позволило государству отстраниться от решения актуальных проблем высшего образования и науки. Однако опыт постиндустриальных обществ убедительно свидетельствует о необходимости государственного патернализма в социальной сфере.

В России социальные проблемы никогда не занимали подобающего места в приоритетах властей, что вполне согласовывалось с традиционным образом государственного мышления касательно вторичности сферы социальных интересов. И только в нынешней ситуации радикальных преобразований «постепенно приходит осознание крайней необходимости всеобъемлющей социальной политики, вне которой невозможны политическая стабильность и вступление страны в ряды цивилизованных держав». 65 Социальную политику государство вырабатывает не только через конституционные нормы, но и создавая административно-правовой механизм управления социальной сферой, гарантирующий определенные возможности гражданам.

Разумная идея ограничения патернализма рамками государственного заказа 66 на практике, с одной стороны, привела к снижению ответственности государства за поддержку и обеспечение насущных потребностей системы высшего образования, науки и т.п., с другой – повлекла за собой повышенные требования в части подотчетности государственных и муниципальный вузов и учреждений науки. Вследствие этого в сфере высшего образования в России первоначально сложилась парадоксальная ситуация: не властные государственные структуры, а государственные вузы, уже отторгнутые от государственного аппарата, приняли на себя все тяготы рынка в интересах защиты обучающихся и сохранили прежнее ответственное отношение к лицам, желающим получить высшее образование. Не граждане, не государство, а вузы озаботились проблемой сохранения госбюджетного финансирования и поиском новых организационных и материально-финансовых форм поддержания возможности граждан реализовать одно из конституционных прав. Предполагая резкое сокращение государственного образования, упрочили свои позиции негосударственные вузы.

В постановлении Российского союза ректоров от 28.09.2001 г. эта общественно-государственная структура призывает государство «вернуться в сферу образования» и настаивает, что «образование должно войти в состав основных приоритетов общества и государства». Это означает, по мнению ректоров, повышение эффективностигосударственного управления образовательной сферой и увеличение бюджетных средств, выделяемых на нужды образования. 67

В декабре 2002 г. на VII съезде Российского союза ректоров снова было сделано заключение: общество и государство должны отдавать себе отчет в том, что ситуация, сложившаяся в системе высшего образования, не обеспечивает достижение таких целей, как подготовка первоклассных специалистов, проведение научных исследований в ведущих областях, определяющих научно-технологический прогресс, экономический рост, обороноспособность страны и благосостояние населения. 68 Одна из причин этого – признанное обстоятельство, что в 90-е годы прошедшего столетия задачи развития высшей школы «пребывали на периферии государственных интересов». 69

Между тем Президент РФ В.В. Путин особо подчеркнул, что высокий уровень российского образования во многом стал возможным благодаря тому, что с первых дней образовательная политика была делом государственной важности, ею целенаправленно занимались на самом высоком уровне. 70 И, если мы хотим сохранить достижения и потенциал высшей школы России, ее высокий международный рейтинг, в период реформ системе высшего образования особенно нужна государственная поддержка.

Определенные формы поддержки уже сложились. Они касаются и студентов, и научно-педагогического состава, научных школ и собственно вузов.Они закреплены в законах, таких как закон РФ «Об образовании» и ФЗ «О ВППО», ФЗ «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию» 71 ; указах Президента РФ «О мерах по поддержке государственных вузов», 72 «О некоторых мерах по усилению государственной поддержки науки и вузов РФ» 73 и др., постановлениях правительства «О развитии системы высшего и среднего профессионального образования», 74 «О государственных научных стипендиях для выдающихся ученых России и талантливых молодых ученых России», 75 «Об утверждении Типового положения о стипендиальном обеспечении и других формах материальной поддержки студентов государственных и муниципальных образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования, аспирантов и докторантов» 76 и др. Их реализация ежегодно констатируется в актах Министерства образования России.

Пути модернизации системы отражены в таких документах, какФПРО, Национальная доктрина образования,Концепция научной, научно-технической и инновационной политики в системе образования Российской Федерации на 2001–2005 годы. 77 Основополагающим программным документом становится ранее упоминавшаяся Концепция модернизации российского образования на период до 2010 г. Как отмечают ректоры вузов, исключительно важное значение для будущего страны имеют положения этой концепции об укреплении позиций государства в образовательной сфере и усилении его ответственности за ее развитие. 78 Таким образом, дело не в количестве и даже не в абсолютном качестве принимаемых документов. Профессионалы вновь и вновь напоминают: в условиях нестабильного общества, кризисной экономики, отсутствияцелостной государственной политики осуществляемые перемены, за редким исключением, носят негативный характер. 79 Следовательно, главное - в осознании того очевидного факта, что государство ни при каких обстоятельствах не вправе снимать с себя заботу о системе образования и обязано нести бремя ответственности за состояние системы и за подлинное обеспечение возможностей личности на получение ВПО.

Образовательная политика – важнейшая составляющая политики государства, постановка образования и воспитания – одно из средств реализации государственной социальной политики. 80

Конституция России провозглашает ее социальным правовым государством. Сущность государства «является», главным образом, в его функциях. Представляется, что задачи социального государства выходят за пределы «минимальных функций» – обеспечения свободы, безопасности и собственности, а также создания системы коммуникаций. Оно должно определять приоритеты экономического и социального развития, принимать социальное законодательство, тратить на задачи содействия развитию культуры (в широком смысле слова, начиная от воспитания и образования) средства государственного бюджета, сопоставимые с расходами на экономические программы. С учетом особенностей российского общества в переходный период государство обязано взять на себя функцию социальной защиты. 81 Полагаем, что не только наука и культура, но и образование не может и не должно включаться на равных в рыночные отношения. Обязанность социального правового государства – осуществлять их постоянное финансирование, поддерживая и развивая.

Считается, что государство социально, если в нем явно и на должном уровне признаны, закреплены и гарантированно обеспечены:

социальная ориентация экономики, политики, права;

основные социальные права и свободы человека;

механизмы социальной справедливости;

достойный уровень жизни и свободное развитие человека;

меры для недопущения резкого социального неравенства и меры для его «выравнивания» в случае возникновения;

достаточный уровень социальной поддержки, помощи и защиты человека;

специальные меры поддержки социально незащищенных слоев общества (к ним в России в значительной степени можно отнести и студентов, и преподавателей, и иные категории работников и обучающихся). 82

Распространение высшего образования, успешное развитие всей высшей школы в значительной степени может способствовать достижению многих из вышеназванных позиций, одновременно являясь ярким индикатором выполнения государством этих обязательств. Причем по логике меры организационно-финансовой поддержки высшего образования в России в той или иной степени должны распространяться на всех его участников, в том числе в негосударственном секторе.

Изъяны рынка образовательных услуг в сочетании с ценностными представлениями о правах граждан на получение образования обусловливают необходимость участия государства в осуществлении образовательной деятельности. Государственное участие требуется для обеспечения граждан более достоверной информацией о качестве образовательных услуг, для ограничения возможностей производителей образовательных услуг извлекать выгоды из своего монопольного положения, для распределения ресурсов в сфере образования с учетом внешних эффектов потребления образовательных услуг, для обеспечения доступности образования всем членам общества.

Государство принимает участие в образовательной деятельности во всех странах мира. Основными функциями, выполняемыми государством в сфере образования, являются:

1) регулирование образовательной деятельности:

лицензирование,

установление образовательных стандартов, контроль за их соблюдением;

2) организация обучения в государственных учебных заведениях;

3) финансирование получения населением определенных уровней и видов образования.

Регулирование. Право заниматься образовательной деятельностью обычно обусловливается получением лицензии, выдаваемой государственными или иными органами, наделенными государством такими полномочиями. Государство устанавливает требования к условиям осуществления образовательного процесса (строительные, санитарные, гигиенические нормы, требования к оснащенности учебных помещений, наличию оборудования, образовательному цензу педагогических работников и т.п.). Соблюдение этих требований является условием выдачи лицензии.

Государство регулирует организацию образовательного процесса, требуя, чтобы предоставление начального, среднего и высшего образования было последовательным, стандартизированным и обеспечивало преемственность передаваемых знаний. Требования к качеству образовательных услуг устанавливаются в форме государственных образовательных стандартов. В России они имеют федеральный и национально-региональные компоненты. Стандарты определяют обязательный минимум содержания образовательных программ, объем учебной нагрузки, требования к уровню подготовки выпускников.

Организация обучения. Государство в очень многих странах гарантирует обеспечение доступа каждого человека к некоторому базовому образованию. Во второй половине XX в. все страны с развитой рыночной экономикой, страны Восточной и Центральной Европы установили обязательное среднее образование для своих граждан. В странах Восточной Азии, Латинской Америки начальное образование является почти универсальным. Практически повсеместно государство обеспечивает бесплатное получение базового образования, используя для этого систему государственных школ или общественных школ, созданных местными сообществами.

Высшее образование предоставляется в государственных и негосударственных высших учебных заведениях. Соотношение тех и других в разных странах различно. В большинстве стран преобладают государственные высшие учебные заведения. Но, например, в Японии более двух третей всех студентов обучается в частных университетах.

Во всех странах вплоть до недавнего времени государственные учреждения начального и общего образования и все или многие учреждения высшего образования находились в административном подчинении государственных органов управления образованием, которые непосредственно руководили их работой. В условиях формирования информационного общества, требующего высокого уровня инновативности образовательных программ, гибкости в организации учебного процесса, управление административными методами оказывается неэффективным и с организационно-технологической, и с экономической точек зрения.

В последнее десятилетие в странах с развитой рыночной экономикой проводятся реформы, меняющие роль государства в сфере образования: государство перестает непосредственно руководить учебными заведениями, все активнее выступая не в роли производителя, а в роли заказчика и покупателя образовательных услуг. Функции органов управления перемещаются из сферы производства образовательных услуг в область защиты интересов их потребителей. Государство способствует развитию в сфере образования конкуренции и рыночных отношений, но при этом во многих странах скептически относятся к перспективам приватизации государственных школ и вузов.

Финансирование . В среднем во всем мире 63% расходов на образование осуществляется за счет государства*. Средний уровень расходов на образование составил в 1996 г. 5,4% ВВП в странах с высоким уровнем подушевого дохода и 4,1% ВВП в странах со средним и низким уровнем подушевого дохода**.

*Facts and Figures 2000 / UNESCO Institute for Statistics. 2000. P. 20.

** Entering the 21th Century. World Development Report 1999/2000. Washington D.C.: The World Bank, 2000. P. 241.

За счет бюджетных средств финансируется деятельность государственных учреждений, предоставляющих базовое образование. Во многих случаях государство финансирует также частные школы наравне с государственными, обеспечивая таким образом гарантии получения базового образования вне зависимости от принадлежности образовательной организации. Государство полностью или частично берет на себя расходы по обучению своих граждан в высших учебных заведениях, государственных и негосударственных, финансируя в той или иной форме их деятельность.

Нормативно-правовое регулирование образования в Российской Федерации

1. Приоритетные направления развития образовательной системы Российской Федерации. Российская система образования с 2000 года находится в состоянии модернизации. Понятие «модернизация» в наиболее общем виде определяется как процесс изменения каких-либо объектов, придание им современных свойств, которые соответствуют требованиям времени.

Цель модернизации образования состоит в создании механизма устойчивого развития системы образования, обеспечения ее соответствия вызовам ХХI века, социальным и экономическим потребностям развития страны, запросам личности, общества, государства. Реализация намеченной цели предполагает активизацию всех субъектов образовательной политики и объединение усилий родительской общественности, государства, его федеральных и региональных институтов, органов местного самоуправления, профессионально-педагогического сообщества, научных, культурных, коммерческих и общественных институтов - всех, кто заинтересован в развитии образования.

Процесс модернизации образования протекает поэтапно. В тоже время, он отличается целостностью и непрерывностью, преемственностью последовательно решаемых задач, что объясняет условность и неоднозначность выделения этапов модернизации по разным источникам. В связи с этим, рассмотрим наиболее общие тенденции модернизации образования с 2000 года.

Первый продолжительный этап модернизации образования охватил период с 2000 по 2010 год. Важнейшие изменения данного периода нашли отражение в ряде документов, таких как Национальная доктрина образования (2000), Концепция модернизации российского образования на период до 2010 года (2001), приоритетный национальный проект «Образование» (2005) и ряде других документов. Обновленная система образования была призвана обеспечить непрерывность образования в течение всей жизни человека, его доступность и качество, формирование навыков самообразования и самореализации личности, подготовку высокообразованных людей и высококвалифицированных специалистов. При этом было важно не только сохранить фундаментальность образования, но и обеспечить его соответствие актуальным и перспективным потребностям личности, общества и государства.

Важнейшими изменениями данного периода можно считать переход на компетентностный подход в определении целей и содержания образования, достижение преемственности его уровней и ступеней, открытости системы, принятие государственных стандартов образования, развитие дистанционного образования, обеспечение индивидуализации образования на основе многообразия типов и видов образовательных учреждений и вариативности образовательных программ.

В этот период были решены задачи повсеместного подключения образовательных организаций к сети Интернет, оснащения их современным оборудованием и материалами, внедрения метода проектов на всех уровнях образования, созданы условия для введения профильного образования на старших ступенях общеобразовательной школы и единого государственного экзамена. Одновременно решались задачи повышения статуса педагогических работников и качества их подготовки.

Официально, итоги первого этапа модернизации образования были подведены в 2010 году, однако уже в 2008 году была принята Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, определившая системные преобразования во всех сферах жизни страны на период до 2020 года, в том числе – в сфере образования.

Раскрывая стратегическую цель государственной политики в области образования – повышение доступности качественного образования, соответствующего требованиям инновационного развития экономики, современным потребностям общества и каждого гражданина, данный документ определяет основные задачи по ее достижению на всех уровнях образования. Так, на уровне общего образования, важнейшими задачами становятся расширение возможностей образовательной среды для успешной социализации лиц с ограниченными возможностями здоровья и детей на ранних этапах развития, выявление и поддержка талантливых детей и молодежи, обучение в соответствии с требованиями образовательных стандартов. На уровне профессионального образования решаются задачи обеспечения инновационного характера базового образования, создания современной системы непрерывного образования, профессиональной подготовки и переподготовки профессиональных кадров, расширения участия работодателей на всех этапах образовательного процесса. Также поставлена задача расширения сферы дополнительного образования.

Стратегия развития общего образования на новом этапе модернизации образования была подробно раскрыта в Национальной образовательной инициативе «Наша новая школа», утвержденной в 2010 году. В данном документе были определены ведущие характеристики школы 21 века и конкретизированы основные направления развития общего образования, предполагающие переход на новые образовательные стандарты, развитие системы поддержки талантливых детей, совершенствование учительского корпуса, изменение школьной инфраструктуры, расширение самостоятельности школ. Важнейшее внимание при этом уделялось решению задачи сохранения и укрепления здоровья школьников. В документе указывается, что важнейшими качествами личности в условиях инновационных преобразований становятся инициативность, способность творчески мыслить и находить нестандартные решения, умение выбирать профессиональный путь, готовность обучаться в течение всей жизни. При этом школа становится критически важным элементом в этом процессе и призвана раскрыть способности каждого ученика, воспитать порядочного и патриотичного человека, личность, готовую к жизни в высокотехнологичном, конкурентном мире.

Акценты в образовательном процессе снова смещаются в сторону воспитания. В 2009 году была принята Концепция духовно-нравственного развития и воспитания личности гражданина России, которая была заложена в основу разработки стандартов общего образования. В документе указывается, что образованию отводится ключевая роль в духовно-нравственной консолидации российского общества, его сплочении перед лицом внешних и внутренних вызовов, в укреплении социальной солидарности, в повышении уровня доверия человека к жизни в России, к согражданам, обществу, государству, настоящему и будущему своей страны. В концепции был определен национальный воспитательный идеал - это высоконравственный, творческий, компетентный гражданин России, принимающий судьбу Отечества как свою личную, осознающий ответственность за настоящее и будущее своей страны, укоренённый в духовных и культурных традициях многонационального народа Российской Федерации. Ведущие положения Концепции позже нашли отражение в Стратегии развития воспитания в Российской Федерации на период до 2025 года, принятой в 2015 году. В данном документе еще раз подчеркивается, что воспитание рассматривается сегодня как стратегический общенациональный приоритет.

Своеобразным индикатором системных преобразований с сфере образования стал принятый Государственной Думой РФ в декабре 2012 года новый Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации». Данный документ законодательно закрепил изменения первого этапа модернизации образования и стал нормативной основой для последующих преобразований. Основная цель принятия нового законопроекта состояла в обеспечении комплексной модернизации законодательства Российской Федерации в области образования, создании правовых условий для обновления и развития российской системы образования в соответствии с современными запросами личности, общества и государства, потребностями развития инновационной экономики, международными обязательствами Российской Федерации в сфере образования. Именно с принятием данного документа многие авторы связывают дальнейшее развитие процесса модернизации образования.

Конкретные шаги по реализации целей и задач, намеченных в ведущих стратегических документах на втором этапе модернизации, определены в государственной программе Российской Федерации «Развитие образования» на 2013-2020 годы и Федеральных целевых программах развития образования на 2011 – 2015 и 2016-2020 годы. В документе указывается, что для обеспечения доступности и качества образования будет продолжена работа по развитию сети образовательных учреждений, их оснащению, внедрению современных образовательных стандартов, разработке общероссийской системы оценки качества образования, созданию условия для образования лиц с ОВЗ, расширению потенциала системы дополнительного образования. Особое внимание будет уделяться подготовке педагогических кадров с учетом требований профессионального стандарта, повышению престижности труда педагога.

2. Законы и иные нормативные правовые акты, регламентирующие образовательную деятельность в Российской Федерации. Современная нормативная база в сфере образования представлена множеством нормативных актов, включающих документы международного права по вопросам образования, федеральные и региональные законы и нормативные акты в области образования, документацию в области управления системой образования, государственной регламентации и финансового обеспечения образовательной деятельности. Однако ряд нормативных документов составляют ее основу и определяют основные требования к современной системе образования.

Среди международных документов в сфере образования, ведущие нормы заложены во Всеобщей декларации прав человека , принятой резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 10 декабря 1948 года. Декларация относится к документам, которые являются обязательными для выполнения всеми членами Организации объединенных наций и не потеряла свою актуальность до сегодняшнего дня.

Статья 26 данного документа определяет, что каждый человек должен иметь право на образование, которое должно быть бесплатным на уровнях начального и общего образования. Декларация провозглашает также общедоступность технического и профессионального образования, а также доступность высшего образования для всех на основе способностей каждого. «Образование должно быть направлено к полному развитию человеческой личности и к увеличению уважения к правам человека и основным свободам. Образование должно содействовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между всеми народами, расовыми и религиозными группами, и должно содействовать деятельности Организации Объединенных Наций по поддержанию мира». При этом родители имеют право приоритета в выборе вида образования для своих малолетних детей.

Провозглашенные данным документом права были расширены и закреплены в Конституции Российской Федерации . В соответствии со статьей 43 данного законодательного акта, гражданам РФ гарантируется общедоступность и бесплатность дошкольного, основного и среднего образования, а также высшего образования на конкурсной основе. Обязательным уровнем в стране признается основное общее образование, ответственность за обеспечение которого возложена на родителей. В документе указывается, что Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты и поддерживает различные формы образования и самообразования.

Важнейшим законодательным актом, устанавливающим правовые, экономические и организационные основы образования является Закон Российской Федерации «Об образования в РФ», принятый в декабре 2012 года. Данный документ имеет существенные отличия от принятого ранее, охватывает все уровни образования и является основой дальнейшего совершенствования всей нормативной базы образования.

Рассмотрим наиболее существенные нововведения.

Важнейшим новшеством Закона является определение понятийного аппарата в сфере образования, что призвано обеспечить единство употребления и понимания терминов в законодательстве и правоприменительной практике.

Так, понятие «образование» в законе рассматривается как «единый целенаправленный процесс воспитания и обучения, являющийся общественно значимым благом и осуществляемый в интересах человека, семьи, общества и государства, а также совокупность приобретаемых знаний, умений, навыков, ценностных установок, опыта деятельности и компетенции определенных объема и сложности в целях интеллектуального, духовно-нравственного, творческого, физического и (или) профессионального развития человека, удовлетворения его образовательных потребностей и интересов».

Сохраняя базовые принципы государственной политики в области образования, Закон закрепляет новые принципы , такие как создание благоприятных условий для интеграции системы образования Российской Федерации с системами образования других государств, обеспечение права на образование в течение всей жизни, адаптивность системы образования к уровню подготовки, особенностям развития, способностям и интересам человека, информационная открытость и публичная отчетность образовательных организаций, недопустимость ограничения или устранения конкуренции в сфере образования, сочетание государственного и договорного регулирования отношений в сфере образования. Закон определяет, что в целях реализации права каждого человека на образование должны быть созданы необходимые условия для получения без дискриминации качественного образования лицами с ограниченными возможностями здоровья, в том числе посредством организации инклюзивного образования.

С принятием Закона существенные изменения произошли в структуре системы образования . Современная система образования включает общее, профессиональное, дополнительное образование и профессиональное обучение и обеспечивает возможность реализации права на образование в течение всей жизни (непрерывное образование). Общее образование охватывает четыре уровня – дошкольное образование, начальное, основное и среднее общее образование. Профессиональное образование также является четырехуровневым и включает среднее профессиональное образование и высшее образование, подразделяемое на три уровня – бакалавриат, специалитет или магистратура и уровень подготовки кадров высшей квалификации.

В Законе подчеркивается, что важнейшим элементом системы образования Российской Федерации являются федеральные государственные образовательные стандарты (ФГОС). Они призваны обеспечить единство образовательного пространства РФ, преемственность основных образовательных программ, вариативность их содержания, государственные гарантии уровня и качества образования. Все образовательные стандарты, за исключением ФГОС дошкольного образования, являются основой объективной оценки результатов обучения. На сегодняшний день приняты ФГОС для всех уровней общего и профессионального образования, проходят апробацию ФГОС образования обучающихся с ограниченными возможностями здоровья и с умственной отсталостью, в том числе – в условиях инклюзивного образования.

Определение ответственности всех основных субъектов образовательного процесса – еще одно нововведение Закона.

Понятие «ответственность» многогранно и включает как моральный, так и юридический аспекты.

В статье 4 Закона закреплены не только права и обязанности, но и меры ответственности обучающихся и их родителей. Так, к обучающимся с учетом тяжести нарушений могут быть применены следующие меры дисциплинарного взыскания – замечание, выговор, отчисление из организации, осуществляющей образовательную деятельность. Данные меры не применяются к обучающимся по образовательным программам дошкольного, начального общего образования, а также к обучающимся с ограниченными возможностями здоровья. Отчисление обучающихся возможно только при достижении возраста старше 15 лет с учетом мнения родителей и с согласия комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Родители несовершеннолетних обучающихся, имея преимущественное право на обучение и воспитание детей перед всеми другими лицами, в соответствии со статьей 44 Закона обязаны обеспечить получение детьми общего образования. За неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей, родители (законные представители) несовершеннолетних обучающихся несут ответственность, меры которой определены в Семейном и Гражданском кодексах РФ, и также в Кодексе об административных правонарушениях и Уголовном кодексе РФ.

3. Законодательство о правах ребенка. Законодательство о правах ребенка является важнейшим элементом нормативно-правовой базы образования. Ведущим международным документом в сфере защиты прав детей признается Конвенция о правах ребенка, принятая резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 20 ноября 1989 года.

Конвенция как международный документ не является обязательной для исполнения всеми членами ООН, однако после процедуры ее ратификации или принятия страна должна предпринять меры по реализации документа. Конвенция ООН о правах ребенка была ратифицирована СССР 15 сентября 1990 года. Ее выполнение стало обязанностью России как правопреемника.

В данном документе определяется, что ребенком считается каждое человеческое существо не достигшее 18-летнего возраста, если по закону он не достиг совершеннолетия ранее. Конвенция стала тем документом, который позволил изменить отношение взрослых к детям, обеспечил реализацию их прав в семье и обществе. Все ее положения сводятся к четырем требованиям, обеспечивающим права детей: выживание, развитие, защита и обеспечение активного участия в жизни общества.

Конвенция о правах ребенка утверждает ряд социально-правовых принципов, основными из которых являются:

признание ребенка самостоятельной, полноценной и полноправной личностью, обладающей всеми правами и свободами,

приоритет интересов ребенка перед потребностями государства, общества, семьи, религии.

Центральной идеей Конвенции выступает требование обеспечить интересы ребенка наилучшим образом. Только зная свои права и научившись их использовать на благо собственного развития и общества в целом, ребенок сможет вырасти полноценной и уважающей себя личностью. Задача взрослых - уважать права детей, помочь им в осуществлении их прав.

Данный международно-правовой документ оказал влияние на развитие нормативной базы в сфере защиты прав детей в нашей стране.

Права ребенка в России регулируются такими законодательными документами, как: Конституция РФ, Семейный кодекс РФ, Закон «Об основных гарантиях прав ребенка в РФ», Закон РФ «Об образовании в РФ», Закон «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без родителей», Закон «О социальной защите инвалидов в РФ», Закон «Об опеке и попечительстве», Закон «Об основах охраны здоровья граждан в РФ». Также нормы о защите прав ребенка содержат трудовое, гражданское, уголовное, административное право и другие отрасли законодательства.

Наиболее полная разработка прав ребенка в РФ представлена в законе «Об основных гарантиях прав ребенка в РФ». Закон формулирует цели государственной политики в интересах детей (статья 4), основные направления обеспечения прав ребенка в РФ (статьи 6-15).

Защиту прав детей в России осуществляет как Уполномоченный по правам человека, так и Уполномоченный по правам ребенка, должность которого введена Указом Президента РФ от 1 сентября 2009 г. Они призваны обеспечить защиту прав детей и содействовать восстановлению нарушенных прав.

4. Правовой статус педагогических работников. Регулирование трудовых отношений, которые складываются между образовательным учреждением и педагогическими работниками, в целом осуществляется на основе норм трудового права. Основными источниками трудового права являются законы и подзаконные нормативные акты государственных органов, такие как Конституция РФ, Трудовой кодекс РФ, федеральный закон «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности». В тоже время, в образовательной сфере трудовые отношения имеют ряд существенных отличий.

Особенности регулирования труда педагогических работников закреплены в статье 52 Трудового кодекса РФ и в главе пятой Федерального закона РФ «Об образовании в Российской Федерации».

Данные нормативные акты устанавливают особый правовой статус педагогического работника , под которым понимается совокупность прав и свобод (в том числе академических), трудовых прав, социальных гарантий и компенсаций, ограничений, обязанностей и ответственности, которые установлены законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Особый правовой статус призван обеспечить высокий уровень профессиональной деятельности педагога, создать условия для эффективного выполнения профессиональных задач, повышения социальной значимости, престижа педагогического труда.

Педагогические работники пользуются следующими академическими правами и свободами :

свобода преподавания, выражения своего мнения, свобода от вмешательства в профессиональную деятельность;

свобода выбора и использования педагогически обоснованных форм, средств, методов обучения и воспитания,

право на творческую инициативу, разработку и применение авторских программ и методов обучения и воспитания, выбор учебников, учебных пособий, материалов и иных средств,

право на участие в разработке образовательных программ и их компонентов, на осуществление научной, научно-технической, творческой, исследовательской деятельности,

право на бесплатное пользование библиотеками, информационными ресурсами, образовательными, методическими и научными услугами организации,

право на участие в управлении образовательной организацией и обсуждении вопросов, относящихся к ее деятельности,

право на объединение в общественные профессиональные организации и обращение в комиссию по урегулированию споров,

право на защиту профессиональной чести и достоинства, на справедливое и объективное расследование нарушения норм профессиональной этики педагогических работников.

Педагогические работники имеют следующие трудовые права и социальные гарантии : право на сокращенную продолжительность трудового дня (не более 36 часов в неделю), на ежегодный удлиненный оплачиваемый отпуск и длительный отпуск сроком до одного года, на дополнительное профессиональное образование не реже чем один раз в три года, на досрочное назначение страховой пенсии по старости, на обеспечение нуждающихся жильем на основе социального найма. Педагогам, проживающим в сельской местности дополнительно предоставляется компенсация расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения.

Педагогические работники обязаны:

1) осуществлять свою деятельность на высоком профессиональном уровне,

2) соблюдать правовые, нравственные и этические нормы, следовать требованиям профессиональной этики;

3) уважать честь и достоинство обучающихся и других участников образовательных отношений;

4) развивать у обучающихся познавательную активность, самостоятельность, инициативу, творческие способности, формировать гражданскую позицию, способность к труду и жизни в условиях современного мира, формировать у обучающихся культуру здорового и безопасного образа жизни;

5) применять педагогически обоснованные и обеспечивающие высокое качество образования формы, методы обучения и воспитания;

6) учитывать особенности психофизического развития обучающихся и состояние их здоровья, соблюдать специальные условия, необходимые для получения образования лицами с ограниченными возможностями здоровья, взаимодействовать при необходимости с медицинскими организациями;

7) систематически повышать свой профессиональный уровень;

8) проходить аттестацию на соответствие занимаемой должности в порядке, установленном законодательством об образовании;

11) соблюдать устав образовательной организации, положение о специализированном структурном образовательном подразделении организации, осуществляющей обучение, правила внутреннего трудового распорядка.

Педагогические работники несут ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей в порядке и в случаях, которые установлены федеральными законами. Помимо общих мер воздействия, трудовые отношения с педагогическим работником могут быть расторгнуты при грубых нарушениях устава образовательной организации, применении методов, связанных с физическим и (или) психическим насилием над личностью обучающегося.

На уровне образовательного учреждения могут вноситься дополнения и уточнения в перечень прав и обязанностей работников, которые раскрываются в Уставе образовательного учреждения, должностных инструкциях и Положении по нормированию и оплате труда.

Вопросы для самоконтроля

1. Какие наиболее существенные изменения произошли в сфере нормативно-правового обеспечения образования за последние 5 лет?

2. Назовите наиболее значимые нормативные документы, регламентирующие образовательную деятельность в Российской Федерации?

3. Какими правами наделены дети в Российской Федерации?

2. Перечислите нормативные документы, обеспечивающие законные интересы педагогических работников. В полной ли мере, с вашей точки зрения защищены их права?

3. Что лежит в основе регламентации обязанностей педагогических работников?

4. Какой смысл вы вкладываете в определение «ответственность педагогического работника» и какие нормы ее определяют?

Темы рефератов

1. Стандартизация как механизм обеспечения качества образования.

2. Проблемы реализации прав детей в Российской Федерации.

3. Правовые гарантии профессиональной педагогической деятельности.

4. Нравственные и юридические основания ответственности педагогического работника.

5. Нормативно-правовые основы совершенствования педагогической деятельности.

Список литературы

1. Всеобщая декларация прав человека /Принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948) // СПС КонсультантПлюс.

2. Конвенция о правах ребенка /Одобрена Генеральной ассамблеей ООН 20.11.1989 // СПС КонсультантПлюс.

3. Трудовой кодекс Российской Федерации /Принят Государственной Думой Российской Федерации 21 декабря 2001// СПС КонсультантПлюс.

4. Федеральный закон от 29 декабря 2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс.

Всеобщая декларация прав человека /Принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948) // СПС КонсультантПлюс.

Федеральный закон от 29 декабря 2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс

Конвенция о правах ребенка /Одобрена Генеральной ассамблеей ООН 20.11.1989 // СПС КонсультантПлюс

Трудовой кодекс Российской Федерации /Принят Государственной Думой Российской Федерации 21 декабря 2001// СПС КонсультантПлюс

Государственная политика в области образования основывается на следующих принципах:

1) гуманистический характер образования, приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности. Воспитание гражданственности, трудолюбия, уважения к правам и свободам человека, любви к окружающей природе, Родине, семье;

2) единство федерального культурного и образовательного пространства. Защита и развитие системой образования национальных культур, региональных культурных традиций и особенностей в условиях многонационального государства;

3) общедоступность образования, адаптивность системы образования к уровням и особенностям развития и подготовки обучающихся, воспитанников;

4) светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях;

5) свобода и плюрализм в образовании;

6) демократический, государственно-общественный характер управления образованием. Автономность образовательных учреждений.

Федеральные законы в области образования разграничивают компетенцию и ответственность в области образования федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления; регулируют в рамках установленной федеральной компетенции вопросы отношений в области образования, которые должны решаться одинаково всеми субъектами Российской Федерации. В этой части федеральные законы в области образования являются законами прямого действия и применяются на всей территории Российской Федерации; вводят общие установочные нормы по вопросам, которые относятся к компетенции субъектов Российской Федерации и в соответствие с которыми последние осуществляют собственное правовое регулирование в области образования.

Субъекты Российской Федерации в соответствии с их статусом и компетенцией могут принимать в области образования законы и иные нормативные правовые акты, не противоречащие федеральным законам в области образования. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области образования не могут ограничивать права физических и юридических лиц по сравнению с законодательством Российской Федерации в области образования.

Задачами законодательства Российской Федерации в области образования являются:

1) разграничение компетенции в области образования между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;

2) обеспечение и защита конституционного права граждан Российской Федерации на образование;

3) создание правовых гарантий для свободного функционирования и развития системы образования Российской Федерации;

4) определение прав, обязанностей, полномочий и ответственности физических и юридических лиц в области образования, а также правовое регулирование их отношений в данной области.

Гражданам Российской Федерации гарантируется возможность получения образования независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным организациям (объединениям), возраста, состояния здоровья, социального, имущественного и должностного положения, наличия судимости.

Ограничения прав граждан на профессиональное образование по признакам пола, возраста, состояния здоровья, наличия судимости могут быть установлены только законом.

Государство обеспечивает гражданам право на образование путем создания системы образования и соответствующих социально-экономических условий для получения образования.

Государство гарантирует гражданам общедоступность и бесплатность дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатность среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях в пределах федеральных государственных образовательных стандартов.

В Российской Федерации устанавливаются федеральные государственные образовательные стандарты, представляющие собой совокупность требований, обязательных при реализации основных образовательных программ начального общего, основного общего, среднего (полного) общего, начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования образовательными учреждениями, имеющими государственную аккредитацию.

В соответствии с Федеральным законом от 22 августа 1996 года N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" (далее - Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании") реализация программ высшего профессионального и послевузовского профессионального образования может осуществляться на основе образовательных стандартов и требований, самостоятельно устанавливаемых Московским государственным университетом имени М.В. Ломоносова, Санкт-Петербургским государственным университетом, федеральными университетами, университетами, в отношении которых установлена категория "национальный исследовательский университет", а также другими федеральными государственными образовательными учреждениями высшего профессионального образования, перечень которых утверждается указом Президента Российской Федерации.

Требования к условиям реализации и к результатам освоения основных образовательных программ, включаемые в такие образовательные стандарты, не могут быть ниже соответствующих требований федеральных государственных образовательных стандартов.

Федеральные государственные образовательные стандарты должны обеспечивать:

1) единство образовательного пространства Российской Федерации;

2) преемственность основных образовательных программ начального общего, основного общего, среднего (полного) общего, начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования.

При реализации основных образовательных программ для обучающихся с ограниченными возможностями здоровья могут быть установлены специальные федеральные государственные образовательные стандарты.

Федеральные государственные образовательные стандарты утверждаются не реже одного раза в десять лет.

Содержание образования в конкретном образовательном учреждении определяется образовательной программой (образовательными программами), утверждаемой и реализуемой этим образовательным учреждением самостоятельно. Основная образовательная программа в имеющем государственную аккредитацию образовательном учреждении разрабатывается на основе соответствующих примерных основных образовательных программ и должна обеспечивать достижение обучающимися (воспитанниками) результатов освоения основных образовательных программ, установленных соответствующими федеральными государственными образовательными стандартами.

Уполномоченные федеральные государственные органы обеспечивают разработку на основе федеральных государственных образовательных стандартов или федеральных государственных требований примерных основных образовательных программ с учетом их уровня и направленности.

Примерные основные образовательные программы с учетом их уровня и направленности могут включать в себя базисный учебный план и (или) примерные программы учебных курсов, предметов, дисциплин (модулей).

Примерные основные образовательные программы должны учитывать региональные, национальные и этнокультурные особенности.

Образовательное учреждение в соответствии со своими уставными целями и задачами может реализовывать дополнительные образовательные программы и оказывать дополнительные образовательные услуги (на договорной основе) за пределами определяющих его статус образовательных программ.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления не вправе изменять учебный план и учебный график гражданского образовательного учреждения после их утверждения, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Образовательное учреждение самостоятельно в выборе системы оценок, формы, порядка и периодичности промежуточной аттестации обучающихся.

Освоение образовательных программ основного общего, среднего (полного) общего образования и профессиональных образовательных программ завершается обязательной итоговой аттестацией обучающихся. В образовательных учреждениях, имеющих государственную аккредитацию, освоение указанных образовательных программ завершается обязательной государственной (итоговой) аттестацией обучающихся.

Лицензированию подлежит образовательная деятельность образовательных учреждений, научных организаций или иных организаций по образовательным программам.

Лицензирование образовательной деятельности осуществляется лицензирующим органом - федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере образования, или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющим переданные полномочия Российской Федерации в области образования.

Лицензия на осуществление образовательной деятельности действует бессрочно.

Документ, подтверждающий наличие лицензии, имеет приложение, являющееся его неотъемлемой частью. В приложении к документу, подтверждающему наличие лицензии, указываются адреса мест осуществления образовательной деятельности, сведения об образовательных программах (для профессиональных образовательных программ, программ профессиональной подготовки с указанием профессий, направлений подготовки (специальностей), квалификаций).

По каждому филиалу образовательного учреждения, научной организации или иной организации оформляется отдельное приложение к документу, подтверждающему наличие лицензии, с указанием также наименования и места нахождения такого филиала.

При ликвидации образовательного учреждения, научной организации или иной организации, при прекращении их деятельности в результате реорганизации в форме разделения действие лицензии прекращается со дня внесения в единый государственный реестр юридических лиц записи соответственно о ликвидации юридического лица, о прекращении его деятельности в результате реорганизации.

Образовательное учреждение, научная организация или иная организация, возникшие в результате реорганизации лицензиата в форме разделения или выделения, обращаются в лицензирующий орган в качестве соискателя лицензии.

В целях обеспечения осуществления образовательной деятельности образовательным учреждением, научной организацией или иной организацией, возникшими в результате реорганизации лицензиата в форме разделения или выделения, лицензирующий орган предоставляет таким образовательному учреждению, научной организации или иной организации временную лицензию на осуществление образовательной деятельности в соответствии с лицензией реорганизованного лицензиата. Срок действия временной лицензии составляет один год.

Государственная аккредитация проводится в отношении образовательных учреждений всех типов и видов (за исключением дошкольных образовательных учреждений и образовательных учреждений дополнительного образования детей), реализующих образовательные программы, к которым установлены федеральные государственные образовательные стандарты или федеральные государственные требования (за исключением основной общеобразовательной программы дошкольного образования), образовательные программы, которые разработаны в соответствии с образовательными стандартами.

Государственная аккредитация научной организации проводится в отношении реализуемых ею образовательных программ послевузовского профессионального образования и (или) дополнительных профессиональных образовательных программ, к которым установлены федеральные государственные требования, в целях подтверждения соответствия качества образования по таким образовательным программам федеральным государственным требованиям.

Государственная аккредитация образовательной программы, реализуемой в образовательном учреждении, научной организации или их филиалах, проводится при наличии обучающихся, завершающих обучение по этой образовательной программе в текущем учебном году.

Государственная аккредитация основных общеобразовательных программ начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования может проводиться поэтапно по ступеням общего образования.

Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющий переданные полномочия Российской Федерации в области образования, при государственной аккредитации образовательного учреждения, имеющего в своем составе филиалы, расположенные на территориях других субъектов Российской Федерации, организует проведение государственной аккредитации таких филиалов во взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

При проведении государственной аккредитации основных общеобразовательных программ и (или) дополнительных профессиональных образовательных программ аккредитационный орган принимает решение о государственной аккредитации или об отказе в государственной аккредитации в отношении каждой заявленной для государственной аккредитации образовательной программы.

При проведении государственной аккредитации основных профессиональных образовательных программ аккредитационный орган принимает решение о государственной аккредитации или об отказе в государственной аккредитации в отношении каждой укрупненной группы направлений подготовки и специальностей, к которой относятся заявленные для государственной аккредитации основные профессиональные образовательные программы (с учетом уровня образования и присваиваемой квалификации (степени). Все основные профессиональные образовательные программы, реализуемые в аккредитованных образовательном учреждении или научной организации и (или) их аккредитованных филиалах в соответствии с лицензией и относящиеся к аккредитованным укрупненным группам направлений подготовки и специальностей (с учетом уровня образования и присваиваемой квалификации (степени), являются аккредитованными.

Проведению государственной аккредитации предшествует проведение образовательным учреждением или научной организацией самообследования. Материалы самообследования рассматриваются при проведении аккредитационной экспертизы.

Правила проведения образовательным учреждением или научной организацией самообследования устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования.

Аккредитационный орган не вправе требовать у образовательного учреждения или научной организации документы, необходимые для проведения государственной аккредитации, если такие документы (сведения, содержащиеся в них) находятся в распоряжении государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций.

Образовательные учреждения начального профессионального, среднего профессионального, высшего профессионального образования, научные организации заявляют для государственной аккредитации все основные профессиональные образовательные программы, реализуемые в них и (или) их филиалах и относящиеся к соответствующей укрупненной группе направлений подготовки и специальностей (с учетом уровня образования и присваиваемой квалификации (степени), при условии наличия обучающихся, завершающих обучение по этим образовательным программам в текущем учебном году.

Заявление о государственной аккредитации и прилагаемые к нему документы могут быть направлены в аккредитационный орган в форме электронных документов с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, в том числе единого портала государственных и муниципальных услуг.

Формы указанного заявления и прилагаемых к нему документов утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования.

Государственная аккредитация образовательных учреждений, научных организаций проводится по результатам аккредитационной экспертизы, которая основывается на принципах объективности ее проведения, ответственности экспертов за проведение и качество экспертизы.

Результаты аккредитационной экспертизы оформляются заключением комиссии по аккредитационной экспертизе.

Информация о проведении аккредитационной экспертизы, в том числе заключение комиссии по аккредитационной экспертизе, с указанием состава этой комиссии размещается аккредитационным органом на своем официальном сайте в сети "Интернет".

При ликвидации образовательного учреждения или научной организации либо прекращении их деятельности в результате реорганизации в форме слияния, разделения, присоединения действие свидетельства о государственной аккредитации прекращается со дня внесения в единый государственный реестр юридических лиц записи соответственно о ликвидации юридического лица, о прекращении его деятельности в результате реорганизации.

Образовательному учреждению или научной организации, возникшим в результате реорганизации в форме слияния, разделения, выделения, выдается временное свидетельство о государственной аккредитации в отношении образовательных программ, реализация которых осуществлялась реорганизованными образовательным учреждением или научной организацией и которые были аккредитованы.

Срок действия временного свидетельства о государственной аккредитации составляет один год.

Управление государственными и муниципальными образовательными учреждениями осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и уставом соответствующего образовательного учреждения.

Управление государственными и муниципальными образовательными учреждениями строится на принципах единоначалия и самоуправления. Формами самоуправления образовательного учреждения являются совет образовательного учреждения, попечительский совет, общее собрание, педагогический совет и другие формы. Порядок выборов органов самоуправления образовательного учреждения и их компетенция определяются уставом образовательного учреждения.

Статус руководителя государственного образовательного учреждения федерального подчинения, реализующего военные профессиональные образовательные программы, и руководителя государственного образовательного учреждения федерального подчинения, реализующего образовательные программы, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, устанавливается Правительством Российской Федерации, статус руководителя иного государственного образовательного учреждения федерального подчинения устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Руководство негосударственным образовательным учреждением осуществляет непосредственно его учредитель или по его поручению попечительский совет, формируемый учредителем.

Правомочия попечительского совета и схема внутреннего управления негосударственным образовательным учреждением, а также процедура назначения или выборов руководителя указанного образовательного учреждения и правомочия данного руководителя определяются учредителем (попечительским советом) этого образовательного учреждения по согласованию с педагогическим коллективом и фиксируются в уставе негосударственного образовательного учреждения.

К федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим государственное управление в сфере образования, относятся федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору, управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере образования, а также федеральные органы исполнительной власти, в ведении которых находятся образовательные учреждения.

В муниципальных районах и городских округах управление в сфере образования осуществляется соответствующими органами местного самоуправления.

Федеральный государственный надзор в области образования и федеральный государственный контроль качества образования осуществляются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные полномочия по государственному контролю (надзору) в области образования.

Под федеральным государственным надзором в области образования понимаются деятельность уполномоченных федерального органа исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, осуществляющими управление в сфере образования, а также юридическими лицами, осуществляющими образовательную деятельность, их руководителями и иными должностными лицами (далее для целей настоящей статьи - юридические лица) требований, установленных законодательством Российской Федерации в области образования, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением требований законодательства Российской Федерации в области образования, анализу и прогнозированию состояния исполнения требований законодательства Российской Федерации в области образования при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления и юридическими лицами своей деятельности.

В случае выявления нарушения законодательства Российской Федерации в области образования, допущенного образовательным учреждением, научной организацией, иной осуществляющей образовательную деятельность организацией, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющим управление в сфере образования, органом местного самоуправления, осуществляющим управление в сфере образования, орган по контролю и надзору в сфере образования выдает таким образовательному учреждению, научной организации, иной организации и (или) учредителю, органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющему управление в сфере образования, органу местного самоуправления, осуществляющему управление в сфере образования, предписание об устранении выявленного нарушения.

Под федеральным государственным контролем качества образования понимается деятельность уполномоченных федерального органа исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на оценку соответствия содержания и (или) качества подготовки обучающихся и выпускников образовательного учреждения или научной организации требованиям федеральных государственных образовательных стандартов или федеральным государственным требованиям посредством проведения проверок качества образования и принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению выявленных нарушений требований федеральных государственных образовательных стандартов или федеральных государственных требований.

В случае выявления нарушения требований федерального государственного образовательного стандарта или федеральных государственных требований, допущенного образовательным учреждением или научной организацией, орган по контролю и надзору в сфере образования выдает образовательному учреждению или научной организации и (или) учредителю предписание об устранении выявленного нарушения.

В указанном предписании устанавливается срок его исполнения, который не может превышать шесть месяцев.

Образовательное учреждение или научная организация и (или) учредитель представляют в орган по контролю и надзору в сфере образования отчет об исполнении указанного предписания, включающий в себя документы, содержащие сведения, подтверждающие его исполнение.

В случае неисполнения указанного предписания образовательным учреждением, научной организацией, учредителем (в том числе если отчет об исполнении указанного предписания не представлен в орган по контролю и надзору в сфере образования до истечения срока, установленного указанным предписанием, или представленный отчет не подтверждает исполнение в установленный срок указанного предписания) орган по контролю и надзору в сфере образования возбуждает дело об административном правонарушении в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. В случае неисполнения указанного предписания аккредитованными образовательным учреждением или научной организацией и (или) учредителем орган по контролю и надзору в сфере образования также приостанавливает действие свидетельства о государственной аккредитации полностью или в отношении отдельных образовательных программ, укрупненных групп направлений подготовки и специальностей, реализуемых в этих образовательном учреждении или научной организации и (или) их филиале, на срок, не превышающий шести месяцев.

Если до истечения срока приостановления действия свидетельства о государственной аккредитации образовательное учреждение или научная организация и (или) учредитель представили в орган по контролю и надзору в сфере образования документы, содержащие сведения, подтверждающие исполнение предписания, неисполнение которого явилось основанием для приостановления действия свидетельства о государственной аккредитации, орган по контролю и надзору в сфере образования возобновляет действие свидетельства о государственной аккредитации.

В случае, если такие документы не представлены образовательным учреждением или научной организацией и (или) учредителем в орган по контролю и надзору в сфере образования до истечения срока приостановления действия свидетельства о государственной аккредитации или представленные документы не подтверждают исполнение указанного предписания, орган по контролю и надзору в сфере образования лишает образовательное учреждение или научную организацию государственной аккредитации полностью или в отношении отдельных образовательных программ, укрупненных групп направлений подготовки и специальностей, реализуемых в этих образовательном учреждении или научной организации и (или) их филиале.

Список литературы:

Марченко М.Н. Теория государства и права; Москва, 2010. Гл. 1-2.

Емельянов Б.М., Правкин С.А. Теория государства и права. Учебное пособие; М.: МИЭМП, 2011. С. 7-19.

Малахов В.П. Многообразие методологий современной теории государства и права: Культурологическая методология //История государства и права, 2009, N№ 21

Толстик В.А., Дворников Н.Л., Каргин К.В. Системное толкование норм права. М.: Юриспруденция, 2010. с.136

Введение

В условиях глобализации мировых процессов и культурной конвергенции, образовательная система рассматривается, с одной стороны, как эффективный механизм этнокультурной идентификации личности, с другой - как средство гармонизации межэтнических отношений.

Основные задачи модернизации российского образования: увеличение его доступности, качества и эффективности. Они предполагают внушительное обновление содержания образования, приведения его в соответствие с запросами времени и задачами развития страны. В условиях социально-политических и экономических преобразований, которые происходят в Российской Федерации, во всех институтах общества, в том числе и в системе среднего образования. На современном этапе развития России образование, в его неразрывной, органичной связи с наукой, становится все более мощной движущей силой экономического роста. Правильный учет разносторонних интересов учащихся, их индивидуальных способностей, эффективное разрешение возникающих противоречий в процессе обучения, способствуют повышению уровня мотивации, самостоятельной познавательной деятельности, формированию комплекса устойчивых интересов.

Актуальность данного исследования непосредственно связана с решением основных задач образования, определения вариативных подходов к формированию системы надзоров образования России.

Проблема исследования: изучение и модернизация государственного контроля образовательной деятельности, государственных органов и учреждений.

Цель работы: рассмотреть тенденции в развитии государственного регулирования образования в России.

Объект исследования: процесс модернизации системы надзоров образования в России.

Задачи исследования:

1) рассмотреть методы государственного регулирования образования в России;

2) Изучить существующие правила контроля и надзора в сфере образования;

3) рассмотреть конкретные организационные формы управления образованием;

4) проанализировать контроль качества образования в Российской Федерации.

Сегодня в кругах специалистов, связанных с образованием, предпочитают говорить не о реформе, а о предстоящей модернизации. И это правильно – и в обыденном смысле, и по существу. В обыденном смысле потому, что общество, сполна хлебнувшее горечь реформ последнего десятилетия, крайне негативно воспринимает само слово «реформа». По существу, потому, что в образовании предстоит именно модернизация, а не реформа. Реформа – это преобразование, переустройство. Модернизация – это изменение в соответствии с требованиями современности. Образование уже прошло стадию демократического переустройства в начале 90-х годов ХХ века, и это переустройство получило правовой статус в Законе «Об образовании» 1992 года. Но оно все еще существенно отстает от современных требований и потому нуждается в глубокой модернизации. В настоящее время, когда ситуация в стране заметно стабилизируется, модернизация образования становится не только возможной, но, главное, необходимой.

Государственное регулирование образования в РФ

«Любой человек имеет право на воспитание... Воспитание обязано быть ориентировано к абсолютному развитию личности человека и к повышению уважения к правам человека и основным свободам» – сказано в ст. 26 Всеобщей декларации прав человека. Само воспитание – это преимущество гражданина на приобретение определенных этапов познаний, умений, профессиональной ориентации, нужных для обычной жизни в условиях нового общества. Как следует из преамбулы закона РФ «Об образовании», образование является целенаправленным процессом обучения человека, общества, сопровождаемый достижением человека (обучаться) и достигать поставленных государством образовательных уровней (образовательных цензов).

Конституция РФ провозгласила человека, его права и свободы высочайшей ценностью (ст. 2). Признание, воплощение и охрана прав и свобод человека и гражданина – обязанность страны. Высшее образование как вероятность получения специальности (квалификации), утвержденной соответствующим актом о воспитании, не только субъективное социальное преимущество людей, закрепленное в Конституции РФ (ст.43), но и элемент, фактор культуры общества, его стабильного становления. Потому его осуществление сопровождается цельным рядом поочередных действий со стороны государства по созданию соответствующего преспособления реализации и снабжения данного права. Одним из важных его частей считается статус обучающегося, учащегося, как особый социальный и административно-правовой статус человека, отражающие факторы страны и общества к этому субъекту чрез совокупность прав, обязанностей, ответственности, гарантий человека.

Общеизвестное мнение, как юридическое закрепление прав и свобод человека считается как не итогом случайных деяний государства, а оно связанно с социальными причинами и закономерностями, имеющими беспристрастный характер. К социальным детерминантам прибавляются и чисто юридические: требования международных соглашений и договоров, закономерности функционирования и развития государственно-правовой надстройки (укрепление роли закона, Конституции и др.). Так и формирование статуса российского учащегося исполняется в русле единых социально-экономических действий, происходящих в современной России, и наверное никак не имеет возможность не отображаться на необыкновенностях и дилеммах его правового регулировки.

Любой социальный статус – это определенная позиция в социальной структуре группы или общества, связанная с другими позициями через систему прав и обязанностей. К. Маркс и Ф. Энгельс считали, что индивиды «находят уже заранее установленные условия своей жизни: их определяет класс». В то же время человек не только «продукт», но и активный субъект общественных отношений, преобразующий природу, общество и самого себя. Социальное положение личности зависит от того, какое место она занимает в социально-классовой структуре общества, в производстве и распределении материальных и духовных благ, оно обусловлено сложившимися в обществе конкретно-историческими связями и отношениями, в которых находится личность.

Для каждой социально-экономической формации характерен исторически определенный тип социального положения и соответствующий правовой статус личности. Устанавливая содержание правового статуса личности, государство позволяет тем самым членам общества определять свое место в общественном развитии, открывает доступ к обладанию и пользованию различными благами, дает возможность участвовать в общественных отношениях.

Следовательно, рассматривая проблемы создания механизма административно-правового обеспечения конституционного права на высшее профессиональное образование (далее - ВПО) и вопросы моделирования правового статуса студента, необходимо оценить существующую ситуацию. Следует учесть современные реалии отношений общества, государства и личности в сфере ВПО, теорию и практику государственного регулирования высшего образования.

Высшее образование, история которого насчитывает несколько столетий, убедительно продемонстрировало свою жизнеспособность и способность к изменениям, к содействию преобразованиям и прогрессу в обществе. Общество все больше зиждется на знаниях, и высшее образование вкупе с наукой в настоящее время выступают в качестве важнейших компонентов культурного, социально-экономического, экологически защищенного развития человека и общества. Перед высшим образованием открываются новые горизонты, связанные с технологиями, которые способствуют созданию знаний, управлению ими, их распространению, доступу к ним и контролю за ними. Мировое сообщество осознает, что без адекватного высшего образования и научно-исследовательских учреждений, создающих критическую массу квалифицированных и образованных людей, ни одна страна не в состоянии обеспечить реального устойчивого развития на эндогенной основе.

Отечественная история высшего образования свидетельствует о том, что при всем своем своеобразии, обусловленном и российской ментальностью, и «происхождением» высшей школы от государева веления, система проходит те же этапы становления, встречается с теми же неуввязками и проблемами, что и в остальных государствах. Можем установить присутствие в российской системе воспитания таких проблем, которые были названы едиными для ХХI в. на Всемирной конференции ЮНЕСКО по высшему образованию: финансирование, создание «справедливых условий доступа к учебным курсам и самого изучения на этих курсах», помощь в повышении квалификации, повышение качества обучения, научных исследований и в целом услуг в данной сфере, возможности устройства на работу выпускников, обеспечение адекватности программ, заключение действенных договоров о совместной работе и обеспечение равного доступа к удобствам международного сотрудничества. Однако наряду с проблемами всеобщего характера обстановка в прогрессивной российской высшей школе отягощается проблемами переходного периода к постсоциалистическому государству с рыночной экономикой.

Наше общество уже более десяти лет исполняет исключительно тяжелую, во многом противоречивую, но исторически неминуемую и необратимую перестройку. Случились радикальные изменения более чем на шестой доли территории Земного шара. Переход к рыночным формам хозяйствования востребовал не только адекватного изменения в структуре экономики и управления производственно-финансовым комплексом, но и повлек за собой кардинальные общественные преобразования.

В итоге смены государственно-политического устройства и социально-экономического строя в РФ появилась принципиально новая ситуация и в сфере высшего образования.

Конституция провозглашает РФ социальным государством, что должно означать предоставление всем гражданам способности достойного существования, поддерживающего не только физиологические, но и гуманитарные устои жизни.

Правительство создает все многообразие условий для становления человека – создание социокультурного пространства, побуждение творческого подъема, внедрение его талантов и способностей, проведение в жизнь основ общественной верности и прочих. Как объясняют авторы Комментария к Конституции, конкретное право на образование гарантируется путем создания государством системы соответственных социально-экономических условий для его получения. И дальше наверное уже задача самого человека – применять предоставленные ему способности,

подключиться в систему социокультурных взаимоотношений, попробовать воплотить свое право на ВПО. Не случайно в Национальной доктрине образования в РФ рассказывается о новейших критериях функционирования воспитания и общей ответственности государства, сообщества, семей, работодателей – социальных партнеров – в вопросах воспитания и обучения.

Анализ ситуации в российской высшей школе с точки зрения организации муниципального управления и нормативно-правового обеспечения ее деятельности говорит о том, что действие государства на систему высшего образования в целом соответствует всеобщим направленностям муниципального регулирования рыночной экономики в России. Вначале – эйфория перехода к рынку, отказ от планирования, государственной поддержки вузов, охраны прав и законных интересов всех участников образовательного процесса, потом - понимание, будто многие общественно важные задачки в образовании невозможно решать вне государственно-правового механизма.

На современном этапе роль воспитания в России определяется задачками перехода страны к демократическому и правовому государству, к рыночной экономике, потребностью преодоления угрозы отставания страны от глобальных веяний экономического и общественного становления. В свете приоритета прав и свобод человека основной целью, сформулированной в ФПРО, считается формирование системы воспитания в интересах формирования согласованно развитой, социально активной, творческой личности и в качестве одного из факторов экономического и общественного прогресса общества на основе провозглашенного РФ приоритета воспитания.

Важно, но, учитывать то обстоятельство, будто во второй половине ХХ века наметился регресс государственной помощи образования в основной массе государств, и в том числе и в США, где лично приоритетной областью социальной политики страны считается воспитание, обострились трудности муниципального финансирования.

Согласно Конституции РФ 1993 г., содержание общественной политики составляет, в частности, государственное регулирование в сфере образования, обеспечивающее удовлетворение минимальных жизненных потребностей людей, помогающих подъему их интеллектуального и креативного потенциала. Любой человек владеея требованиями в установленных рамках удобств (материальных и духовных), к получению каких обязано способствовать сообщество и правительство. Обретая законодательное представление, права человека получают дополонительную «энергию», а правительство, законодательно закрепляет их, обязует себя обеспечивать и гарантировать права и свободы. В области реализации социцальных прав, к каковым относится преимущество на обучение, государство почти не прилагает усилий вмешательств в эту сферу. Задача состоит в том, чтоб внести «многостороннюю созидательную работу», которая дозволила бы обеспечивать провозглашенные права. Преимущество на воспитание, как и остальные общественно-социальные права, призвано снабдить человека этими правами. Никак в иерархии целей муниципального управления, возведенной на принципе приоритета необходимостей и интересов становления сообщества, Г.В. Атаманчук становит общественные цели (отражающие воздействие социально-политических целей на положение и степень общественной жизни людей) и цели духовные (связанные с восприятием духовных, культурных ценностей и внедрением духовного потенциала сообщества в реализацию социально-политических и соц целей) на 2-ое и третье пространство поэтому.

Разговаривая о надобности муниципального регулировки в сфере воспитания, мы подчеркиваем социальную значимость хранения и исполнения государством данной функции. В согласовании с передовыми взорами на концепцию функций страны формирование культуры, науки и воспитания – наверное одна из внутренних функций страны, к истинному медли она поменяла цивилизованно-воспитательную функцию. При данной социальной активность страны, защита им прав и свобод людей относятся к его главным функциям, а управление верховным воспитанием особо отличается в составе этак именуемых неосновных функций страны.

Главная » Трудовое » Законы регулирующие образовательную деятельность. Роль государства в сфере образования