Федеральный закон от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает вслед за Конституцией, что местное самоуправление является одной из основ конституционного строя РФ, признается, гарантируется и осуществляется на всей ее территории. Местное самоуправление - это «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций» (ст.1).

Нормативные правовые акты местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом принимаются по вопросам местного значения. Те акты, в которых закрепляются основы организации местного самоуправления и, в частности устанавливается структура органов местного самоуправления муниципальных образований, относятся к источникам конституционного права России. Из числа нормативных правовых актов местного самоуправления наибольшее значение имеют уставы муниципальных образований.

Местное самоуправление составляет корневую, самую близкую к населению власть. Оно - с одной стороны - непосредственным образом воплощает право граждан на участие в управлении общественными и государственными делами, а с другой - обеспечивает реализацию иных прав и свобод человека и гражданина.

Конституция РФ содержит специальную главу, посвященную местному самоуправлению. Но местное самоуправление регулируется нормами и других глав Основного закона - об основах конституционного строя, о правах и свободах человека и гражданина. В Конституции даются организационные и функциональные характеристики местного самоуправления, а также определяются его важнейшие государственные гарантии.

Конституционные положения действуют непосредственно, а также раскрываются в актах текущего нормативно-правового регулирования. Это регулирование осуществляется на трех уровнях:

• - федеральном;
• - региональном ;
• - муниципальном .

В ряду федеральных нормативных правовых актов выделяются федеральные статусные акты о местном самоуправлении. Этапным является Федеральный закон от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ, пришедший на смену Федеральному закону от 28 августа 1995г. № 154-ФЗ. Этот закон значительно подробнее, чем его предшественник, определяет правовые, территориальные, организационные и экономические основы местного самоуправления. Закон по-новому подходит к содержанию названных основ. Это касается прежде всего, территориального устройства местного самоуправления, сферы деятельности муниципалитетов, ее финансово-бюджетного обеспечения.

Поскольку регулирование общих принципов организации местного самоуправления относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, часть вопросов местного самоуправления регламентируется региональными органами государственной власти.

Третьим уровнем правового регулирования местного самоуправления является муниципальный уровень. Федеральный закон выделяет в ряду муниципальных правовых актов устав муниципального образования, который определяет важные параметры - главным образом организационные - осуществления местного самоуправления в каждой конкретной муниципальной территориальной единице. Кроме устава, органы местного самоуправления принимают правовые акты, определяющие цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, устанавливающие муниципальные социальные стандарты и иные нормативы расходов местных бюджетов, а также регламентирующие порядок привлечения заемных средств, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг и др. Все эти акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам и иным нормативным правовым актам субъектов РФ.

Местное самоуправление как форма народовластия.

В соответствии с Конституцией РФ единственным источником власти в РФ является народ. Народовластие осуществляется непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

При характеристике власти в государстве используется наряду с понятием власти народа понятие публичной власти.

Местное самоуправление - рубежный институт, где общество встречается с государством и где мера «погружения» государства в общество, так же как мера «восхождения» общества к государству, определяется конкретными историческими обстоятельствами. В немалой степени спор о природе российского местного самоуправления и муниципальной власти вызван неоднозначным смыслом ст.12 Конституции РФ, устанавливающей, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Именно эта норма дает возможность противопоставления государства и местного самоуправления. Однако на самом деле ст.12 Конституции трактует муниципальную власть как один из уровней народной власти. Речь идет главным образом об относительном организационном обособлении этой власти.

Функционирование местного самоуправления отнюдь не выпадает из системы государственно-властных отношений. Хотя вопросы местного значения, решаемые на муниципальном уровне, выделены в особую категорию, хотя муниципальная собственность, обеспечивающая с экономической точки зрения решение этих вопросов, отграничена от других форм собственности, мера самостоятельности местного самоуправления - организационной, экономической, территориальной, правовой - определена государством. Оно осуществляется не само по себе, а на основе Конституции РФ и законов.

Местное самоуправление как элемент правового статуса гражданина.

Важнейшим институционально-юридическим выражением демократической сущности местного самоуправления является право гражданина на осуществление местного самоуправления. Хотя это право не входит в конституционный перечень основных прав и свобод человека и гражданина, оно имеет конституционное значение. На конституционный характер данного права обращается внимание в ряде постановлений Конституционного Суда РФ. Право граждан на осуществление местного самоуправления прямо закрепляется в Федеральном законе № 131-ФЗ. Данное право можно рассматривать как интегральный правовой институт. Он находит выражение в праве граждан участвовать в местных референдумах, выборах, использовать другие формы прямой муниципальной демократии, быть депутатом представительного органа, выборным должностным лицом местного самоуправления, муниципальным служащим. Эти права могут быть индивидуальными и коллективными.

Местное самоуправление как способ оптимизации социального управления.

Современное демократическое государство не может обеспечить эффективное регулирование экономических и социальных процессов, если в нем не существует местного самоуправления. Автономия в принятии решений - важнейший способ оптимизации управленческой деятельности.

Местное самоуправление - особый случай децентрализации принятия управленческих решений. Оставаясь в общей системе социального управления, оно перестает быть государственным управлением в его собственном значении, предполагающем субординационные отношения, т.е отношения подчиненности, которые включают возможность назначения и освобождения от должности руководителей подчиненных органов, прямое директивное руководство, дисциплинарную ответственность «нижестоящих» должностных лиц перед «вышестоящими».

Территориальное устройство местного самоуправления.

Местное самоуправление осуществляется в отграниченных территориальных единицах. Эти единицы называются муниципальными образованиями. В большинстве случаев границы муниципальных образований совпадают с границами административно-территориальных единиц. Но они могут с этими границами и не совпадать, это определяется их разными целями.

В соответствии с новым Федеральным законом местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в следующих муниципальных образованиях:

• - городских поселениях;
• - сельских поселениях
• - муниципальных районах
• - городских округах
• - на внутригородских территориях городов федерального значения.

Компетенция органов местного самоуправления.

Вопросы местного значения и полномочия.

Определяя общие пределы компетенции местного самоуправления и его органов, Конституция РФ предполагает, что более конкретное выражение они должны получить в законах. Федеральный закон вслед за Конституцией и на ее основе раскрывает более детально перечень вопросов местного значения и указывает, что он может быть изменен не иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон, т.е. Закон определяет данный перечень как закрытый. Это существенная правовая гарантия отграничения сферы муниципальной деятельности от сферы деятельности иных уровней публичной власти.

Вместе с тем оставляя за муниципалитетами право расширять перечень решаемых ими вопросов местного значения, Закон ограничивает это право, устанавливая приоритетность решения тех вопросов, которые определены в самом Законе. Вопросы местного значения - это сферы общественных отношений, где может и должно функционировать местное самоуправление.

Наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями.

В законодательстве отсутствует нормативное определение «отдельных государственных полномочий». Однако, по смыслу ряда законодательных актов, эти полномочия принадлежат не государству в целом, а его органам - федеральным или региональным. Причем не законодательным или судебным, а исполнительным органам гос. власти.

Организационная основа местного самоуправления.

Осуществление местного самоуправления непосредственно населением.

Федеральный закон различает формы:

Определяющего, решающего, властного участия населения в реализации местного самоуправления : местный референдум, муниципальные выборы, голосование по отзыву депутата, члена выборного органа и выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования и сход граждан.

Участия, не влекущего обязательно юридического резу льтата : правотворческая инициатива граждан, публичные слушания, собрания и конференции граждан, опрос граждан, обращение граждан в органы местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление и др.

Местный референдум - это непосредственное решение населением муниципального образования вопросов местного значения путем голосования.

Муниципальные выборы проводятся в целях избрания депутатов, членов выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Важным институтом муниципальной демократии является право отзыва населением депутата, члена выборного органа и должностного лица местного самоуправления.

Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования проводится в порядке, установленном федеральным и региональным законом для проведения местного референдума за некоторыми исключениями.

Сход граждан в Федеральном законе в отличие от собраний определен в качестве института публичной власти. Установлены четкие количественные параметры поселений, где сходы выполняют роль властных институтов, -небольшие поселения с числом жителей не более 100 человек. В этих поселениях сход осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования.

Правотворческая инициатива граждан предполагает возможность членов территориального сообщества выступать с проектами муниципальных правовых актов.

Еще одной формой участия населения в осуществлении местного самоуправления является территориальное общественное самоуправление , не имеющее свойств публичной власти и служащее как бы общественно-властным «продолжением» местного самоуправления, смыкающим его с самим населением.

Публичные слушания предполагают обсуждение в определенных формах населением наиболее сложных и актуальных вопросов местного значения.

Собрания и конференции граждан проводятся как для обсуждения вопросов местного значения, так и для информирования населения о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Новый демократический институт - опрос граждан. Его цель - выяснение мнения населения всего или части муниципального образования по какому-либо вопросу без попутного воздействия на это мнение, например путем агитации опрашиваемых.

В обращении граждан в муниципальные органы выделяются петиции - коллективные обращения. Это особый вид обращений, в которых нередко поднимаются проблемы местной жизни, имеющие общественное значение. Однако и каждое индивидуальное обращение требует соблюдения процедуры его рассмотрения.

Органы местного самоуправления.

Через органы местного самоуправления реализуется основной объем самоуправленческой деятельности. Федеральный закон указывает, что структуру органов местного самоуправления составляют:

• - представительный орган
• - глава муниципального образования
• - местная администрация (исполнительно-распорядительный орган)
• - контрольный орган муниципального образования
• - иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Федеральный закон вносит немало новаций в организацию и деятельность представительных органов местного самоуправления. Он более подробно определяет статус этих органов, непосредственно решает вопросы муниципальных образований и существенно меняет содержательные подходы к ним.

В системе органов местного самоуправления важную роль играет глава муниципального образования. Федеральный закон предусматривал лишь возможность существования этого должностного лица. На практике этой возможностью воспользовалось большинство муниципальных образований, в том числе и наш город. Примерно 65% глав муниципальных образований были избраны на основе всеобщих, равных, прямых выборов, остальные - представительными органами.

Обязательное структурное подразделение муниципальной власти - местная администрация. Новый закон «легализует» на федеральном уровне исполнительно-распорядительную деятельность органов местного самоуправления и определяет, что руководит ею глава местной администрации.

Контрольный орган муниципального образования не имеет собственных полномочий по решению вопросов местного значения, его полномочия суть продолжение, развитие контрольных полномочий представительного органа.

Еще один муниципальный орган, предусмотренный Федеральным законом - избирательная комиссия муниципального образования.

Статус депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица. Новый Федеральный закон Определяет основные черты правового статуса выборного лица местного самоуправления. В нем устанавливается минимальный и максимальный срок полномочий выборного лица, а также время начала и окончания срока этих полномочий; закрепляется правило о том, что решение об изменении срока полномочий выборного должностного лица, а также перечня этих полномочий применяется к должностным лицам, избранным после вступления в силу соответствующего решения; регулируется возможный режим деятельности выборного лица (на постоянной или на непостоянно основе); определяется несовместимость статуса выборного должностного лица со статусом иных выборных и невыборных должностных лиц и др.

Муниципальная служба.

Кроме выборных лиц в реализации функций муниципальной власти участвуют лица, замещающие муниципальные должности, - муниципальные служащие . Их статус определяется ныне Федеральным законом от 8 января 1998г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в РФ», законами субъектов Федерации о муниципальной службе и уставами муниципальных образований.

Экономическая основа местного самоуправления.

• - находящееся в муниципальной собственности имущество
• - средства местных бюджетов
• - имущественные права муниципальных образований.

По состоянию экономической основы можно судить об уровне реализации экономических гарантий местного самоуправления, поскольку реализация местного самоуправления возможна только в том случае, если материально-финансовые ресурсы соответствуют объему полномочий муниципальной власти.

Федеральный закон определяя компетенцию органов местного самоуправления, жестко связывает ее с имуществом (например, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения; автомобильные дороги общего пользования, мосты и иные транспортные инженерные сооружения в границах населенных пунктов поселения, пассажирский транспорт; библиотеки и т.д.), которое может находиться в собственности муниципальных образований разных типов. Смысл такого подхода заключается в том, чтобы материально подкрепить компетенцию органов местного самоуправления и сосредоточить их усилия на решении вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения.

Новый Федеральный закон определяет параметры бюджетной деятельности муниципалитетов и трансформирует ее идеологию. Главный упор сделан на четкое разграничение расходных обязательств между местными и государственными - региональными и федеральными - бюджетами. Бюджет заключает в себе главный нерв деятельности органов местного самоуправления, т.к. организация дошкольного образования, отдых детей в каникулярное время, первичная медицинская помощь, содержание и строительство местных автомобильных дорог, благоустройство и озеленение территории городов и поселков - все это и много другое требует бюджетных средств.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью.

Поскольку орган или должностное лицо местного самоуправления предпринимают в соответствии со своими функциями определенные действия, которые могут повлечь за собой не только позитивные, но и негативные последствия, они должны быть поставлены в условия, минимизирующие возможность нарушения интересов государства и населения муниципального образования, физических и юридических лиц, т.е. влекущее юридическую ответственность за нарушение этих интересов.

В сфере местного самоуправления применяются разные виды юридической ответственности - уголовная, административная, дисциплинарная, гражданско-правовая, материальная, конституционно-правовая. Федеральный закон сосредотачивается на регулировании конституционно-првовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, отсылая к соответствующим отраслям законодательства для определения других видов их юридической ответственности.

Введение

§ 1. Понятие, функции и принципы местного самоуправления

1.1 Понятие местного самоуправления

1.2 Функции местного самоуправления

1.3 Принципы местного самоуправления

§ 2. Система местного самоуправления

2.1 Полномочия органов местного самоуправления

§ 3. Конституционные основы организации местного самоуправления

3.1 Правовая основа местного самоуправления

3.2 Территориальная и организационная основа местного самоуправления

3.3 Экономическая основа местного самоуправления

Заключение

Глоссарий

Список использованных источниковПриложенияПриложение АПриложение БПриложение ВПриложение Г

Приложение Д

Введение

Местное самоуправление является обязательным признаком демократического характера организации публичной власти в обществе.

В России устойчивой традиции местного самоуправления нет: земская и городская реформы (1864 и 1870 гг.) дали некоторый опыт самоуправления населения, однако после революции 1917 г. в нашей стране была избрана концепция государственного управления на местах, советы народных депутатов всех уровней были включены в систему органов государственной власти. Переход к организации власти на местах на принципах местного самоуправления начался только в начале 1990-х гг. (6 июля 1991 г. был принят закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», были внесены изменения в Конституцию РСФСР 1978 г., в соответствии с которыми местные советы были выведены из системы представительных органов государственной власти и включены в систему местного самоуправления, затем последовал ряд указов Президента РФ: от 26 октября 1993 №1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», от 22 декабря 1993 №2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» и др.).

Статья 12 Конституции РФ закрепляет, что «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление…». Основополагающим актом, регулирующим отношения в сфере местного самоуправления в России, является Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития его правовой основы. Совершенствование местного самоуправления на этапе реального реформирования невозможно без детальной разработки законодательного регулирования всех аспектов общественных отношений его деятельности. Для решения вопросов местного значения необходима детальная правовая регламентация общественных отношений, возникающих в процессе осуществления местного самоуправления. Эта регламентация осуществляется с помощью муниципальных норм. В российском законодательстве существует отдельная отрасль права – Муниципальное право Российской Федерации, представляющая совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления. Посредством норм муниципального права и на основе Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных актов реализуются важнейшие вопросы местного самоуправления: решение населением муниципальных образований непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления, вопросов местного значения, а также вопросы реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Тема данной курсовой работы – «Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации» – актуальна в силу того, что, во-первых, организация местного самоуправления является одним из условий признания Российской Федерации конституционным демократическим государством; во-вторых, нынешний этап развития российского местного самоуправления концентрирует в себе все сложнейшие социально-экономические и политические проблемы страны и отражает всю противоречивость и неопределенность многих процессов и решений; в-третьих, развитие местного самоуправления содействует укреплению государства, его территориальной целостности, снижению вероятности возникновения социальных и национальных напряжений, формированию адаптированной к местным особенностям экономики.

Целью данной работы является раскрыть и описать сущность конституционно-правовых основ местного самоуправления. Для достижения этой цели в работе решаются следующие промежуточные задачи:

1. Показываются понятие, функции и принципы местного самоуправления;

2. Раскрывается система и полномочия органов местного самоуправления;

3. Описываются конституционные основы местного самоуправления.

§ 1. Понятие, функции и принципы местного самоуправления

местное самоуправление конституционный

Местное самоуправление – одна из двух форм организации публичной власти в административно-территориальных единицах государства. Второй формой при этом является местное управление.

Местное самоуправление неотъемлемо связано с демократией и федерализмом. Конституция Российской Федерации определяет во многом сущность и гарантии местного самоуправления, которое представляет собой наиболее приближенную к проблемам и потребностям граждан, местным, этнокультурным, социально-бытовым и иным условиям форму публичной власти. Местное самоуправление есть первичное звено федеративных отношений. Конституция РФ предусматривает возможность делегирования властных полномочий органам местного самоуправления. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству , что и реализуется в новом варианте закона о местном самоуправлении. Местное самоуправление является важнейшей сферой общественных отношений, от эффективности реформ которой зависит поддержка населением осуществляемых преобразований, а значит, и социальная результативность реформ в целом.

1.1 Понятие местного самоуправления

Местное самоуправление – это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Такое определение дается в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вступившем в силу в основной своей части с 1 января 2006 года и являющимся базовым федеральным законом, регулирующим вопросы местного самоуправления в РФ.

Под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения.

В соответствии с ч. 1 Конституции РФ местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. Под основами конституционного строя Российской Федерации обычно понимаются устои государства, его основные принципы, которые призваны обеспечить Федерации характер конституционного государства . Таким образом, организация местного самоуправления является одним из условий признания Российской Федерации конституционным демократическим государством. В соответствии с п. 1 ст. 16 Конституции РФ основы конституционного строя Российской Федерации не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном самой Конституцией.

При уяснении сущности местного самоуправления необходимо обратить внимание на следующее. Во-первых, местное самоуправление признается в качестве самостоятельного уровня публичной власти, следовательно, местное самоуправление обладает всеми основными признаками и свойствами власти и может осуществляться в двух основных формах народовластия: непосредственно и опосредованно, т.е. через органы местного самоуправления. Во-вторых, самостоятельность местного самоуправления не безгранична: оно может осуществляться в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ, издаваемыми в соответствии с федеральными законами. В-третьих, автономность и самостоятельность местного самоуправления не означают полной его изолированности, многие вопросы местного значения население не в состоянии решать самостоятельно, в то же время некоторые государственные функции эффективно могут выполняться органами публичной власти на местах. Поэтому Конституция РФ предусматривает, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными полномочиями с передачей для их осуществления материальных и финансовых средств (ч. 2 ст. 132). Данное конституционное положение корреспондирует и Европейская хартия местного самоуправления, п. 3 ст. 4 которой закрепляет, что осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам.

1.2 Функции местного самоуправления

В соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление осуществляет ряд функций, охватывающих основные направления деятельности местного самоуправления, характеризующие его природу и социальное назначение. Так, местное самоуправление:

а) обеспечивает участие населения в самостоятельном решении местных вопросов;

б) обеспечивает социально-экономическое развитие соответствующей территории;

в) управляет муниципальной собственностью;

г) обеспечивает потребности населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других полезно важных услугах;

д) осуществляет защиту интересов и прав местного самоуправления;

е) обеспечивает охрану общественного порядка, реализацию законов, поддержание правопорядка на территории муниципального образования.

Ориентация на учет местных интересов предопределяет роль и функции местного самоуправления в современном обществе. Политологи разделяют общество на три основных сектора, каждому из которых отведены своя роль и свои функции: первый – власть (функция власти, политическая функция); второй – бизнес (хозяйственная функция); третий – гражданское общество (общественная функция, самоорганизация граждан для решения значимых социальных и иных задач, требующих совместных усилий). Если под этим углом зрения взглянуть на местное самоуправление, то можно сделать вывод, что в современном обществе оно выполняет все три перечисленные функции (Приложение А).

Как одна из форм власти, местная власть, реализует политику государства на местах, принимая обязательные для исполнения решения по вопросам местного значения, обеспечивая общественную безопасность и охрану общественного порядка, управляя муниципальной собственностью, выполняя другие властные функции.

Местное самоуправление обеспечивает самоорганизацию граждан, их непосредственное участие в управлении местными делами и в этом смысле является одной из структур гражданского общества.

Как организатор местного хозяйства, местное самоуправление выполняет экономические функции по жизнеобеспечению территории и оказывает жителям ряд важнейших общественных услуг. Таким набором функций не обладает ни одна другая структура общества. Так, государство выполняет функции власти и частично хозяйственные функции, но самоорганизация граждан – не его дело. Общественные и другие некоммерческие организации выполняют функцию самоорганизации граждан, и многие из них занимаются хозяйственной деятельностью, но у них нет властных полномочий. Только местное самоуправление одновременно выполняет все три функции. Оно решает такие задачи, до которых у государства «не доходят руки», привлекает для их решения местные ресурсы.

1.3 Принципы местного самоуправления

Принципы местного самоуправления – это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых ими органов, самостоятельно осуществляющих управление делами.

В принципах местного самоуправления находят отражение требования объективных закономерностей и тенденций развития местной власти. Для них характерно:

а) построение и функционирование муниципальной власти;

б) уяснение сущности местного самоуправления, его отличительные черты и признаки;

в) выступление в качестве критерия оценки действующей системы местного самоуправления: насколько она отвечает началам и идеям, выраженным в принципах местного самоуправления;

г) способствование сохранению преемственности в развитии институтов местного самоуправления.

Конституция РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», основываясь на положениях Европейской хартии о местном самоуправлении, закрепляют общие принципы местного самоуправления, присущие всей системе местного самоуправления в Российской Федерации. В рамках данных принципов осуществляется регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях, правовое регулирование местного самоуправления в субъектах РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

Реализация принципов местного самоуправления обеспечивается не только их правовым закреплением в законодательстве, уставах муниципальных образований, но и системой организационных форм и методов муниципальной работы. Принципы местного самоуправления делятся на общие (воздействуют на все сферы местного самоуправления) и специальные (относятся к отдельным сферам местного самоуправления).

К общим принципам местного самоуправления относятся:

а) верховенство Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов;

б) самостоятельность решения населением вопросов местного значения;

в) организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций;

г) соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям;

д) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;

е) многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;

ж) соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

з) законность в организации и деятельности местного самоуправления;

и) гласность деятельности местного самоуправления;

к) коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления;

л) государственная гарантия и поддержка местного самоуправления.

К специальным принципам местного самоуправления относятся:

а) принцип компенсации увеличения расходов или уменьшения доходов органов местного самоуправления, возникших в результате решений органов государственной власти;

б) принцип получения органами местного самоуправления платы за пользование на их территории природными ресурсами и др.

§ 2. Система местного самоуправления

Согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В этом смысле также можно говорить о самостоятельности местного самоуправления в рамках его полномочий. Вместе с тем органы государственной власти создают правовые рамки для деятельности местного самоуправления. Они обеспечивают государственный контроль за реализацией закрепленных в законодательстве прав физических и юридических лиц, а также защиту этих прав.

Следовательно, самостоятельность местного самоуправления имеет пределы, устанавливаемые Конституцией РФ и федеральным законодательством, а само местное самоуправление интегрировано в общую систему управления делами общества и государства.

Деятельность органов местного самоуправления характеризуется такими чертами, как наличие властных полномочий, обязательность принимаемых решений для всех физических, а также юридических лиц и организаций, находящихся на территории муниципального образования, в рамках которой действуют соответствующие органы местного самоуправления (Приложение Б).

К органам местного самоуправления относятся выборные органы и другие органы (невыборные), образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

Формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления являются (Приложение В):

– местный референдум;

– муниципальные выборы;

– сход граждан, осуществляющий полномочия представительного органа;

– правотворческая инициатива граждан (связана с реализацией права внесения на рассмотрение в органы местного самоуправления проектов муниципальных правовых актов, подлежащих обязательному рассмотрению);

– территориальное общественное самоуправление;

– публичные слушания (проводятся для обсуждения проектов муниципальных правовых актов);

– собрания граждан (проводятся для обсуждения вопросов местного значения; итоги собрания граждан подлежат официальному опубликованию (обнародованию); обращения подлежат обязательному рассмотрению органами местного самоуправления и должностными лицами);

– конференция граждан – осуществляют в определенных случаях полномочия собраний граждан;

– опрос граждан (проводится на территории муниципального образования для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления);

– индивидуальные и коллективные обращения граждан;

– иные формы, не противоречащие Конституции РФ, федеральному или региональному законодательству.

Опосредованная форма осуществления власти на местах заключается в осуществлении местного самоуправления через органы и должностных лиц местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления (организационная основа местного самоуправления) определяется населением самостоятельно, однако по общему правилу она включает:

– представительный орган местного самоуправления;

– главу муниципального образования;

– местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования).

Может образовываться и контрольный орган муниципального образования в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением порядка подготовки и рассмотрением местного бюджета, отчета о его исполнении (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и т.п.) и иные органы местного самоуправления. Для подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума может формироваться избирательная комиссия муниципального образования.

Представительный орган местного самоуправления (дума, собрание представителей, совет депутатов, муниципальное собрание и т.п.) может формироваться путем проведения муниципальных выборов (в поселениях) либо состоять из глав поселений и депутатов представительных органов этих поселений, входящих в состав муниципального района.

В соответствии со ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Федеральным законом предусмотрены различные варианты избрания главы муниципального образования, исходя из которых, определяются особенности правового статуса главы муниципального образования, его права и обязанности.

Реализация правового статуса главы муниципального образования, как и любого другого субъекта муниципального права, происходит через его участие в муниципально-правовых отношениях, возникающих в процессе организации и осуществления местного самоуправления .

Местная администрация наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Составной частью системы местного самоуправления являются органы территориального общественного самоуправления населения, которые создаются по инициативе граждан на основе их добровольного волеизъявления и характеризуются территориальным признаком организации и деятельности, представительным характером, общественной формой и самоуправленческой природой.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в муниципальных образованиях – городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах либо внутригородских территориях городов федерального значения.

2.1 Полномочия местного самоуправления

Компетенцию органов местного самоуправления образуют предметы ведения и полномочия, обусловленные вопросами местного значения и закрепленные уставами муниципальных образований. Выделяются несколько групп полномочий органов местного самоуправления:

1. В области бюджета и финансов органы местного самоуправления формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы; образуют внебюджетные фонды, определяют их статус и целевое назначение; учреждают фонды для кредитования целевых программ, в том числе фонды социальной защиты, дотационные фонды и др.

2. В области управления муниципальной собственностью, взаимоотношений с предприятиями, организациями, расположенными на территории местного самоуправления, органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью, определяют в соответствии с законодательством условия приобретения, преобразования объектов муниципальной собственности и др.

3. В области земельных отношений и охраны природной среды органы местного самоуправления определяют порядок предоставления и изъятия земельных участков, а также распоряжение земельными участками на подведомственной им территории; определяют правила пользования природными ресурсами, выносят решения о приостановлении строительства и эксплуатации объектов в случае нарушения экологических, санитарных, строительных норм и др.

4. В области строительства, жилищного хозяйства, коммунального, бытового и торгового обслуживания населения, транспорта и связи органы местного самоуправления утверждают правила застройки населенных пунктов на подведомственной им территории, устанавливают порядок продажи и передачи жилья в собственность, выдают разрешение на строительство объектов производственного назначения; руководят транспортными организациями и предприятиями, находящимися в муниципальной собственности, и др.;

5. В области социально-культурного обслуживания населения органы местного самоуправления осуществляют управление всеми находящимися в их ведении учреждениями народного образования, культуры, здравоохранения, социального обеспечения, физкультурно-спортивными учреждениями и др.;

6. В области социальной защиты населения органы местного самоуправления обеспечивают проведение в жизнь законодательства о выплате пенсий и пособий. Местная администрация назначает и выплачивает также из собственных или привлеченных средств доплаты к пенсиям и пособиям; принимает меры, направленные на улучшение материальных и социально-бытовых условий инвалидов, семей, потерявших кормильцев, престарелых граждан и др.;

7. В области охраны общественного порядка, прав и свобод граждан органы местного самоуправления обеспечивают на подведомственной им территории соблюдение законов, актов вышестоящих органов государственной власти, охрану прав и свобод граждан, осуществляют контроль за исполнением их решений предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами. В пределах своей компетенции налагают административные взыскания на граждан и должностных лиц за совершенные ими административные правонарушения; принимают меры, связанные с проведением собраний, митингов, демонстраций, и др.

В соответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

§ 3. Конституционные основы организации местного самоуправления

Осуществление местного самоуправления в РФ обеспечивается рядом конституционных гарантий, представляющих собой правовые средства обеспечения деятельности местного самоуправления. Они являются важнейшим условием полного и эффективного осуществления местным самоуправлением своих задач и функций.

Конституционные нормы обладают высшей юридической силой в отношении всех других законодательных актов любого уровня. В сводном виде основные положения Конституции РФ по вопросам местного самоуправления представлены в Приложении Г.

Местное самоуправление в Российской Федерации, исходя из его значимости для оперативного решения всех вопросов местного значения, подлежит особой правовой охране со стороны государства. В соответствии со ст. 133 Конституции РФ запрещается ограничение кем бы то ни было прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральным законом. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» дополняет указанный перечень обязательностью решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц на территории соответствующего муниципального образования, а также обязательностью рассмотрения обращений органов и должностных лиц местного самоуправления государственными органами и их должностными лицами.

Конституция России устанавливает право населения самостоятельно решать вопросы местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, а также право самостоятельно осуществлять управление местными делами путем прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (ст. 130). Эта норма, по существу, развивает положение о местном самоуправлении как одной из форм народовластия и основ конституционного строя.

Гражданам РФ предоставляется право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления и участвовать в местном референдуме.

В Конституции РФ сформулировано поле деятельности местного самоуправления – «вопросы местного значения». В их перечень Конституция РФ включила строительство и распределение жилья, в сфере муниципального здравоохранения к вопросам местного значения отнесено оказание бесплатной медицинской помощи за счет средств местного бюджета, страховых взносов и иных поступлений. Конституцией также гарантируется общедоступное, основное общее и среднее профессиональное образование в муниципальных образовательных учреждениях.

Правовое регулирование сферы местного самоуправления отнесено к совместному ведению РФ и ее субъектов, поэтому перечень вопросов, отнесенных к ее полномочиям местного самоуправления, может осуществляться законодательством субъектов РФ и конкретизироваться в нормативных правовых актов местного самоуправления .

Функционирование местного самоуправления в Российской Федерации осуществляется на правовой, территориальной, экономической основах (иногда выделяют и иные основы: демографическую, организационную, финансовую и др.).

3.1 Правовая основа местного самоуправления

Эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития правовой базы.

Правовая база местного самоуправления – это система законодательных и иных нормативных актов, на основе которых оно функционирует (Приложение Д).

Правовому регулированию местного самоуправления в Конституции Российской Федерации посвящена гл. 8 «Местное самоуправление» (ст. 130-133). На основе конституционных норм можно определить следующие параметры правового пространства местного самоуправления:

– население муниципального образования самостоятельно решает вопросы местного значения;

– экономической основой местного самоуправления является муниципальная собственность, право и бремя владения, пользования и распоряжения которой принадлежит населению муниципального образования;

– система местного самоуправления включает институты непосредственной и представительной демократии, при этом система осуществления местного самоуправления через представителей не исчерпывается выборными органами, а включает в себя и иные органы (исполнительно-распорядительные, контрольные и т.д.);

– местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций; изменение границ таких территорий

– допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий;

– органы местного самоуправления имеют самостоятельные полномочия по решению вопросов местного значения (управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов, осуществления охраны общественного порядка и др.), а также могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств;

– местному самоуправлению гарантируется право на судебную защиту;

– местному самоуправлению гарантируется компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;

– устанавливается запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Правовую (нормативную) основу местного самоуправления в России образуют:

· общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ, которые в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью российской правовой системы. Весьма важное значение в регулировании местного самоуправления в Российской Федерации имеет Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. Россия, подписав вышеназванную хартию 28 февраля 1996 г., а 20 марта 1998 г. ратифицировав ее, взяла на себя обязательство соблюдать следующие положения в сфере местного самоуправления:

· обеспечение права и реальной способности органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения;

· основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией или законом;

· органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив;

· осуществление государственных полномочий должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам;

· предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть полными и исключительными. Они могут быть поставлены под сомнение или ограничены иным центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом и т.д.

– федеральные Конституционные законы и федеральные законы (Федеральный закон от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп. от 8 декабря 2003 г.); Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. №138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (с изм. и доп. от 21 июля 2005 г.); Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) и др.).

– федеральные нормативные правовые акты подзаконного характера: Указы и Распоряжения Президента РФ; Постановления и Распоряжения Правительства РФ, ведомственные правовые акты федеральных органов исполнительной власти;

– Конституции (Уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (в настоящее время специальные законы приняты во всех российских регионах, поскольку в соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации»);

– муниципальные правовые акты: уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан и др. Муниципальные правовые акты могут приниматься населением муниципального образования непосредственно органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления на основании и во исполнение положений, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ. Такие акты подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования; уставы муниципальных образований подлежат обязательной государственной регистрации в органах юстиции.

Особые права законодательство закрепило за сходами граждан, проживающих в сельских населенных пунктах и поселках. Если прежде сходы граждан действовали наряду с местными органами власти, то сегодня в небольших городских и сельских поселениях собрания, сходы граждан все чаще выступают в качестве органов населения и вместе с выборным главой местного самоуправления осуществляют все функции местного самоуправления, в рамках которого представительные органы не образуются.

3.2 Территориальная и организационная основа местного самоуправления

Федеральный закон 2003 года №131-ФЗ предусматривает кардинальное изменение принципов территориальной организации местного самоуправления. Все муниципальные образования (за исключением городов федерального значения) разделяются в правовом отношении на 3 типа: поселение (городское или сельское), муниципальный район, городской округ. При этом важно отделять понятие «поселение» как самоуправляемая территория от понятия «населенный пункт». Поселение может состоять и из одного, и из нескольких населенных пунктов. Кроме того, введено новое понятие – «межселенная территория». Система муниципальных образований на территории субъекта РФ представлена в Приложении Е.

Территориальную основу местного самоуправления составляют территории муниципальных образований. В России насчитывается более 150 тыс. населенных пунктов. Не все они являются муниципальными образованиями, однако в результате реформы местного самоуправления органы местного самоуправления максимально приближены к населению в целях качественного и своевременного оказания всем гражданам социальных и бытовых услуг. Вместо 12 тыс. муниципальных образований, существовавших в 2003 г., в 2006 г. уже было более 24 тыс. муниципальных образований, в том числе более 19 тыс. сельских поселений . Именно территория муниципального образования определяет пространственный предел осуществления местного самоуправления, действия муниципальных правовых актов.

Закон предусматривает следующие виды муниципальных образований: городское поселение, сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения.

Границы территорий муниципальных образований, а также основания для их объединения, разделения, изменения статуса устанавливаются законами субъектов РФ на основе ряда принципов. В статье 11 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» указаны требования к установлению и изменению границ муниципальных образований. Это следующие требования:

1) территория субъекта РФ разграничивается между поселениями;

2) территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов;

3) территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;

4) в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;

5) в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры;

6) в состав территории сельского поселения могут входить один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый;

7) сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения;

8) статусом сельского поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек;

9) на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения, и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте;

10) административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района;

11) границы сельского поселения устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района – с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав;

12) территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения;

13) территория поселения не может входить в состав территории другого поселения;

14) территория городского округа не входит в состав территории муниципального района;

15) границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными и региональными законами;

16) территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района.

3.3 Экономическая основа местного самоуправления

По настоящему эффективное местное самоуправление должно обладать соответствующей экономической основой. Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

Согласно ч. 2 ст. 8 Конституции Российской Федерации муниципальная собственность признается и защищается наравне с частной, государственной и иными формами собственности (частной и государственной). Имущество, которое может находиться в собственности отдельных видов муниципальных образований – поселений, муниципальных районов и округов – несколько различается, что обусловлено предметами ведения соответствующих муниципальных образований. В части 1 ст. 130 Конституции Российской Федерации закреплено, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет, формируемый за счет различных источников: средств самообложения граждан; доходов от региональных налогов и сборов; доходов от федеральных налогов и сборов; дотаций, субвенций, субсидий, иных средств финансовой помощи из бюджетов других уровней; доходов от имущества, находящегося в муниципальной собственности, части прибыли муниципальных предприятий; штрафов; добровольных пожертвований и иных поступлений. Финансовые полномочия осуществляются органами местного самоуправления в строгом соответствии с нормами бюджетного и налогового законодательства.

Состав муниципального имущества определяется в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Согласно Федеральному закону 2003 года №131-ФЗ, в состав муниципального имущества входит:

– имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, включая муниципальные земли и некоторые природные ресурсы;

– имущество, предназначенное для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

– имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.

Заключение

В 2008г. исполнилось десять лет со дня ратификации Российской Федерацией Европейской хартии местного самоуправления. Большинство исследователей сходятся во мнении, что положения Европейской хартии и Конституции РФ о местном самоуправлении имеют сходное и весьма близкое нормативное содержание. Также распространено мнение об изначальной ошибочности модели местного самоуправления, закрепленной в некоторых положениях Конституции РФ 1993г. Основная проблема заключается в том, что в Конституции РФ отражены принципы общественной теории местного самоуправления. Для континентальной системы права, к которой относится правовая система нашей страны, характерна организация местной власти на основе государственной теории местного самоуправления. В качестве положений, отражающих общественную теорию местного самоуправления, обычно указываются положения ст.12 Конституции РФ об организационной обособленности органов местного самоуправления относительно системы органов государственной власти. Отмечается также невозможность на практике выделения вопросов местного значения, поскольку все вопросы, решаемые властью, имеют государственное значение.

Федеральный закон о реформе местного самоуправления и Федеральный закон о реформе федеративных отношений, принятые в 2003 г., заложили основу для разграничения прав, обязанностей и ответственности между уровнями публичной власти. Однако с принятием многих отраслевых федеральных законов происходит вторжение в компетенцию местного самоуправления либо наделение органов местной власти государственными полномочиями без передачи необходимых для их осуществления финансовых ресурсов. Введение формального запрета в базовый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» на возможность дополнения или изменения перечня и содержания вопросов местного значения другими федеральными законами в силу особенностей конституционной законодательной процедуры в РФ не имеет механизма реализации. Поэтому на практике реальное действие запрета сведено на нет, поскольку не обеспечено особой процедурой принятия таких базовых федеральных законов. Во-первых, вряд ли на практике можно установить исчерпывающий перечень вопросов местного значения в одном законе. Во-вторых, даже если это удастся сделать в виде обобщающей формулировки, то неизбежно возникает необходимость ее детализации в отраслевом федеральном законе.

Существуют вопросы, решение которых требует участия и региональных, и муниципальных властей. Поэтому в течение почти шести лет после принятия Федерального закона от 6 октября 2003г. №131-ФЗ в перечень вопросов местного значения вносились многократные изменения и дополнения. Причем в перечнях вопросов местного значения разных типов муниципальных образований содержались вопросы, близкие по содержанию. Более того, в федеральные законы были внесены изменения и дополнения, согласно которым теперь и органы местного самоуправления любого из типов муниципальных образований, и органы государственной власти субъектов РФ могут принимать к своему рассмотрению и решению вопросы, отнесенные к государственным полномочиям в социальной сфере, которая изначально рассматривалась федеральным законодателем как сфера исключительных государственных обязательств.

Осуществление публичной власти органами местного самоуправления связано с таким принципом правового государства, как свободное и автономное функционирование гражданского общества. Местное самоуправление – это институт гражданского общества наряду с общественными объединениями граждан, коммерческими организациями и т.д. Тем не менее, органы местного самоуправления наиболее близко из остальных институтов гражданского общества стоят к государству и его органам, являясь связующим звеном между гражданским обществом и государством. С другой стороны, органы местного самоуправления наиболее близко среди других органов публичной власти стоят к населению, к гражданскому обществу. Признание местного самоуправления государством есть необходимый признак правового государства и демократического политического режима. Отсутствие местного самоуправления свидетельствует об антидемократическом политическом режиме.

Глоссарий

Список использованных источников

1. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М.: Норма, 2003.

2. Гессен В.М. Основы конституционного права (издание 2-е) – С-Пб, «Право», 1998.

3. Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В., Муниципальное право – учебное пособие, М.: Юрайт, 2007

4. Кораблев Д.П., О некоторых практических аспектах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. – Журнал Конституционное и муниципальное право. 2009 г. №1.

5. Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с поправками от 30 декабря 2008 г.)

6. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 1999.

7. Копысова С.Г., Глава муниципального образования как индикатор муниципально-правовых отношений. – Журнал Конституционное и муниципальное право. 2009 г. №4.

8. Костюкова А.Н., Копысова С.Г. Муниципально-правовые отношения. Омск: ОмГУ, 2001.

9. Сборник Законов Российской Федерации. 2003. №40. ст.3822 (с изм. и доп.).

11. Система муниципального управления, под ред. В.Б. Зотова, С-Пб.: Питер, 1998.

12. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Приложение А

Приложение Б

Структура системы местного самоуправления

Приложение Г

КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РФ

Кораблев Д.П. О некоторых практических аспектах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Журнал Конституционное и муниципальное право №1 2009 г.

Н.А. Игнатюк, А.В. Павлушкин Муниципальное право – учебное пособие

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• o особенности конституционного строя, организации и функционирования системы местного самоуправления в России;
• o сущность и содержание основных понятий, категорий;

уметь

• o анализировать, толковать и правильно применять правовые нормы;
• o принимать решения и совершать юридические действия в точном соответствии с законом;

владеть

• o навыками работы с правовыми актами;
• o навыками анализа различных правовых явлений, юридических фактов, правовых норм и правовых отношений, являющихся объектами профессиональной деятельности.

Конституционные основы местного самоуправления, его сущностные признаки

Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории страны, которая вся разделена на муниципальные образования. Муниципальное образование - это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.

Эффективное местное самоуправление возможно лишь при наличии развитой правовой основы его функционирования, соответствующей международным стандартам и содержанию социального и демократического государства. Правовая основа местного самоуправления представляет собой систему нормативных правовых актов и правовых норм, обеспечивающих эффективное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации.

Существует множество классификаций правовых основ местного самоуправления по разным критериям. Назовем основные и наиболее распространенные из них.

• 1. По характеру предписаний муниципально-правовые нормы делятся:
  • - на правоуполномочивающие - определяют предметы ведения местного самоуправления. К ним относятся нормы разрешения, устанавливающие, что можно делать;
  • - обязывающие - содержат предписания о том, что нужно делать, и определяют обязанности государственных органов по отношению к муниципальным органам управления и обязанности других субъектов муниципального права. на основании этих норм органы местной власти обязаны обеспечить каждому желающему возможность ознакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина;
  • - запрещающие - закрепляют то или иное правило запретительного характера, обеспечивают, в частности, неприкосновенность прав местного самоуправления. Например, запрещается ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией РФ и федеральными законами.
• 2. По степени категоричности предписаний нормы подразделяются:
  • - на императивные - устанавливающие порядок вступления в силу нормативных правовых актов органов и должностных лиц системы муниципального управления, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина. Эти нормы должны официально опубликовываться;
  • - диспозитивные - устанавливают порядок рассмотрения и решения законодательным органом государственной власти субъекта РФ вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа власти или выборного должностного лица системы муниципального управления.
• 3. По территории действия - это нормы, действие которых ограничивается территорией конкретного субъекта РФ, а также границами отдельного муниципального образования, или нормы, которые могут действовать на всей территории России.
• 4. По источникам нормы муниципального права подразделяются на нормы, устанавливаемые Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ. Значительная часть норм муниципального права содержится в решениях, принимаемых путем прямого волеизъявления граждан, решениях органов и должностных лиц местного самоуправления.
• 5. Материально-правовые нормы - закрепляют полномочия органов и должностных лиц системы муниципального управления, а также права и обязанности граждан, других субъектов муниципального права.
• 6. Процессуальные нормы - определяют порядок выборов и деятельности органов системы муниципального управления, порядок принятия решений непосредственно населением муниципального образования, процедуру реализации права населения на правотворческую инициативу в вопросах местного характера.
• 7. По муниципально-правовым институтам - нормы, регулирующие определенный круг взаимосвязанных общественных отношений, которые выделяются в пределах муниципального права в самостоятельную обособленную группу. К муниципально-правовым институтам относятся институт территориальной основы местного самоуправления, институт муниципальной собственности, институт муниципальной службы и др.

Необходимо отметить, что правовым фундаментом для муниципального законодательства стран - членов Совета Европы, к которым теперь относится и Российская Федерация, является Европейская хартия о местном самоуправлении 1985 г. Хартия местного самоуправления подписана Россией в 1996 г. и ратифицирована в 1998 г. Признавая, что местное самоуправление является одной из основ демократического строя, Европейская хартия закрепляет общие принципы построения местного самоуправления, права и гарантии его защиты. Хартия обязывает все государства, подписавшие ее, применять основополагающие принципы, гарантирующие политическую, административную и финансовую самостоятельность местных сообществ в условиях децентрализации власти.

Хартия содержит преамбулу, в которой излагаются цели государств - членов Совета Европы, подписавших Хартию, и три раздела.

Преамбула содержит положения о том, что органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя и что защита и укрепление местного самоуправления в различных европейских странах представляют собой значительный вклад в построение Европы на основе принципов демократии и децентрализованной власти.

Первый раздел - "Конституционные и законодательные основы местного самоуправления" - содержит десять статей, в которых дается понятие местного самоуправления, указаны принципы закрепления компетенции самоуправления, гарантии защиты территории местного самоуправления, права местного самоуправления в определении своих внутренних административных структур, а также положения об условиях осуществления полномочий на местном уровне, источниках финансирования органов местного самоуправления, административном контроле за деятельностью органов местного самоуправления, а также право на объединение и право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий.

Второй раздел - "Основные положения" - устанавливает обязательства государств, подписавших Хартию. Государство обязуется соблюдать по меньшей мере 20 пунктов первого раздела Хартии, а также содержит статьи с указанием органов, на которые распространяется действие Хартии, и обязанность государств - членов Совета Европы направлять Генеральному Секретарю Совета Европы всю необходимую информацию о законодательных положениях и иных мерах, предпринимаемых в целях соответствия Хартии.

Третий раздел Хартии устанавливает порядок подписания, ратификации и вступления в Хартию.

Хартией предусматриваются свобода действия местного самоуправления по любому вопросу своей компетенции, полнота и исключительность полномочий местного самоуправления, самостоятельность определения своей внутренней административной структуры. При этом статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление полномочий, а административный контроль применяться только для обеспечения законности и конституционных принципов. За местным самоуправлением закрепляется право на обладание собственными финансовыми средствами и право свободно ими распоряжаться.

Важную роль в обеспечении реализации Европейской хартии о местном самоуправлении играет Конгресс местных и региональных органов власти Европы. Конгресс - совещательный орган, в котором представлены местные и региональные органы власти стран - членов Совета Европы. Работа Конгресса ведется в двух палатах: палате местных органов власти и палате регионов. Пленарное заседание Конгресса проводится раз в год в Страсбурге. Цель Конгресса - обеспечить участие местных и региональных властей в достижении европейского единства; обеспечить членам местных и региональных советов возможности в разработке европейской политики в рамках Совета Европы; помогать новым демократическим государствам в создании местных административных структур.

Конституция Российской Федерации как основной закон государства занимает особое место в правовой основе местного самоуправления. В ней устанавливаются основные принципы организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации, закрепляются общие принципы построения и функционирования муниципальной власти, единые для всей системы местного самоуправления в Российской Федерации.

Прежде всего, согласно ст. 12 "в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление". Местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий. Оно не входит в систему органов государственной власти. Общие принципы построения местного самоуправления являются предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Глава 8 Конституции РФ целиком посвящена местному самоуправлению. Местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Материальной основой власти является муниципальная собственность.

В Конституции РФ содержатся и другие важные положения, раскрывающие сущность, формы и гарантии местного самоуправления. Так, устанавливается, что оно осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций. Раскрывая содержание самостоятельности, Конституция РФ указывает на основные предметы ведения органов местного самоуправления:

• o управление муниципальной собственностью;
• o формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;
• o установление местных налогов и сборов;
• o осуществление охраны общественного порядка;
• o иные вопросы местного значения.

К гарантиям местного самоуправления Конституция РФ относит право на судебную защиту, право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запрет на ограничение прав местного самоуправления.

При самостоятельности местного самоуправления Конституция РФ предусматривает возможность передачи отдельных государственных полномочий на местный уровень, но при этом обязательна и передача необходимых материальных и финансовых ресурсов для реализации государственных полномочий.

Конституционные нормы, регулирующие построение и деятельность местного самоуправления в Российской Федерации, носят открытый демократический характер и развиваются в федеральном, региональном законодательстве и в самих нормотворческих актах местного самоуправления. Структура органов должна определяться населением муниципального образования. Представительные органы местного самоуправления состоят из депутатов, выборы которых должны проводиться на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Финансово-экономическая основа местного самоуправления законодательно регулируется в соответствии со статьями Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В нем определены понятия экономической основы местного самоуправления, муниципальной собственности, рассмотрены порядок управления муниципальной собственностью, отношения органов местного самоуправления и предприятий и организаций, находящихся в муниципальной собственности. Также в законе раскрываются финансовая основа местного самоуправления, местный бюджет, источники его формирования и отмечена самостоятельность органов местного самоуправления в распоряжении средствами местного бюджета. Минимальные местные бюджеты обеспечиваются федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов.

Федеральным законодательством закрепляются права органов и должностных лиц системы муниципального управления принимать правовые акты по предметам их ведения.

Законодательное регулирование местного самоуправления осуществляется не только исключительно нормативными правовыми актами муниципального права, но и посредством широкого круга федеральных законов, в той или иной степени затрагивающих деятельность муниципальных образований. Гражданский кодекс РФ содержит статьи о признании муниципальных образований и выступающих от их лица органов местного самоуправления равноправными участниками гражданских правоотношений. Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав" является основой для муниципального избирательного права; и т.д.

Законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", с одной стороны, гарантируются организационная, финансово-экономическая самостоятельность, судебная защита местного самоуправления. С другой - Законом предусмотрены ответственность органов местного самоуправления и его должностных лиц и контроль за их деятельностью.

Без постоянной поддержки со стороны государства муниципальные образования, в силу объективных причин, не могут эффективно участвовать в проведении реформ, в укреплении российской государственности, в удовлетворении основных жизненных потребностей проживающего на их территории населения, тем более что государственная поддержка развития местного самоуправления является законодательно установленной обязанностью органов государственной власти. Поэтому необходимо осуществление мер, обеспечивающих углубление реформы местного самоуправления, планомерный переход от поддержки государством становления власти на муниципальном уровне к поддержке социально-экономического развития муниципальных образований, реализации в полном объеме конституционных полномочий местного самоуправления.

В Федеральной целевой программе (ФЦП) государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления определены основные направления государственной поддержки развития муниципальных образований и реализации конституционных полномочий местного самоуправления. Программа призвана способствовать осуществлению государственной политики в отношении местного самоуправления, активному проведению социально-экономической и политической реформ на муниципальном уровне. Выделяются два этапа ее реализации: первый (2000-2002 гг.) - создание базовых условий для развития муниципальных образований и реализации конституционных полномочий местного самоуправления; второй (2003-2014 гг.) - выполнение программных мероприятий, направленных на кодификацию законодательства о местном самоуправлении, а также на решение задач инвестиционного характера, способных обеспечить устойчивое социально-экономическое развитие муниципалитетов и существенное повышение жизненного уровня населения.

Мероприятия по государственной поддержке местного самоуправления в рамках ФЦП включают:

• 1)анализ правовой базы всех уровней управления и разработку предложений по их совершенствованию, разработку модельных нормативных правовых актов субъектов РФ и органов местного самоуправления;
• 2)анализ межбюджетных отношений, выработку предложений по их совершенствованию; разработку государственных минимальных социальных стандартов, социальных норм и нормативов, а также рекомендаций по установлению нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;
• 3)разработку и реализацию целевых инвестиционных подпрограмм, способствующих реализации конституционных основ местного самоуправления и развитию муниципальных образований;
• 4)разработку и внедрение методик и технологий управления муниципальным хозяйством, муниципальной собственностью, бюджетным процессом в муниципальных образованиях, совершенствование территориальной и организационной основ местного самоуправления, подготовку кадров для органов местного самоуправления;
• 5)создание систем информационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления, разработку предложений по созданию муниципальных информационных систем;
• 6)разработку предложений по формированию системы подготовки кадров для органов местного самоуправления, совершенствование государственных образовательных стандартов, программ, создание учебно-методических пособий, осуществление учебных мероприятий;
• 7)создание и совершенствование систем информирования населения о сущности, преимуществах, принципах и задачах местного самоуправления, о деятельности органов местного самоуправления.

В связи с тем что муниципальные образования существенно отличаются друг от друга, в том числе по размерам территории, количеству населения, экономическому потенциалу, географическим и климатическим условиям, а также учитывая ограниченность средств федерального бюджета, направляемых на реализацию мероприятий Программы, отработка конкретных методик, технологий, методических рекомендаций, создание пилотных центров научной, информационной и кадровой поддержки местного самоуправления проводятся на базе опорных зон, формируемых из муниципальных образований различных типов и в различных регионах в соответствии с разработанной методологией.

В системе местного самоуправления можно выделить так называемые сущностные признаки, без которых оно не может состояться. Это, безусловно, закреплено в законодательстве о местном самоуправлении. К сущностным признакам относятся территория, население, выборные органы, формы непосредственного участия населения в местном самоуправлении, местный бюджет, местные налоги и сборы, муниципальная собственность, местные нормативные акты. Однако и это еще не является гарантией реального местного самоуправления. Поэтому сущностные признаки могут быть рассмотрены и более широко, с учетом качества институтов местного самоуправления. Это достаточность и полнота правовой базы, эффективность механизма контроля исполнения законов, наличие и свобода институтов реализации прав граждан на участие в местном самоуправлении, реальная обеспеченность местного самоуправления ресурсами для осуществления власти, доступность, открытость местной власти гражданам, и, конечно, легитимность власти, т.е. признание и поддержка ее населением.

Согласно ст. 4 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее в этой главе – Закон о местном самоуправлении 2003 г.) правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ, Конституция, федеральные конституционные законы, Закон о местном самоуправлении 2003 г., другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты РФ (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Понятие «местное самоуправление» впервые получило законодательное закрепление в Законе СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Этот Закон устанавливал систему местного самоуправления, которая включала местные Советы народных депутатов в качестве основного ее звена, органы территориального общественного самоуправления, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. Местное самоуправление осуществлялось в границах административно-территориальных единиц. В качестве основы местного хозяйства закреплялась коммунальная собственность.

В соответствии с данным Законом был принят Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР», который ввел понятие «муниципальная собственность», наделил Советы и соответствующие органы управления собственной компетенцией, заменил исполнительные комитеты на местные администрации, возглавляемые Главой, действующим на основе единоначалия, подотчетные соответствующим местным Советам и вышестоящим исполнительным органам в пределах их компетенции.

Закон подробно регламентировал формы организации и деятельности органов местного самоуправления и их компетенцию. Республики в составе Российской Федерации были наделены правом принимать законодательные акты по вопросам местного самоуправления.

После подписания 31 марта 1992 г. Федеративного договора, отнесшего установление общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению органов государственной власти РФ и ее субъектов, право на собственное правовое регулирование местного самоуправления получили и остальные субъекты РФ.

Нормы Закона «О местном самоуправлении в РСФСР», регламентирующие полномочия местной администрации (ст. 49-76) и вопросы организации территориального общественного самоуправления, действовали в части, не противоречащей Конституции, и после принятия Закона о местном самоуправлении 2003 г.

Важнейшим документом, регламентирующим осуществление местного самоуправления в России, является Конституция. В Конституции были впервые закреплены важнейшие начала организации и деятельности местного самоуправления, определены его место и роль в государственно-правовой структуре российского общества.

Конституционное регулирование местного самоуправления не имеет аналогов в зарубежных федеративных государствах, где регламентация местного самоуправления отнесена к ведению субъектов федерации. Специфические условия возрождения и развития местного самоуправления в России предопределили необходимость прямого, активного влияния федеральных органов государственной власти и, соответственно, федерального законодательства на процессы формирования и деятельности местного самоуправления. Поэтому в соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Таким образом, Конституция определяет пределы правового регулирования организации местного самоуправления для федеральных органов государственной власти: установление единых, общих для всей территории России основ построения и функционирования муниципальной власти.

Конституция закрепляет целый комплекс норм и институтов муниципально-правового значения, к которым относятся: 1) институты местного самоуправления как основа конституционного строя, одна из форм народовластия (ст. 3, 8, 9,12); 2) институты правового положения человека и гражданина в системе местного самоуправления (ст. 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46); 3) институты организации и функционирования местного самоуправления как особой публичной (муниципальной) власти (ст. 130-133).

Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы Российской Федерации. На основании этой нормы правовым фундаментом местного самоуправления в России стала Европейская Хартия местного самоуправления 1985 г., подписанная Россией в 1996 и ратифицированная в 1998 г. Признавая местное самоуправление в качестве одной из основ любого демократического строя, Европейская Хартия закрепляет общие принципы построения местного самоуправления, права и гарантии его защиты. Хартия обязывает все государства, подписавшие ее, применять основополагающие принципы, гарантирующие политическую, административную и финансовую самостоятельность местных сообществ в условиях децентрализации власти.

В Хартии раскрывается понятие местного самоуправления, предусматривается свобода действия местного самоуправления по любому вопросу своей компетенции, полнота и исключительность полномочий местного самоуправления, самостоятельность определения своей внутренней административной структуры. Согласно Хартии, статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление полномочий, а административный контроль применяться только для обеспечения законности и конституционных принципов. За местным самоуправлением закрепляется право на обладание собственными финансовыми средствами и право свободно ими распоряжаться.

Конституция закрепляет в соответствии с Европейской Хартией местного самоуправления важнейшие исходные начала организации местного самоуправления, прежде всего, положения о признании и равной защите муниципальной собственности наряду с другими формами собственности (ст. 8); о праве органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы (ст. 132).

Конституция, признавая право граждан на местное самоуправление, гарантирует его осуществление в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций через формы прямой и представительной демократии (ст. 130, 132). Она определяет также сферу деятельности местного самоуправления: вопросы местного значения, допуская при этом возможность делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий (ст. 130, 132).

Кроме того, Конституция устанавливает важнейшие гарантии прав местного самоуправления: а) самостоятельность определения структуры органов местного самоуправления (ст. 131); б) необходимость учета мнения населения при изменении границ, территории местного самоуправления (ст. 131); в) обязательность передачи органам местного самоуправления соответствующих материальных и финансовых средств при наделении их отдельными государственными полномочиями (ст. 132); г) компенсация дополнительных расходов местного самоуправления, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти (ст. 133); д) запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами, а также судебная защита этих прав (ст. 133).

Не менее важные нормы установлены во второй главе Конституции, посвященной правам и свободам человека и гражданина: согласно ст. 18, права и свободы человека и гражданина определяют деятельность местного самоуправления; в ст. 32 за гражданами России закрепляется право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме; в соответствии со ст. 33 граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления; ст. 40, 41 и 43 определяют направления деятельности органов местного самоуправления в сфере жилищного строительства, медицинского обслуживания, основного общего и среднего профессионального образования.

Вопросы местного самоуправления напрямую затрагиваются в общей сложности в девятнадцати статьях Конституции и являются нормами прямого действия, подлежат непосредственному применению, в том числе судебными органами.

Особое место в системе правовых основ местного самоуправления занимают Постановления Конституционного Суда РФ. Данный судебный орган не является правотворческим, однако, его решения имеют общеобязательный характер. Постановления Конституционного Суда РФ содержат целый комплекс положений, имеющих нормативный характер и относящихся к порядку определения и изменения территориальных основ местного самоуправления, определению структуры органов местного самоуправления, взаимоотношениям муниципальных и государственных органов власти, порядку делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления, осуществлению государственного (административного) контроля за органами местного самоуправления, порядку приватизации отдельных объектов муниципальной собственности, защите муниципальных избирательных прав граждан, порядку отзыва выборных лиц местного самоуправления, бюджетному устройству и т. д.

В то же время, признание за решениями Конституционного Суда РФ нормативного значения не должно вести к их отождествлению с законами и иными нормативно-правовыми актами.

В качестве базового для построения системы местного самоуправления в России выступил Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон о местном самоуправлении 1995 г.). В нем получили развитие закрепленные в Конституции основополагающие начала организации и деятельности местного самоуправления.

Этот Закон, установив общие принципы организации местного самоуправления в России, определил роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, организационные, территориальные, экономические и финансовые основы местного самоуправления, государственные гарантии его осуществления.

В нем разграничивались полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления, были определены предметы ведения местного самоуправления, регулировались основные формы осуществления населением местного самоуправления (формы прямого волеизъявления и органы местного самоуправления).

Закрепляя основы деятельности органов местного самоуправления, Закон о местном самоуправлении 1995 г. определяет исключительную роль представительного органа местного самоуправления, подчеркивает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и осуществление органами государственной власти и государственными должностными лицами местного самоуправления не допускается. Структура органов должна определяться населением муниципального образования. Закон наделил органы и должностных лиц местного самоуправления правом принимать правовые акты по вопросам своего ведения.

Указанный Закон предусматривает различные формы прямого волеизъявления граждан: местный референдум, муниципальные выборы, собрание (сход) граждан, территориальное общественное самоуправление и др.

Данным Законом, с одной стороны, гарантируется организационная, финансово-экономическая самостоятельность местного самоуправления, судебная защита местного самоуправления. С другой стороны, предусмотрена ответственность органов местного самоуправления и его должностных лиц и контроль за их деятельностью.

Закон закрепил законодательную базу местного самоуправления и создал необходимые предпосылки для развития федерального и регионального законодательства в сфере местного самоуправления. В числе федеральных законов, принятых в развитие Закона о местном самоуправлении 1995 г., следующие: от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».

К другой группе можно отнести федеральные законы, составляющие законодательную основу других отраслей права, но в той или иной степени затрагивающие вопросы местного самоуправления. Среди них: Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Закон РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании», Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ и др.

В настоящее время насчитывается около 300 федеральных законов, законов РСФСР и РФ, в которых содержатся муниципально-правовые нормы.

Кроме того, правовую основу местного самоуправления составляют федеральные подзаконные акты. В их числе свыше 500 Указов Президента РФ, более 1100 постановлений Правительства РФ, нормативные акты иных федеральных органов исполнительной власти. Среди них наиболее важными для местного самоуправления являются Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»; постановления Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. № 1251 «О Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления», от 15 декабря 1999 г. № 1394 «О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления», от 20 декабря 2004 г. № 814 «Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти по утверждению границ муниципальных образований», от 31 декабря 2004 г. № 903 «Об утверждении правил составления передаточного (разделительного) акта по имущественным обязательствам органов местного самоуправления», от 1 июня 2005 г. № 350 «О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации».

Специфическим источником права также являются ежегодные послания Президента Федеральному Собранию РФ.

Практика применения Закона о местном самоуправлении 1995 г. выявила ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления, в числе которых нечеткость в определении компетенции муниципальных образований, неопределенность территориальной организации местного самоуправления, возможность формирования структуры органов местного самоуправления, не соответствующей решаемым задачам, несоответствие ресурсов исполняемым обязанностям, удаленность органов местного самоуправления от населения, непроработанность механизмов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В контексте проводимых в России реформ данное обстоятельство потребовало принятия Закона в новой редакции. И такой (одноименный) Федеральный закон был принят 6 октября 2003 г.

Он направлен на решение указанных проблем, развитие системы местного самоуправления, а также приведение ее в соответствие с Конституцией.

Ключевые положения Закона о местном самоуправлении 2003 г. направлены на изменение принципов территориальной организации местного самоуправления. Устанавливается обязательное формирование муниципальных образований на двух территориальных уровнях – в поселениях и муниципальных районах с разграничением и закреплением за каждым уровнем присущих ему полномочий по решению вопросов местного значения, а также переданных государственных полномочий. Определена процедура передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, исключающая возникновение нефинансируемых мандатов и предусматривающая необходимые меры, включая ответственность органов местного самоуправления, по эффективному исполнению указанных полномочий.

В названном Законе предусматривается усиление контроля за исполнением органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и ответственности указанных органов за их неисполнение. В частности, предусматривается временное исполнение полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов РФ в случаях возникновения угрозы жизни, здоровью и безопасности граждан, а также в некоторых иных случаях.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. вступил в силу с 1 января 2006 г., однако некоторые его положения реализовываются поэтапно в соответствии с предусмотренным в нем переходным периодом. Статья 85 этого Закона устанавливает перечень, сроки и порядок осуществления правовых и организационных мероприятий, проводимых органами государственной власти и органами местного самоуправления с целью обеспечения реализации муниципальной реформы. В частности, определены перечень и сроки принятия нормативных правовых актов, необходимых для реализации данного Закона, субъектами РФ. При этом, помимо принятия предусмотренных законодательных мер, субъекты РФ должны привести в соответствие с требованиями комментируемого Закона собственное законодательство.

В настоящее время на региональном уровне правовую основу местного самоуправления составляют конституции и уставы субъектов РФ, законы о местном самоуправлении; о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований; о местном референдуме; о статусе депутата, выборного должностного лица; о муниципальной службе; о материальной и финансовой основах местного самоуправления; о бюджетном устройстве и бюджетном процессе; о порядке регистрации уставов муниципальных образований; о полномочиях органов местного самоуправления; о собраниях и сходах граждан; о территориальном общественном самоуправлении; об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления; о порядке отзыва депутата представительного органа и иных выборных лиц местного самоуправления.

Законы о местном самоуправлении приняты практически во всех субъектах РФ. К таким законам, имеющим общий характер, непосредственно примыкают законы и другие нормативные акты субъектов РФ по вопросам о территориях муниципальных образований, порядке их реорганизации и упразднения, об осуществлении права законодательной инициативы органами местного самоуправления, о правовых актах органов местного самоуправления, о государственной регистрации уставов муниципальных образований. Осуществляется наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов РФ. В ряде субъектов РФ законами устанавливаются конкретные виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законодательства.

В настоящее время с учетом требований федерального законодательства полностью пересматриваются, а зачастую и отменяются региональные законы о местном самоуправлении. Значительные изменения могут претерпеть законодательные акты, предусматривающие наделение отдельными государственными полномочиями, законы о финансовых основах местного самоуправления, о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, о порядке регистрации уставов муниципальных образований, о собраниях и сходах граждан, о территориальном общественном самоуправлении, об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. До внесения соответствующих корректив указанные региональные нормативные правовые акты применяются в части, не противоречащей Закону о местном самоуправлении 2003 г.

Сегодня можно с уверенностью прогнозировать существенную активизацию работы в субъектах РФ по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным законодательством и Конституцией.

Федеральным законом от 12 октября 2005 г. № 129-ФЗ были внесены поправки в Закон о местном самоуправлении 2003 г., продляющие переходный период реформы до 1 января 2009 г. Лишь 47 из 89 субъектов РФ заявили о своей готовности реализовать Закон в полном объеме, 28 субъектов РФ с осторожностью подходят к решению вопросов местного значения во вновь образованных муниципальных образованиях, полагая, что им нужен еще год для адаптации в новых условиях. Эти субъекты РФ, по предварительным данным, отодвигают срок реформы до 1 января 2007 г. И лишь 14 субъектов Федерации планируют продлить переходный период на более длительный срок – до 2009 г.

Наиболее значительную роль в правовом регулировании повседневного осуществления местного самоуправления должны играть муниципальные правовые акты. Муниципальный правовой акт – решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.

В ст. 43 Закона о местном самоуправлении 2003 г. в обобщенном виде представлен перечень элементов, составляющих систему муниципальных правовых актов: во-первых, это устав муниципального образования; во-вторых, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); в-третьих, нормативные и иные (ненормативные, индивидуальные) правовые акты, принимаемые представительным органом муниципального образования; в-четвертых, правовые акты, издаваемые главой муниципального образования; в-пятых, постановления и распоряжения главы местной администрации; в-шестых, правовые акты иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования. Таковыми могут быть, например, постановления и распоряжения контрольного органа, избирательной комиссии муниципального образования.

Актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов являются устав муниципального образования и решения, принятые на местном референдуме или сходе граждан, оформленные в виде правовых актов. Высшая юридическая сила этих актов предполагает, что никакой иной муниципальный правовой акт не может противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме или сходе граждан.

Помимо высшей юридической силы указанные акты обладают еще двумя юридическими свойствами:

– прямое действие. Если правовая норма, содержащаяся в указанном акте, не имеет явно выраженного отсылочного или бланкетного характера, она должна применяться всеми субъектами непосредственно, т. е. вне зависимости от наличия или отсутствия каких-либо конкретизирующих эту норму правовых актов;

– применение на всей территории муниципального образования.

Основным нормативно-правовым актом муниципального образования является устав.

Как источник права устав имеет достаточно широкое распространение в правотворческой практике российского государства и рассматривается как разновидность актов кодификационного значения. Признаваемые и гарантируемые Конституцией организационная обособленность органов местного самоуправления в системе управления государством, самостоятельность населения в решении вопросов местного значения, включая выбор конкретных организационных форм осуществления местного самоуправления, определение структуры органов местного самоуправления – именно это предопределило необходимость появления в системе нормативных правовых актов о местном самоуправлении уставов муниципальных образований.

В них определяются: предметы ведения местного самоуправления; территориальное устройство; статус органов местного самоуправления; порядок их формирования и взаимодействия; их полномочия и ответственность; правовая, экономическая и финансовая основы их деятельности; формы прямого волеизъявления населения муниципального образования; другие вопросы организации местного самоуправления.

Устав муниципального образования обладает рядом особенностей.

1. Наличие особого субъекта, который устанавливает или от имени которого принимается устав муниципального образования. В соответствии с Законом о местном самоуправлении 2003 г. принятие устава муниципального образования относится к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления.

2. Являясь актом учредительного характера, устав муниципального образования придает юридический, правовой статус фактически сложившимся или складывающимся отношениям по самоуправлению местного сообщества.

3. Устав регулирует отношения, которые затрагивают все стороны, все сферы жизни местного сообщества.

4. Устав обладает высшей юридической силой в составе норм, принимаемых органами местного самоуправления или местным сообществом.

5. Устав является основой для дальнейшего нормотворчества. Поскольку он не в состоянии урегулировать все отношения, возникающие на уровне местного самоуправления, для реализации устава необходимо принять дополнительные местные нормативно-правовые акты.

6. Устав муниципального образования характеризуется особым порядком принятия, а также внесения изменений или дополнений. Конкретный механизм принятия определяется непосредственно в уставе муниципального образования. Устав подлежит обязательной регистрации в органах государственной власти, при этом данная регистрация носит не только и не столько учредительный характер, сколько характер контроля со стороны государства соответствия норм устава действующим федеральным и региональным законам.

7. Устав является одним из правовых средств, обеспечивающих реализацию самостоятельности местного самоуправления.

8. По возможности, устав должен быть самодостаточным, т. е. должен включать все нормы, необходимые в практике местного самоуправления.

Структура и содержание устава муниципального образования в своей основе определяется требованиями Закона о местном самоуправлении 2003 г. Статья 44 этого Закона содержит 10 обязательных положений, касающихся тех основных элементов, из которых формируется статус муниципального образования и которые составляют фундамент его организации и функционирования. К ним относятся: 1) наименование муниципального образования; 2) перечень вопросов местного значения; 3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления; 4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления; 5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лип местного самоуправления; 6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов; 7) срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц; 8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления; 9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом РФ; 10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Перечень регулируемых в уставах вопросов не является исчерпывающим. В них могут закрепляться иные положения, касающиеся вопросов местного значения, распределения функций внутри структуры местного самоуправления, порядка образования и организации общественного территориального самоуправления, порядка распределения компетенции в городе с районным делением и др. Степень детализации вопросов в уставе может быть далеко не одинаковой. Некоторые из них могут излагаться в общей форме, создавая легальное основание для издания более конкретных актов, например, о местном референдуме, муниципальной службе.

Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в органах юстиции. Основаниями для отказа в государственной регистрации устава является его противоречие Конституции и законам РФ, законам субъектов РФ, а также нарушение установленного федеральным законом порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав. Отказ в государственной регистрации может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Закон о местном самоуправлении 2003 г. впервые установил обязательные наименования муниципальных правовых актов. Такой подход способствует установлению единообразия в статусе и иерархии правовых актов муниципального образования, унификации в системе документационного обеспечения местного самоуправления.

В указанном Законе содержатся нормы, предполагающие обязательное принятие более 40 муниципальных правовых актов в форме положений по вопросам организации и деятельности системы органов местного самоуправления, финансовой и экономической деятельности муниципального образования, градостроительства, благоустройства, общественного порядка и безопасности жизни, жилищного фонда и жилищно-коммунального хозяйства, участия граждан в осуществлении местного самоуправления и иным вопросам.

В настоящее время Центром правовой поддержки местного самоуправления и другими институтами разрабатываются модельные правовые акты по наименее проработанным вопросам: регламент представительного органа муниципального образования, положения о контрольно-счетном органе муниципального образования, о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, о муниципальном заказе, о правотворческой инициативе граждан, о публичных слушаниях.

В Конституции Российской Федерации концепция местного самоуправления приняла завершенный вид.

Статья 12 Конституции РФ закрепила в качестве основ конституционного строя следующие положения:

1. В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление.

2. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Эти положения в Конституции РФ означают признание объективно существующих особых местных интересов, имеющих публичный характер, но в то же время отличных от общегосударственных интересов и существующих параллельно с ними.

3. Выражать и реализовывать местные интересы призваны органы местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти, но осуществляют публичную власть. Публичный характер деятельности органов местного самоуправления подчеркивается в ст. 3 Конституции РФ, согласно которой «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (выделено автором. - Н.Г.).

Конституционные положения получили развитие в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №154-ФЗ от 28 августа 1995 г. Одновременно с этим законом действуют Федеральные законы «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».

Дальнейшему развитию единого правового пространства России в области местного самоуправления способствовало также принятие Федеральных законов «О национально-культурной автономии», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», закона Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании». Завершается доработка Федерального закона «Об основах статуса выборного лица местного самоуправления в Российской Федерации».

По совокупности правовых норм можно выделить основополагающие принципы организации и функционирования местного самоуправления:

Приоритет прав и свобод человека;

Организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления обществом;

Взаимодействие органов местного самоуправления с вертикалью исполнительной власти;

Наличие у местного самоуправления собственной компетенции;

Осуществление местного самоуправления на основе соблюдения иерархии (по юридической силе) нормативных правовых актов: Конституции РФ, законов Федерации, субъектов РФ, собственных уставов муниципального образования;

Самостоятельное определение населением территории и структуры органов местного самоуправления;

Гарантии местного самоуправления при условии их финансовой, организационной самостоятельности;

Ответственность перед государством и населением (двойная). В качестве фундаментального основания института местного

самоуправления в РФ служит конституционный принцип децентрализации публичной власти, в полном соответствии с которым находится концепция негосударственной природы местного самоуправления.

Достижение подлинной децентрализации возможно при соблюдении двух условий: 1) необходимо, чтобы Конституция или закон признали наличие общественных интересов, независимых от тех, которые обеспечиваются государством, и относящихся к ведению данной территории; 2) необходимо также, чтобы эти специфические интересы обеспечивались решениями и средствами, независимыми от федеральной (региональной) власти. Это означает, что органы, принимающие соответствующие решения, должны располагать определенной независимостью от государственных органов.

Федеральный закон «Об общих принципах...», конкретизируя конституционные положения, обеспечивает соблюдение первого из названных выше условий посредством введения в законодательство института муниципального образования (ст. 1, ч. 1), под которым понимаются городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Юридической характеристикой муниципального образования является его статус как территориальной (а не административно-территориальной) единицы субъекта Российской Федерации, что означает признание муниципального образования субъектом права.

Вопросы местного значения в законе понимаются (ст. 1, ч. 3, п. 1) как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации. Юридической характеристикой вопросов местного значения является их определение в п. 1 ст. 6 Федерального закона как предмета ведения муниципальных образований.

Второе условие реальной децентрализации обеспечивается в Законе посредством:

Установления исключительной компетенции муниципального образования, которую составляют вопросы местного значения (ст. 6, п. 2) и которая закрепляется в уставе муниципального образования, разрабатываемом муниципальным образованием самостоятельно (ст. 8, п. 2);

Права органов местного самоуправления и их должностных лиц в пределах собственной компетенции (ст. 14, п. 3) принимать (издавать) правовые акты (ст. 19, п. 1). Решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда (ст. 44, п. 2);

Запрета на осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами (ст. 14, п. 5), запрета на образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами (ст. 17, п. 3).

Наделения государственными полномочиями, которое может осуществляться в форме их передачи или делегирования. Передача предполагает исключение вопросов из компетенции государственного органа и включение их в компетенцию местного самоуправления навсегда. Делегирование - представление на один раз, определенный срок или бессрочно право решения каких-либо вопросов, право контроля при этом остается за государственным органом. Условия и порядок контроля определяются законами.

Обобщая изложенное, можно признать, что современная концепция местного самоуправления в законодательстве на федеральном уровне России основана на принципе децентрализации публичной власти, являющемся частью более широкой политико-правовой доктрины, согласно которой государство (в данном случае - субъект РФ) является объединением самоуправляющихся территориальных единиц (ассоциаций жителей), неким центром, вырабатывающим лишь нормы, единые для всех, обеспечивающим стабильность и целостность этого объединения, общие для всех ассоциаций социальные, политические и экономические стандарты, защиту прав личности.

По существу федеральным законодателем принят слегка модернизированный вариант общественной теории самоуправления. Желание освободиться от практики сверхцентрализации власти привело по закону политического маятника к радикальному решению проблемы - лишению местного самоуправления государственных начал. Однако это лишь добавило к реальной слабости местного самоуправления слабость юридическую, на что обратили внимание отечественные государствоведы и что очень быстро проявилось в практической деятельности органов местного самоуправления в большинстве субъектов Российской Федерации.

Практика самоуправления показала, что независимость органов местного самоуправления поддерживается не только установлением норм, непосредственно регламентирующих их собственную деятельность. Местная автономия как принцип независимости и жизнеспособности органов местного самоуправления гарантируется также нормами, регулирующими их отношения с государственными федеральными и региональными властными структурами.

В Федеральном законе «Об общих принципах...» достаточно подробно формулируются полномочия органов государственной власти РФ (ст. 4) и субъектов РФ (ст. 5) в области местного самоуправления. Однако наибольшее значение в отношении обеспечения независимости органов местного самоуправления имеет, на наш взгляд, устанавливаемый законом порядок именно их взаимодействия с органами государственной исполнительной власти, особенно на уровне субъектов Федерации.

Целесообразно, видимо, соотнести еще раз муниципальную власть с государственной, чтобы осознать единую у них публично-правовую основу.

Общие сущностные признаки заключают в себе следующее.

1. Четко выраженный институциональный характер власти. Статус органов власти определяется в Конституции и законах.

2. Официальные, юридически закрепленные порядок их организации, компетенцию, полномочия.

3. Наличие специфического обособленного аппарата власти.

4. Деятельность основана на законах и иных нормативных актах, имеет характер непрерывности во времени, универсальности.

5. Оказывают управляющее воздействие по отношению ко всем лицам, находящимся на соответствующей территории, издают нормативные акты, содержащие правила поведения общего характера (однако акты эти - подзаконные).

6. Имеют право на легитимное принуждение.

7. Самостоятельно формируют свой бюджет, устанавливают и собирают налоги.

Единая политико-правовая сущность государственной власти и муниципальной не перекрывает содержательную специфику последней.

Признаки, отличающие муниципальную власть от государственной, сводятся в основном к следующему:

1. В системе органов муниципального самоуправления отсутствует строгая иерархия и субординация в отношениях.

2. Они призваны функционировать не от имени государства, их деятельность более ориентирована на учет особенностей территориального развития, групповых, корпоративных местных потребностей и интересов.

3. Они ближе к населению, чем органы государственно-административной власти федерального или регионального уровня.

4. Их функции менее политизированы.

5. Материально-финансовую основу составляют муниципальный бюджет и муниципальная собственность.

Указанная специфика и создает практическое основание для конституционного разделения государственной власти и местного самоуправления на две самостоятельные системы.

Итак, муниципальная власть имеет двойственную природу, является разновидностью и публичной власти (власти в обществе) и социальной (власти общества). Муниципальная власть - это система властеотношений, которая существует в пределах муниципального образования, основана на нормах права и реализует функции местного самоуправления.

Однако противопоставление муниципальной власти и государственной власти неуместно. Напомним, что территория местного сообщества есть государственная территория; местные жители - граждане государства; статус местного самоуправления защищается органами государственной власти; местные дела решаются, хотя и самостоятельно, но в контексте единой государственной политики.

Относительная зависимость органов самоуправления проявляется и в том, что правительство, передав часть функций муниципальным органам, осуществляет надзор за осуществлением этих функций, а следовательно, различными способами воздействует на них.

Поиск эффективных форм и способов надзора и воздействия составляет одну из проблем взаимодействия государственной и муниципальной власти.

Правовые основы развития местного самоуправления в Российской Федерации в обобщенном виде представлены на рис. 14.1.

Рис. 14.1. Принципы организации местного самоуправления и его функции

Вопросы для самоконтроля и размышления

1. Обоснуйте ваше понимание муниципального самоуправления, его политико-правовой природы.

2. Каковы атрибуты, критерии и ваша оценка состояния местного самоуправления в современной России?

Главная » Дети » Конституционно правовые основы системы местного самоуправления. Конституционные основы местного самоуправления