В процессе приватизации государственного или муниципального имущества его участники вступают в определенные правоотношения, от существа которых зависит в том числе вопрос отнесения приватизационного законодательства к той или иной отрасли законодательства. О.С. Иоффе дает следующее определение правоотношения: "Правовое отношение... есть не что иное, как регулируемое правом отношение между конкретными лицами, взаимное поведение субъектов которого закреплено юридически и осуществление которого обеспечивается силой государственного принуждения" Иоффе О.С. Правоотношение по советскому гражданскому праву. М., Госполитиздат, 1949. С. 20..

Для правильного определения характера отношений, возникающих между субъектами в процессе приватизации, необходимо определить предмет и метод правового регулирования данных правоотношений. Например, С.Н. Братусь так определял понятие предмета и метода правового регулирования: "Предмет правового регулирования составляют общественные отношения, осуществляющиеся через определенное поведение людей; это такие отношения, которые могут быть объектом правового воздействия и объективно требуют юридической регламентации. Метод правового регулирования есть внутренне связанная, органически единая и цельная совокупность главных юридических особенностей, характеризующих данную отрасль права и соответствующих специфическим особенностям предмета - данного вида общественных отношений" Братусь С.Н. Предмет и система советского гражданского права. М., Юридиздат, 1963. С. 49..

Законодательство о приватизации, в частности, Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества" 2001 г., содержит нормы: регулирующие деятельность государственных и муниципальных органов; касающиеся их прав и обязанностей в сфере управления и реализации полномочий; связанные с организационно-управленческой деятельностью (полномочия органов по управлению имуществом, иных государственных органов в сфере приватизации). Эти отношения являются административными, возникают между различными государственными (муниципальными) органами в сфере управления и характеризуются методом власти и подчинения. Другую группу отношений, регулируемых законодательством о приватизации, составляют гражданские правоотношения, возникающие между равноправными субъектами в связи с переходом прав собственности на приватизируемое имущество. О.С. Иоффе определяет отличие административных и гражданских правоотношений, возникающих при осуществлении государственными органами своей деятельности. Во-первых, гражданские правоотношения отличаются от административных по общему характеру построения: соответственно отношения равенства и отношения власти и подчинения. Во-вторых, по субъектному составу: отношения с органом, осуществляющим хозяйственную функцию, и отношения с органом, осуществляющим функцию организации и управления. В-третьих, по объекту: правоотношения, связанные с хозяйственной деятельностью данного органа, и правоотношения, связанные с его организационно-управленческой деятельностью. В-четвертых, по объему правомочий и обязанностей (обязанность, соответствующая правомочию как притязанию; обязанность, соответствующая правомочию как велению) Иоффе О.С. Указ. соч. С. 35..

При приватизации государственного или муниципального имущества гражданско-правовые отношения лиц, независимо от их субъектного состава, характеризуются равенством. Говоря об участии государства в гражданских отношениях, М.И. Брагинский подчеркивал необходимость юридической равноправности субъектов, независимо от того, что всякое правовое отношение регулируется нормами права, установленными или санкционированными государством. "Вступая в гражданские имущественные отношения, государство подчиняется установленному им же режиму. Это находит свое проявление в следующем: во-первых, в какой форме ни осуществлялось бы подобное участие, в гражданско-правовых имущественных отношениях государство всегда должно выступать в качестве имущественно обособленного субъекта и, во-вторых, государство должно всегда участвовать в гражданско-правовых имущественных отношениях как равный другой стороне субъект" Брагинский М.И. Участие советского государства в гражданских правоотношениях. М., Юридическая литература, 1981. С. 16.. Юридическое равноправие субъектов гражданских правоотношений проявляется в равноправии всех форм собственности, имущественно распорядительной самостоятельности при организации хозяйственных связей между ними, а также в равенстве мер юридической гражданско-правовой ответственности их друг перед другом при нарушении нормального хода реализации отношений, регулируемых гражданским правом Гражданское право: Учебник / Под ред. Е.А. Суханова. М., Бек, 1993. С. 22-23..

Таким образом, можно сделать вывод, что законодательство о приватизации содержит как гражданско-правовые, так и административно-правовые нормы, определяющие частные и публичные отношения отдельных лиц. Кроме того, законодательство о приватизации содержит также нормы, регулирующие иные виды отношений: финансово-бюджетные отношения (в части определения нормативов и порядка распределения поступивших от приватизации денежных средств), отношения в части использования объектов культурного или социально-бытового назначения и т.д.

В юридической литературе высказывалась точка зрения, что законодательство о приватизации носит ярко выраженный административно-правовой характер и не может быть отнесено к гражданскому законодательству, а представляет собой раздел хозяйственного законодательства, в состав которого входят акты Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований Белых В.С. Приватизация государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации: экономико-правовые вопросы // Государство и право. 1996. № 10. С. 29-30.. В обоснование этого приводятся положение абз. 2 п. 3 ст. 96 ГК РФ о возможном особом регулировании правового положения акционерных обществ, созданных путем приватизации государственных и муниципальных предприятий, а также положение ст. 217 ГК РФ о приоритете приватизационных норм перед нормами ГК РФ в отношении порядка приобретения и прекращения права собственности. Однако с данной позицией трудно согласиться. Действительно, регулирование деятельности государства и иных субъектов при приватизации государственного и муниципального имущества требует особых законодательных правил, учитывающих специфику данных отношений. Необходимо отметить, что кроме приватизации существуют и другие отдельные виды деятельности - антимонопольная деятельность, деятельность по снабжению электроэнергией, газом, деятельность в сфере коммунальных услуг и пр., где административное и гражданское право пересекаются, действуют совместно, регулируя присущими им методами одни и те же общественные отношения. В связи с этим В.И. Новоселов отмечал, что "наряду с постоянно расширяющейся сферой оборота, основанной на гражданско-правовых отношениях, существует сфера оборота, которая базируется на сочетании гражданско-правовых и административно-правовых начал, юридического равенства и административного соподчинения сторон" Новоселов В.И. К вопросу об административных договорах // Правоведение. 1969. № 3. С. 43.. Публично-правовое вмешательство в область частного права, необходимое при регулировании отдельных видов деятельности, не требует оформления специальной правовой отрасли, носит разноотраслевой характер Попондопуло В.Ф. О частном и публичном праве // Правоведение. 1994. № 5. С. 54. и само по себе не может являться основанием для обособления. Очевидно, что в данном случае можно говорить только о комплексном характере законодательства о приватизации, содержащего нормы гражданского, административного, финансового, земельного и иных отраслей права. Каждое из правоотношений, возникающих при приватизации государственного имущества, можно отнести к той или иной отрасли права, но даже все вместе они не составят что-либо целостное и системное.

Законодательство о приватизации в основном является частью гражданского законодательства, что определяется самим характером отношений - переходом права собственности, а также включением положений о приватизации в статью 217 ГК РФ. Кроме того, классификатором правовых актов Указ Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511 "О классификаторе правовых актов" // Собрание законодательства РФ. 2000. № 12. Ст. 1260. приватизационное законодательство отнесено к разделу гражданского законодательства. Вместе с тем приватизационное законодательство, действительно содержащее особенные нормы, может быть, на наш взгляд, выделено в подотрасль гражданского законодательства. Соотношение приватизационного и общего гражданского законодательства определяется как соотношение специальной и общей нормы, при этом специальные нормы приватизационного законодательства не могут противоречить общим принципам гражданского права. Соблюдением этого правила должны определяться пределы действия особых, по сравнению с общегражданскими, норм приватизационного законодательства. В этом случае приватизационное законодательство, отражая специфику отношений при приватизации государственного и муниципального имущества, тем не менее не будет разрушать целостность гражданского законодательства.

С.. Хохлов справедливо отметил неестественность ситуации, когда "возникнут две системы собственности - одна система собственности и правового регулирования собственности, созданная на основе приватизационного законодательства, а другая - на основе общего гражданского законодательства. Это очень большая проблема и ее нужно решать путем издания специальных актов, касающихся действия приватизационного законодательства" Хохлов С.А. Право собственности и другие вещные права // Вестник ВАС РФ. 1995. № 8. С. 124-125.. В связи с этим представляется недостаточно удачным включение в Гражданский кодекс РФ положений о возможном определении законами и иными правовыми актами о приватизации особенностей правового положения акционерных обществ, созданных путем приватизации государственных и муниципальных предприятий (ст. 96). Такие особенности должны регулироваться Федеральным законом "Об акционерных обществах", а не в законодательных и иных актах о приватизации.

В связи с этим возникает вопрос о соотношении приватизационного и общего гражданского законодательства. Статья 217 ГК РФ содержит общее положение о том, что при приватизации государственного и муниципального имущества правила, предусмотренные Кодексом, применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное. По нашему мнению, этот подход допустим только в отношении оснований приобретения и прекращения права собственности. Нельзя признать правильным участие в гражданском обороте одновременно субъектов, правовое положение которых и статус принадлежащего им имущества определены на основе приватизационного законодательства, и других субъектов, подчиняющихся общему гражданскому законодательству. Однако п. 5 ст. 1 ФЗ "Об акционерных обществах" устанавливает, что особенности создания акционерных обществ при приватизации государственных и муниципальных предприятий определяются федеральным законом и иными правовыми актами Российской Федерации о приватизации государственных и муниципальных предприятий. Особенности правового положения акционерных обществ, созданных при приватизации государственных и муниципальных предприятий, более 25 процентов акций которых закреплено в государственной или муниципальной собственности или в отношении которых используется специальное право на участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований в управлении указанными акционерными обществами ("золотая акция"), определяются федеральным законом о приватизации государственных и муниципальных предприятий. Особенности правового положения акционерных обществ, созданных при приватизации государственных и муниципальных предприятий, действуют с момента принятия решения о приватизации до момента отчуждения государством или муниципальным образованием 75 процентов принадлежащих им акций в таком акционерном обществе, но не позднее окончания срока приватизации, определенного планом приватизации данного предприятия.

Представляется, что особенности создания акционерных обществ при приватизации должны определяться правовыми актами о приватизации, а деятельность любого действующего акционерного общества - на основе Федерального закона "Об акционерных обществах".

Подчеркнем, что в действующем в настоящее время Федеральном законе "О приватизации государственного и муниципального имущества" достаточно последовательно выдерживается линия, направленная на соблюдение норм и общих принципов гражданского законодательства. Положениями названного закона прямо предусмотрено, что к отношениям по отчуждению государственного и муниципального имущества, не урегулированным Законом о приватизации, применяются нормы гражданского законодательства. Таким образом, отношения (в преобладающем большинстве), возникающие при приватизации государственного или муниципального имущества, то есть отношения по передаче в частную собственность объектов приватизации, являются гражданско-правовыми и регулируются гражданским правом. В этой связи отметим справедливое замечание Ю.А. Тихомирова, что "к предложениям о выделении новых отраслей нужно подходить осторожно, реализуя эти идеи в виде подотраслей и институтов" Концепции развития российского законодательства / Под ред. Л.А. Окунькова, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. Изд. 3-е. М., 1998. С. 7..

Представляется важным отметить еще один аспект. В соответствии со ст. 4 Закона о приватизации законодательство о приватизации составляют помимо федеральных законов и иных нормативных актов федерального уровня законодательные и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации. Кроме того, Закон указывает на нормативные акты органов местного самоуправления.

Вопрос о возможности издания субъектами Федерации и органами местного самоуправления нормативных актов, регулирующих отношения приватизации и относящихся к гражданскому законодательству, необходимо рассматривать в комплексе всех конституционных норм, посвященных федеральному устройству Российской Федерации, полномочий субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В соответствии с Конституцией РФ вопросы управления и распоряжения собственностью субъектов Российской Федерации находятся вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. В силу этого субъекты Российской Федерации самостоятельно при решении данных вопросов обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ). С другой стороны, в соответствии с ч. 1 ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Самостоятельное решение населением вопросов местного самоуправления - суть местного самоуправления. Однако никакая самостоятельность действий и решений невозможна без наличия имущественной базы, а именно муниципальной собственности и реальной возможности управлять и распоряжаться данной собственностью. Часть 1 ст. 132 Конституции РФ устанавливает: органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью. В свою очередь, управление и распоряжение собственностью субъектами Федерации и муниципальными образованиями неразрывно связаны с отношениями приватизации, основная часть которых, как было указано, регулируется гражданским законодательством.

Таким образом, для реализации предусмотренных Конституцией РФ положений субъектам Федерации и органам местного самоуправления необходимо предоставить соответствующие права и в данной сфере. В противном случае нарушаются общие конституционные принципы построения федерации и местного самоуправления. В.П. Мозолин указывает, что "Российская Федерация вправе: делегировать субъектам Федерации по договору или в одностороннем порядке право на принятие законов и иных нормативных правовых актов по отдельным видам отношений, регулируемым гражданским законодательством РФ. Так, вряд ли целесообразно на федеральном уровне принимать законы и иные нормативные правовые акты, касающиеся специфически местных услуг или товаров национального характера". Каковы правовые основания возможности наделения субъектов Федерации и органов местного самоуправления правом издания нормативных правовых актов в сферах ведения Российской Федерации? Означает ли это, что гражданское законодательство уже не относится к исключительному ведению Российской Федерации?

Исследуя проблему состава гражданского законодательства, М.И. Брагинский и В.В. Витрянский отмечают, что "закрепление исключительной компетенции РФ в области гражданского законодательства прежде всего не исключает ситуации, при которой федеральный орган поручает субъекту Федерации издать определенный акт. В конечном счете, принятый таким образом акт опирается на компетенцию именно федерального, а не местного органа" Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право: Общие положения. М.: Статут, 1997. С. 89.. Что касается вопросов местного самоуправления, то Конституция РФ прямо указывает на возможность наделения законом органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (ч. 2 ст. 132). Такое делегирование полномочий Российской Федерацией ее субъектам и органам местного самоуправления не должно нарушать принцип единства гражданского законодательства. Во-первых, передача или делегирование полномочий в области законодательства, отнесенного к ведению Российской Федерации, может осуществляться только на основании федерального закона и принятых в соответствии с ним иных нормативных правовых актов федерального уровня; во-вторых, по своему характеру полномочия должны быть связаны с "непосредственными интересами местного населения" Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Л.А. Окунькова, Б.С. Крылова, А.С. Пиголкина, А.Е. Постникова, М.Я. Булошникова. М., Бек, 1994. С. 417.; в-третьих, изданные в соответствии с наделенными полномочиями нормативные правовые акты субъектов Федерации и органов местного самоуправления не могут противоречить федеральному законодательству в данной сфере.

Если обратиться к истории, то в дореволюционной России существовало местное законодательство, регулирующее в том числе и гражданские правоотношения. Г.Ф. Шершеневич называл в качестве источников гражданского права так называемые местные законы, определяющие некоторые вопросы на присоединенных к метрополии территориях: "Местные законы, предназначенные для известной местности и ее коренных жителей, устраняют применение общего законодательства по тем предметам, которые определены местным законодательством" Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права (по изд. 1907 г.). М., Статут, 1995. С. 43..

Подводя итог вышесказанному, следует согласиться с М.И. Брагинским и В.В. Витрянским, отмечавшими, что применение соответствующих статей Конституции РФ (71 и 72), определяющих ведение Российской Федерации и совместное ведение федерации и ее субъектов, "связано с определенными трудностями, в частности по той причине, что содержащийся в них перечень вопросов, составляющих соответственно исключительную и совместную компетенцию, не совпадает с делением права на отрасли..." Брагинский М.И., Витрянский В.В. Указ. соч. С. 92.. В любом случае нельзя согласиться с суждением о невозможности принятия субъектом Федерации или местным самоуправлением нормативных правовых актов, содержащих нормы гражданского права Суханов Е.А. Гражданское право: Учебник. Т. 1. Изд. 2-е. М., Бек, 1998. С. 71..

В то же время представляется необходимым рассмотреть возможность регулирования на федеральном уровне вопросов приватизации муниципальной собственности. При решении данного вопроса необходимо исходить из следующего. В соответствии со ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью. Однако согласно п. "е" и "ж" ст. 71 Конституции РФ к сфере ведения Российской Федерации относятся установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экономического развития Российской Федерации, а также установление правовых основ единого рынка. При этом не должен нарушаться конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий. Данные положения закреплены и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.. Поэтому применительно к регулированию отношений в сфере приватизации на федеральном уровне и был принят Закон о приватизации, определяющий базовые вопросы приватизации муниципального имущества. Как уже упоминалось, отношения, возникающие в процессе реализации прав органов местного самоуправления по отчуждению муниципальной собственности, носят преимущественно публично-правовой характер, и Российская Федерация вправе устанавливать общий порядок приватизации муниципальной собственности в рамках общегосударственной программы. Таким образом, федеральный закон может определять процедуру, формы и способы приватизации муниципального имущества, не вторгаясь в компетенцию органов местного самоуправления по управлению, в частности, по принятию решений по распоряжению муниципальной собственностью Петров И.С. Некоторые вопросы нормативно-правового регулирования приватизации в Российской Федерации//Журнал российского права. 2005. № 2. С.19..

Однако Закон о приватизации, являясь основным документом, регулирующим приватизацию государственного и муниципального имущества, устанавливает жесткое требование в отношении принимаемых нормативных актов о приватизации. Федеральные законы и принятые в соответствии с ними иные правовые акты Российской Федерации, законы и нормативные акты субъектов Российской Федерации, а также решения органов местного самоуправления не могут противоречить Закону о приватизации.

Оценивая состояние законодательства Российской Федерации о приватизации, необходимо сказать, что в настоящее время создана необходимая система нормативных актов федерального уровня, обеспечивающая проведение приватизации публичной собственности. С принятием Закона о приватизации и нормативных актов в его развитие устранена двойственность подхода к регламентации процесса приватизации государственного и муниципального имущества, когда зачастую превалировали политические установки в ущерб правовому регулированию.

Законодательные, юридические основы преобразования отношения собственности в России определены законодательными и нормативными документами. При этом среди основных законов следует назвать "О собственности в РСФСР", "О предприятиях и предпринимательской деятельности", "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР". Только за период 1992-1994 гг. было издано около 400 нормативных актов, имеющих непосредственное отношение к приватизации.

Новым шагом в развитии экономической реформы и перехода к рыночной экономике явилось принятие в июне 1992 г. Верховным Советом России Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий Российской Федерации на 1992 г., которая определила механизм осуществления основных законов по приватизации, формы и методы их реализации. Впервые о возможности приватизации государственного и муниципального имущества было сказано еще в 1990 г. в Законе "О собственности в РСФСР", где в ст.25 говорится, что предприятия, имущественные комплексы, здания, сооружения и иное имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть отчуждено в частную собственность граждан и юридических лиц в соответствии с действующим законодательством. В последствие были введены новые программы приватизации (например, с 1 января 1994 г. введена в действие утвержденная Указом Президента РФ № 2284 от 24.12.93 г. новая Государственная программа приватизации). Но та самая первая программа приватизации, несомненно, стала значительной вехой в развитии законодательства и экономики нашей страны.

Прежде чем раскрыть содержание приватизации, дадим определение разгосударствлению, поскольку эти два понятия часто объединяют. Разгосударствление представляет собой преобразование ведомственных государственных и муниципальных предприятий в обладающие хозяйственной самостоятельностью различные акционерные общества и товарищества, арендные предприятию. Преобразование заключаются в выведении предприятий из-под директивного управления министерств и ведомств. При этом государство по отношению к предприятию выступает в роли акционера или арендодателя. При разгосударствлении происходит перераспределение (передача) части прав собственности государственных органов управления новым субъектам, т.е. смена организационно-правовой формы хозяйствования; собственником остается государство.

Приватизация в отличие от разгосударствления предполагает не только смену субъекта собственности, но и формы собственности путем приобретения гражданами или их объединениями у государства, местных Советов предприятий в частную (коллективно-долевую или совместную) собственность. В Законе "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР" дается следующее определение приватизации: "Приватизация государственных и муниципальных предприятий это есть приобретение гражданами, акционерными обществами (товариществами) у государства и местных Советов народных депутатов в частную собственность предприятий и других, практически всех, объектов собственности, если иное не оговорено законом".

Анализ содержания разгосударствления и приватизации позволяет сделать вывод, что эти процессы, несмотря на их различное содержание, не противоречивы, объективно направлены на демократизацию хозяйственной жизни. Вместе с тем приватизация по сравнению с разгосударствлением обладает, о чем говорилось ранее, рядом преимуществ, прежде всего, позволяет соединить субъект с объектом собственности. Вместе с тем в переходный период, учитывая, что основным собственником является государство, для крупных предприятий будет более целесообразно осуществлять приватизацию путем акционирования предприятий.

Важным моментом, на который следует обратить особое внимание, является то, что принятый Закон о приватизации не регламентирует восстановление имущественных прав собственников, их наследников и правопреемников на предприятия, которые были ранее национализированы, конфискованы или другим способом изъяты против их воли в собственность государства. В бывших социалистических странах Восточной Европы восстановление бывших владельцев в правах собственности привело к тяжелым последствиям и конфликтам.

Приватизация осуществляется в соответствии с программой приватизации; условия кредитования и размеры кредитных ресурсов; способы приватизации; условия кредитования и размеры кредитных ресурсов; величину суммы приватизационных вкладов; условия использования при приватизации иностранных инвестиций; порядок взаиморасчетов фондов имущества разного уровня между собой; порядок использования полученных средств от приватизации.

В ряде местных программ приватизации государственных и муниципальных предприятий получают развитие отдельные направления, нацеленные на более успешное проведение этого процесса. Так, в программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в г. Москве на 1992 г. предусмотрен специальный раздел "Создание механизма банковского залогоимущества", согласно которому любые юридические или физические лица имеют право получить под залог своего имущества финансовые кредиты. Механизмом залога имущества выступает Поземельная книга, которая является единственным документом удостоверяющим право юридического или физического лица на принадлежащее ему имущество (здание, земельные участки). Собственник может заложить имущество в одном из банков для получения кредита. В Поземельной книге, которая выпускается в двух экземплярах, делается соответствующая запись.

Арендаторы и юридические лица, имеющие имущество в оперативном управлении, могут осуществлять залог имущества с разрешения собственника. Государственная программа приватизации по Закону о приватизации разрабатывается на три года и состоит из конкретного задания на текущий год и прогноза на два последующих. Она вносится на обсуждение правительством России и утверждается Верховным Советом не позднее, чем за месяц до начала обсуждения Закона о бюджете Российской Федерации. Государственная программа и ее требования обязательны для исполнения органами государственной власти и управления всех уровней -- от республик в составе Федерации до органов местного самоуправления. На основе расчетных показателей и заданий по приватизации, установленных Государственной программой приватизации для государственной власти и управления, комитеты по управлению имуществом разрабатывают местные программы приватизации, которые утверждаются местными Советами народных депутатов и представляются в Госкомимущество России. Персональная ответственность за выполнение заданий Государственной программы приватизации возложена на председателей местных Советов народных депутатов.

Источник : http://www.rags.ru/?q=dissertation/id/10

На правах рукописи

УДОВ БОРИС ВИКТОРОВИЧ

Административно-правовое регулирование

отношений приватизации в Российской Федерации

Специальность: 12.00.14 –

административное право; финансовое право;

диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук

Москва - 2006

Диссертация выполнена на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Защита состоится 8 июня 2006 года в 16 часов на заседании диссертационного совета Д - 502.006.01 по юридическим наукам в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, г. Москва, проспект Вернадского, 84, корп. 1, ауд. 3370.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Ученый секретарь

диссертационного совета Е.Ю. Киреева

1. Общая характеристика диссертационного исследования

Актуальность темы исследования. Одной из самых острых проблем в истории России была и остается ия. В этом плане российское общество, традиционно настроенное на стремление к справедливости, ставит вопрос об оценке степени легитимности приватизац ии, о возможности исправления допущенных недостатков и способах ее осуществления в настоящее время. При этом наблюдаются различные оценки как сущности приватизац ии, так и ее итогов.

Сама приватизац ия для России стала основой процессов глубинного реформирования экономики, формой преобразования отношений собственности. Бывшая единая государственная собственность преобразована в федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации муниципальную собственность, частную и иные формы собственности. Приватизац ия обеспечила во многом переход к новому социально-экономическому строю в России, сформировала класс частных собственников на средства производства. Ее процессы призваны были способствовать развитию демократии и ускоренному росту экономики.

В реальности итоги приватизац ии не оправдали ожиданий от нее. С этих позиций приватизац ия представляет собой весьма противоречивое явление, имеющее многочисленные недостатки, которые не преодолены до сих пор. Приватизац ия была призвана решить проблемы экономического роста, создания эффективного собственника, формирования конкурентной среды в экономике. Однако эти цели не были достигнуты. Приватизац ия не обеспечила публичные интересы в ходе ее реализации, не предоставила равные права всем гражданам в механизме отчуждения государственной собственности в пользу частных лиц.

За более чем десятилетний период проведения приватизац ии было принято три сменивших друг друга закона о приватизац ии, однако до сих пор не создана оптимальная правовая основа для регулирования отношений в сфере приватизац ии. Не отработан их понятийный аппарат. Имеются неясности относительно объема приватизац ии государственного и муниципального имуществ и конкретного перечня ее объектов. В целом отмечается отставание механизма правового регулирования отношений приватизац ии от реальных ее процессов. А то законодательство о приватизац ии, которое есть, нередко не выполняется должным образом.

Вместе с тем приватизац ия требует изучения как нормальное явление в истории многих развитых стран мира. На рубеже 80-90-х гг. двадцатого века приватизац ия стала важнейшим элементом процесса экономического обновления развития частной собственности и рыночного хозяйства во многих странах, в том числе стран бывшего социалистического мира. Как и в нашей стране, потребность в осуществлении приватизац ии была обусловлена требованиями выхода из экономического кризиса и активизации экономического роста, и эти цели были реализованы во многих странах. Изучение такого позитивного опыта осуществления приватизац ии представляется весьма востребованным для России.

Сейчас наступило время подводить итоги приватизац ии за девяностые годы прошлого десятилетия в Российской Федерации. Исходя из политических позиций, в диссертационном исследовании не ставится задача пересмотра итогов приватизац ии, однако, по словам Президента Российской Федерации В. В. Путина, следует дать правовую оценку тем конкретным нарушениям, которые были допущены.

На сегодняшний день, учитывая ошибки прошлого десятилетия, необходимо сказать, что приватизац ия не означает умаления роли государства и его «уход» из экономической сферы, а наоборот, осуществление приватизац ии ставит своей целью реализацию публичных интересов - передачу государственной собственности эффективному собственнику, оздоровление приватизируемых государственных предприятий, пополнение федерального бюджета и бюджета субъектов Российской Федерации. Негативный опыт проведения российской приватизац ии в 90-е годы XX века, когда цели приватизац ии, декларируемые в Государственных программах приватизац ии, достигнуты не были, публичные интересы при проведении приватизац ии защищены также не были, обусловливает широкий интерес к теме проведения приватизац ии на нынешнем этапе.

Значимость анализа правового механизма процессов приватизац ии государственного имущества возрастает в свете предстоящей приватизац ии земли, лесов, государственных и муниципальных унитарных предприятий, а также таких экономических гигантов как: Сбербанк РФ, РАО «ЕС России», «Газпрома», «РЖД». По мнению руководителя Федерального агентства по управлению федеральным имуществом В. Назарова, можно без ущерба для государства приватизировать 5000 – 6000 государственных учреждений.

Анализ правового механизма приватизац ии в историческом контексте, выявление причин негативных результатов приватизац ии и поиск их устранения, определение перспектив совершенствования процессов приватизац ии, потребность в формулировании соответствующих предложений законодателю обусловили актуальность настоящего диссертационного исследования. При этом имеет приоритетное значение задача отражения в приватизац ионных процессах в первую очередь интересов общества, а затем уже частных интересов приобретателей бывшей государственной собственности. Необходимо разработать соответствующие принципы и правовые положения, чтобы не повторять прошлых ошибок и достичь необходимых целей.

Степень научной разработанности проблемы . Приватизац ия - одна из немногих тем, по которой в юридической и экономической литературе было высказано, пожалуй, наибольшее число категорических, но зачастую недостаточно обоснованных суждений. Специалистов-практиков, досконально знающих все тонкости приватизац ионного процесса и умеющих разбираться во всех особенностях правовых норм в сфере приватизац ии, в России не так уж много - в основном ими являются работники комитетов по управлению имуществом и фондов имущества всех уровней.

До настоящего времени предметом самого широкого освещения в научных кругах являются политические и экономические итоги проведенной приватизац ии. В достаточно меньшей степени рассматривались правовые аспекты процесса приватизац ии, т.е. законодательное оформление, правовая логичность и практическая применимость нормативных правовых актов в данной сфере деятельности. Данные аспекты рассматривались в научных работах сотрудников Института экономических проблем переходного периода (А.Д. Радыгин, Г.Н. Мальчинов), учебниках для вузов (В.И. Кошкин) и некоторых других работах российских и зарубежных авторов (В. Заусаев, А. Маршалл, В. Смирнов). С позиций гражданского права и с учетом судебной практики, исследована приватизац ия С.И. Комарицким, а также Е.А. Тяпкиной. Отдельные вопросы правового регулирования приватизац ии рассмотрены в работах В.И. Крусса, В.В. Куликова, А.Л. Манакова, С.Д. Мигранова. Экономико-правовые вопросы приватизац ии анализировались в работах В.С. Белых.

Правовые аспекты приватизац ии рассматривались в ряде учебников по административному праву. Наиболее удачным в этом плане выглядит учебник А.Б. Агапова. Затрагивались вопросы правового регулирования отношений приватизац ии в трудах Д. Н. Бахраха, А.А. Демина и др. С позиций экономического анализа рассмотрены вопросы приватизац ии в трудах Г.В. Гонтуара, Е.В. Гаврилина и др.

Вместе с тем отдельные проблемы организационного и правового обеспечения процессов приватизац ии остаются за рамками названных исследований.Не рассмотрены отдельные правовые нормы, применение которых на практике значительно затрудняет процесс приватизац ии, либо даже делают его невозможным. Такие правовые недоработки в сфере приватизац ии существовали и существуют в настоящее время, и автору данной диссертационной работы приходилось с ними неоднократно сталкиваться в процессе практической деятельности.

Объектом диссертационного исследования стали отношения, складывающиеся по поводу приватизац ии государственной собственности в Российской Федерации.

Предмет исследования : нормы административного права, регулирующие деятельность органов государственной власти по приватизац ии государственной собственности, а также соответствующая практика организации и осуществления приватизац ии.

Цель диссертационного исследования заключается в применении комплексного, системного исследования административного правового регулирования процессов приватизац ии в Российской Федерации для выявления нерешенных вопросов правового обеспечения процессов приватизац ии, степени эффективности действий органов государственной власти в сфере приватизац ии и определения путей совершенствования механизма административно-правового регулирования деятельности органов государственной власти по осуществлению приватизац ии.

Задачи исследования :

Проанализировать деятельность органов государственной власти в сфере приватизац ии государственной собственности в 1992-2006 гг. с целью выработки комплексной оценки административно-правового регулирования отношений приватизац ии за указанный период;

Изучить причины и последствия выявленных отклонений и нарушений законности в процессе приватизац ии;

Исследовать эффективность административно-правового обеспечения проводимых мероприятий по приватизац ии государственного имущества в целях обеспечения положений Конституции Российской Федерации, реализации публичных интересов, а также увеличения доходов федерального бюджета;

Выявить степень организационного обеспечения процессов приватизац ии в период 90-х годов прошлого века и в настоящее время, проанализировать причины недостаточной эффективности деятельности органов исполнительной власти по осуществлению приватизац ии;

Разработать рекомендации по совершенствованию административно-правового механизма проведения приватизац ии на современном этапе, включая определение целей административно-правового регулирования, разработку и реализацию административно-правовых норм, обеспечение контроля за соблюдением законодательства о приватизац ии.

Методологическую базу исследования составляют общенаучные и частно-научные методы исследования, в том числе методы диалектический, исторический, методы анализа, синтеза, системный, сравнительно-правовой, формально-логический, статистический, социологический и другие методы познания.

Учитывая междисциплинарный характер темы исследования, ее изучение велось на основе общей теории государства и права, конституционного, административного, предпринимательского, финансового права. В основу исторического анализа правового обеспечения приватизац ии взята методология, согласно которой особенности конкретных исторических условий осуществлялись с позиций того законодательства, которое действовало в отдельный конкретный период. При этом делалась оценка законодательства на предмет соответствия его потребностям и интересам общества.

Теоретическую основу составили труды отечественных ученых и практиков, раскрывающие основы правоотношений в сфере административно-правового регулирования имущественных отношений, а также по общей теории государства и права: Г.В. Атаманчука, В.В. Бакушева, И.Н. Барцица, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, В. В. Денисенко, А.В. Васильева, Н.В. Витрука, А.В. Венедиктова, В.Г. Вишнякова, Д.М. Генкина, А.В. Демина, С.Э. Жилинского, Н.М. Казанцева, Б.Н. Комахина, А.Ф. Ноздрачева, И.В. Пановой, В.А. Прокошина, Ю.Н.Старилова, Е.А. Суханова, Ю.А. Тихомирова и других.

Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы и законы субъектов РФ, регламентирующие порядок приватизац ии, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

В работе использован богатейший материал по проверке законности и целесообразности приватизац ионных процессов в России, проведенной Счетной палатой РФ, что отражено в «Анализе процессов приватизац ии государственной собственности в Российской Федерации за период 1993-2003 годы (экспертно-аналитическое мероприятие)». Однако Счетная палата РФ не включила в предмет своего анализа главные мероприятия кампании по приватизац ии, которые начались в самом начале 90-х годов, когда проблемы законности имели весьма зыбкую правовую основу, а также нормативную базу последних лет.

Научная новизна работы заключается в том, что диссертационное исследование представляет собой одну из первых попыток применения комплексного материально-правового подхода к рассмотрению института административно-правового регулирования отношений в сфере приватизац ии государственных предприятий и иного государственного имущества. Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие теоретические выводы и практические предложения, выносимые на защиту:

1) определено понятие приватизац ии как основанного на законе процесса возмездной передачи юридическим и физическим лицам принадлежащих государству или муниципальным образованиям имущества, а также объектов интеллектуальной собственности в целях обеспечения публичных интересов. Однако в плане реализации публичных интересов указанная сущность реализовалась в искаженном варианте. В целом приватизац ия рассматривается как жизненно необходимая для дальнейшего развития страны. Но по методам ее проведения не было целесообразным осуществлять ее столь стремительными темпами, как она была проведена. Сделан вывод, что изначально не было оправданным решение о проведении ускоренной и неподготовленной кампании по массовой приватизац ии в начале 90-х годов прошлого десятилетия, когда оно не была законодательно и даже концептуально определено;

2) сформулировано понятие административно-правового регулирования процессов приватизац ии как юридически властной, организующей деятельности государства по передаче государственного имущества в частную собственность юридических и (или) физических лиц; определено, что административно-правовое регулирование отношений в сфере приватизац ии базируется на властном, императивном методе, обеспечивает решение вопросов управленческого характера и реализацию публичных интересов в отличие от гражданско-правового метода, направленного на достижение юридического равенства сторон и передачу эквивалента между участниками совершаемых сделок;

3) выделены специфические признаки института административно-правового регулирования отношений в сфере приватизац ии, предполагающие формулирование целей и задач процессов приватизац ии; выработку форм и методов их осуществления; принятие правил и других правовых положений, определяющих порядок осуществления приватизац ии; формирование организационных структур по осуществлению приватизац ии; создание способов и форм ее технического обеспечения; установление методов и форм государственного контроля и ответственности за нарушения положений приватизац ионного законодательства;

4) исследованы цели и задачи государства в сфере приватизац ии и выявлены результаты по их достижению; раскрыта их обусловленность сущностными признаками права, вытекающими из принципа формального равенства всех субъектов правоотношений, в том числе в приватизац ионных механизмах; проанализированы принципы административно-правового регулирования приватизац ионных отношений; названы причины невыполнения ряда существенных принципов правового регулирования приватизац ии и определены пути их устранения; показана связь между сущностью правового государства и принципами правового регулирования отношений приватизац ии; в целях оптимального обеспечения публичных интересов в сфере имущественных отношений доказана необходимость дополнения механизмов приватизац ии механизмом национализации. Обоснован вывод о том, что цели и результаты приватизац ии оказались противопоставленными друг другу, что свидетельствует о недостаточной правовой обеспеченности приватизац ии на всех этапах ее проведения. Вместо провозглашенных целей приватизац ии, состоящих в обеспечении базовых условий для функционирования рыночной системы, расширения масштабов частного сектора, усиления заинтересованности в результатах приватизац ии широких масс населения, повышения эффективности экономики, общество получило формирование узкого слоя частных собственников, непреодоленный до сих пор спад экономики, усиление бедности и проч.;

5) раскрыто содержание механизма правового регулирования в сфере приватизац ии, определены права и обязанности органов государственной власти, реализующих от имени государства полномочия по регулированию процессов приватизац ии, а также выполняющих контрольные функции в сфере приватизац ии; обосновано предложение по расширению оснований для привлечения виновных за нарушения законодательства о приватизац ии к административной ответственности, например, за отказ акционерных обществ предоставлять Федеральному агентству по управлению федеральным имуществом Российской Федерации и Российскому фонду федерального имущества, являющихся акционерами данных обществ, документы, необходимые для приватизац ии государственных пакетов, в частности, для проведения оценки данных пакетов. Предложены меры по обеспечению публичных интересов при осуществлении приватизац ионных мероприятий посредством установления внешнего финансового контроля, в том числе путем предоставления Счетной палатой Российской Федерации обязательного заключения при осуществлении сделок приватизац ии с государственным имуществом, нормативная цена которого превышает 100 000 МРОТ;

6) проанализирована специфика применения отдельных способов приватизац ии государственного имущества на предмет обеспечения публичных интересов, в частности, применение такого способа приватизац ии, как продажа государственного имущества на инвестиционных и (или) коммерческих конкурсах. Раскрыты основные причины неэффективности применения указанного способа на этапе массовой приватизац ии, сформулированы предложения по устранению таких причин;

7) определен порядок приватизац ии как системы организационно-правовых мер, направленных на возмездное отчуждение государственного имущества; обосновано предложение по разработке мер по осуществлению объективной предприватизац ионной оценке объектов приватизац ии;

8) сформулированы предложения законодателю:

О принятии федерального закона, устанавливающего положения об обязательной выплате денежной компенсации государству нынешними собственниками приватизированного имущества в случае приватизац ии объектов государственной собственности по заниженной цене, например при продаже государственного имущества на инвестиционном и (или) коммерческом конкурсе, когда инвестиционные обязательства покупателем государственного имущества выполнены не были, при продаже государственного имущества на залоговых аукционах, что будет способствовать снижению социальной напряженности в обществе. Указанный закон должен иметь обратную силу и регулировать общественные отношения, возникшие при приватизац ии объектов государственной собственности в 1991 – 1997 г.г., то есть в период действия первого Закона о приватизац ии, когда нарушения законности при приватизац ии носили массовый характер;

О повышении административными и иными путями эффективности приватизированной собственности, для чего предложено провести объективную инвентаризацию и оценку потенциала всего государственного и приватизированного имущества, прежде всего того, которое используется в производственных целях, для последующего установления для него оценки минимальной эффективности. После чего собственность, которая используется весьма эффективно, облагать налогом на имущество с наименьшей ставкой, а то имущество, которое используется неэффективно, облагать налогом на имущество организаций по повышенной ставке, что позволит определить, какие из объектов государственного имущества следует приватизировать, поскольку для публичных целей они не дают должного результата. Соответственно критерии определения и соответствующий порядок оценки эффективности приватизируемого имущества целесообразно установить в отдельном федеральном законе;

О качественном совершенствовании организационного обеспечения процессов приватизац ии путем уточнения компетенции федерального органа по управлению государственным имуществом и органов по управлению имуществом субъектов Российской Федерации, в том числе создание административно-правовых комиссий с целью досудебного разрешения споров, связанных с изданием ненормативно-правовых актов в сфере приватизац ии. Предложено законодательное закрепление за Российским фондом федерального имущества статуса специализированного финансового учреждения по продаже федеральной собственности, создание государственного экспертного института по оценке объектов приватизац ии. Данные предложения целесообразно реализовать путем внесения соответствующих изменений в действующий закон о приватизац ии.

Практическая значимость исследования определяется его направленностью на совершенствование законодательства, регулирующего отношения в сфере приватизац ии, придания ему таких свойств, которые отвечали бы потребностям развития современного российского общества. В диссертации разработан комплексный подход по совершенствованию института административно-правового регулирования приватизац ии.

Предложения и выводы, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут быть использованы органами исполнительной власти государства, а также муниципальными образованиями при осуществлении деятельности по применению механизма административно-правового регулирования отношений приватизац ии, а также в подготовке актов административного законодательства. Некоторые положения данной диссертации могут быть применены в научно-исследовательских целях и в учебном процессе по юридическим и другим гуманитарным дисциплинам.

Апробация результатов исследования. Концепция диссертационного исследования и его результаты обсуждалась на методических семинарах, заседаниях кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

В процессе практической юридической деятельности диссертанта в структуре Российского фонда федерального имущества, а также во время правоприменительной практики в судебных органах автор отработал положения и выводы диссертации Основные идеи, теоретические положения и выводы, практические рекомендации отражены в научных статьях, подготовленных и опубликованных диссертантом.

Структура диссертации, отражающая цель и задачи исследования состоит из введения, двух глав, объемлющих пять параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.

2. Основное содержание диссертационного исследования

Во введен ии обосновывается актуальность избранной темы, раскрывается степень ее научной разработанности, определяется объект, предмет, цели и задачи исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, указываются теоретико-методологическая основа и методы исследования, раскрываются научная новизна и практическая значимость работы.

В первой главе «Методологические основы административно-правового регулирования отношений приватизац ии в Российской Федерации» дается определение приватизац ии как объекта административно-правового регулирования, анализируются цели и принципы правового регулирования отношений приватизац ии. Определяются исходные позиции в реализации методов государственного управления экономическими, в том числе приватизац ионными процессами, дается соотношение административно-правового и гражданско-правового методов регулирования отношений в сфере приватизац ии.

На основе критического анализа законодательных и доктринальных определений приватизац ии, исторического анализа реальной практики процессов приватизац ии в диссертации определена сущность приватизац ии как передача на возмездной основе в частные руки государственного имущества и объектов интеллектуальной собственности. Отмечается, что приватизац ия является одной из форм разгосударствления собственности. В историческом контексте отмечается наличие в России объективных причин проведения приватизац ии и отсутствие надлежащих механизмов для ее осуществления. В целом приватизац ия рассматривается как жизненно необходимая для дальнейшего развития страны. Но по методам ее проведения не было целесообразности осуществлять ее столь стремительными темпами, как она была проведена. Сделан вывод, что изначально не было оправданным решение о проведении ускоренной и неподготовленной кампании по массовой приватизац ии в начале 90-х годов прошлого десятилетия.

С позиций отражения социально-экономических процессов, приватизац ия рассматривается как изменение форм и отношений собственности, составной элемент государственной политики дерегулирования экономики, ведущей к увеличению вклада частного сектора в развитие экономики. По своей юридической сущности приватизац ия может быть охарактеризована как правовое явление, означающее изменение режима собственности на основе закона путем передачи на возмездной основе имущества из государственной собственности в собственность частную, имеющее целью повышение производительности труда в экономике. Таким образом, юридический аспект анализа приватизац ии связывается с фактом смены права собственности, что достигается посредством административной деятельности уполномоченных органов государства, а также осуществлением ими сделок с приобретателями объектов приватизац ии.

В исследовании предложено авторское понятие «приватизац ии», под которым понимается основанный на законе процесс возмездной передачи юридическим и физическим лицам принадлежащего государству или муниципальным образованиям имущества, в том числе объектов интеллектуальной собственности в целях обеспечения публичных интересов. При таком понимании приватизац ия должна обеспечивать не потребности отдельных лиц, а цели публичного характера. Отмечается, что определение приватизац ии, данное в законе «О приватизац ии государственного и муниципального имущества» не в полной мере учитывает особенность приватизац ии как объекта административно-правового регулирования.

В работе обосновываются положения о том, что для научного познания правового регулирования отношений приватизац ии необходимо иметь единую теоретико-правовую основу механизма такого регулирования независимо от отраслевой принадлежности соответствующих юридических норм. Речь идет о системном представлении правового воздействия на приватизац ионные отношения в целом и выделении в нем особенных, присущих административно-правовому регулированию признаков. Делается вывод о наличии комплексного правового института приватизац ии, представленного совокупностью правовых норм, имеющих собственный предмет регулирования, но использующих методы гражданского, административного и других отраслей права.

Поскольку приватизац ия связана с отношениями собственности, делается вывод о том, что основным методом регулирования этой сферы экономических отношений называется метод гражданского права. При этом нормы гражданского права применяются субсидиарно, что предполагает применение норм гражданского права за пределами, определенными положениями законодательства о приватизац ии.

Особенность правового регулирования приватизац ии объясняется тем, что приватизац ия является одной из форм, посредством которой осуществляется управление государственной собственностью. С этих позиций приватизац ия представляет собой совокупность средств, приемов и способов, применяемых государством для целенаправленного воздействия на определенный объект государственной собственности путем его отчуждения с целью последующего эффективного использования. Приватизац ия относится к преобразующим (трансформирующим) формам управления государственной собственностью, к которым также относятся национализация и разграничение государственной собственности.

Отмечается, что переход государственного имущества в частную собственность происходит исключительно способами, установленными в императивной форме законом о приватизац ии, но оформляется гражданско-правовой сделкой, которая носит возмездный характер. Однако правоотношения, возникающие на этапе принятия соответствующего решения, постприватизац ионного контроля, например, по контролю за выполнением инвестиционных и (или) социальных условий сделки приватизац ии, по контролю за перечислением денежных средств от продажи объекта приватизац ии в государственный бюджет подвержены административно-правовому регулированию, относятся к его предмету. Совершение гражданско-правовой сделки при приватизац ии, таким образом, требует принятие на основе закона ненормативного акта органа исполнительной власти и совершение, а затем исполнение сделки по отчуждению имущества. Нормы административного права в таком случае обеспечивают инициирующую и организующую роль в едином, комплексном процессе приватизац ии. Но их обязательным продолжением должны стать отношения, базирующиеся на юридическом равенстве и автономии воли сторон. Указывается, что государство в данном случае достигает решения двух задач: обеспечения публичных и частных интересов. При этом смыслом административно-правового регулирования приватизац ии становятся вопросы обеспечения публичных интересов, которые должны гармонично сочетаться с частными интересами.

В диссертации говорится о том, что административное управление как более широкое явление и основа административно-правового регулирования включает в себя несколько его этапов: постановку целей, реализуемых через государственное управление, обеспечение организационной основы, необходимой для осуществления самой административной деятельности, и применение механизма правового регулирования. Постановка целей и создание организационной основы является одновременно не только необходимым условием применения механизма административно-правового регулирования, но по сути его частью, поскольку регулирование не может осуществляться без должной организационной инфраструктуры, равно как и не может быть бесцельным.

Отмечается, что административно-правовое регулирование связано, прежде всего, с исполнительно-распорядительной деятельностью государства, предполагающей соответствующую нормотворческую деятельность, реализацию законов и контроль их исполнения. В этом аспекте оно есть часть административной деятельности государства, которая представляет собой деятельность по применению норм различных отраслей права (прежде всего - административного права) по реализации исполнительными органами власти управленческих функций посредством издания правовых актов управления по проблемам приватизац ии.

В работе формулируется определение административно-правового регулирования процессов приватизац ии как юридически властной, организующей деятельности государства по передаче государственного имущества в частную собственность юридических и (или) физических лиц. Его содержанием названы деятельность органов государственной власти по принятию решений о приватизац ии и выбору способа приватизац ии, предпродажной подготовке приватизируемого государственного имущества, включая его оценку, а также послеприватизац ионного контроля после совершения сделки приватизац ии.

В этой связи основными формами выражения административно-правового регулирования в области приватизац ии государственной собственности называется принятие правовых актов, а также ненормативных правовых актов об условиях приватизац ии того или иного объекта, осуществление субъектами административно-правового регулирования юридически значимых действий, в частности, утверждение Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом отчета об оценке государственного пакета акций, формирование комиссии по проверке выполнения инвестиционных условий коммерческого конкурса, издание приказа о проверке соблюдения закона во время проведения торгов по продаже государственного пакета акций.

В работе анализируется состав источников административно-правового регулирования отношений приватизац ии, проводится их классификация. Отмечается, что помимо нормативных правовых актов, регулирующих процессы приватизац ии, нормы права, определяющие порядок проведения приватизац ии, содержатся еще в более чем 60 других федеральных законах и прочих нормативных правовых актах. Существенное значение для определения режима приватизац ии сыграли правовые акты высших судебных органов.

В исследовании предпринимается попытка анализа правового механизма приватизац ии с позиций обеспечения реальных, а не мнимых равных возможностей для граждан на участие в приватизац ии. При этом равенство означает «равный для различных людей формализованный путь к приобретению прав на различные вещи, предметы, блага, а не раздачу всех этих вещей и благ поровну и каждому». В этом состоит методология правового анализа приватизац ии как объекта правового регулирования. На этой основе делается вывод, что в России механизм приватизац ии реализовался на основе подхода, когда привилегии социализма переросли в привилегии капитализма для избранных и тем самым был нарушен принцип формального равенства, в результате чего установился порядок свободы для избранных.

При рассмотрении процесса приватизац ии автором выделяется ее четыре основных этапа. Целью рассмотрения указанных этапов приватизац ии является освещение организационно-правового обеспечения приватизац ии на каждом из этапов. Критериями разграничения отдельных этапов указана смена моделей приватизац ии. В качестве предварительного этапа выступает период принятия в конце 80-х начале 90-х годов Закона «О кооперации», «Основ законодательства об аренде», постановления «Об акционерных обществах», вследствие чего были сняты некоторые ограничения на развитие негосударственного сектора экономики. На данном этапе в СССР и РСФСР отсутствовали какие-либо специализированные органы по управлению имуществом, регулирование общественных отношений в сфере приватизац ии и разгосударствления осуществлялось отраслевыми министерствами и ведомствами.

Первый этап приватизац ии (с 1991 по 1994 годы) характеризуется применением ваучеров и массированной передачей государственного имущества преимущественно на безвозмездной основе. Порядок проведения приватизац ии был определен Законом от 3 июля 1991 года «О приватизац ии государственных и муниципальных предприятий в РСФСР», которым были указаны основные способы приватизац ии. В процессе анализа коммерциализации, предполагавшей преобразование в открытые акционерные общества крупных предприятий перед последующей их приватизац ией, указывается на недостаток такого порядка, выразившегося в разрушении единых связей целостного производственного цикла хозяйствующих субъектов, приватизац ии по отдельности технологически тесно связанных цехов и производств. Общим итогом первого этапа приватизац ии стал переход основной части государственного имущества в частные руки, выигрыш от которого получил небольшой круг лиц.

Административно-правовое регулирование на первом этапе приватизац ии характеризовалось большим количеством ненормативно-правовых актов (планов приватизац ии), принимаемых Госкомимуществом России и территориальными комитетами по управлению имуществом, отсутствием четкого взаимодействия между Правительством РФ и Госкомимущством России, а также последним и территориальными комитетами по управлению имуществом по вопросу принятия решений о приватизац ии объектов государственной собственности, отсутствием методик расчетов цены приватизируемых предприятий, нечеткостью процедур приватизац ии.

Второй этап приватизац ии характеризуется как период денежной приватизац ии и основан на переходе от преимущественно безвозмездной передачи государственной собственности к ее продаже по рыночной цене, что было предусмотрено «Основными положениями государственной программы приватизац ии государственных и муниципальных предприятий в РФ после 1 июля 1994 года». Государство только на этом этапе поставило перед собой задачу повышения эффективности процессов приватизац ии. В качестве положительной черты этого этапа указывается попытка формирования широкого слоя частных собственников посредством проведения всероссийских, межрегиональных и региональных специализированных аукционов. В диссертации отмечается, что именно на данном этапе был применен такой способ приватизац ии, как залоговый аукцион. На указанных залоговых аукционах были реализованы пакеты акций таких стратегических предприятий, как ОАО «Норильский никель», ОАО «ЮКОС», ОАО «Сибнефть». Сами залоговые аукционы, а также заключенные по их итогам договоры купли-продажи акций квалифицируются как ничтожные сделки, поскольку являлись формой «самовыкупа акций», что было запрещено законодательством о приватизац ии. Таким образом в 1996 году был приватизирован по заниженной цене ряд крупнейших предприятий. Залоговые аукционы стали одной из главных причин подрыва интересов государства в экономической сфере.

Отмечается, что на данном этапе приватизац ии повышается роль Госкомимущества РФ в процессе организационного обеспечения приватизац ии, происходит создание Российского фонда федерального имущества как специализированного финансового учреждения по продаже государственного имущества, действующего от имени Российской Федерации.

Третий этап приватизац ии связан с принятием Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 123-ФЗ «О приватизац ии государственного имущества и об основах приватизац ии муниципального имущества в Российской Федерации», который установил ограничение на проведение массовой приватизац ии, что означало переход от массовой продажи предприятий к более упорядоченному и формализованному процессу. Усложнилась по сравнению с первым законом о приватизац ии процедура принятия решений о приватизац ии, большую роль при принятии решений о приватизац ии стали играть органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, упорядочивается перечень способов приватизац ии, происходит регулирование деятельности по оценке объектов приватизац ии.

Четвертый этап связан с Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизац ии государственного и муниципального имущества», который определяет порядок проведения приватизац ии государственного и муниципального имущества в настоящее время. Отмечено, что с принятием данного закона улучшилось организационно-правовое обеспечение приватизац ии, расширился перечень способов приватизац ии, что, несомненно, приводит к большей эффективности продаж, система органов приватизац ии стала более централизованной. Вместе с тем, указывается, что законодательно не было закреплено положение Российского фонда федерального имущества как продавца государственного имущества, что не способствует стабильности гражданского оборота и защите публичных интересов.

Что касается целей и принципов административно-правового регулирования отношений приватизац ии, то их анализ увязывается с обеспечением коренных интересов общества, соблюдением принципа формального равенства всех граждан на доступ к объектам приватизац ии. Исходя из того, что целевые установки в сфере приватизац ии есть результат проявления стратегического государственного управления, которое, в свою очередь, выступает частью государственного управления, имеющего с точки зрения своей внутренней структуры две разновидности: стратегическое и административное управление, в работе делается вывод о том, что имелось значительное расхождение между заявленными целями государства в сфере приватизац ии и формами и методами обеспечения их мерами административного регулирования. Цели и результаты приватизац ии оказались противопоставленными друг другу. Даже эксперты из Гарвардского университета А. Шлейфер и Д. Хей, оказывая экспертную помощь российскому правительству, на самом деле использовали свою роль для приобретения незаконным путем акций нефтяных кампаний, за что были в Англии оштрафованы на 3,5 миллиона долларов.

Формально цель приватизац ии состояла в обеспечении базовых условий для функционирования рыночной системы. Задачами приватизац ии принято считать обеспечение стабильности системы отношений собственности, формирование устойчивой структуры прав собственности, повышение экономической эффективности хозяйствования. Вместо провозглашенных целей приватизац ионной деятельности, включающих расширение масштабов частного сектора, увеличение объемов приобретаемого за приватизац ионные чеки государственного и муниципального имущества, усиление заинтересованности в результатах приватизац ии широких масс населения, повышение эффективности экономики, общество получило формирование узкого слоя частных собственников, спад экономики, усиление бедности и проч. До сих пор отсутствует конкурентная среда, не создана эффективная система социальной защиты населения. Экономика страны пока не имеет рационально мыслящего и эффективно действующего в интересах страны и общества собственника.

Позиция государства свелась к тому, чтобы провести приватизац ию, исходя из решения двух составляющих задач: с одной стороны, дать мнимую возможность участия каждого гражданина в процессе приватизац ии; с другой стороны, в условиях неупорядоченности и отсутствия должной законности обеспечить реальную возможность для избранной группы людей в получении от приватизац ии реальной выгоды. Самой большой и принципиальной ошибкой приватизац ии стало отсутствие четкой упорядоченности в ее осуществлении.

Вместе с тем, в диссертации не ставится вопрос о пересмотре результатов приватизац ии. В этой связи провозглашается принцип презумпции законности нормативного правового акта и принятых на его основе решений. Однако там, где были нарушены действовавшие на тот момент законы, необходимо поставить вопрос о восстановлении интересов государства.

В работе анализируется принцип подконтрольности, предполагающий установление внутреннего и внешнего контроля за органами власти, осуществляющими приватизац ию. Отмечается, что внешний и внутренний государственный контроль приватизац ионных процессов должен осуществляться на всех этапах – от предпродажной оценки стоимости государственного имущества до изучения результатов конкретных продаж и анализа полноты и своевременности выполнения новым собственником условий совершенной сделки. Рассматривается также ряд других принципов.

Во второй главе «Состояние и перспективы административно-правового регулирования отношений приватизац ии в Российской Федерации» анализируются аспекты организационного обеспечения процессов приватизац ии в Российской Федерации на современном этапе, а также порядок административно-правового регулирования отношений приватизац ии и защиты государственных интересов, включая применение мер юридической ответственности за нарушения законодательства о приватизац ии. С этих позиций приватизац ия анализируется как процесс и характеризуется признаками планомерности, системности, многоэтапностью ее проведения.

Основное внимание уделяется анализу системы органов государственной и муниципальной власти, реализующих деятельность по приватизац ии. Помимо органов общей компетенции в нее входят органы специальной компетенции по управлению имуществом и государственное учреждение по реализации имущественных прав (Российский фонд федерального имущества). Участие в регулировании приватизац ионных отношений на федеральном уровне власти осуществляют также антимонопольные органы, орган, регулирующий деятельность на рынке ценных бумаг, и др.

В работе подробно проанализирована компетенция органов исполнительной власти, осуществляющих организационное обеспечение приватизац ии на всем ее протяжении, выявлены механизмы взаимодействия указанных органов в процессе приватизац ии государственной собственности. Отмечается, что в связи с проведением административной реформы система органов, осуществляющих организационное обеспечение приватизац ии, усложнилась, трансформировалась в четырехзвенную структуру, стала более централизованной, что отражает общий вектор развития государственного управления. На современном этапе приватизац ии отмечено усиление роли Правительства Российской Федерации и снижение роли законодательных органов власти. В этой связи формулируется предложение об усилении роли внешнего контроля за деятельностью органов исполнительной власти в сфере приватизац ии.

Отмечено, что на сегодняшний день система органов приватизац ии, реализующих организационное обеспечение процессов приватизац ии, включает в себя Правительство Российской Федерации, Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, при этом Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности находящегося в его ведении Федерального агентства по управлению федеральным имуществом, а также координацию деятельности Российского фонда федерального имущества, Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (Росимущество), Российский фонд федерального имущества (РФФИ), а также иные органы, в частности, Счетную палату Российской Федерации, Федеральную антимонопольную службу и ряд отраслевых агентств. Важной проблемой при этом является вопрос их координации и обмена необходимой информацией.

В диссертации сделан вывод об изменении административно-правового статуса Российского фонда федерального имущества и сужение его полномочий, произошедшего в ходе проведения административной реформы. Так, в соответствии с абзацем 3 пункта 19 Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» координация деятельности Российского фонда федерального имущества возложена на вновь созданное Министерство экономического развития и торговли РФ, в то время как с 1993 года до момента выхода настоящего Указа координацию деятельности Российского фонда федерального имущества осуществлял Председатель Правительства Российской Федерации.

На основе сравнения содержания норм отдельных постановлений Правительства Российской Федерации, устанавливающих компетенцию Федерального агентства по управлению федеральным имуществом и норм Устава Российского фонда федерального имущества, утвержденного ранее, сделан вывод о том, что в рамках проведения административной реформы полномочия Российского фонда федерального имущества по приватизац ии федеральной собственности были значительно сужены, а статус Российского фонда федерального имущества понижен. Так, Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом организует оценку приватизируемого имущества, определяет условия договоров об оценке приватизируемого имущества, Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом от имени Российской Федерации управляет федеральной собственностью, в том числе акциями (долями) в уставных капиталах акционерных обществ до их приватизац ии, хотя ранее управление переданными в Российский фонд федерального имущества для продажи пакетами акций осуществлялось самим Российским фондом федерального имущества.

Таким образом, имеется тенденция сужения полномочий Российского фонда федерального имущества в сфере приватизац ии федерального имущества и расширения компетенции Федерального агентства по управлению федеральным имуществом за счет наделения Федерального агентства по управлению федеральным имуществом функциями по предпродажной подготовке объектов приватизац ии. Автором критикуется предложение руководителя Федерального агентства по управлению федеральным имуществом В. Л. Назарова о создании института альтернативных продавцов госсобственности путем проведения конкурсного отбора торгующих организаций и заключения договоров на реализацию федерального имущества, которая мотивирована низкой эффективностью Российского фонда федерального имущества как продавца государственной собственности, его неконкурентоспособностью.

По мнению автора, идея создания института альтернативных продавцов госсобственности путем конкурсного отбора юридических и физических лиц является не совсем верной, поскольку передача функций по продаже объектов федеральной собственности от специализированного государственного учреждения – Российского фонда федерального имущества, имеющего статус специализированного государственного финансового учреждения, значительный опыт продаж, деловую репутацию, реализовывавшего такие объекты, как госпакеты акций ОАО «Лукойл», ОАО «ОНАКО», ОАО «Кузбассразрезуголь», коммерческим фирмам, имеющим в лучшем случае опыт продажи жилой и коммерческой недвижимости, ведет к снижению доходов бюджета. Следует учитывать также, что посредники, как правило, отсекают публичные интересы в предстоящей сделке в пользу корпоративных интересов. В этой связи сформулирован вывод, что повышение эффективности реализации государственной собственности должно заключаться в усовершенствовании способов приватизац ии федеральной собственности, оптимизации организационной структуры органов по управлению имуществом и Российского фонда федерального имущества, улучшении их взаимодействия, но не в непродуманной реорганизации государственного продавца – Российского фонда федерального имущества.

В работе предлагается целесообразным внести в Закон о приватизац ии норму, определяющую, что реализацию федерального имущества осуществляет Российский фонд федерального имущества и назначенные им представители – то есть сам Российский фонд федерального имущества, его региональные и межрегиональные отделения, а в случае отсутствия на соответствующих территориях отделений Фонда - фонды имущества субъектов Российской Федерации по прямому указанию Председателя Фонда – по аналогии с нормой закона о приватизац ии 1997 года.

В настоящее время в Законе о приватизац ии имеется норма о реализации государственного имущества специализированной организацией, определяемой Правительством Российской Федерации без указания на Российский фонд федерального имущества, что, по мнению автора, не в полной мере способствует реализации государственной политики в области приватизац ии федеральной собственности. Наряду с этим автор полагает целесообразным передать функции по предпродажной подготовке объектов приватизац ии, в частности, проведение оценки и сбор необходимых документов, а также представление интересов Российской Федерации как собственника до момента продажи имущества Российскому фонду федерального имущества.

Сформулировано предложение о необходимости усиления роли Счетной палаты Российской Федерации как органа, осуществляющего не только постприватизац ионный, но и предприватизац ионный внешний финансовый контроль, прежде всего, наделить Счетную палату полномочиями по даче обязательного заключения при осуществлении сделок приватизац ии с государственным имуществом, нормативная цена которого превышает 100 000 МРОТ. Для чего следует внести соответствующие изменения в законодательство о приватизац ии и в Закон о Счетной палате Российской Федерации. Подобная мера, по мнению диссертанта, должна явиться действенным инструментом внешнего финансового контроля, в указанном заключении должно содержаться заключение об обоснованности цены объекта приватизац ии, определенной независимым оценщиком.

Таким образом, после определения Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом нормативной цены объекта приватизац ии рыночная стоимость данного имущества определяется независимым оценщиком на основании договора с Российским фондом федерального имущества, далее отчет оценщика и распоряжение Федерального агентства по управлению федеральным имуществом об условиях приватизац ии должны передаваться в Счетную палату Российской Федерации, которая в разумный срок, продолжительность которого не должна превышать 3-4 недель, дает заключение по поводу обоснованности цены объекта приватизац ии, определенного независимым оценщиком. В случае положительного заключения рыночная стоимость объекта приватизац ии должна утверждаться протоколом комиссии по определению начальной стоимости объектов приватизац ии, состоящей из представителей Федерального агентства по управлению федеральным имуществом и Российского фонда федерального имущества.

Наделение Счетной палаты Российской Федерации подобными полномочиями сделает процесс приватизац ии государственной собственности в части определения цены более прозрачным и эффективным, а также исключит вопросы к цене сделок приватизац ии, содержащиеся в Отчетах Счетной палаты Российской Федерации, составленных по итогам контрольных мероприятий по проверке указанных сделок.

В диссертации раскрыт порядок осуществления приватизац ии, под которым понимается предусмотренная законами и иными нормативными правовыми актами деятельность исполнительных органов власти по принятию решений о приватизац ии объектов государственной и муниципальной собственности и последующих сделках по отчуждению названных объектов. Указанный порядок анализируется через призму повышения управляемости данной группы отношений. Ставится вопрос о необходимости разработки целостной концепции приватизац ии, определении ее приоритетов, создания ее надлежащей правовой модели.

В работе определена специфика объектов приватизац ии, под которыми понимается имущество, находящееся в собственности Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, в том числе акции открытых акционерных обществ, имущественные комплексы государственных (муниципальных) унитарных предприятий. Как недоработка действующего законодательства о приватизац ии указывается то, что в нем отсутствует ясный перечень видов объектов, подлежащих приватизац ии.

Показано, что многие недостатки возникают по причине неточного определения объекта приватизац ии. Так, в ряде случаев приватизац ия объектов добывающей промышленности одновременно стала приватизац ий недр, что означало передачу недр на безвозмездной основе. В этой связи должен ставиться вопрос о разграничении приватизац ии оборудования и недр. С другой стороны, на первых этапах приватизац ии были нарушены интересы предпринимателей, когда приватизировались предприятия без одновременной приватизац ии земли, на которой данные предприятия находились. В настоящее время при законодательном закреплении возможности выкупа земли под приватизированными предприятиями не согласован вопрос о цене данного выкупа, что ведет к ущемлению публичных интересов.

Особое значение придается анализу вопросов приватизац ии стратегически важных объектов иностранными физическими и юридическими лицами, для которых на первых этапах приватизац ии были установлены ограничения, которые достаточно легко было обойти, что привело к установлению контроля с их стороны над стратегически важными объектами. Формулируется вывод о необходимости установления границ приватизац ии государственного имущества по объему и по перечню объектов, поскольку государственное имущество оценивается как основа осуществления государственного суверенитета.

При характеристике объектов приватизац ии основное внимание уделяется порядку приватизац ии унитарных предприятий. Учитывая, что из 9 тысяч унитарных предприятий, находящихся в федеральной собственности, 7 тысяч являются убыточными, в работе поддерживается политика федеральных органов исполнительных власти по ускоренной приватизац ии таких объектов через их акционирование либо продажи как единых имущественных комплексов. Альтернативой названным способам перехода унитарных предприятий в частные руки на практике является их банкротство, что крайне невыгодно для государства. Однако именно подобный метод часто избирается действующим руководством унитарных предприятий для обеспечения своих личных интересов.

Особые проблемы возникают с землей как объектом приватизац ии. Отмечается непоследовательность позиций государства в этом вопросе. Еще в 1992 году был установлен порядок, согласно которому после завершения продажи акций за приватизац ионные чеки акционерное общество могло выкупить по нормативной цене участок земли, на котором оно было расположено, однако данный порядок стал реализовываться только с принятием третьего Закона о приватизац ии, при этом до сих пор ведутся споры относительно цены выкупаемых земельных участков. Высокая цена за землю при приватизац ии называется в качестве причины, негативно влияющей на состояние экономических отношений.

Как серьезный методологический просчет приватизац ии в прошлое десятилетие определяется положение, что из числа объектов приватизац ии исключались объекты интеллектуальной собственности. Они просто передавались новому собственнику вместе с имущественными объектами. В настоящее время этот вопрос также не решен до конца.

В работе проанализирована специфика приватизац ии отдельных групп объектов приватизац ии на предмет обеспечения публичных интересов, например, приватизац ия государственных пакетов акций на инвестиционных и (или) коммерческих конкурсах. Раскрыты основные причины нарушения законодательства в процессе их приватизац ии и сформулированы предложения по устранению таких причин.

Дается негативная оценка практики приватизац ии периода 90-х годов, когда порядок приватизац ии не предусматривал передачу в частную собственность предприятий как единых имущественных комплексов, состоящих из производственных фондов, земельных участков, зданий, сооружений и т.п. Вследствие чего нередко допускалась практика приватизац ии отдельных цехов или участков в структуре единого технологического цикла отдельного предприятия.

В отличие от прошлого периода действующий Федеральный закон от 21.12.2001 г. № 178-ФЗ «О приватизац ии государственного и муниципального имущества» установил новые способы приватизац ии, отвечающие реалиям настоящего времени, в том числе: продажа путем публичного предложения, продажа без объявления цены, продажа акций через организатора торговли на рынке ценных бумаг. Обосновывается вывод, что в настоящее время процесс и способы приватизац ии стали более гибкими и динамичными, стали полнее отвечать требованиям реальности. Так, продажа имущества без объявления цены позволяет продать неликвидное имущество в установленный срок покупателю по цене, предложенной самим покупателем.

Отдельно в работе анализируется порядок применения различных способов осуществления приватизац ии, что реализуется в ходе принятия управленческого решения. В диссертации дается анализ каждого из 10 применяемых в настоящее время способов приватизац ии, которые единообразно применяются по всей стране.

В качестве способа совершенствования порядка приватизац ии обосновано предложение по разработке мер по осуществлению объективной, предприватизац ионной оценке имущественных объектов, подлежащих последующей приватизац ии, для чего предлагается усилить практику привлечения независимых экспертов, прежде всего экспертных институтов.

Также диссертантом раскрыты административно-правовые способы защиты публичных интересов при приватизац ии государственного имущества, под которыми понимаются официально признанные интересы, имеющие поддержку государства и правовую защиту социальной общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией ее существования и развития. Государство в процессе приватизац ии выражает волю собственника и обеспечивает интересы всего общества, что применительно к приватизац ии предполагает решение с ее помощью проблем поднятия эффективности экономической деятельности в обществе. Отмечается, что обеспечение публичных интересов остается большой проблемой в приватизац ионных процессах.

К числу существенных изъянов правового обеспечения механизма приватизац ии следует отнести тот факт, что законодательно не был урегулирован порядок возмещения ущерба, причиненного государству, а также не была установлена юридическая ответственность участников приватизац ионных отношений за нанесенный вред государству и обществу в результате незаконных действий приобретателей государственного имущества.

Для обеспечения публичных интересов предлагается в обязательном порядке решать вопрос об установлении обременения объектов, подлежащих приватизац ии требованиями экологического, социального и антимонопольного характера. Целям реализации публичных интересов служит фактор получения доходов от приватизац ии. Наибольшее нарушение интересов общества и государства по данному направлению было на первых этапах приватизац ии, когда можно было приобрести завод «ЗИЛ», стоивший 2,5 миллиарда долларов, за 200 миллионов долларов. Называются также случаи несвоевременной оплаты в бюджеты за совершенные сделки по приватизац ии либо нарушения сроков оплаты уставного капитала приватизированных предприятий.

Одним из важнейших вопросов приватизац ии называется цена, по которой передается государственное имущество в частные руки. Решающим при этом является вопрос об определении начальной цены продажи государственного или муниципального имущества, который относится к числу недоработанных в организационно-правовом аспекте. Типичным явлением приватизац ии прошлого десятилетия было занижение стоимости активов предприятий. Одной из причин такого явления было то, что существовавшая на тот момент методика оценки не позволяла адекватно оценить стоимость активов предприятий. Существующий порядок определения оценки приватизируемого имущества имеет недостаток в том, что если нормативная цена подлежащего приватизац ии государственного имущества оказывается меньше начальной цены продажи данного имущества, определенной независимым оценщиком, то такое имущество может быть продано в обычном порядке. Вносится предложение о формировании объективного института оценки любого имущества, включая государственного, для чего предлагается принять соответствующий закон. Приводится опыт ряда других стран, где успешно обеспечивается публичный интерес при приватизац ии государственного имущества.

В диссертации обосновывается установление принципа усиления социальной и юридической ответственности в процессе приватизац ии, который предусматривает включение в механизм приватизац ии ряд обязанностей нового собственника, что он не вправе использовать его в противозаконных целях, включая уход от налогов, обязан использовать полученное имущество только для целей, непротиворечащих развитию всего общества.

Для повышения эффективности, а также степени отдачи от приватизированного сектора экономики вносится предложение о побуждении налоговыми мерами собственника приватизируемого имущества к отказу от приватизированного имущества, которое неэффективно управляется. В качестве меры повышения эффективности частного сектора экономики называется объективная инвентаризация и оценка имущества хозяйствующих субъектов. После чего имущество, используемое неэффективно, подлежит облагать повышенным налогом на имущество.

В заключении изложены основные выводы, обобщающие итоги диссертационного исследования, сформулированы конкретные предложения по совершенствованию механизма административно-правового регулирования приватизац ии в Российской Федерации.

По теме диссертационного исследования опубликованы следующие работы:

1. Удов Б. В. Понятие приватизац ии как объекта правового регулирования // Правовые проблемы развития социальной сферы в Российской Федерации. Доклады и сообщения V Международной конференции. РГГУ. М., 2005. - 0,5 п. л.

2. Удов Б. В. Принципы правового регулирования приватизац ионных процессов // Экономический рост. Теория и практика. Материалы V Чаяновских чтений. РГГУ. М., 2005. – 1,0 п. л.

3. Удов Б. В. Цель и принципы государственной приватизац ионной политики // Развитие публичных и частноправовых институтов в современной России. V Международная научно-практическая конференция. МЭСИ. М., 2005. - 0,5 п. л.

4. Удов Б.В. Порядок учета государственных интересов в процессе приватизац ии// Институциональные преобразования экономики России: проблемы и перспективы. Материалы VI Чаяновских чтений. РГГУ. М., 2006. - 0,5 п.л.

5. Удов Б.В. Проблемы организационного обеспечения процессов приватизац ии в ходе административной реформы // Вестник Российского университета дружбы народов им. П.Лумумбы (сдано в печать) -0,5 п. л.

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Удова Бориса Викторовича

Тема диссертационного исследования

Административно-правовые механизмы процессов

приватизац ии в Российской Федерации

Научный руководитель – доктор юридических наук,

профессор Селюков А. Д.

Изготовление оригинал-макета

Удовым Борисом Викторовичем

Подписано в печать 05.05. 2006.

Усл. п.л –__

Российская академия государственной службы

при Президенте Российской Федерации

Отпечатано ОПМТ РАГС Заказ №___

119606, Москва, пр. Вернадского, 84

Анализ процессов приватизац ии государственной собственности в Российской Федерации за период 1993-2003 годы (экспертно-аналитическое мероприятие). – М.: Издательство «Олита», 2004.

Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства: Учебник для юридических вузов и факультетов. – М., НОРМА. 2001. С. 57.

Закон РСФСР от 03.07.91 г. «О приватизац ии государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации». // Российская газета. – 1991 - 19 июля.

См. Федеральный закон РФ «О приватизац ии государственного и муниципального имущества» от 21 декабря 2001 г. // СЗ РФ.- 2002.- № 4.- Ст.251.

Российский Новый Университет

(РосНоУ)

Реферат по

Предпринимательскому праву.

. Студента IV курса.

Факультета «Социальной экономики и права»

Заочная форма обучения.

Орлихина Анастасия Михайловна.

ТЕМА №26:

«Правовое регулирование процесса приватизации».

Руководитель: КЮН, доцент Алескеров В.И.

Оценка: ___________________

Домодедово, 2004 год .

План .

1. Понятие и правовые основы приватизации.

2. Субъекты и объекты приватизации.

3. Способы приватизации.

4. Порядок приватизации.

5. Особенности приватизации в России.

1. Понятие и правовые основы приватизации.

Обстоятельное изучение приватизации государственного и муниципального имущества, ее значения в развитии предпринимательства невозможно в отрыве от уяснения приватизации в целом. Приватизация как теоретическая и практическая проблема связана с наличием в обществе особой политической организации – государства, с устранением негативных последствий его функционирования. Приватизация, является одним из основных видов разгосударствления, представляет собой процесс, направленный на удовлетворение потребностей и интересов участников общественных отношений во все большей мере частными институтами общества путем передачи им функций, ранее выполнявшихся государством, его органами и должностными лицами.

Что касается самого понятие приватизации, то в соответствии со ст.1 Закона «О приватизации…» под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации (федерального имущества), субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц.. Тем самым государственная или муниципальная собственность преобразовывается в частную. Принципы приватизации отражены в ст. 2 Закона:

Приватизация основывается на признании равенства покупателей и открытости деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

Государственное и муниципальное имущество отчуждается в собственность физических и (или) юридических лиц исключительно на возмездной основе;

Приватизация муниципального имущества осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно в порядке, предусмотренном законом.

Основным регулятором приватизации является законодательство. Термин «приватизация» впервые упоминается в Законе «Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР» от 31 октября 1991 года.

Важное значение имел Закон «О собственности в РСФСР» (утратил силу) от 24 декабря 1990 года в ст. 25 которого предусмотрена возможность отчуждения в частную собственность граждан и юридических лиц предприятий, имущественных комплексов, зданий, сооружений и иного имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в порядке и на условиях, установленных законодательными актами РСФСР и республик, входящих в состав РФ, актами местных Советов народных депутатов, изданными в пределах их полномочий.

Первый специальный закон «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ» появился в июне 1991 года, и через год в него были внесены ряд изменений и дополнений.

Статья 217 Гражданского кодекса РФ решила две актуальные задачи: уточнила понятие приватизации и закрепила критерий, разграничивающий действие гражданского законодательства и законов о приватизации.

Второй Федеральный Закон «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества РФ» конкретизировал приватизацию различных форм собственности. Данный закон изменялся, дополнялся и действовал до апреля 2002 года.

В настоящее время приватизация определяется Федеральным Законом «О приватизации государственного и муниципального имущества», который вступил в законную силу 26 апреля 2002 года. Так же официально не отменены: Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ (утверждена Указом Президента РФ от 24.12.1993 года) и Основные положения государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ после 1 июля 1994 года (утверждены Указом Президента РФ от 22.07.1994 года). Помимо Федерального Закона и Программы, правовое регулирование приватизации осуществляется многочисленными подзаконными актами.

Как мы видим, нормы права о процессе приватизации за прошедшие годы не оставались неизменны. Нормы права о процессе приватизации целесообразно свести в две группы. В первую, общую часть входят нормы, отражающие статистику процесса приватизации, и во вторую, особенную часть – отражающие его динамику.

Общая часть включает четыре блока норм права, служащих необходимой предпосылкой перевода процесса приватизации в деятельную плоскость. Первый блок охватывает основные принципы приватизации государственного и муниципального имущества. Второй блок определяет правовой статус субъектов, которым от имени государства и муниципальных образований доверено осуществлять приватизацию соответственно государственной и муниципальной собственности. Третий блок приватизационных норм определяет лиц – покупателей государственного и муниципального имущества. Четвертый блок норм относится к классификации объектов имущества по возможности их приватизации.

Особенная часть включает правовые нормы о динамике процесса приватизации, выраженной в его стадиях, которые будут рассмотрены отдельно.

2. Субъекты и объекты приватизации.

Под субъектами приватизации следует понимать продавцов, покупателей государственного и муниципального имущества, а также специально созданные государственные органы. В субъектах России создаются территориальные органы по управлению государственным имуществом. Основными функциями всех органов по управлению государственным имуществом являются:

Разработка и издание в пределах своей компетенции нормативных правовых актов, регулирующих процесс приватизации, контроль за их выполнением;

Разработка проекта программы приватизации, контроль за ее реализацией;

Принятие решений о приватизации федерального имущества в пределах своей компетенции;

Преобразование государственных унитарных предприятий в открытые акционерные общества, выполнение функций учредителя таких обществ от имени РФ;

Осуществление от имени РФ прав акционера (участника) хозяйственных обществ, акции которого находятся в федеральной собственности.

Продавцом федерального имущества, в соответствии со ст.6 Закона, по специальному поручению Правительства Российской Федерации от его имени, выступает специализированное учреждение и назначенные им представители, которые владеют переданными ему объектами приватизации до момента их продажи; осуществляют продажу объектов приватизации; ведут учет подлежащих приватизации акций хозяйственных обществ, принадлежащих РФ; получают и перечисляют полученные в результате приватизации федерального имущества денежные средства, ведет статистическую и бухгалтерскую отчетность об их движении.

Покупателями федерального имущества могут быть любые физические и юридические лица, за исключением государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных и муниципальных учреждений, а также юридических лиц, в уставном капитале которых доля Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований превышает 25%.

Установленные федеральными законами ограничения участия в гражданских отношениях отдельных категорий физических и юридических лиц в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороноспособности и безопасности государства обязательны при приватизации федерального имущества.

Открытые акционерные общества не могут являться покупателями размещенных ими акций, подлежащих.

Что касается объектов приватизации, то это государственное и муниципальное имущество, которое может быть приватизировано в соответствии с Законом. Объекты приватизации классифицируются по различным критериям:

1. По своему содержанию они делятся на государственные и муниципальные предприятия и их структурные подразделения; материальные и нематериальные активы; принадлежащие государственным муниципальным образованиям акции акционерных обществ, созданных в процессе приватизации.

2. В зависимости от возможности приватизации Государственная программа приватизации выделяет следующие группы объектов:

Имущество, приватизация которого запрещена. Сюда относятся средства федерального бюджета, Центральный Банк РФ, железные дороги, атомные станции, автомобильные дороги, имущество организаций Федеральной почтовой связи и, включая средства почтовой связи и т.д.;

Имущество, которое закрепляется в государственной собственности до принятия решения о прекращении его закрепления;

Имущество, которое приватизируется на основании решения Правительства РФ;

Имущество, которое приватизируется на основании решения Мингосимущества РФ;

Имущество, которое приватизируется на основании решения компетентных государственных органов субъектов РФ или органов ме6стного самоуправления.

3. Способы приватизации.

Исчерпывающий перечень способов приватизации федерального имущества содержится в ст. 13 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества». 10 способов приватизации:

Преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество (акции созданного общества, как правило, переходят в собственность РФ, субъекта РФ или муниципального образования);

Продажа государственного или муниципального имущества на аукционе (производится в случае, если покупатели имущества не должны выполнить какие-либо условия в отношении такого имущества. Победителем аукциона признается участник, предложивший наиболее высокую цену;

Продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе (акции продаются на открытых торгах, все победители получают акции открытого акционерного общества по единой цене за одну акцию;

Продажа государственного или муниципального имущества на конкурсе (осуществляется в случае, если покупатель выполняет определенные условия. Победителем признается участник, предложивший наиболее высокую цену, при условии соблюдения им условий конкурса. В случае невыполнения условий конкурса, договор купли-продажи может быть расторгнут);

Продажа за пределами территории Российской Федерации находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ (может быть осуществлена посредством их использования в качестве обеспечения ценных бумаг, выпускаемых иностранными эмитентами);

Продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг (осуществляется в соответствии с правилами, установленными организатором торговли. Для продажи акций могут привлекаться брокеры);

Продажа государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения (осуществляется в случае, если аукцион по продаже указанного имущества был признан несостоявшимся. Право приобретения имущества принадлежит заявителю, который первым подал в установленный срок заявку на приобретение указанного имущества по цене первоначального предложения);

Продажа государственного или муниципального имущества без объявления цены (осуществляется, если продажа этого имущества посредством публичного предложения не состоялась. Нормативная цена имущества в этом случае не определяется, а покупателем признается лицо, предложившее наибольшую цену);

Внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ может осуществляться: - при учреждении открытых акционерных обществ; - в порядке оплаты размещаемых дополнительных акций при увеличении уставных капиталов открытых акционерных обществ);

Продажа акций открытых акционерных обществ по результатам доверительного управления (осуществляется лицу, заключившему по результатам конкурса договор доверительного управления акциями открытого общества Договор купли-продажи и доверительного управления заключаются одновременно).

4. Порядок приватизации.

В процессе приватизации государственного и муниципального имущества можно выделить несколько этапов. Они отражены в Федеральном законе «О приватизации …».

1. Выступление с инициативой в проведении приватизации. Инициатором проведения приватизации имущества может быть Правительство РФ, Минимущество России, соответствующие федеральные органы, органы местного самоуправления, а также физические и юридические лица. Инициатива выражается в подаче заявки. Заявка установленного образца на приватизацию подается в компетентный орган государственной власти или орган местного самоуправления.

2. Принятие решения о приватизации. Порядок принятия решения о приватизации зависит от вида приватизируемого объекта. Так же предусмотрен отказ в приватизации. Письменное извещение об отказе в приватизации с обоснованием такого решения направляется заявителю.

3. Создание комиссии по приватизации. В случае принятия положитель­ного решения соответствующие органы по приватизации имущества созда­ют комиссию по приватизации и устанавливают срок подготовки плана при­ватизации. Этот срок не может превышать шести месяцев со дня принятия решения о приватизации и может быть продлен органом по управлению имуществом не более чем на один год. В состав комиссии входят представители соответствующих органов по управлению имуществом, финансовых органов, иных федеральных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иные лица. К работе комиссии могут быть привлечены аудиторские, консультационные, оценочные организации. В плане приватизации определяется способ продажи объекта, сроки и условия его продажи, начальная цена объекта. План приватизации утверждают соответствующие органы по управлению имуществом.

4. Приватизация объекта в соответствии с утвержденным планом. Поря­док осуществления данного этапа зависит от выбранного способа привати­зации.

Рассмотрим один из них. Продажа государственного или муниципального имущества на аукционе. Напомню, что на аукционе продается государственное или муниципальное имущество в случае, если его покупатели не должны выполнить какие-либо условия в отношении такого имущества. Право его приобретения принадлежит покупателю, который предложит в ходе торгов наиболее высокую цену за такое имущество. Аукцион является открытым по составу участников. Существует две формы подачи предложений о цене государственного и муниципального имущества, которые определяться решением об условиях приватизации. Первая форма подачи закрытая: предложения о цене государственного или муниципального имущества подаются участниками аукциона в запечатанных конвертах. Вторая форма – открытая: цены заявляются ими открыто в ходе проведения торгов. Аукцион, в котором принял участие только один участник, признается несостоявшимся. При равенстве двух и более предложений о цене государственного или муниципального имущества на аукционе, закрытом по форме подачи предложения о цене, победителем признается тот участник, чья заявка была подана раньше других заявок. Продолжительность приема заявок на участие в аукционе должна быть не менее чем двадцать пять дней. При проведении аукциона, если используется открытая форма подачи предложений о цене государственного или муниципального имущества, в информационном сообщении помимо сведений, указанных в статье 15 Закона (наименование государственного органа или органа местного самоуправления, принявших решение об условиях приватизации имущества, реквизиты указанного решения; наименование имущества и иные позволяющие его индивидуализировать данные (характеристика имущества); способ приватизации; начальная цена; форма подачи предложений о цене; условия и сроки платежа, необходимые реквизиты счетов; указывается величина повышения начальной цены ("шаг аукциона") и т.д.). Задаток для участия в аукционе устанавливается в размере 20 процентов начальной цены, указанной в информационном сообщении о приватизации государственного или муниципального имущества, но не более чем 4,5 миллиона установленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда. При закрытой форме подачи предложений о цене государственного или муниципального имущества они подаются в день подведения итогов аукциона. По желанию претендента запечатанный конверт с предложением о цене указанного имущества может быть подан при подаче заявки. Претендент не допускается к участию в аукционе по следующим основаниям:

Представленные документы не подтверждают право претендента быть покупателем в соответствии с законодательством Российской Федерации;

Представлены не все документы в соответствии с перечнем, указанным в информационном сообщении (за исключением предложений о цене государственного или муниципального имущества на аукционе), или оформление указанных документов не соответствует законодательству Российской Федерации;

Заявка подана лицом, не уполномоченным претендентом на осуществление таких действий;

Не подтверждено поступление в установленный срок задатка на счета, указанные в информационном сообщении.

Перечень оснований отказа претенденту в участии в аукционе является исчерпывающим. До признания претендента участником аукциона он имеет право посредством уведомления в письменной форме отозвать зарегистрированную заявку. В случае отзыва претендентом в установленном порядке заявки до даты окончания приема заявок поступивший от претендента задаток подлежит возврату в срок не позднее, чем пять дней со дня поступления уведомления об отзыве заявки. В случае отзыва претендентом заявки позднее даты окончания приема заявок задаток возвращается в порядке, установленном для участников аукциона. Одно лицо имеет право подать только одну заявку, а в случае проведения аукциона при закрытой форме подачи предложений о цене государственного или муниципального имущества только одно предложение о цене имущества, продаваемого на аукционе. Уведомление о победе на аукционе выдается победителю или его полномочному представителю под расписку или высылается ему по почте заказным письмом в течение пяти дней с даты подведения итогов аукциона. При уклонении или отказе победителя аукциона от заключения в установленный срок договора купли-продажи имущества задаток ему не возвращается, и он утрачивает право на заключение указанного договора. Суммы задатков возвращаются участникам аукциона, за исключением его победителя, в течение пяти дней с даты подведения итогов аукциона. Также в течение пяти дней с даты подведения итогов аукциона с победителем аукциона заключается договор купли-продажи. Передача государственного или муниципального имущества и оформление права собственности на него осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации и договором купли-продажи не позднее чем через тридцать дней после дня полной оплаты имущества. Не урегулированные Федеральным законом и связанные с проведением аукциона отношения регулируются Правительством Российской Федерации. Таков один из порядков проведения приватизации.

5. Особенности приватизации в России.

Отдельные государства живут и развиваются в оригиналь­ных условиях, не повторяя судьбу других государств. И каждому из них присущи свои особенности приватизации. Яркие отли­чительные черты имеет и российская приватизация, которой по­священа обширная литература. Именно они объясняют те труд­ности, с которыми столкнулась приватизация в нашей стране, не во всем удовлетворительные ее результаты.

Во-первых, приватизация и другие реформы проводились в России без предварительной разработки хоть какой-то програм­мы, часто спонтанно, методом «проб и ошибок». Значение, ме­сто и роль приватизации в преобразованиях общества и госу­дарства не были заранее определены.

Во-вторых, приватизация велась в обстановке острейшей политической конфронтации, при отсутствии консенсуса в об­ществе и государстве. Представители довольно-таки широких слоев населения выступали против приватизации вообще или методов ее проведения.

В-третьих, параллельно с приватизацией Россия осуществ­ляла переход к новой общественно-политической формации. Он сопровождался сломом прежней советской государственной машины с ее аппаратом и законодательством, что вызывало чрезвычайные сложности в государственном управлении обще­ственными процессами.

В-четвертых, приватизация шла поспешно, в крайне сжатые сроки, что неизбежно порождало всякого рода недоразумения, ошибки и злоупотребления.

В-пятых, и это, пожалуй, главное, ранее при советской вла­сти огосударствление глубоко проникло во все сферы жизнеде­ятельности общества, широко охватило многие общественные отношения. Как следствие, и разгосударствление, и приватиза­ция имели место одновременно во всех сферах общества. В социальной сфере, например в здравоохранении, жилищно-коммунальном хозяйстве, бытовом обслуживании населения, тор­говле и общественном питании, место государственных организа­ций все чаще стали занимать частные хозяйственные товарище­ства и общества, кооперативы. В политической сфере, в результате ликвидации монополии, слившейся с государством коммунистической партии, стали признаваться политическое многообразие и многопартийность. В духовной сфере утверди­лось идеологическое многообразие, возникли и действуют мно­гочисленные частные учреждения культуры и средства массо­вой информации. Самой радикальной приватизации подверглась экономическая сфера, бывшая почти полностью огосударствленной. Здесь во весь рост встала проблема выбора пределов приватизации, которая, к сожалению, своевременно не ставилась и не решалась. Последствия приватизации, проведенной в различных сферах общества, неодинаковы.

Приватизация государственного и муниципального имуще­ства продолжается. Важный урок истории российской прива­тизации состоит в том, что лицам, занимающим государствен­ные должности, государственным и муниципальным служа­щим, директорскому корпусу пока еще не приватизированных предприятий, а также лицам, выполняющим управленческие функции на уже приватизированных предприятиях, крайне не­обходимо основательное изучение приватизационных норматив­ных правовых актов и процедур их реализации. Для исправления, где это возможно, перекосов в приватизации государственной и муниципальной собственности, явившихся следствием недостат­ков соответствующих нормативных правовых актов и практики их применения, недопущения новых ошибок полезно знать не только существующую сейчас, но также и действовавшую ранее нормативно-правовую основу приватизации, ее генезис и при­чины изменений.

Список, используемой литературы.

1. Ершова И.В., Иванова Т.М. Предпринимательское право. Учебное пособие: 2-е издание. – М: Юриспруденция, 2000 год.

2. Жилинский С.Э. Предпринимательское право. Учебник для ВУЗов: 5-е издание. – М: НОРМА, 2004 год.

3. Пантюхин А.В., Смронова Е.В. Шпаргалка по предпринимательскому праву. Учебное пособие. – М: ТК Велби, 2004 год.

5. Федеральный Закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» №178-ФЗ от 21 декабря 2001 года.

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРИВАТИЗАЦИИ В СУБЪЕКТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

А. БАДТИЕВ

А. Бадтиев, аспирант МГЮА.

В Конституции РФ нет прямых упоминаний о приватизации. Однако ряд ее положений позволяет сделать выводы, имеющие основополагающее значение для приватизационной деятельности. В российской Конституции признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. В ведении Российской Федерации находятся федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы, федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь, оборонное производство, производство ядовитых веществ и наркотических средств и т.п. (ст. 71 Конституции РФ).
Лишение частной собственности граждан (но не юридических лиц) в силу ч. 3 ст. 35 Конституции возможно только по решению суда и при условии предварительного и равноценного возмещения. Других преимуществ защиты частной собственности Конституция не называет. Нет в ней и указаний на то, в каких размерах и объемах должна существовать та или иная форма собственности. Правда, как уже указывалось, некоторые объекты могут быть в исключительной собственности Российской Федерации. Это положение применяется на постоянной основе, а не на какой-то промежуток времени. Значит, названные в ст. 71 Конституции объекты федеральной собственности не подлежат приватизации или какому-либо другому отчуждению (например, в муниципальную собственность).
К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесены вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и некоторыми иными объектами, разграничение государственной собственности (ст. 72 Конституции РФ). Но, как уже отмечалось в юридической литературе, указание на предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов произведено без разъяснения полномочий каждого из них.
В Федеральном законе от 24 июня 1999 г. "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что по вопросам, отнесенным Конституцией РФ к предмету совместного ведения, должны издаваться федеральные законы, определяющие основы правового регулирования, и федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов власти.
Договоры о разграничении полномочий заключаются либо при прямом указании в федеральном законе на допустимость заключения договора по данному предмету, либо при отсутствии федерального закона по предмету совместного ведения, с условием приведения указанного договора в соответствие с федеральным законом после его принятия.
Основное назначение договора о разграничении полномочий - это конкретизация их по предмету совместного ведения, определение условий и порядка осуществления этих полномочий. Так, в подобном договоре между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Северная Осетия - Алания, заключенном 23 марта 1995 г., содержатся общие положения и перечислены предметы совместного ведения Российской Федерации и РСО - Алания, в том числе разграничение государственной собственности. Однако конкретного механизма такого разграничения в договоре не содержится. Управление республиканской собственностью Конституцией РСО - Алания возложено на Правительство Республики. Это управление включает в себя и решение вопросов приватизации. Такая трактовка содержится и в научных исследованиях.
Что же представляет собой приватизация как правовое явление? Впервые ее законодательное понятие было дано в Законе РСФСР "О собственности в РСФСР". В нем говорилось, что предприятия, имущественные комплексы, здания, сооружения и иное имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть отчуждено в частную собственность граждан и юридических лиц в порядке и на условиях, установленных законодательными актами РСФСР и входящих в нее республик, актами местных Советов народных депутатов, изданными в пределах их полномочий. Такое положение требовало своего развития и закрепления. В Законе РСФСР от 3 июля 1991 г. "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР" приватизация определялась как приобретение гражданами, акционерными обществами (товариществами) у государства и местных Советов народных депутатов в частную собственность предприятий, цехов, производств, участков, иных подразделений этих предприятий, выделяемых в самостоятельные предприятия; оборудования, зданий, сооружений, лицензий, патентов и других материальных и нематериальных активов ликвидированных предприятий и их подразделений; долей (паев, акций) государства и местных Советов народных депутатов в капитале акционерных обществ (товариществ); принадлежащих приватизируемым предприятиям долей (паев, акций) в капитале иных акционерных обществ (товариществ), а также ассоциаций, концернов, союзов и других объединений предприятий.
Данное определение содержало ряд недостатков: отсутствие разграничения форм собственности, ограничение на участие в приватизации иных юридических лиц, помимо акционерных обществ и товариществ, применение экономических, а не правовых критериев определения объектов приватизации и т.д. Этот Закон утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 21 июля 1997 г. "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации". Следует отметить, что нормы Закона РСФСР от 3 июля 1991 г. подлежат применению при признании впоследствии сделок о приватизации ничтожными.
Определение приватизации, содержащееся в ст. 1 Закона Северо - Осетинской ССР от 10 августа 1992 г. "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Северо - Осетинской ССР", в значительной степени повторяло определение, содержащееся в российском законе 1991 года. Положительным моментом следует считать, что республиканский закон его уточнил, назвав некоторые другие объекты (в частности, объекты незавершенного строительства). Но сам методологический подход к определению понятия приватизации путем включения в него объектов, подлежащих приватизации, все же следует считать ошибочным.
В ст. 217 ГК РФ приватизация рассматривается как своеобразный способ преобразования отношений собственности при создании рыночной экономики. Имущество, находящееся в федеральной собственности или собственности субъекта Федерации, а также в муниципальной собственности, может быть передано в собственность граждан и юридических лиц в порядке, определяемом законами о приватизации. Положения ГК, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное.
Таким образом, приватизация - это правовая форма преобразования публичной собственности в частную по особым правилам, установленным законом. Она сочетает в себе специфические юридические приемы прекращения публичной формы собственности и приобретения собственности гражданами и юридическими лицами.
В ст. 217 ГК при определении понятия "приватизации" используется термин "передано" (в отношении имущества), который включает как возмездное, так и безвозмездное отчуждение публичной собственности. Однако отчуждение имущества в собственность граждан и юридических лиц осуществляется только по решению собственника в порядке, предусмотренном законом о приватизации. В ГК РФ предусмотрена, таким образом, возможность осуществления приватизации и на безвозмездной основе.
Новый этап законодательного регулирования приватизации начался с принятием упомянутого Федерального закона от 21 июля 1997 г. В нем под приватизацией понимается возмездное отчуждение находящегося в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальных образований имущества в собственность физических и юридических лиц. Это не совсем согласуется со способами приватизации государственного и муниципального имущества, перечисленными в ст. 16 того же Закона. Нельзя рассматривать возмездным отчуждением публичного имущества преобразование государственных и муниципальных унитарных предприятий в открытые акционерные общества, 100% акций которых находится в государственной и муниципальной собственности (ст. 20 Федерального закона о приватизации). Слово "приобретение", использованное в ст. 1 Закона от 3 июля 1991 г., точнее отражало характер этой правовой формы преобразования отношений собственности. Отразив в Федеральном законе в качестве общего правила возмездность приватизации, следовало бы предусмотреть в качестве исключения и безвозмездное отчуждение имущества. Тем более что такая возможность в Законе присутствует (в качестве льгот трудовому коллективу).
Ныне действующий Закон о приватизации установил, что законы и нормативно - правовые акты субъектов Федерации должны приниматься в соответствии с федеральными законами. Ни Указами Президента РФ, ни Постановлениями Правительства РФ приватизация государственного имущества субъектов Федерации и имущества муниципальных образований теперь регулироваться не должна. В совместном ведении находится разграничение государственной собственности, порядок которого в силу п. 5 ст. 214 ГК РФ должен определяться законом.
Из содержания ст. 2 Федерального закона о приватизации вытекает, что приватизация муниципального имущества осуществляется на основании федеральных законов, нормативно - правовых актов соответствующего субъекта РФ с учетом норм Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Подобный вывод согласуется с ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, которая предоставляет органам местного самоуправления право самостоятельно управлять муниципальной собственностью, основы приватизации которой установлены в Федеральном законе от 21 июля 1997 г.
Действующий Закон при определении имущества, подлежащего приватизации, отказался от понятия государственного и муниципального предприятия, хотя в прежнем Законе оно было довольно подробно изложено. Ныне установить, какое имущество субъекта РФ можно приватизировать, возможно путем толкования ст. ст. 3 и 4 Закона от 21 июля 1997 г. Следует подчеркнуть, что с 28 июля 1997 г. отчуждение земельных участков, составляющих единый имущественный комплекс, нельзя осуществлять по Указу Президента РФ от 22 июля 1994 г. "Об основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации".
Новый Закон РСО - Алания от 5 марта 1999 г. "О правовом регулировании приватизации государственного и муниципального имущества в Республике Северная Осетия - Алания и Государственной программе приватизации государственного и муниципального имущества в Республике Северная Осетия - Алания" не дает определения приватизации, а содержит лишь отсылку к Федеральному закону о приватизации (ст. 1). Законом от 5 марта 1999 г. одновременно утверждена и Государственная программа приватизации государственного и муниципального имущества в республике, хотя положение о том, что такая программа должна быть принята в виде Федерального закона, еще не реализовано. В п. 5 ст. 4 Закона от 21 июля 1997 г. подчеркивается, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, а также решения органов местного самоуправления не могут противоречить Федеральному закону о приватизации и программе приватизации. Поэтому при принятии Федеральной государственной программы приватизации аналогичную республиканскую программу следует проверять на соответствие ее федеральному законодательству.

Главная » Конституционное право » Правовое регулирование приватизации. Нормативно - правовое регулирование приватизации в российской федерации