Муниципальное право - комплексная отрасль права. Конституционно-правовые основы энергетического права как правовое образование и научная дисциплина
Под муниципальным правом понимается комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные, отношения, возникающие на местном уровне жизни общества, т.е. на уровне местного самоуправления. Поэтому справедлива точка зрения о том, что муниципальное право - это право местного самоуправления.
Как известно, отрасли права различаются по предмету и методу правового регулирования. В характеристике отрасли права первостепенное значение имеет определение ее предмета, то есть совокупности тех специфических общественных отношений, которые нормами данной отрасли права регулируются и закрепляются. Таким образом, вопрос о предмете муниципального права - это, прежде всего, вопрос о характере, объеме и особенностях общественных отношений, которые регулируются нормами муниципального права. Если определить в самом общем виде предмет муниципального права, то можно сказать, что им являются общественные отношения, возникающие в связи с организацией и деятельностью населения городских и сельских поселений по решению непосредственно или через образуемые им органы вопросов местного значения. Предмет муниципального права составляют следующие отношения:
· возникающие в процессе осуществления местного самоуправления гражданами путем прямого волеизъявления. К формам прямого волеизъявления относятся местный референдум, собрания, сходы граждан, выборы органов и должностных лиц местного самоуправления, гражданская правотворческая инициатива, отзыв депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, индивидуальные и коллективные обращения граждан в органы местного самоуправления, митинги, шествия, демонстрации, пикетирование и т. д.;
· возникающие с осуществлением деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению задач местного значения и осуществлению отдельных государственных функций;
· возникающие в связи с наличием финансово-экономической основы местного самоуправления;
· возникающие в связи с установлением территориальной основы местного самоуправления;
· отношения гарантий местного самоуправления;
· отношения ответственности в системе местного самоуправления;
· отношения муниципальной службы в системе местного самоуправления;
· взаимоотношения органов местного самоуправления и органов государственной власти.
Кроме того, можно говорить о том, что российское муниципальное право - это комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих:
местное самоуправление, как самостоятельный институт гражданского общества, важнейшую форму народовластия;
правовые, территориальные, экономические, финансовые основы местного самоуправления;
организацию и формы осуществления местного самоуправления;
предметы ведения и полномочия местного самоуправления,
гарантии его осуществления, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.
Особенности предмета правового регулирований связаны с комплексным характером муниципального права, которое не относится к основным отраслям российского права, а вторично, производно от других отраслей. Его комплексный характер проявляется в том, что многие общественные отношения, возникающие на местном уровне, регулируются нормами других отраслей права, а именно: конституционного, административного, гражданского, финансового, земельного. В этом особенность муниципально-правовых норм, поскольку они одновременно являются и нормами основных отраслей права, и нормами муниципального права.
К признакам отношений, составляющих предмет муниципально-правового регулирования, относятся:
отношения имеют локально-территориальный характер;
отношения носят комплексный характер, так как связаны с реализацией задач и функций местного самоуправления во всех сферах местной жизни: экономической, бюджетно-финансовой, социально-культурной, охраны общественного порядка и др.
обязательным субъектом муниципально-правовых отношений выступает либо население муниципального образования, которое непосредственно, то есть, путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, решает вопросы местного значения, либо орган или должностное лицо, наделенные полномочиями по решению данных вопросов.
Под субъектами муниципально-правовых отношений следует понимать участников этих отношений. Сюда входят юридические и физические лица.
Их можно классифицировать исходя из особенностей местного самоуправления по группам:
К первой группе можно отнести муниципальное образование и юридические лица, являющиеся хозяйствующими субъектами.
Ко второй группе относится сообщество граждан, проживающих в пределах муниципального объединения, осуществляющих публичную власть путем принятия решений на выборах, референдумах, сходах, собраниях.
К третьей группе относятся отдельные физические лица, или групп лиц, вступающие в правоотношения с органами местного самоуправления при реализации своего права на обращение в органы местного самоуправления и правотворческую инициативу.
В четвертую группу субъектов входят органы местного самоуправления (представительные и исполнительные), а также иные создаваемые ими органы и органы территориального общественного самоуправления.
Пятую группу составляют выборные должностные лица (депутаты, главы муниципальных образований, главы администраций, старосты).
Шестую группу составляют государственные органы Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Муниципальное право регулирует общественные отношения, возникающие на местном уровне, различными - способами и приемами, которые в своей совокупности принято называть методами правового регулирования. В их числе - предписания, дозволения, запреты,
Каждая отрасль права имеет свои методы правового регулирования, то есть специальные юридические средства и способы воздействия норм, права на общественные отношения. Муниципальное право РФ, будучи комплексной отраслью права, использует методы, присущие другим отраслям права, однако в специфическом для данной отрасли права их соотношении и переплетении. Так, являясь отраслью публично-частного характера, муниципальное право использует в механизме правового регулирования сочетание публично-правового (императивного) и частноправового (диспозитивного) методов правового регулирования. Императивный метод состоит в том, что в системе местного самоуправления принимаются решения на местных референдумах, собраниях, сходах, представительными и исполнительными органами местного самоуправления, должностными лицами местного самоуправления, которые обязательны к исполнению всеми субъектами правоотношений, действующими в пределах границ муниципального образования. В случае невыполнения решений местного самоуправления, принятых в пределах его компетенции, наступает ответственность в соответствии с действующим законодательством. Императивный метод предусмотрен законодательством о местном самоуправлении для депутатов и выборных должностных лиц.
Диспозитивный метод заимствован из сферы частного права. Органы местного самоуправления являются юридическими лицами и самостоятельно выступают в гражданском обороте. Они вправе заключать договоры с юридическими лицами, с государственными органами.
Муниципальные образования являются собственниками муниципальной собственности. От их имени органы местного самоуправления управляют и распоряжаются муниципальной собственностью.
При формировании муниципальной собственности органы местного самоуправления приобретают движимое и недвижимое имущество путем заключения договоров купли-продажи и т. д.
Таким образом, муниципальное право характеризуется сочетанием двух методов регулирования отношений в системе местного самоуправления: императивного и диспозитивного, что и отличает его от других отраслей права.
В основном, в сущностном плане, для местного самоуправления как публично-правового института характерно, безусловно, преобладание публично-правовых методов правового регулирования. Однако, в тех сферах правового регулирования местного самоуправления, которые касаются деятельности его органов как юридических лиц, реализации их полномочий в сфере управления муниципальной собственностью, местными финансами и т.п., используются, как правило, частноправовые методы. Методы правового регулирования во многом ориентированы на способы правового регулирования, к которым теория права относит дозволение, обязывание и запрет. Для муниципального права как комплексной отрасли права, характерно использование в механизме правового регулирования таких способов правового воздействия как дозволение и обязывание. Место научной дисциплины муниципального права в системе правовых наук, прежде всего, обусловлено особенностями муниципального права, как комплексной отрасли права. Ее соотношение и взаимосвязь с правовыми науками определяются соотношением муниципального права с отраслями российского права. Государственное право закрепляет основополагающие начала организации и деятельности местного самоуправления, разграничивает компетенцию РФ и субъектов РФ в области местного самоуправления. Наука государственного права использует многие категории и понятия (местное самоуправление, органы местного самоуправления, компетенция органов местного самоуправления, общие принципы организации местного самоуправления и др.), которые входят в научный аппарат муниципального права, как научной дисциплины. Научная дисциплина муниципальное право тесно взаимодействует с науками административного права, финансового права, гражданского права, земельного права, экологического права. Данные отраслевые науки в рамках своих предметов исследуют многие вопросы, связанные с деятельностью муниципальных органов в разных сферах мест жизни. Научная дисциплина муниципальное право взаимодействует с этими отраслевыми науками, исследуя проблемы муниципальных служб, муниципальной собственности, местных бюджетов, муниципальных земель и др. Таким образом, муниципальное право в силу комплексного характера предмета своего изучения интегрирует теоретические знания ряда отраслевых юридических наук, касающиеся проблем деятельности органов местного самоуправления, в целостную систему научных знаний о муниципальном праве. Формирование и развитие специальной правовой отрасли и научной дисциплины муниципального права - один из важнейших факторов, способствующих созданию и функционированию в нашей стране эффективной системы местного самоуправления.
муниципальный право россия власть
Понятие и предмет муниципального права России как комплексной отрасли права
Вводные пояснения
Муниципальное право современной России представляет собой новую область российского государствоведения. Его рождение предопределено политическими, экономическими и социальными реформами в нашей стране, носящими эпохальный характер и знаменующими формирование нового конституционного строя. Фундаментом и материально-организационной основой формирования муниципального права является особая группа общественных отношений, возникающих и существующих в сфере местного самоуправления.
Эти общественные отношения выделены Конституцией РФ, определившей сущность и принципы организации местного самоуправления. В последующем на основе и в развитие положений Основного закона приняты Федеральные законы от 28 августа 1995 г. и от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", еще ряд федеральных законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих те или иные аспекты местного самоуправления. В субъектах Российской Федерации (далее - субъекты РФ) местное самоуправление отражено в их конституциях и уставах, в законах субъектов о местном самоуправлении. Каждое муниципальное образование обязано принять свой нормативный правовой акт - устав муниципального образования.
Существование местного самоуправления является одной из сущностных характеристик конституционного строя в нашей стране. Задачи построения российской государственности на принципах народовластия и свободы могут быть решены только при одновременном упрочении как государства в целом и его органов, так и местного самоуправления. Речь идет о создании базового уровня народовластия, наиболее приближенного к населению, каким и является местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
Местное самоуправление, таким образом, - понятие многогранное. Это:
одна из основ конституционного строя;
форма народовластия, уровень публичной власти, организационно обособленный от органов государственной власти;
форма самоорганизации граждан по месту их жительства.
Осуществляется местное самоуправление в городах, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Высшей целью местного самоуправления в Российской Федерации является объединение людей для организации самостоятельного решения вопросов своей жизнедеятельности, управления землей и другими объектами муниципальной собственности. Через местное самоуправление реализуются большинство прав и свобод человека и гражданина. Местное самоуправление призвано активно участвовать в укреплении российской государственности, формировании начал гражданского общества.
Потенциал и смысл местного самоуправления в особенности связаны с тем значением, которое придает данному понятию второе слово - "самоуправление". Оно, самоуправление, должно оживлять территории и самих граждан, поскольку предполагает их вовлечение в решение дел, непосредственно связанных с организацией территориального управления, развитием институтов демократии, личным благополучием и интересами граждан. Все это призвано воспитывать в каждом гражданине общественного деятеля, небезразличного к делам и заботам местного самоуправления.
Муниципальное право как понятие употребляется в различных аспектах. Это:
во-первых, отрасль права, представляющая собой систему правовых норм, регулирующих определенную сферу общественных отношений;
во-вторых, отрасль российского законодательства, представленная совокупностью законодательных (нормативно-правовых) актов различного уровня, объединенных принципиальной общностью их нормативного содержания и занимающих относительно самостоятельное, специализированное место в единой системе российского законодательства;
в-третьих, правовая наука, система знаний, раскрывающих закономерности существования и развития социальных и правовых явлений, которые составляют предмет данной отрасли правоведения;
в-четвертых, учебная юридическая дисциплина.
Признавая относительную самостоятельность и содержательное значение каждого из этих положений, надо подчеркнуть, что последние три являются во многом производными от понятия муниципального права как отрасли права*(1) .
"Муниципальное право", "право местного самоуправления" - разнообразие понятий при единстве содержания
Одновременное применение понятий "местное самоуправление", "муниципальный" и "местный", "муниципальное право" и "право местного самоуправления" требует дополнительного комментария. Вопрос о наименовании складывающейся отрасли права является далеко не формальным.
В трудах дореволюционных российских правоведов применялись понятия "местное самоуправление", "земское, городское самоуправление". Сами понятия, а также связанные с ними отношения и проблемы были предметом государственного и административного права (правда, в то время для ряда ученых административное право в части регулирования статуса органов управления - а местное самоуправление зачастую считалось частью местного государственного управления - было элементом государственного права).
В советский период институт местного самоуправления был отменен. Естественно, что соответствующие понятия не применялись в законодательстве. Организация государственной власти на местах охватывалась советским государственным правом как отраслью права, а в научном плане она исследовалась наукой и учебной дисциплиной с наименованием "советское строительство".
Возрождение местного самоуправления началось в 1990-е гг. с принятием Закона СССР от 9 апреля 1990 г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" Термин "муниципальный"*(2) впервые в российском законодательстве был введен Законом РСФСР "О собственности в РСФСР" от 24 декабря 1990 г., т.е. применительно к собственности. При реформировании Конституции РСФСР 1978 г. впервые 24 мая 1991 г. В нее были включены нормы о местном самоуправлении. Одновременно тогда же в Конституции РФ появилось и понятие "муниципальный" - указывалось, что экономической основой местного самоуправления является муниципальная собственность (ст. 138). Конституция РФ 1993 г. также говорит о "местном самоуправлении", а понятие "муниципальный" использует применительно к муниципальной собственности. Дальнейшее развитие понятие "муниципальный" получило в ст. 125 и 215 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации 1994 г., а в ст. 217 Гражданского кодекса РФ, посвященной праву муниципальной собственности, не только определено понятие муниципальной собственности, но и указано на определенные субъекты муниципальной собственности - на муниципальные образования, от имени которых права собственника осуществляют органы местного самоуправления.
Федеральный закон 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" придал терминам "муниципальный" и "местный" и словосочетаниям с этими терминами одинаковое значение. Уже в ст. 1 Закона (п. 2) говорится: "Термины "муниципальный" и "местный" и словосочетания с этими терминами применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления".
Одновременное применение двух терминов по отношению к одному объекту теперь вызывает меньше вопросов, поскольку в трактовке законодателя оба понятия относятся в целом к новым властным структурам, действующим на местах, а не только к определенному виду собственности. Не случайно и Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" сохранил аналогичное приведенному выше правило (п. 2 ст. 2): "В законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации слова "местный" и "муниципальный" и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении (выделено нами. - Авт.) в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления".
Таким образом, муниципальное право - это отрасль российского права, регулирующая все общественные отношения в сфере местного самоуправления, возникающие в связи как с его организацией и функционированием, так и с использованием муниципальной собственности. А понятия "местное самоуправление" и "муниципальное самоуправление" являются синонимами.
Но дело, конечно, не только и не столько в этом. Само по себе внедрение понятий "местное самоуправление", "муниципальный", "муниципальное самоуправление", "муниципальное право" в сильной степени обусловлено принципиальными изменениями в трактовках характера власти на местах.
В этом процессе можно выделить как бы три этапа. В советский период, как частично отмечено выше, на конституционном уровне местные Советы рассматривались как элементы общей системы органов государственной власти и решающие на своей территории все вопросы местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, проживающих на территории Совета.
Далее демократические преобразования в отношении местных Советов, связанные с развитием самоуправленческих начал, на основе Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" (1990 г.) и Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" (1991 г.) привели к значительной трансформации организации власти на местах. Местные Советы вначале с сохранением государственной природы провозглашались органами местного самоуправления, которое понималось как система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей.
Однако уже тогда встал вопрос: развиваться ли местному самоуправлению по советскому варианту, т.е. оставаясь частью системы государственной власти, или по муниципальному - с организационным отделением органов местного самоуправления от органов государственной власти. В результате сначала это привело к промежуточному варианту, когда местные Советы были провозглашены органами местного самоуправления, оставаясь по природе частью системы органов государственной власти.
Наконец, в дальнейшем все-таки был взят ориентир на организационно отделенное от государственной власти местное самоуправление. В этом отношении понятие "муниципальный" стало достаточно подходящим для местного самоуправления, поскольку в большей мере связывалось с известными по западным моделям самостоятельными территориальными единицами и органами местного самоуправления - муниципалитетами.
Таким образом, понятия "местное самоуправление", "муниципальное (само)управление" в наше время обозначают негосударственный характер этого уровня власти, хотя местное самоуправление является одним из видов публичной власти народа в Российской Федерации и жестких барьеров между местным самоуправлением и государственной властью не существует.
В то же время суждения и дискуссии о названии не должны отвлекать от основного. Здесь уместно вспомнить слова известнейшего отечественного исследователя проблем организации местного самоуправления Г.В. Барабашева: всяческие дефиниции на этот счет должны исходить из необходимости реализации именно местного самоуправления, осуществляемого населением и советами (муниципалитетами или какими-либо другими органами местного самоуправления)*(3) .
В условиях современного всеохватывающего переустройства политической и социальной структуры общества местное самоуправление и его реформы занимают особое место. Это определяется прежде всего функциональной ролью, возлагаемой на местное самоуправление. Признавая единственным источником власти народ, выделяя местное самоуправление среди форм существования народовластия как организационно независимое от государственных органов, Конституция РФ дает возможность рассматривать местное самоуправление как институт народовластия, не попадающий под действие конституционного принципа разделения власти, а как бы дополняющий его. Подобное явление - абсолютно новое в государственном строительстве России. При рассмотрении эволюции местного самоуправления, сравнивая его развитие во второй половине XIX в. (земская реформа и контрреформа - об этом позже), а также период властвования системы Советов, следует сделать вывод о серьезных концептуальных различиях. В первом случае местное самоуправление не было институтом народовластия, во втором случае народовластие реализовывалось через систему Советов, являющихся политической основой социалистического государства, т.е. советский тип местных органов власти являлся государственным институтом. И только в современном варианте это самостоятельный уровень публичной власти в едином механизме организации управления государством.
Предмет муниципального права - разнообразие подходов
Предмет муниципального права является определяющим фактором для выделения новой формирующейся отрасли права. Специфика общественных отношений, составляющих предмет регулирования, состав участвующих в них субъектов в основном позволяют индивидуализировать отрасль.
И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов относят к категориям, составляющим конструкцию местного самоуправления: местное население - муниципальное образование - вопросы местного значения. Данная схема получила отражение в конституционном и текущем законодательстве Российской Федерации, в ней заложена общность отношений территориального самоуправления. Несомненно, полагают авторы, что отмеченные категории стирают границы между различными общественными отношениями самоуправления на местах, выстраивая их в единую систему*(4) .
Есть все основания говорить о комплексном характере муниципального права. Такой характер муниципального права предопределяет многообразие общественных отношений:
возникающих при реализации непосредственно населением права на местное самоуправление;
связанных с деятельностью органов местного самоуправления;
направленных на приоритетное обеспечение местных интересов и одновременно обеспечивающих реализацию делегированных государственных полномочий.
Комплексность данной отрасли права обусловливает и комплексное использование нормативного материала различных отраслей законодательства при регулировании общественных отношений в сфере местного самоуправления. При желании многие из отношений, возникающих в местном самоуправлении, можно отнести к соответствующим отраслям, сферам общественной жизни, государственного строительства. Например, отношения, связанные с выборами депутатов представительных органов местного самоуправления, допустимо отнести к конституционно-правовым (часть избирательной системы); отношения, возникающие при формировании местных бюджетов, считать финансово-правовыми, и т.д.
Именно в силу того факта, что подобные отношения возникают на уровне местного самоуправления, они составляют предмет также и муниципального права как отрасли права, изучаются в рамках муниципального права как науки, учебной дисциплины.
Вместе с тем объединение соответствующих общественных отношений в отдельную группу, представляющую предмет муниципального права, заставило создавать специфические правовые подходы, средства и методы регулирования данных общественных отношений.
И хотя разговор о характере муниципального права как о сложившейся отрасли права вряд ли можно считать завершенным, все-таки исследователи муниципального права единодушны в его признании в качестве отрасли права. Содержание определений муниципального права, данных различными авторами, свидетельствует об их существенной идентичности. Приведем трактовки лишь некоторых авторов.
Так, по мнению О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева, муниципальное право Российской Федерации - это комплексная отрасль права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно или через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления*(5) .
По определению, данному в учебнике Ю.Д. Казанчева и А.Н. Писарева, муниципальное право - комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность норм, в которых закреплены территориальные, финансово-экономические, правовые основы местного самоуправления, государственные гарантии и организационно-правовые формы его осуществления, полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми они могут наделяться*(6) .
При разном словесном определении предмета и содержания муниципального права его называют комплексной отраслью права авторы других учебников - И.И. Овчинников и А.Н. Писарев*(7) , Ю.А. Дмитриев, В.В. Комарова и В.В. Пылин*(8) .
Н.В. Постовой пишет, что муниципальное право является самостоятельной отраслью права, представляющей собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в системе местного самоуправления. Однако и в данном случае признается комплексный характер муниципального права, что, по мнению автора, не исключает его самостоятельности*(9) .
Объективности ради отметим, что есть и точка зрения, согласно которой подход к муниципальному праву как к типичной отрасли права и перенесение на него категорий последней является несостоятельным. Аргументация заключается в специфике самого муниципального права, которая проистекает из того факта, что оно регулирует прежде всего и главным образом отношения, связанные с формированием и деятельностью органов местного самоуправления, не входящих в систему органов государственной власти, подчиненных интересам населения. Поэтому его нельзя, по мнению сторонников данной точки зрения, относить к числу основных отраслей права как непосредственно связанных с государством и его органами. При этом комплексный характер муниципального права предопределяется тем, что система его норм состоит не только из предписываемых государством норм различных отраслей права, но и норм, являющихся результатом прямого волеизъявления населения муниципального образования, правотворчества органов местного самоуправления*(10) .
Имеет место также определение муниципального права не как отрасли российского права, а как отрасли российского законодательства, юридически обеспечивающей системное функционирование всех структурных подразделений местной власти и тем самым решающей все проблемы социально-экономического, культурно-бытового и иного характера, возникающие на территории муниципального образования*(11) . К этой позиции близок и В.А. Баранчиков. Он подчеркивает: "...к муниципальному праву нельзя относиться как к отрасли права и даже именовать его комплексной (или вторичной) отраслью права, поскольку названные понятия - всего лишь юридический образ, который совершенно недостаточен для научного анализа такого сложного юридического комплекса, как муниципальное право"*(12) .
Подход к трактовке муниципального права как комплексной отрасли права и соответственно включение в его нормативно-правовую базу актов, которые можно одновременно отнести к источникам других отраслей права, разделяют не все авторы. В частности, В.И. Васильев утверждает, что неоправданная расширенность предмета муниципального права, так называемая комплексность отрасли (слова автора) негативно сказывается не только на теории, но и на практике местного самоуправления. Она препятствует осмыслению системного законодательного регулирования местного самоуправления, затрудняет кодификацию законодательства по этим вопросам*(13) . Автор предлагает включить в предмет муниципального права нормы права, регулирующие систему местного самоуправления, территориальное устройство местной власти, виды муниципальных образований, взаимоотношения местного самоуправления и государственной власти. Кроме того, в предмет включаются нормы, регулирующие организацию местного самоуправления как разновидности народовластия. Это нормы, регулирующие право граждан на осуществление самоуправления, формы муниципальной прямой демократии, принципы строения, структуру и порядок деятельности органов местного самоуправления, отношения органов местного самоуправления между собой. Далее нормы муниципального права определяют компетенционный статус муниципальных образований и органов местного самоуправления. В предмет муниципального права входит совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с институциональными и функциональными характеристиками местного самоуправления*(14) .
Таким образом, налицо попытка автора ограничить предмет муниципального права только или преимущественно организационными отношениями. Он и сам об этом говорит: "Организация - ключевое понятие, характеризующее предмет законодательства о местном самоуправлении"*(15) . Не отрицая важности данной группы отношений в местном самоуправлении, все-таки нельзя не считаться с тем, что существенное значение имеет как раз тот аспект их деятельности, который В.И. Васильев назвал "компетенционным статусом". Трудно представить полноту правовых основ местного самоуправления без определения их полномочий, а это чаще всего делается именно в актах, комплексно обращенных к тем или иным сферам хозяйственной или социальной жизни и регулирующих при этом возможности как государственных органов, так и местного самоуправления, его органов.
Подводя первые итоги, следует согласиться с теми авторами, которые считают муниципальное право самостоятельной и вместе с тем комплексной отраслью права. В понимании данной отрасли надо исходить из того, что муниципальное право России - комплексная отрасль отечественного права, состоящая из правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения в системе местного самоуправления, формы осуществления народом непосредственно и через органы местного самоуправления своей власти для самостоятельного решения вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, возможность участия органов местного самоуправления в осуществлении отдельных делегированных государственных полномочий, территориальную организацию и структуру местного самоуправления, а также гарантии его осуществления.
Система права по своей внутренней структуре есть соединение действующих в государстве юридических норм в единое целое и их разграничение на институты, подотрасли и отрасли права*(6).
Для инвестиционного права имеет важное значение межотраслевое согласование, призванное помочь научно-теоретическому обоснованию места отрасли права в правовой системе России.
Как справедливо утверждает известный российский ученый В.Ф. Яковлев, межотраслевое согласование должно носить конкретный характер и осуществляться на основе анализа комплекса юридических норм, регулирующих те или иные правовые отношения. При этом задача состоит не столько в устранении противоречий и нестыковок отдельных нормативно-правовых актов, регулирующих смежные сферы деятельности, сколько в том, чтобы добиться взаимообусловленности и взаимосогласованности норм в ходе правоприменительной практики. Так, в инвестиционном праве следует добиваться гармонизации правового режима инвестиций, например, с банковской и страховой сферами и т.д. В настоящий момент в инвестиционной сфере действуют десятки актов федерального уровня, регулирующих как гражданско-правовые, так и публично-правовые отношения. Поэтому возникает необходимость устранять несогласованность актов, принятых в разное время на разных уровнях различными нормотворческими органами, в целях оптимизации комплексного регулирования инвестиционных отношений*(7).
Правовая наука призвана обеспечивать совершенствование инвестиционного законодательства, изучать накопленный опыт, анализировать правовые основы регулирования инвестиционных отношений.
Одним из вопросов правовой науки является вопрос соотношения системы законодательства и системы права. Объективной основой отраслей права являются обособленные группы однородных общественных отношений, нуждающихся в специфических способах правового воздействия, и особых формах и методах правового регулирования. Предметом правового регулирования инвестиций в широком смысле этого слова выступают конкретные правоотношения, складывающиеся в отдельных областях экономики: промышленности, наукоемких технологиях, добычи и переработки полезных ископаемых, сельскохозяйственном производстве и т.д. В ходе осуществления инвестиционных проектов финансово-кредитные, организационно-управленческие, налоговые, трудовые отношения складываются в единое правовое пространство.
Тесная взаимообусловленность и взаимосогласованность отраслей права, регламентирующих инвестиционную деятельность, предполагают существование межотраслевых, комплексных нормативных актов.
К числу таких актов относятся законы о соглашениях о разделе продукции (СРП) и т.д. Представляют ли такого рода акты механическое соединение норм и правил, имеющих комплексный характер? Отнюдь нет, хотя бы потому, что право как таковое базируется на творческом подходе и правоприменительной практике. Сам правотворческий процесс немыслим без взаимопроникновения отраслей права.
Отсутствие в общей теории права достаточно надежных критериев разграничения отраслевых и комплексных совокупностей юридических норм и правил иногда видят там, где происходит сочетание и согласованность правовых отраслей.
Непосредственными критериями при разграничении отраслей права должны выступать юридические признаки. Бесспорно, отраслевой режим не может не быть сложным по своей внутренней структуре. При этом основные компоненты характеризуются особыми приемами регулирования и принципами, общими положениями, пронизывающими содержание той или иной отрасли. В частности, инвестиционное право воплощается в своеобразных, присущих только данной отрасли, формах и методах правового регулирования. Его отраслевые методы, составляющие комплексный механизм правового воздействия и обеспечения, основаны на двух элементарных началах - централизованном и диспозитивном регулировании. Последние в каждой отрасли в сочетании с совокупностью способов юридического воздействия (дозволениями, запретами, позитивным обязыванием) получают своеобразное выражение, что и сказывается прежде всего на правовом статусе субъектов - главной черте материнской (основной) отрасли с точки зрения свойственных ей форм и методов регулирования*(8). В связи с этим можно утверждать, что базовой правовой системой регулирования инвестиционных отношений является гражданское право.
Важнейшим теоретическим посылом также считается то, что юридические признаки вычленяют объективно существующие сегменты в правовой системе. Правовые критерии производны, так как они зависят, по большому счету, от материальных условий жизнедеятельности, что требует системообразующего подхода к оценке правовой сущности общественных (в данном случае - инвестиционных) отношений. Правовые режимы как таковые, возможность их перенесения на другие, казалось бы неспецифические, отношения обусловлены систематизирующими факторами.
Отрасли права находятся в сложных системных взаимоотношениях, иерархически зависимых друг от друга. Правообразующими отраслями являются конституционное, административное, гражданское, уголовное, процессуальное право, которые регулируют базисные звенья общественных отношений. Эти фундаментальные отрасли, выступающие в качестве ядра правовой системы, охватывают такие виды общественных отношений, которые по своему значению нуждаются в качественно-своеобразном правовом регулировании, что предопределяет типовые особенности правового инструментария. Во-первых, они олицетворяют базовые юридические режимы, требующие групповых методов регулирования. Например, принцип автономии воли сторон является базисным во всей системе гражданско-правовых отношений, следовательно, и в системе инвестиционных отношений. Во-вторых, фундаментальные отрасли отличаются "юридической чистотой", определенностью. В-третьих, они юридически первичны, цементируют исходный материал, который рождает правовой статус режимов других отраслей, и вследствие этого выступают в качестве заглавных подразделений в правовой системе.
Взаимообусловленность базовых отраслей можно представить следующим образом. Конституционное право является объективно основополагающей отраслью. Над ним как бы надстраиваются три материальные отрасли: с одной стороны, административное и гражданское право - отрасли регулятивного права, а с другой - отрасль, направленная, как правило, на выполнение охранительных задач, - уголовное право.
От конституционного права и от вышеобозначенных трех фундаментальных отраслей (гражданского, административного, уголовного) идут генетические, функциональные и структурные связи к соответствующим трем процессуальным отраслям: гражданско-процессуальной, административно-процессуальной, уголовно-процессуальной.
С точки зрения общей теории права наряду с основными подразделениями, обособляющимися по видовым юридическим режимам, имеются образования комплексного характера. В их ряду стоит и инвестиционное право. Оно, как комплексное образование, по мнению С.С. Алексеева, является не инкорпоративным собранием разноотраслевых норм, а выступает как юридически содержательное явление. Общим методологическим подходом является то, что правовые нормы в различном отображении юридической действительности имеют разноуровневый характер.
В экономических связях, возникающих из-за разделения труда между хозяйствующими субъектами, в том числе в ходе инвестиционной деятельности, преобладают моменты централизации и равенства, обусловленные обособлением имущества*(9).
Вопросы развития, утверждения системы права являются базисными в общей теории права. Это имеет бесспорную теоретическую значимость для научного обозначения роли и места инвестиционного права.
Для нашей темы большое значение имеет история разработки юридической природы комплексных образований. В.К. Райхер*(10), Ю.К. Толстой*(11) придерживались идеи, что комплексные отрасли права, в отличие от основных, не имеют особого места в правовой системе, им отводится лишь условное место в целях систематизации общепринятых норм и правил. Против деления отраслей права на основные и комплексные выступил О.А. Красавчиков*(12).
В пользу признания комплексных отраслей права высказался С.С. Алексеев, утверждая, что структура права не может быть с достаточной полнотой и точностью раскрыта, если не видеть ее органического единства с внешней нормой права, использование которой как категории комплексной отрасли права позволяет осветить механизм воздействия на систему права субъективного фактора развития законодательства*(13).
Идея основных и комплексных отраслей права была также поддержана Ю.К. Толстым*(14), О.С. Иоффе*(15) и М.Д. Шаргородским. Но они, в отличие от В.К. Райхера, не признавали комплексные отрасли составными частями системы права, рассматривая их как продукт систематизации правовых норм, используемый в различных целях. Впоследствии О.С. Иоффе пересмотрел свою позицию, присоединившись к критике точки зрения В.К. Райхера. Он категорически высказался против существования комплексных правовых отраслей и институтов*(16).
Теория основных и комплексных отраслей права наиболее предметно и обстоятельно рассматривалась в трудах Ю.К. Толстого, по мнению которого между основными и комплексными отраслями имеются следующие различия.
1. Каждая основная (самостоятельная) отрасль обладает предметным единством, тогда как комплексная отрасль лишена подобного единства.
2. В состав основных отраслей не могут входить нормы других отраслей права, в то время как комплексная отрасль по своему составу складывается из норм иных (основных) отраслей права.
3. Каждой основной отрасли права присущ свой специфический метод регулирования, тогда как комплексная отрасль использует ряд методов правового регулирования, почерпнутых из основных отраслей.
4. Основные отрасли занимают определенное место в системе права, напротив, комплексным отраслям отводится лишь условное место (в зависимости от целей систематизации) при систематике права.
Соображения о существовании комплексных отраслей в правовой системе основаны, считает он, на недоразумении, на некорректном использовании терминологии*(17). Под отраслью права понимается определенная совокупность норм, которая обладает единством предмета и метода регулирования. Что же касается нормативных массивов, то они четких логических (научно определенных) границ не имеют, а потому нередко прямо отождествляются с понятием отрасли права. Форма права не может быть оторвана от своего содержания, а потому и отраслевая дифференциация законодательства не может быть иной, чем система самого права: отраслей законодательства ровно столько, сколько отраслей права. В противном случае форма перестанет соответствовать своему содержанию. Именно в силу этого и нет не только комплексных отраслей права, считает Ю.К. Толстой, но и комплексных отраслей законодательства.
Первый шаг в освещении системы права заключается в том, что непосредственным критерием разграничения отраслей права должны выступать, отмечает С.С. Алексеев, именно юридические признаки. Один из них - метод правового регулирования. Всю совокупность юридических черт отрасли можно охарактеризовать в целом как юридический режим. Каждая отрасль права с юридической стороны выделяется в правовой системе именно таким режимом регулирования. Отраслевой режим в рамках соответствующего участка правовой действительности пронизывает все частицы правовой ткани, весь комплекс свойственного данной общности норм юридического инструментария. Отраслевой режим отличается известной замкнутостью, своего рода суверенностью, он не применим к отношениям, лежащим за пределами отрасли. Поэтому важно в ходе правоприменительной практики выяснить, под эгиду какого юридического режима попадает конкретный жизненный случай.
С.В. Поленина также не поддерживает идею о существовании комплексных отраслей права, но вместе с тем считает реальным фактом наличие комплексных правовых институтов. Межотраслевые институты - наиболее распространенная разновидность комплексных правовых институтов. Они возникают на стыке смежных отраслей права, т.е. отраслей, обладающих известной общностью регулируемых ими отношений*(18).
Что примечательно, к гражданскому праву смежными в наиболее общем виде будут все отрасли, регламентирующие отношения, которые имеют имущественный характер (административное, финансовое, земельное, трудовое, инвестиционное право и т.д.).
Очевидно, что в инвестиционном праве накоплена достаточная отраслеобразующая "критическая масса" нормативного материала. Количество нормативно-правовых актов, непосредственно или косвенно регулирующих инвестиционные отношения во всем их многообразии, перевалило за сотню. Налицо превращение группы взаимосвязанных "пограничных" институтов в новую отрасль права - инвестиционное право, что подтверждается появлением новых, присущих только данной группе институтов, понятий и конструкций, а также формированием общей части, содержащей принципы, общие начала, распространяющиеся в равной мере на все регламентируемые этой отраслью отношения.
В последнее время в системе российского права происходят существенные изменения: появляются новые правовые образования, юридическая природа которых определяется в науке по-разному. К таким новым правовым образованиям относится, в частности, энергетическое право, которое одними учеными определяется как подотрасль гражданского или предпринимательского права, другими - как комплексная отрасль права или комплексная отрасль законодательства.
Приступая к изучению новой учебной дисциплины «Конституционно-правовые основы энергетического права», предусмотренной учебным планом Института энергетического права МГЮА имени О.Е. Кутафина, появление которой неразрывно связано с формированием и развитием энергетического права, необходимо рассмотреть вопрос о комплексных отраслях права, о соотношении понятий «отрасль права» и «отрасль законодательства».
Понятие комплексной отрасли права. Отрасль права и отрасль законодательства
Современная система российского права существенно отличается от той, что сформировалась в советский период под влиянием идеологии и практики социализма, отвергающих частную собственность, рыночную экономику, а также с учетом тех ориентиров, которые определялись в директивном порядке для развития законодательства и юридической науки.
Так, в конце 1930-х гг. на Всесоюзном совещании по вопросам науки советского права и государства в докладе А.Я. Вышинского были определены отрасли советского права, список которых был признан исчерпывающим.
Были также определены критерии для признания того или иного комплекса правовых норм в качестве отрасли права. Отрасль права должна обладать своим предметом (один предмет - одна отрасль права) и особым методом регулирования. Та или иная норма права должна принадлежать только одной отрасли права.
Вместе с тем даже в условиях социалистического общества, где главенствовала плановая экономика, оказалось, что этот перечень отраслей права явно недостаточен.
В конце 1950-х - начале 1960-х гг. развернулась острая дискуссия
0 зарождающейся новой отрасли права - хозяйственном праве (сегодня - это предпринимательское право). Однако признание хозяйственного права, как и некоторых других новых отраслей права, столкнулось с рядом проблем: отвечают ли эти новые отрасли права устоявшимся критериям, имеют ли они свой предмет и свой метод?
Практика показывала, что даже в отношении старых, общепризнанных отраслей права трудно найти общественные отношения, составляющие предмет отрасли права, которые бы в той или иной степени не регулировались и другими отраслями права. Например, в регулировании имущественных отношений, которые составляют предмет гражданского права, участвуют и другие отрасли права - земельное, финансовое, административное и др. .
Постепенно стало приходить понимание того, что между отраслями права нет непроходимых границ, нет китайских стен, что границы отраслей права очень подвижны, что многие отрасли права тесно взаимосвязаны, что между ними есть пограничные зоны, на которые воздействуют нормы разных отраслей права, и поэтому нормы права могут иметь «два адреса прописки» - принадлежать одновременно двум отраслям права.
Появляется понятие «комплексная отрасль права», т.е. отрасль права, которая объединяет комплекс правовых норм, значительная часть которых может относиться и к другим отраслям права.
С.С. Алексеев в своей работе «Структура советского права», изданной в 1975 г. писал:
«Большинство комплексных отраслей права формируется в связи с необходимостью специализированного регулирования определенной группы отношений на основе и в рамках существующих отраслевых юридических режимов... Содержание комплексной отрасли права складывается из специальных норм, обладающих предметным и известным юридическим единством. Но каждая из этих норм имеет главную „прописку" в той или иной основной отрасли, входит в обеспечиваемый ею юридический режим... Как правило, комплексные (специализированные) отрасли тяготеют к какой-либо основной и прежде всего профилирующей отрасли... И хотя комплексные правовые общности вышли за пределы отдельной отрасли и при помощи цельного нормативного регулирования образовали некоторое единство, каждый их исходных элементов, в особенности тот, с которого началось развитие комплексной отрасли, продолжает существовать в рамкой той или иной основной отрасли. Юридический источник некоторых комплексных образований полярно разнороден, что придает им составной характер».
К комплексным отраслям права С.С. Алексеев в 1975 г. относил страховое право, морское право, железнодорожное право, горное право, банковское право, налоговое право и др.
Потребность в формировании новых отраслей права, в том числе и комплексных отраслей права, обусловлена рядом объективных причин.
Во-первых, в условиях глобализации, охватывающей многие сферы общественной жизни, когда усложняются процессы государственного и общественного управления, требующие системного и комплексного подхода к решению вопросов, стоящих перед обществом и государством, усложняется и правовое регулирование общественных отношений: возникает потребность в комплексных правовых образованиях, системно воздействующих на те или иные области и сферы жизни общества и государства.
Это предполагает развитие соответствующего законодательства, которое включает нормы, которые по своим отличительным признакам могут относиться к разным отраслям права.
Именно такую позицию обосновывает Р.З. Лившиц, отмечая, что, возможно, на ранних этапах развития права каждому виду общественных отношений соответствовала своя отрасль. Об этом свидетельствует, в частности, деление права на частное и публичное. Но в дальнейшем правовое регулирование все более и более усложнялось и перешагнуло рамки частного и публичного права, как бы растеклось по множеству отраслей права. Процесс этот продолжается и сейчас. По мнению Р.З. Лившица, конструкция «один предмет - одна отрасль права» не находит своего подтверждения, так же как и другая конструкция «один метод - одна отрасль права», ибо в правовом регулировании используются, по сути, два метода - диспозитивный и императивный.
Таким образом, делает вывод ученый, «сама конструкция отраслей права оказалась окостеневшей, застывшей, не учитывающей динамику правового регулирования и неизбежное появление новых отраслей права. Вот почему эта конструкция должна уступить место идее отраслей законодательства, идее более подвижной, динамичной» .
Данный подход к проблемам системы права и законодательства, их соотношения представляется интересным, но слишком радикальным для сегодняшнего этапа развития российской системы права. Он требует отказа от многих устоявшихся понятий, категорий, концепций.
С этим трудно согласиться.
Во-вторых, важным фактором, оказывающим влияние на процесс появления новых отраслей права, новых отраслей законодательства (новых правовых образований), является признание государством и обществом необходимым развивать то или иное законодательство, заинтересованность, регулировать определенные группы общественных отношений. Так, в свое время появилось трудовое законодательство (и как следствие - отрасль «трудовое право»), законодательство о колхозах (и как следствие - отрасль «колхозное право»), природоохранительное законодательство (и соответственно - отрасль «экологическое право»), законодательство о местном самоуправлении (и стала формироваться отрасль муниципального права) и т.д.
В-третьих, немалую роль в становлении таких новых правовых образований (правовых комплексов) играет потребность подготовки специалистов того или иного профиля и, как следствие, потребности учебного процесса, требующего наличия соответствующих учебных дисциплин в учебных планах вузов.
Все указанные факторы оказывают влияние на формирование нового правового комплекса - энергетического права, формирование и развитие которого основывается на нормах ряда основных отраслей права, включая и конституционное право.
Особая роль конституционно-правового регулирования общественных отношений в сфере энергетики обусловила необходимость выделения в рамках конституционного права нового правового образования - конституционно-правовые основы энергетического права.
- По мнению авторов учебника по административному праву, «как правило, ни одна отрасль права не существует в „чистом” виде. Следствием... стало „проникновение” административного права... в сферу других отраслей права... Даже в гражданском праве имеются пусть небольшое, но определенное число норм, которое можно охарактеризоватькак административно-правовые... Предмет административного права строгих границне знает» (Административное право: учебник / под ред. Ю.М. Козлова и Л.Л. Попова.М. 1999. С. 46).
- Лившиц Р.З. Теория права. М., 1994. С. 118.
Вопрос о возможности или невозможности построения комплексных отраслей права остается открытым и является предметом дискуссий среди правоведов. Однако, на фоне происходящей дискуссии, сама жизнь формирует комплексные отрасли права, как бы не замечая теоретических разногласий, а руководствуясь практической потребностью в комплексных отраслях права. Сам факт возникновения и продолжения дискуссии о возможности признания комплексных отраслей права свидетельствует: во- первых, о наличии самого предмета дискуссии (нельзя спорить о том, чего нет); во-вторых, о потребности введения такого термина и упорядочения соответствующего этому термину предмета. С практических позиций введение понятия «комплексная отрасль права» позволяет удобным образом систематизировать и описывать нормы права, регулирующие разнообразные специфические (например, транспортные) отношения.
Под транспортными отношениями понимаются такие общественные отношения, которые возникают и складываются между участниками транспортной деятельности и предметом которых является эта транспортная деятельность. В этой связи необходимо определить также понятия транспортной деятельности и ее участника.
Транспортная деятельность - деятельность, предметом которой являются:
оказание услуг и выполнение работ по перевозке транспортными средствами пассажиров и различных грузов, багажа и грузобагажа, почты, как в коммерческих, так и в некоммерческих целях;
выполнение различных иных функций с использованием транспортных средств;
эксплуатация путей сообщения общего пользования, техническое обслуживание и ремонт транспортных средств;
эксплуатация гражданами в личных целях на путях сообщения общего пользования транспортных средств, находящихся в их пользовании.
Участник (субъект) транспортной деятельности - лицо, осуществляющее транспортную деятельность или намеревающееся приступить к осуществлению
транспортной деятельности. Участник транспортной деятельности может действовать по
собственному интересу, в интересах своего партнера или доверителя, либо осуществлять
такую деятельность в порядке выполнения возложенных на него обязанностей и
полномочий.
Формирование отраслей права является вторичным процессом по отношению к
формированию отраслей законодательства. Возникновению отрасли права предшествует
накопление определенного правового потенциала и общественное осознание появления
комплексной отрасли, выражающееся в таких факторах, как:
общественная значимость регулируемой отрасли отношений, формирующая потребность
четкого отраслевого структурирования норм права;
достаточная распространенность (частота возникновения) соответствующих отношений при
их организационном обособлении от иных отношений, делающая выделение отрасли права
целесообразным с практической точки зрения;
наличие четко выраженной отраслевой специфики, требующее создания значительного по составу и объему комплекса соответствующих нормативных правовых актов, как специфических регуляторов рассматриваемых отношений;
появление значительного числа комплексных норм права;
обособление в фундаментальных отраслях права комплекса норм права, регулирующих специфические отношения;
возникновение специализированного законодательства.
На транспорте действие указанных факторов проявляется в полной мере.
По уровню общественной значимости транспорт занимает одно из ведущих мест в системе общественных отношений, обеспечивая материальную составляющую общей коммуникативной системы общества. Транспортом пользуется практически все население и все хозяйствующие субъекты, перевозятся все грузы. Как инфраструктурная отрасль народного хозяйства, транспорт, наряду со связью, объединяет отдельные регионы страны в единое политическое и экономическое пространство. Учитывая пространственные масштабы территории России, можно говорить о том, что именно транспорт физически формирует единое государство. Жизнь современных городов (а в них проживает свыше 70% россиян) также невозможна без внутригородского транспорта. Транспортная доступность, согласно принципу Ле Корбюзье 1 , лимитирует предельные размеры населенных пунктов.
По распространенности транспортные отношения самые частые. Население и различные предприятия вступают в транспортные отношения, как правило, многократно в течение одних суток и, в большинстве случаев, ежедневно. О частоте транспортных отношений в области одного только автомобильного транспорта говорит такой факт: путевые листы автомобилей и товарно-транспортные накладные на груз являются самыми распространенными документами производственного назначения, среди всех таковых документов. Деятельность коммерческих перевозчиков осуществляется на уникальной профессиональной основе и в этой связи обособлена от прочей деятельности, не может быть диверсифицирована без потери профессиональной ориентации. Наряду с профессиональной транспортная деятельность осуществляется многими гражданами в личных интересах путем эксплуатации принадлежащих им транспортных средств на путях сообщения рбщего пользования. В любом случае лицо, управляющее транспортным средством, должно получить специальное право на управление автомобилем, судном, воздушным судном, локомотивом и т.п.
К транспортному законодательству следует отнести соответствующие части нормативных правовых актов, входящих в состав фундаментальных отраслей права, и содержащие нормы права, регулирующие транспортные отношения. В ряде фундаментальных отраслей права транспортные отношения занимают исключительные позиции по частоте их упоминания в текстах нормативных правовых актов. Это в первую очередь относится к административному, гражданскому и уголовному праву.
1 Ле Корбюзье (Ье СогЫшег) (настоящая фамилия Жаннере, 1еагшеге1) Шарль Эдуар (1887 - 1965 гг.), выдающийся французский архитектор и теоретик архитектуры и урбанистики. Определил основной принцип городского транспорта: «Ни один город не может развиваться быстрее, чем развивается его транспорт».
Естественно, что, прежде всего в состав транспортного права входят нормы права, установленные нормативно-правовыми актами специального транспортного законодательства. К таким нормативным правовым актам относятся Воздушный кодекс Российской Федерации, федеральные законы «О федеральном железнодорожном транспорте», «О безопасности дорожного движения», «О дорожном фонде Российской Федерации», различные международные конвенции по вопросам работы транспорта с участием России и другие акты законодательства, в том числе акты формируемого субъектами федерации их собственного законодательства.
Таким образом, формирование транспортного права происходит как за счет разработки и введения актов транспортного законодательства, так и за счет отражения отдельных транспортных отношений в нормативных правовых актах фундаментальных отраслей права (рис. 1.3). Наряду с использованием норм из фундаментальных отраслей права, транспортное право использует также нормы и других комплексных отраслей права - экологического, информационного и др.
Распространенной ошибкой является отождествление транспортного права с
коммерческим (хозяйственным) правом, вернее с его «транспортным» разделом.
Коммерческое право применительно к транспортной деятельности рассматривает только
коммерческие транспортные отношения. Дополнительно к ним транспортное право
рассматривает транспортные отношения, не имеющие коммерческих целей (перевозки для
государственных и муниципальных нужд или в личных целях граждан), коммерческие
перевозки организаций для их собственных нужд без оказания услуг, а также «внутренние»
транспортные отношения, связанные с организацией движения, технической
эксплуатацией, технологией перевозок и безопасностью движения транспортных средств, подготовкой персонала, допуска подвижного состава к эксплуатации и т.п. Транспортное право также рассматривает отношения, связанные с эксплуатацией путей
Рис.1.3. Графическая интерпретация образования транспортного права как комплексной отрасли
сообщения общего пользования.
Использование понятий «транспортное право» и «транспортное законодательство» требует их определения.
Транспортное право - комплексная отрасль права, представляющая совокупность правовых норм, регулирующих отношения в области транспортной деятельности. Эти нормы формируются в составе нормативно-правовых актов специального транспортного законодательства и входят в состав нормативно-правовых актов фундаментальных отраслей права.
Транспортное законодательство - совокупность нормативно-правовых актов по специфическим вопросам транспортной деятельности.
Подсистемами транспортного права и транспортного законодательства являются разделы права и соответствующие разделы законодательства, относящиеся к отдельным видам транспорта. Поэтому можно говорить, например, об автотранспортном праве и автотранспортном законодательстве или о железнодорожном праве и железнодорожном законодательстве.
Становление транспортного права происходило с учетом ряда фаз его развития, различающихся качественным уровнем организации правовой базы транспортной отрасли.
Транспортное законодательство возникло не сейчас и является достаточно сложившимся, имеющим свои собственные исторические традиции. Прежде всего, это касается водного, в особенности морского транспорта, издревле используемого человеком. Железнодорожный транспорт также имеет достаточно развитую систему правового обеспечения своей деятельности, со своей 150-летней историей становления. Формирование этой системы началось в середине прошлого столетия. Например, действующий ныне Транспортный устав железных дорог Российской Федерации является восьмым по счету подобным документом.
С развитием в XX столетии автомобильного, городского электрического и воздушного транспорта происходило формирование нормативно-правовой базы этих видов транспорта.
Административно-командный тип российского государства в 1917 - 1991 гг. позволял осуществлять правовое регулирование транспортных отношений практически на уровне отраслевых ведомственных нормативных актов. Все законодательное обеспечение сводилось к конституционно установленной абсолютной монополии партийно-государственного аппарата. Поэтому ведомственные акты (различные инструкции и правила) во множестве разрабатывались и применялись в советский период.
В 1991 - 1993 гг. с возрождением в России института правовой государственности возникает импульс для развития транспортного законодательства. Такое законодательство развивается в двух направлениях. С одной стороны, происходит постоянная переработка существующих инструкций и правил советского периода с целью модернизировать эти документы и приспособить их к требованиям текущего момента. С другой стороны, попытки разработать полноценную замену этим инструкциям и правилам наталкиваются на отсутствие их законодательного обеспечения. Это вынуждает законодателя заняться наведением порядка на верхних ярусах иерархической пирамиды нормативных правовых документов. В тексте вновь принятой Конституции Российской Федерации, в конституциях и уставах субъектов федерации появляются нормы, регулирующие транспортные отношения в рамках государственного права. Эта деятельность получила развитие при разработке нового Гражданского кодекса и ряда федеральных законов.
В связи с образованием достаточно самостоятельных в правовом отношении субъектов Российской Федерации, возникла потребность в формировании их собственного законодательства (в том числе и транспортного).
В перспективе, по мере принятия пакета транспортных законопроектов (как на уровне федерации, так и ее субъектов), прогнозируется смычка в единый взаимоувязанный документационный комплекс разнообразных нормативных правовых актов транспортного законодательства. Главными направлениями развития транспортного права станут ликвидация правовых разрывов между Конституцией, с одной стороны, и подзаконными и делегированными актами, с другой стороны, а также замена нормативных актов советского периода современными нормативными актами, учитывающими новые правовые, экономические и социальные реалии.
Далее развитие транспортного права будет продолжаться в направлении текущего совершенствования правовых норм, регулирующих отдельные транспортные отношения. Основой для такого совершенствования послужит опыт практического использования правовой системы транспорта, созданной в последние годы.
