Конституционно-правовые основы государственного управления. Нормативно-правовая база деятельности государственной власти Нормативные основы государственного управления рф
13.1. Принципы и правовые основы федеративного устройства. Федеративный договор 31 марта 1992 г. Федеративный Договор - договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ. Фактически представляет собой 3 договора: Договор "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик в составе РФ". Договор "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга РФ", и Договор "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти автономной области, автономных округов в составе РФ". Проект договора был рассмотрен на III (внеочередном) Съезде народных депутатов РСФСР в марте 1991 г., где было принято решение о его доработке совместно с представителями субъектов РФ и подготовке к подписанию. Федеративный Договор был подписан 31 марта 1992 г. в Кремле полномочными представителями субъектов РФ, а от имени Федерации - Председателем Верховного Совета РФ Р.И. Хасбулатовым и Президентом РФ Б.Н. Ельциным. Принятие Конституции РФ 1993 г. и одновременное прекращение действия Конституции 1978 г. юридически не означало прекращения действия Федеративного Договора.
13.2. Конституция РФ. Конституция Российской Федерации – принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Государственные органы РФ действуют на основе Конституции РФ и принципов, в ней заложенных. Конституционные принципы построения и деятельности органов государственной власти – это закрепленные в Конституции РФ исходные начала, лежащие в основе функционирования этих органов.
В своей деятельности органы государственной власти должны руководствоваться принципом приоритета прав и свобод человека и гражданина (ст. 2, 7 Конституции РФ). Закрепляя общечеловеческие стандарты защиты прав и свобод личности, страны и государства принимают меры по их соблюдению и охране от всевозможных посягательств. Политика государства и его органов направлена на создание таких условий, которые обеспечивают достойную жизнь и свободное развитие человека и гражданина.
Принцип народовластия (ст. 3 Конституции РФ) означает, принадлежность власти народу, признание народа единственным источником власти; что верховной властью в стране наделяются органы, которым народ вручает соответствующие полномочия, на им же определенных условиях. Осуществление власти народом непосредственно или через органы государственной власти: народ может осуществлять свою власть или путем голосования (на выборах, референдуме), или через своих представителей в выборных или назначаемых органах власти; власть может осуществляться только через официально установленные органы власти – ее нельзя осуществлять через какие-либо органы, учрежденные неправовым путем.
Принцип федерализма (ст. 5 Конституции РФ)выражается в единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Для этого Конституция РФ закрепляет: вопросы исключительного ведения Российской Федерации; вопросы совместного ведения РФ и субъектов РФ; все иные вопросы – в ведении субъектов РФ. Во взаимоотношениях с федеральными органами все субъекты Федерации равноправны между собой.
Принцип разделения властей (ст. 10, 11 Конституции РФ)предполагает, что основным функциям государственной власти соответствуют определенные органы государства. С целью предотвращения злоупотребления все ветви государственной власти должны быть независимыми, самостоятельными и взаимно уравновешенными. Разделение властей действует как по горизонтали (Федеральное Собрание РФ – Правительство РФ – судебные органы РФ – прокуратура), так и по вертикали (федеральные органы власти – органы государственной власти субъектов Федерации). Указанный принцип наиболее последовательно проявляется на федеральном уровне.
Принцип законности (ст. 15 Конституции РФ)означает обязательность соблюдения всеми государственными органами Конституции РФ, законов и подзаконных актов. Он также предполагает, что законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ, а законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в пределах компетенции РФ и совместной компетенции РФ и ее субъектов.
Принцип светскости (ст. 14 Конституции РФ)означает взаимное невмешательство как государства и его органов в дела церкви, так и религиозных организаций в государственные дела.
Также в Конституции РФ закрепляется следующие основополагающие принципы государственной власти и управления: республиканская форма правления; самостоятельность местного самоуправления; право граждан России участвовать в управлении государством: избирать и быть избранными в органы государственной власти; иметь равный доступ к государственной службе; право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные жалобы в органы государственной власти и местного самоуправления; право граждан обжаловать в суд решения и действия органов государственной власти, местного самоуправления, их должностных лиц. Государственную власть в Российской Федерации осуществляют: Президент Российской Федерации; Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума); Правительство Российской Федерации; Суды Российской Федерации. Государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти.
13.3. Вопросы ведения Российской Федерации, вопросы совместного ведения РФ и ее субъектов. В соответствии с Федеральным законом от 24 июня 1999 г. "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации":
исключительное ведение РФ: государственное строительство; регулирование экономики и социальное развитие; внешняя политика и внешнеэкономическая деятельность; оборона и охрана границ; создание правоохранительных органов и правовой системы; метеорология и статистика; государственные награды и почетные звания;
совместное ведение: обеспечение законности и правопорядка; установление общих принципов организации местного самоуправления; природопользование; здравоохранение; местные налоги и сборы, налоги и сборы субъектов РФ; подбор кадров судебных и правоохранительных органов; адвокатура; нотариат; административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, водное законодательство; законодательство о недрах и об охране окружающей среды;
ведение субъектов РФ: все иные вопросы, которые не входят в п.п. 1 и 2.
Вопросы для самопроверки:
2. Перечислитек онституционные принципы построения и деятельности органов государственной власти.
3.Как определяются вопросы ведения субъектов РФ?
Литература:
1. Конституция РФ.
2. Атаманчук Г. В. Система государственного и муниципального управления: Москва, 2005
3. Бачило И. Л. Организация государственного управления: правовые проблемы. М.: Наука,1994
4. Глазунова Н.И. Государственное и муниципальное (административное) управление: Учебник М.: Проспект, 2007. – 556с.
5. Шашина Н.С. Система государственного и муниципального: электр. уч. пособие: /;– СПб.: Изд-во СПбАУЭ, 2010.
Государственное управление представляет собой особую сферу правоотношений, которые складываются между государством и обществом, органами государственной власти, их должностными лицами, государственными служащими и гражданами, их организациями при взаимодействии по поводу осуществления государственной власти и управления делами общества и государства.
Государство как форма общества, как сообщество людей, связанных юридическими узами гражданства, государство как аппарат профессионалов, занятых реализацией функций власти и управления, используя правовые механизмы принуждения, призвано оказывать свое управляющее, организующее и регулирующее воздействие в целях нормализации общественных отношений и их гармонизации по поводу всеобщих потребностей, интересов и благ. В условиях демократии это достигается путем праводательной деятельности государства в лице его народа как источника и первосубъекта власти, а затем проводящих в жизнь его волю и выступающих от его имени государственных органов и должностных лиц и всего корпуса государственных служащих.
Между тем и само государство, а точнее его деятельность, или государственное управление, нуждается в нормативной регламентации, соответствующем правовом регулировании. Именно в законодательных и иных правовых актах государственных органов представительной и исполнительной ветвей власти определяются конкретные пути, по которым должно вестись правовое регулирование в целях совершенствования и повышения эффективности государственного управления. Данные акты, необходимые для правового регулирования государственного управления, и составляют правовую основу института государственного управления . На современном этапе развития российского общества приоритетной формой правового регулирования государственного управления является законодательная форма. Однако на практике это регулирование ведется преимущественно в подзаконном порядке.
Таким образом, конституционно-правовые основы государственного управления – это прежде всего Конституция Российской Федерации, а также законодательные акты и нормативно-правовые акты государственных органов, регулирующие общественные отношения, возникающие в сфере осуществления государственной власти и управления.
Федеративный характер современной российской государственности положен в основу принципа двухуровневого законодательства о государственном управлении.
1. Общегосударственное (федеральное законодательство). Сюда относятся Конституция Российской Федерации, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты (например, постановления Государственной Думы Российской Федерации, имеющие нормативный характер, постановления Конституционного Суда Российской Федерации и т.д.), которые так или иначе регламентируют статус и деятельность государственных органов в Российской Федерации.
Правовые акты о государственном управлении могут быть сгруппированы по уровню принятия и юридической силе.
Конституция РФ регулирует государственное управление, определяя закрепленные в ней базовые принципы и положения, относящиеся к основам конституционного строя, правам и свободам человека, федеративному устройству, разграничению предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, институту президентства и другим высшим органам государственной власти – Правительству РФ, Федеральному Собранию РФ, судебной власти, местному самоуправлению. Так, например, статья 32 закрепляет право граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Такое участие может выражаться через право избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления, право участвовать в референдуме, право на равный доступ к государственной службе и право на участие в отправлении правосудия.
Федеральные законы . Они могут регулировать:
а) общие вопросы функционирования государственных органов (например, законы о государственной службе: «Об основах государственной службы в Российской Федерации», «О системе государственной службы в РФ»);
б) определять статус и направления деятельности отдельных государственных органов (федеральные законы «О Президенте Российской Федерации», «О Правительстве Российской Федерации», «О федеральных органах исполнительной власти Российской Федерации» и т. д.);
в) специальные виды деятельности государственных органов (федеральные законы «О полиции», «Об основах охраны труда в Российской Федерации», «О воинской обязанности и военной службе», «О службе в таможенных органах Российской Федерации» и др.);
г) статус лиц, занимающих различные государственные должности (федеральные законы «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ», «О статусе судей в Российской Федерации», «О статусе военнослужащих», «О судебных приставах» и т. д.).
Указы и распоряжения Президента РФ
В основном с помощью указов регламентируются частные или повседневные вопросы организации работы государственных органов. На основе указов Президента РФ утверждаются: положения об органах исполнительной власти, реестр государственных должностей федеральной государственной службы, порядок назначения на государственные должности государственной службы и присвоения квалификационных чинов, порядок аттестации государственных служащих, структура федеральных органов исполнительной власти и многое другое. Фактически все серьезные изменения в государственном управлении начинаются с указов Президента РФ, например административная реформа в марте 2004 г.
Нормативно-правовые акты Правительства РФ
Правительство издает различные нормативные акты по вопросам государственного управления: постановления, распоряжения, утверждает различные правила, положения и др. Это могут быть, например, Регламент Правительства РФ, Постановление Правительства РФ «О предоставлении сотрудникам таможенных органов льгот за исполнение должностных обязанностей во вредных условиях», Положение о создании, реорганизации и ликвидации подразделений милиции общественной безопасности, финансируемых за счет средств федерального бюджета, и др.
Нормативные акты, принимаемые различными министерствами и ведомствами РФ, включая Постановления Конституционного Суда РФ
2. Региональное (законодательство субъектов Федерации). К этому уровню можно отнести следующие нормативно-правовые акты: конституции или уставы субъектов РФ, законы, принимаемые субъектами РФ для организации работы своих органов государственной власти, указы глав субъектов РФ и т. д. В принципе по своей роли и содержанию они аналогичны федеральным правовым актам, однако действуют только в рамках данного субъекта РФ: например, в Республике Башкортостан существует развернутая система различных нормативно-правовых актов: Конституция РБ, республиканские законы («О Президенте Республики Башкортостан», «О Государственном Собрании Республики Башкортостан», «О Правительстве Республики Башкортостан», «О республиканских органах исполнительной власти Республики Башкортостан»), Указы Президента Республики Башкортостан, Постановления Правительства Республики Башкортостан по вопросам государственного управления в республике.
Правда, существует и третий уровень законодательного регулирования, близкий по содержанию властно-управленческой деятельности и примыкающий к первым двум, − муниципальный. Однако, по Конституции РФ, он выведен за пределы государственной власти. В данной работе этот вопрос рассматривается в следующем параграфе.
Вопросы и задания для проверки знаний:
1) В чем заключается необходимость государственного управления?
2) Что понимается под конституционно-правовыми основами государственного управления?
3) Охарактеризуйте основные виды нормативных актов в системе федерального законодательства по вопросам государственного управления.
4) Раскройте основное содержание регионального законодательства по организации государственного управления в субъектах РФ.
5) Какие еще уровни законодательного регулирования публичного управления Вы знаете?
Тесты для самопроверки
1. Конституция России – это
1) этап управленческих отношений, управленческой деятельности, характерной для современного общества:
2) Разработка приемов, программ, предложений по совершенствованию системы государственного управления;
3) нормативный правовой акт высшей юридической силы, закрепляющий основы конституционного строя; основы правового статуса человека гражданина; федеративное устройство; систему, принципы организации и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;
4) законодательные акты, принимаемые профессиональными государственными служащими.
2. Начиная от первых декретов Октября конституционное законодательство России прошло довольно длительную эволюцию:
1) т конституций 1918, 1925 гг. до Конституции Российской Федерации 1993 года;
2) от конституций 1920, 1925, 1937, 1978 гг. до Конституции Российской Федерации 1993 года;
3) от конституций 1918, 1978 гг. до Конституции Российской Федерации 1993 года;
4) от конституций 1918, 1925, 1937, 1978 гг. до Конституции Российской Федерации 1993 года.
3. В какой главе закреплены основы конституционного строя и механизм народовластия?
1) 1 глава;
2) 9 глава;
3) 5 глава;
4) 2 глава.
4. Органы местного самоуправления:
1) входят в систему органов государственной власти;
2) входят в систему органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
3) входят в систему органов государственной власти и в систему органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
4) не входят в систему органов государственной власти.
Информационная открытость органов государственной власти и управления призвана создавать условия для получения и использования гражданами необходимой для них информации. Информационная открытость в системе государственного управления всех уровней призвана обеспечить реальную доступность для населения информации о принимаемых ими решениях, об их текущей деятельности. Это позволит оказать положительное влияние на восприятие власти населением и принимаемых управленческих решений по различным сферам, формировать объективные суждения о состоянии российского общества и органов публичной власти, укрепить действенность и эффективность общественного контроля за деятельностью органов власти и управления.
По мнению Президента Российской Федерации В.В. Путина, обеспечение права граждан на объективную информацию определено как одно из приоритетных направлений развития демократического, свободного и справедливого общества и государства. Доступность информации – необходимое условие как формирования, так и жизнедеятельности такого общества. То, что право на информацию начинает переживаться на субъективном уровне как одно из фундаментальных человеческих прав, а на уровне декларативном – как один из приоритетов государственной политики любого уровня – достаточно очевидно.
В рамках данной статьи мы предлагаем рассматривать информационную открытость органов власти и управления как одно из обязательных условий повышения эффективности социального взаимодействия институтов государственной власти и управления с гражданами и функционирования всей системы государственного управления в целом.
В настоящее время деятельность по созданию и реализации открытой информационной среды в системе государственного управления субъектов Российской Федерации регламентируется комплексом нормативно-правовых актов. Все нормативно-правовые документы, регулирующие данную сферу можно классифицировать исходя из различных оснований. В данной статье в качестве основания будет рассмотрена классификация по юридической силе.
Это международные нормативные правовые акты; Конституция Российской Федерации; федеральные законы Российской Федерации; подзаконные акты; законодательство субъектов Российской Федерации; акты органов местного самоуправления.
Рассматривая законодательную базу функционирования открытой информационной среды в системе государственного управления Российской Федерации, выделим несколько базовых федеральных законов: ФЗ от 27.07.2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»; ФЗ от 09.02.2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»; ФЗ от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».
По мнению О.А. Финько, имеющего опыт работы председателя Комитета Государственной Думы по информационной политике и связи: «В российском законодательстве нет цельного нормативного правового акта о механизме реализации права каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию». В своих высказываниях он отмечал также, что положения отдельных нормативных актов, которые касаются информационного взаимодействия государственных органов с гражданами и юридическими лицами, носят противоречивый характер, что обусловлено отсутствием единого подхода к установлению правил такого взаимодействия.
В большинстве федеральных законов, направленных на регулирование информационных отношений, отсутствуют нормы, которые могли бы обязать органы государственной власти обеспечить доступ каждому гражданину к формируемым ими общедоступным информационным ресурсам. Таким образом, проблема доступа граждан Российской Федерации к информации о деятельности органов государственной власти является чрезвычайно актуальной и практически значимой.
Федеральный закон от 02.05.2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» устанавливает право граждан «обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения, включая обращения объединений граждан, в том числе юридических лиц, в государственные органы, органы местного самоуправления и их должностным лицам, в государственные и муниципальные учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностным лицам». На уровне закона закреплено: ведение личного приема граждан должностными лицами; возмещение причиненных убытков и взыскание понесенных расходов при рассмотрении обращений. Законом запрещено: «преследование гражданина в связи с его обращением с критикой деятельности указанных органов или должностного лица, либо в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов, либо прав, свобод и законных интересов других лиц; разглашение сведений, содержащихся в обращении, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина». Закон прописывает механизмы, четко регламентирует сроки исполнения обращений граждан.
ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» № 149-ФЗ, в основном касается технических вопросов информатизации и защиты информации; данный закон регулирует отношения, возникающие при осуществлении права на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации; применение информационных технологий; обеспечение защиты информации. В данном законе практически отсутствуют какие-либо положения, которые регулируют порядок получения информации о решениях органов публичной власти. Поэтому можно констатировать, что данным законом не установлен механизм предоставления сведений о решениях органов публичной власти. Необходимо также остановиться на ст. 8 данного закона, которая устанавливает, что не может быть ограничен доступ к: «нормативным правовым актам, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также устанавливающим правовое положение организаций и полномочия государственных органов, органов местного самоуправления; информации о состоянии окружающей среды; информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств (за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну); информации, накапливаемой в открытых фондах библиотек, музеев и архивов, а также в государственных, муниципальных и иных информационных системах, созданных или предназначенных для обеспечения граждан (физических лиц) и организаций такой информацией и иной информации, недопустимость ограничения доступа к которой установлена федеральными законами».
Рассмотрим далее принятый в 2014 году, ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Данный закон на законодательном уровне закрепляет право граждан на участие в осуществлении общественного контроля. Под общественным контролем понимается «деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений» (ст. 4). Положительным моментом данного закона является установление ответственности должностных лиц за нарушение закона, привлечении к ответственности виновных должностных лиц. Тем не менее, детальное правовое регулирование подобного контроля в настоящий момент отсутствует. При этом очевидно, что большинство людей все еще слабо представляет суть и механизмы общественного контроля, зачем он нужен и как отражается на жизни рядового гражданина или организации.
Федеральный закон № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» устанавливает открытость деятельности органов, предоставляющих государственные услуги, и органов, предоставляющих муниципальные услуги, а также организаций, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг. Услуги можно получить путем: предоставление услуг посредством МФЦ; использование информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе Единого портала государственных и муниципальных услуг в сети Интернет; использование электронной подписи при оказании государственных и муниципальных услуг; работа с универсальными электронными картами; услуги оказываются в порядке и в сроки, установленные административными регламентами (по каждой услуге). Так, согласно данного закона, на каждую услугу разрабатывается и утверждается административный регламент, по тексту которого указывается точный алгоритм действий должностного лица и заявителя, сроки, контроль над исполнением, порядок обжалования действий, либо бездействия чиновников.
В 2012 году была создана Правительственная комиссия по координации деятельности открытого правительства, которая образована постановлением Правительства Российской Федерации от 26.07.2012 г. № 773 «О Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства». Комиссия является постоянно действующим органом, который осуществляет координацию взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с представителями гражданского общества, общественными объединениями и предпринимательским сообществом по вопросам формирования и функционирования системы «Открытое правительство». Согласно Положения, комиссия осуществляет свою деятельность во взаимодействии с органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также экспертным и научным сообществами. Состав комиссии утверждается Правительством Российской Федерации.
«На сегодняшний день Открытое правительство совместно с Общественной палатой выработало понятную и прозрачную процедуру формирования общественных советов. Надо использовать этот формат, чтобы они в полном объёме выполняли свою главную функцию - общественного контроля за деятельностью государственных органов власти - и обеспечивали здесь основной запрос общества на справедливость и объективность», - отметил Министр Российской Федерации Михаил Абызов.
Таким образом, проанализировав законодательную базу функционирования открытой информационной среды в системе государственного управления Российской Федерации, можно выделить основные возможные и вспомогательные способы (механизмы) доступа к информации о деятельности государственных органов.
К основным отнесем: обнародование (опубликование) информации; размещение информации в информационно-телекоммуникационных сетях в интернете; размещение информации в общественно доступных местах (на стендах, досках объявлений и т.п.); ознакомление с документами непосредственно в помещении, по месту расположения органа власти; присутствие на заседаниях государственных органов и органов местного самоуправления; предоставление информации по запросу.
К вспомогательным, то есть к тем, которые доступны всем, но не все могут ими воспользоваться в силу возраста, интеллекта, отсутствия финансовых либо технических возможностей, других ограничений: работу с социальными сетями; систему адресных рассылок по разным категориям граждан; способы реализации системы обратной связи с гражданами на официальном сайте федерального органа исполнительной власти; онлайн механизмы поиска, хранения и распространения информации; использование существующих механизмов идентификации, авторизации, работе с персональными данными и архивацией информации при взаимодействии с гражданами; механизмы и процедуры онлайн взаимодействия с гражданами; функциональные возможности интернет-площадки для обсуждения результатов деятельности и инициатив федерального органа исполнительной власти; регулярные онлайн-конференции с представителями федерального органа исполнительной власти.
Ограничение права доступа к информации возможно только в случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации (например, доступ к сведениям, составляющим один из установленных законом видов тайн).
Рассматривая вопросы правового регулирования функционирования открытой информационной среды в системе государственного управления, отдельного внимания заслуживает регулирование данного вопроса на уровне Республики Башкортостан.
01 февраля 2013 года запущен в промышленную эксплуатацию сайт “Электронная приемная” органов власти Республики Башкортостан (www.letters.openrepublic.ru). Портал «Электронная приёмная» делает общение с органами власти Республики Башкортостан доступным, удобным и быстрым. Главным преимуществом «Электронной приёмной» является то, что выходя на сайт, можно получить доступ ко всем министерствам, ведомствам Республики Башкортостан и Администрации ГО г. Уфа в режиме «единого окна» и обратиться к ним напрямую.
Проект «Открытая Республика» призван обеспечить новые формы открытого диалога власти и граждан, выстроить долгосрочную стратегию развития «открытого» региона, объединить в себе ранее начатые проекты по раскрытию информации и взаимодействия с гражданами.
Проект реализуется в двух направлениях – повышение прозрачности органов власти и развитие электронной демократии. Прозрачность органов власти призвана реализовать предоставление населению подробной информации о деятельности органов власти в т.ч. в машиночитаемой форме. Электронная демократия подразумевает создание новых форм взаимодействия общества с властью.
Таким образом можно сказать, что информационная открытость системы государственной власти и управления нашли свое закрепление в законодательстве еще не во всем возможном объеме. Несмотря на принятые меры правового характера, закрепленные в различных правовых актах разрозненные нормы до сих пор не привели к консолидации усилий со стороны органов государственной власти и институтов гражданского общества в сфере обеспечения информационной открытости властно-управленческих структур. В значительной степени это связано с тем, что возможность участия граждан в контроле над действиями органов власти и управления не обеспечена четкими нормативно закрепленными механизмами их реализации, а также корреспондирующими правами и обязанностями этих субъектов. Политика поступательного развития информационной открытости органов государственной власти и управления в этом контексте нуждается в системной разработке и более качественном и планомерном правовом обеспечении.
Правовое регулирование - деятельность государства (уполномоченных им органов) по изданию юридических норм (правил) поведение людей обязательных к исполнению, которое обеспечивается возможностями государственного аппарата и общественного мнения.
Правовое регулирование ГУ - это деятельность государства по организации государственных органов и установлении правил их функционирования (деятельности). Оно имеет особый предмет, т.к. связано главным образом с юридическим определением средств, способов и процедур реализации государственной власти в управленческих процессах. Его предназначением является упорядочивания целеполагания функций, организационных структур и управленческой деятельности государственных органов.
Предметом выступают:
1. Отношения между государством (его органами) и обществом, гражданами, благодаря и посредством которого формируются государственно- управляющие воздействия со стороны государственного аппарата).
2. Отношения внутри государства, между его органами по поводу распределения предметов его ведения и полномочиями.
3. Волевые отношения между людьми, вовлеченными в государственное управление процессы путем профессионального несения государственной службы и обращения в государственные органы при решении каких-либо своих проблем.
ГУ - есть властное управляющее воздействие, опирающееся на государства - организованную силу общества. Поэтому любые проблемы в предмете его правового регулирования считают уровень управления, создают управление "шумы", ведут к злоупотреблениям и произволу. Важно еще понимать, что ГУ относится к явлениям долженствования, а не свободной воле участников управленческих отношений, т.е. управления государственного органа и лица занимающие государственные должности обязаны действовать в определенном направлении и определенным образом, т.к. они уполномочены государством на решение государственных, общественных и частных проблем жизнедеятельности людей.
Суть ГУ в том и заключается, что его управленческое воздействие формируется и реализуется не тогда, когда этого кому-то хочется, а когда существует потребность ГУ у управляемых объектов. Поэтому в ГУ все должно быть прописано юридически, в том числе и суть свободной деятельности соответствующих органов и границ. В центре правового регулирования ГУ находится правовой статус государственного органа.
Правовой статус государственного органа состоит из 3-х групп элементов имеющих юридический смысл:
1. Он включает в себя месторасположение и природу существующего или предполагаемого государственного органа в целостной системе государственных органов страны.
2. Он отражает компетенцию государственного органа - юридического выражения совокупности управленческих функций и полномочий государственного органа в отношении отдельных управляемых объектов.
3. Он предполагает юридическое закрепление его организационной структуры, а также форм, методов и процедур ее функционирования.
В целом составляющим предмета правового регулирования являются цели, функции, структуры, формы, методы, стадии, процедуры, операции, принципы и многие другие (неодушевленные) элементы ГУ. В правовом регулировании ГУ в соответствии с особенностями его предмета действует метод правового регулирования.
Метод правового регулирования - совокупность юридических приемов, средств, способов воздействия социально - управляющих систем, входящих в государственный аппарат на социально-правовую систему.
Метод правового регулирования характеризует 2 элемента:
1. Субъект (источник) правового регулирования, т.е. орган уполномоченный на издание соответствующих правовых норм.
2. Смысл и содержание самих правовых норм.
Правовое регулирование может иметь следующие формы:
1. Централизованное императивное регулирование (метод субординации), при котором регулирование сверху до низу осуществляется органами государственной власти, государством в целом, либо его субъектом при федеративном устройстве в рамках их компетенции и объектов юрисдикции (ст. 71-73).
2. Децентрализованное диапозитивное регулирование (метод координации), при котором правовое регулирование осуществляется посредством согласования договоров принятия совместных актов поддержки инициативы снизу несколькими органами государственной власти.
Выделяют следующие способы правового регулирования (от способа зависит смысл и содержание правовых норм), свойство юридического воздействия правовой нормы на участников управленческого процесса):
1. Позитивное обязывание - возложение на лиц прямой обязанности совершать определенные положительные действия.
2. Запрещение - возложение на лиц обязанности, воздерживаться от совершения действий определенного рода.
3. Дозволение - представление лицам права на свои собственные активные действия.
Каждый из способов применяется (например, проявляется в правовом статусе государственных органов и их компетенции), лидирующим является позитивное обязывание.
Предметом правового регулирования ГУ является государственно-правовые институты (элементы) сознание, поведение и деятельность людей, которые связаны с формированием и реализацией государственно- управляющих воздействий. Исходя из этого используются те приемы, средства, способы, структуры, и смыслы норм, которые придают правовому статусу государственных органов (должностей) и процессами их функционирования, определенность, целенаправленность и последовательность. Поэтому очень многое зависит от правовых форм, в которые все эти явления юридически отражаются и закрепляются.
При этом важно, чтобы сами формы правового регулирования ГУ были согласованы как по своему характеру, так и по содержанию, создавая в совокупности систему правового регулирования ГУ.
Поэтому форма правового регулирования ГУ предъявляется ряд требований, которые способствуют лучшей упорядоченности государственно-управленческих явлений, процессов и отношений:
1. Своевременность принятия (издания) соответствующих правовых норм и их актуальность по смыслу.
2. Формы должны быть достаточно устойчивыми и стабильными.
3. Многое зависит от полноты и внутренней согласованности правовых норм.
Основополагающее значение в правовом регулировании ГУ принадлежит Конституции государства, как нормативно-правовому акту высшей юридической силы в стране. Важнейшей формой правовое регулирование ГУ являются законы, определяющие как статусные положения, так и юридический порядок ведения тех или иных общественных дел.
Закон - это принятый в особом порядке нормативно - правовой акт по основным вопросам жизни государства, непосредственно выражающий общую государственную волю и обладающий высшей юридической силой после Конституции.
Закон характеризуется материальными признаками (источник, содержание и знание закона) и специфически- правовые (юридические свойства закона и правотворческой процедуры). Правовое регулирование посредством закона пользуется в обществе должностным авторитетом. Правовое регулирование управленческих отношений затрагивает интересы всех, кто соприкасается с управлением и государственными органами.
Отсюда, объективная необходимость того, чтобы основополагающие вопросы организации и функционирования различных подсистем ГУ оформлялись через законы, причем прямого действия, т.е. не требующих дополнительных разъяснений, уточнений, комментариев, методических рекомендаций, инструкций, приказов и наставлений, в которой от содержания законов зачастую указано что остается.
В КРФ дан значительный перечень управленческих вопросов, подлежащих законодательному регулированию (ст. 32, 46, 71, 72, 77, 78, ч.5 ст. 101, ч. 2 ст. 114, ст. 133 и др.), а также в Конституции и Уставах СРФ им уделено серьезное внимание.
По КРФ обширные полномочия по правовому регулированию многих государственно-управленческих элементов и их взаимосвязей принадлежит Президенту РФ как главе государства (ст. 83, 85, 87, 88). Его указы по предметам ведения имеют нормативный характер, хотя они и подзаконны, но часто в условиях отсутствия необходимых законов играют роль первичных (установительных) правовых нормативных актов. Весьма важны для ГУ указы и распоряжения Президента РФ по кадровым перемещениям, т.е. отнесенных к его ведению.
Важное значение среди форм правового регулирования ГУ имеют подзаконные правовые нормативные акты, представляющие собой нормативный юридический акт компетентного органа, основанный на законе и закону не противоречащий.
Различают :
1. Общие федеральные - это главным образом Постановления Правительства РФ по предметам своего ведения ст. 114, которые устанавливают правовые статусы, а также нормы (правила) ведения различных управленческих дел. Они обязательны к исполнению в РФ ст. 115.
2. Общие СРФ - это акты глав и Правительств (Администраций) СРФ, которые в соответствии с Конституциями и Уставами регулируют правовые статусы и др. вопросы ГУ на своей территории.
3. Ведомственные нормативные акты - издаются органами специальной компетенции и распространяются на ведение управленческих дел и поведения лиц, входящие в соответствующие подсистемы ГУ (министерства, комитет, служба, агентство).
4. Местные, в том числе органов местного самоуправления, т.е. - издаются местными органами власти в пределах своей компетенции по управленческим вопросам на своей территории (Уставы городов, районов и т.д.).
5. Локальные (внутриорганизационные) - акт издается государственными органами власти и органами местного самоуправления в целях упорядочения своей внутренней управленческой жизнедеятельности (регламенты, положения об органах).
Таким образом, общефедеральные и общие СРФ правовые акты могут издавать отдельные министерства и приравненные к ним органы исполнительной власти, если они на это управомочены.
В правовом регулировании ГУ используются практически все перечисленные формы, что придает ему сложную структуру.
Структура правового регулирования ГУ должна быть такой, чтобы каждому из элементов ГУ была придана та правовая форма, которая соответствует его сущности и предназначению, и обеспечивает его эффективную реализацию.
Исходя из этого структура включает:
1. Законодательное регулирование, которое определяет наиболее типичные элементы ГУ, причем на федеральном уровне - общее начало, основные принципы, подходы, методологические основы, конкретное же регулирование этих элементов перемещается на уровень субъектов Федерации.
2. Нормативное определение ряда элементов ГУ посредством органов районного, городского государственного Управления местного самоуправления.
3. Внутриподсистемное нормативное регулирование управленческих процессов осуществляемое органами исполнительной власти общей и специальной компетенции.
4. Самоуправленческое регулирование в рамках небольших территорий, где население может непосредственно выразить свою волю.
5. Правоохранительное регулирование осуществляется посредством контрольных и правоохранительных органов.
P. S. Важно отметить, что в правовом регулировании ГУ важная роль отводится (в равной мере) как материальным нормам, так и нормам процессуальным, а также правовым механизмам, обеспечивающим реальное полное эффективное проявление элементов в жизни (регламенты функционирования государственных органов и органов местного самоуправления, правила и стандарты управленческой деятельности, различные индивидуальные технологии управления и т.д.).
Вывод : Процесс правового регулирования ГУ должен быть системно организован: по времени издания правовых актов, которые определяют правовой статус подсистем ГУ; по содержанию самих правовых норм регулирующих однотипные или близкие управленческие явления, процессы и отношения, которые составляют территориальные, отраслевые, функциональные и иные подсистемы ГУ; по юридической силе правовых актов относящихся к одному уровню организационной структуры ГУ.
Регламентация организации государственного управления должна учитывать особенности функций и задач, для выполнения и осуществления которых она должна быть приспособлена. В связи с этим трудно представить единый нормативно-правовой акт, которыми полном объеме были бы урегулированы все вопросы управления в экономике, социально-культурной сфере и административно-политической деятельности. Проблемы подготовки такого единого закона (к°" декса, основ законодательства и др.) неоднократно обсуждались в специальной литературе, на научно-практических конференциях, разнЫ* семинарах. Но очевидным является то, что принятие такого акта нер6" ально, что, однако, не означает отказа от кодификации и систематиза ции законодательства в сфере государственного управления. 300 Глава Характер и организация государственного управления 21 В Концепции административной реформы Украины вполне оборванно подчеркнуто, что «поскольку осуществить кодификацию Н0рм административного законодательства одновременно и в одном акте объективно невозможно, целесообразно осуществить поэтапную кодификацию административно-правовых норм по отдельным отраслям, сферам и институтам. Каждый этап этого процесса может завершаться подготовкой отдельных частей будущего обобщающего Административного кодекса Украины в виде соответствующих томов (или «книг»), которые должны иметь кодифицированный характер и могут называться соответствующими «Кодексами»1. Действительно, законодательство в сфере организации государственного управления должно регулировать разнообразные отношения, имеющие общий, отраслевой, межотраслевой характер, территориальный аспект и др. Создание организационной системы государственного управления ограничивается отсутствием стабильной, внутренне согласованной системы законодательства, необходимого для четкого определения организации, функций, полномочий субъектов управления. В Концепции административной реформы предпринята попытка дать целостное видение решения проблем государственного управления путем проведения взаимосогласованных мероприятий, направленных на структурное преобразование органов управления, методов и форм их деятельности, чем подчеркивается приоритетность законодательного регулирования в этом деле. Массив правовых актов, действующих в сфере государственного управления, которые приняты за последние годы, значителен, но о полной и качественной регламентации управленческой деятельности говорить еще рано, поскольку многие правоотношения пока остаются за пределами правового регулирования. Решающим шагом в становлении основ осуществления государственного управления явилась Конституция Украины, которая определила систему и общие полномочия органов исполнительной власти, порядок их образования и реорганизации, а также в общем ВиДе закрепила структуру экономики, социально-культурной и ад-^инистративно-политической деятельности. Еще до принятия Основного Закона управленческая деятель-н°сть в разных отраслях была урегулирована рядом законов, процесс Совершенствования которых продолжается. В той или иной мере " Концепцш адмшютративно! реформи в УкраМ. - К., 1998. - С. 45-46. 301 Особенная часть Раздел VII. Основы административно-правовой организации... они относятся к сфере управленческой деятельности. В экономиче ской сфере это законы Украины «О предприятиях в Украине», «Q предпринимательстве», «О собственности», «О защите от недобросо. вестной конкуренции» и др.; в социально-культурной сфере - законы Украины «Об образовании», «О природно-заповедном фонде УК. раины», «О пенсионном обеспечении», Основы законодательства Украины о культуре и др. Значительной законодательной регламентации подверглись все отрасли административно-политической деятельности (оборона, безопасность, управление в области иностранных дел, внутренних дел и др.), а также межотраслевое государственное управление (статистика, ценообразование, стандартизация, метрология). Вместе с тем следует заметить, что некоторые законы, принятие которых предусмотрено Конституцией Украины, еще находятся в состоянии отработки и обсуждения, например, законы «О Кабинете Министров Украины», «О министерствах и других центральных органах исполнительной власти Украины» и др. Важную группу актов, регулирующих управленческую деятельность, составляют акты Президента Украины - указы и распоряжения, которые издаются на основе и во исполнение Конституции и законов Украины (ч. 3 ст. 106 Конституции). Акты Президента - главы государства издаются с целью урегулирования общественных отношений по вопросам, которые Конституцией и законами Украины отнесены к его компетенции или по какой-либо причине не урегулированы законами (например, Указ от 15 декабря 1999 г. «Об изменениях в структуре центральных органов исполнительной власти»1). Поэтому правовые акты Президента Украины не всегда являются прямым следствием принятых законов, их конкретизацией и развитием, что характерно для нормативно-правовых актов органов исполнительной власти. Значительное количество актов Президента Украины посвящено вопросам организации управления, статуса органов управления, разных звеньев их системы. Например, Указом Президента Украины от 30 декабря 1997 г. утверждено «Положение о Министерстве юстиции Украины» > Указом от 10 июня 1997 г. - «О порядке официального обнародования нормативно-правовых актов и вступления их в силу»3 и др. Некоторые вопросы организации и деятельности в отраслях и сферах управления решаются с помощью правовых актов органов 1 См.: Урядовий кур"ер. - 1999. - 17 груд. 2 См.: Офшйний вюник Укра"ши. - 1998. - № 2. - Ст. 47. L " См.: Там же. - 1997. - № 24. - Ст. 11. 302 Глава 21 Характер и организация государственного управления________ исполнительной власти. Значительное их количество издается Каби-нетом Министров Украины, например, постановления Кабинета Министров Украины от 22 июня 1999 г. «О примерном перечне уп-павлений, отделов и других структурных подразделений областной, Севастопольской городской, районной государственной администрации»1, от 13 декабря 2001 г. «Об объемах и порядке ввоза гражданами на таможенную территорию Украины продуктов питания для собственного потребления и перечне предметов, которые могут быть отнесены к личным вещам граждан»2 и др. Правовые акты в сфере государственного управления могут иметь общий и специализированный характер. Закон Украины «Об обращениях граждан» является общим актом, поскольку его действие распространяется на соответствующие отношения независимо от сферы или отрасли управления, а Закон Украины «О Службе безопасности Украины» - специализированным, поскольку он закрепляет основы обеспечения безопасности. Такой же характер могут иметь также акты Президента Украины и Кабинета Министров Украины. Организация управления в отраслях и сферах обеспечивается наряду с законами, актами Президента Украины и Кабинета Министров Украины также нормативно-правовыми предписаниями министерств и других центральных органов исполнительной власти. Значительное количество таких правовых актов принимается в сферах таможенного дела, экономики, образования, здравоохранения и др., что обусловлено недостаточным законодательным урегулированием отдельных направлений управленческой деятельности, необходимостью регламентации внутренней организации органов исполнительной власти. Но в некоторых случаях такая практика может быть не всегда достаточно обоснованной, определяется прежде всего ведомственными интересами. Местные государственные администрации издают правовые акты с Целью как комплексной регламентации отдельных направлений деятельности на соответствующей территории и внутренней организации, так и установления статуса структурных подразделений в соот-Ветствующих положениях, утверждаемых уполномоченными органа-ми или должностными лицами, решения конкретных вопросов. По в°просам, делегированным местными органами государственной ис-п°лнительной власти органам местного самоуправления, последние 1 См.: Офщшний вюник Укра"ши. - 1999. - № 25. - Ст. 1173. 2 См.: Там же. - 2001. - № 51. - Ст. 2273. 303 т Особенная часть Раздел VII. Основы административно-правовой организации... также могут принимать акты, регулирующие управленческие отноще ния. В некоторых случаях решения, принятые ими самостоятельно регулируют отношения, которые возникают в сфере деятельности органов исполнительной власти (общеобязательные).
