§ 6. Правотворческая инициатива граждан

К формам участия населения в осуществлении местного самоуправления относится правотворческая инициатива граждан. Правотворческая инициатива – это право граждан, проживающих на территории муниципального образования, разрабатывать и вносить на рассмотрение уполномоченных на то органов и должностных лиц местного самоуправления проекты нормативных правовых актов по вопросам местного значения.

С правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования 2 . В соответствующем акте представительного органа муниципального образования устанавливается минимальная численность инициативной группы граждан, которая не может превышать 3 % от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ предусмотрел гарантию реализации права граждан на правотворческую инициативу:«в случае отсутствия нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, регулирующего порядок реализации правотворческой инициативы граждан, принятие к рассмотрению и рассмотрение проекта муниципального правового акта, внесенного гражданами, осуществляются в соответствии с настоящим Федеральным законом».

Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения.

Представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении указанного проекта. В случае, если принятие муниципального правового акта, проект которого внесен в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, относится к компетенции коллегиального органа местного самоуправления, проект должен быть рассмотрен на открытом заседании данного органа.

Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан.

§ 7. Публичные слушания

Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания.

Целями публичных слушаний являются:

1) обеспечение реализации прав жителей на участие в местном самоуправлении;

2) осуществление непосредственной связи органов местного самоуправления с жителями города;

3) выявление общественного мнения по обсуждаемым проблемам;

5) учет мнения жителей города при принятии наиболее важных решений органами местного самоуправления.

Публичные слушания проводятся по инициативе :

населения. Население реализует свое право на инициирование публичных слушаний, формируя инициативную группу,

представительного органа муниципального образования или

главы муниципального образования.

Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования – главой муниципального образования.

Решение о проведении публичных слушаний должно содержать тему публичных слушаний, наименование проекта правового акта, вопросы, выносимые на слушания, дату, время и место проведения слушаний. Решение о проведении публичных слушаний подлежит официальному опубликованию. До жителей должна быть доведена информация о порядке ознакомления с проектом правового акта, выносимого на слушания, а также о порядке участия заинтересованных лиц в слушаниях.

На публичные слушания должны выноситься:

1) проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией РФ, федеральными законами;

2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении;

3) проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, проекты правил благоустройства территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки;

4) вопросы о преобразовании муниципального образования.

Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования 1 и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений.

Орган местного самоуправления, назначивший проведение публичных слушаний, формирует организационный комитет или комиссию по проведению публичных слушаний, в состав которого/которой могут включаться депутаты представительного органа муниципального образования, представители местной администрации, а также граждане. В случае, если инициатором проведения публичных слушаний являются жители муниципального образования, то в комитет/комиссию включаются представители соответствующей инициативной группы.

Перед открытием слушаний проводится регистрация их участников. На слушаниях ведется протокол, в котором фиксируются дата и место их проведения, количество присутствующих, фамилия, имя, отчество председателя, содержание выступлений, результаты голосования и принятые решения. Теперь требуется, чтобы решение, принимаемое на публичных слушаниях, было мотивированным. Однако юридическая сила решения, принятого на публичных слушаниях, законодательно не закреплена и поэтому, юридически значимым выступает сам факт проведения публичных слушаний с соблюдением процедуры, но не принятое решение.

Результаты публичных слушаний подлежат официальному опубликованию. Решения, принятые на публичных слушаниях, носят рекомендательный характер.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

"Правотворческая инициатива граждан"

гражданский правотворческий правовой акт

Введение

На мой взгляд, тема «Правотворческая инициатива граждан» достаточно интересна. В наше время основополагающим признаком местного самоуправления особо выделяют предоставление всем субъектам территориальных сообществ жителей широких возможностей по заявлению, отстаиванию и проведению в жизнь собственных интересов и саморегулирование посредством сообща принятых социальных норм. Именно поэтому в системе форм участия населения в решении вопросов местного значения важное место занимает правотворческая инициатива, которая уже получила определенную степень распространения на территории Российской Федерации, но, к сожалению, не повсеместно. В курсе изучения дисциплины муниципальное право довольно узко раскрывается этот вопрос. Учитывая его важность и необходимость изучения, для более полного освещения этой проблемы, можно выделить следующий круг вопросов:

· Законодательное закрепление гражданской правотворческой инициативы в России;

· Принципы правового регулирования правотворческой инициативы граждан;

· Субъекты народной инициативы;

· Механизм реализации гражданской правотворческой инициативы.

Для максимально широкого освещения этой темы использовалась литература таких авторов, как Кутафин О. Е., Фадеев В. И, Чеботарев Г. Н, Шугрина Е. С. и т.д. Основными методами, используемыми в данной работе, явились исследования научного материала по заданной теме, его позитивный и критический анализ. Цель данной работы заключается в том, чтобы довести до сознания людей важность и значимость изучения вопроса о правотворческой инициативе граждан.

Законодательное закрепление гражданской правотворческой инициативы в России

Гражданская правотворческая инициатива --это новая форма осуществления власти на местном уровне, заключающаяся в официальном внесении в органы местного самоуправления проекта правового акта по вопросам местного значения группой граждан в порядке, установленном уставом муниципального образования.

Народная инициатива как институт права граждан на обращения в органы власти имеет многовековую историю развития. Возникнув как естественная реакция отдельных слоев населения на деспотизм авторитарной власти, первоначально она существовала как стихийное социальное движение и только много позже получила правовое закрепление, соответствующее национально-политическим и историческим особенностям тех или иных государств.

Впервые эта форма волеизъявления граждан получила признание в Швейцарии. Согласно ст. 121 действующей Конституции Швейцарии «народная инициатива состоит в требовании, предъявленном 100 тыс. швейцарских граждан, имеющих право голоса, о включении, отмене или изменении определенных статей действующей Конституции».

В Российской Федерации право народной (гражданской) инициативы пока получило признание не на общегосударственном уровне.

Неотъемлемым элементом современного демократического государства выступает развитое и эффективно функционирующее местное самоуправление, основанное на разумном сочетании непосредственной и представительной демократии. Именно местное самоуправление в настоящий момент признается тем уровнем, где право граждан на участие в управлении государственными делами может быть реализовано «наиболее непосредственным образом», где осуществление народом своей власти непосредственно как демократический принцип и основа конституционного строя выражено наиболее ярко. Система местного самоуправления позволяет соединить внешне несовместимые явления власть как функцию по управлению общественными делами и свободу как возможность граждан, проживающих на соответствующей территории, самостоятельно решать вопросы местного значения.

Практически институт народной (гражданской) инициативы в России трансформировался из конституционно-правового института обращений граждан, который получил адекватное его содержанию конституционно-правовое закрепление лишь в Конституции РФ 1993 г.

Как уже указывалось, в ст. 33 Конституции России речь идет об обращениях граждан, без раскрытия конкретных форм, причем направляемых во властные структуры: государственные органы и органы местного самоуправления.

Институт народной (гражданской) инициативы как формы осуществления государственной власти закреплен в законодательстве субъектов РФ: в Конституциях (Уставах), в специальном законодательстве.

Например, само существование народной инициативы закрепляется в Конституциях (Уставах), законах о местном самоуправлении и законодательстве об обращениях, затем механизм детализируется в специально посвященных этому вопросу законах. Например, Законы г. Москвы от 11.12.2002 «О гражданской законодательной инициативе в городе Москве», ЯО от 07.02.2002 «О порядке осуществления народной правотворческой инициативы».

Наибольшее закрепление и распространение институт народной инициативы получил на муниципальном уровне.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 26) предусмотрел существование развернутой системы форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления, среди которых важное место занимает правотворческая инициатива граждан. Этот закон обеспечил правовое регулирование нового этапа реформы местного самоуправления и отразил новые подходы к регулированию муниципальной демократии.

С правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Согласно ФЗ 2003 г., минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать 3 % от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.

Установлена существенная гарантия института гражданской правотворческой инициативы: в случае отсутствия нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, регулирующего порядок реализации правотворческой инициативы граждан, принятие к рассмотрению и рассмотрение проекта муниципального правового акта, внесенного гражданами, осуществляются в соответствии с нормами ФЗ 2003 г.

Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения.

Представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении указанного проекта.

В случае, если принятие муниципального правового акта, проект которого внесен в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, относится к компетенции коллегиального органа местного самоуправления, указанный проект должен быть рассмотрен на открытом заседании данного органа.

Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан.

Наделение граждан правотворческой инициативой позволяет:

А). Создать надежный механизм, при помощи которого население муниципального образования может высказать, исходя из собственного понимания своих и общественных интересов. Собственное мнение относительно целесообразности и результативности правового регулирования определенных отношений;

Б). В наибольшей степени приблизить органы и должностных лиц муниципального образования к населению, расширив тем самым степень самоуправления населения;

В). Учесть общественные потребности и запросы отдельных групп в регулировании тех или иных отношений;

Г). Расширить возможность принятия актов, отражающих интересы населения муниципального образования, повысив тем самым популярность муниципальной власти;

Д). Обеспечить гласность и информированность населения по вопросам муниципального правотворчества.

По Закону члены местного сообщества обладают правом правотворческой инициативы, только если оно закреплено в Уставе муниципального образования. Такой порядок регулирования объясняется, вероятно, стремлением законодателя учесть особенности условий осуществления местного самоуправления в разных муниципальных образованиях, степень подготовленности населения к проявлению правотворческой инициативы.

Законодатели субъектов иногда в уставах субъектов Федерации, как, например, Уставы Алтайского края 1995 г., Ярославской области от 1995 г., Томской области 1995 г., закрепляют народную инициативу -- способ осуществления муниципальной власти. Законы о местном самоуправлении большинства субъектов Российской Федерации закрепляют право нормотворческой инициативы за жителями муниципальных образований. Например, статьей 50 Закона Новосибирской области «О местном самоуправлении в Новосибирской области», статьей 39 Закона Московской области 1996 г. «О местном самоуправлении в Московской области» безоговорочно устанавливается право жителей всех муниципальных образований на правотворческую инициативу.

В то же время есть и такие законы, в которых вообще отсутствует какое-либо упоминание о ней (Белгородская, Вологодская области и др.).

В последнем случае вряд ли можно говорить о несоответствии законов субъектов Федерации Федеральному закону: он действует непосредственно, и поскольку в нем не предусмотрено нормативное регулирование по данному вопросу на уровне субъектов Федерации, муниципальные образования полностью свободны в выборе целесообразного, по их мнению, решения.

Предпочтительнее все же участие в правовой регламентации нового института прямого волеизъявления граждан со стороны субъектов Федерации. Как показывает практика, это является существенной помощью органам местного самоуправления в тех случаях, когда они закрепляют указанное право в своих уставах.

Предоставляя муниципальным образованиям самим решать -устанавливать или нет это право, законы некоторых субъектов Федерации предлагают элементы процедуры его осуществления. Например, в Законе «О местном самоуправлении в Воронежской области» записано: в случае закрепления права на народную инициативу в уставе (положении) о местном самоуправлении порядок и процедура сбора подписей под народной инициативой регулируется в соответствии с областным законодательством о выборах в части порядка и процедуры сбора при петиционном порядке выдвижения кандидатов. Число подписей, необходимых для внесения народной инициативы, определяется в уставе (положении) о местном самоуправлении, но не может быть более 15 процентов от числа избирателей, принявших участие в последних по времени выборах. Примерно такие же правила установлены Законом Омской области. Принятые в этих областях уставы муниципальных образований далеко не всегда предусматривают право населения на правотворческую инициативу. Но в тех случаях, когда оно установлено, в процедуре его осуществления учитывается, что на этот счет сказано в законах субъектов Федерации.

Муниципалитеты на своем уровне закрепляют и регулируют осуществление народной инициативы своими уставами: Устав местного самоуправления г. Самары 1996 г., статьей 19 Устава города Новосибирска, ст. 9,14, 15-й Устава города Тюмени, ст. 18-й Устава города Нижнего Новгорода.

Помимо закрепления самой формы осуществления местного самоуправления -- народной инициативы иногда встречается регулирование существенных ее элементов. В соответствии со ст. 15 Устава города Тюмени народная правотворческая инициатива принимается к рассмотрению, если она подписана не менее чем одной тысячей жителей города, достигших восемнадцатилетнего возраста.

Принимают специальные акты, регулирующие механизм осуществления народной инициативы. В качестве примера можно привести Решение Тюменской городской Думы от 29.05.2002 «О порядке реализации жителями города Тюмени народной правотворческой инициативы».

Принципы п равового регулирования правотворческой инициативы населения

Основные принципы правового регулирования правотворческой инициативы заложены в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и, прежде всего, в положениях статьи 3.

1) Принцип всеобщности связан с субъектным составом лиц, имеющих право выступить с правотворческой инициативой в составе инициативной группы. Такую возможность имеют лица, обладающие активным избирательным правом, место жительства которых расположено на территории соответствующего муниципального образования. К таким лицам относятся достигшие восемнадцатилетнего возраста граждане Российской Федерации, а также в соответствии с международным договором иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования. Не обладают правотворческой инициативой граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

2) Равенство прав независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

3) Гарантированность прав граждан на участие в местном самоуправлении федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В частности, гарантии реализации правотворческой инициативы заложены в ст. 26 Федерального закона, указывающей, что в случае отсутствия нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, регулирующего порядок реализации правотворческой инициативы граждан, принятие к рассмотрению и рассмотрение проекта муниципального правового акта, внесенного гражданами, осуществляется в соответствии с нормами указанного Федерального закона.

4) Недопустимость ограничения прав граждан Российской Федерации на участие в осуществлении местного самоуправления (в том числе права на участие в реализации правотворческой инициативы). Эти права могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя.

Принцип законности (ч. 2. ст. 33 Федерального закона), согласно которому субъекты правоотношений, возникших в связи с реализацией правотворческой инициативы, связаны соответствующими нормативными актами, сфера и порядок их деятельности очерчены правовыми рамками. Соблюдение этого принципа в ходе реализации правотворческой инициативы предполагает также непротиворечивость проектов вносимых муниципальных правовых актов федеральному законодательству, законодательству субъекта РФ, уставу муниципального образования и актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

Свобода волеизъявления и добровольность участия в мероприяти ях, связанных с реализацией правотворческой инициативы (ч. 2 ст. 33 Федерального закона). Эти принципы означают недопустимость оказания влияния на граждан, выступающих с правотворческой инициативой. В ходе реализации правотворческой инициативы никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них.

Обязанность государственных органов и должностных лиц, а также органов и должностных лиц муниципального образования содействовать населению в реализации прав на участие в осуществлении местного самоуправления (ч. 2 ст. 33 Федерального закона). Необходимо заметить, что ч. 2 ст. 33 носит декларативный характер. Представляется, что такое содействие должно быть выражено, прежде всего, в принятии муниципального нормативного правового акта, устанавливающего организационный механизм реализации правотворческой инициативы. При этом правовое регулирование института правотворческой инициативы с одной стороны, не должно создавать сложной процедуры и бюрократических препятствий гражданам, желающим участвовать в управлении местным сообществом, а с другой стороны, не допускать упрощенной процедуры, так как это будет способствовать стихийному наплыву проектов правовых актов, не отвечающих ни требованиям внесения этих актов на рассмотрение соответствующим органам, ни назначению в механизме правового регулирования, ни значимости для муниципального образования. Учитывая местные представительный орган при принятии муниципального правового акта о правотворческой инициативе граждан в конкретном муниципальном образовании должен найти оптимальное сочетание ограничений и требований, предъявляемых к механизму реализации правотворческой инициативы граждан, дабы это право было эффективно реализовано гражданами и действовало на пользу муниципального образования.

Принцип гласности предполагает: а) широкую информированность населения о нормативных актах, регулирующих процедуру реализации правотворческой инициативы; б) информирование инициаторов правотворческой инициативы о ходе рассмотрения внесенного ими проекта муниципального акта; в) предоставление представителям инициативной группы граждан возможности изложить свою позицию при рассмотрении указанного проекта (ч. 2 ст. 26 Федерального закона); г) рассмотрение проекта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы на рассмотрение представительного органа местного самоуправления, на открытом заседании (ч. 2 ст. 26 Федерального закона); доведение до сведения инициативной группы граждан мотивированного решения, принятого по результатам рассмотрения внесенного ею проекта муниципального правового акта.

Различие терминов «гражданская инициатива», «гражданская законодательная инициатива»

Следует отметить различия в терминологическом наименовании и содержании этого нового на уровне местного самоуправления института. Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. (ст. 25) закрепляется термин «народная правотворческая инициатива»: «Население в соответствии с уставом муниципального образования имеет право на правотворческую инициативу в вопросах местного значения. Проекты правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населением в органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения -- официальному опубликованию (обнародованию)».

При этом следует иметь в виду, что Федеральный закон 2003 г. говорит о праве внесения проектов правовых актов в органы местного самоуправления вообще, а не только в представительные органы.

Законодатель в субъектах закрепляет процедуры реализации гражданской законодательной инициативы в представительных органах местного самоуправления, народную инициативу по инициированию референдумов.

Таким образом, в законодательстве встречаются такие определения, как «гражданская инициатива», «гражданская законодательная инициатива». Очевидно, что первое понятие шире второго. В понятие «гражданская инициатива» включается широкий круг вопросов: право на инициирование правотворчества во всех органах местного самоуправления, по всем вопросам, отнесенным к компетенции местного самоуправления; инициирование референдума и отзыва выборных должностных лиц и депутатов органов местного самоуправления.

Устав города Тюмени разделяет гражданскую инициативу и народную правотворческую инициативу. Так, гражданская инициатива -- право жителей города непосредственно либо через органы территориального общественного самоуправления внести интересующий их вопрос на рассмотрение городской Думы, потребовать от Главы города или иного должностного лица выступить с публичным сообщением по определенному жителями вопросу.

Народная правотворческая инициатива -- право вносить в городскую Думу проекты нормативных правовых актов по вопросам местного значения.

Таким образом, конституционно-правовой институт народной (гражданской) инициативы -- это совокупность нормативных правовых норм, регулирующих порядок осуществления в виде обязательной для рассмотрения в установленном законом порядке гражданской инициативы, направленной на принятие органом местного самоуправления в пределах установленной компетенции нормативно-правового акта, не противоречащего Конституции РФ и законам, или решения им в иной форме общественно значимого вопроса, содержащегося в предложениях граждан.

Особенность народной (гражданской) инициативы состоит, во-первых, в том, что она направляется особому кругу органов местного самоуправления: представительным органам. Во-вторых, она в обязательном порядке подлежит не только рассмотрению, как и иные обращения граждан, но удовлетворению, если не содержит в себе неустранимых противоречий с действующим законодательством.

Содержание гражданской правотворческой инициативы, очевидно, так же как и аналогичная инициатива любого другого субъекта инициирования правотворческого процесса, может быть направлено на изменение нормативно-правового акта, его отмену или принятие нового. Так, Устав местного самоуправления г. Самары 1996 г. предусматривает возможность инициировать предложения об изменении и дополнении устава в порядке народной правотворческой инициативы.

Граждане вправе обращаться в органы местного самоуправления города Нижнего Новгорода с инициативой принятия правовых актов, внесения изменений в уже действующие правовые акты, издание которых входит в компетенцию органов местного самоуправления; граждане вправе обратиться в Городскую Думу города Нижнего Новгорода с предложением использовать право законодательной инициативы в Законодательном Собрании Нижегородской области.

Правотворческая инициатива граждан должна быть выражена в виде проекта, предлагаемого к принятию правового акта и пояснительной записки, обосновывающей необходимость принятия предлагаемого правового акта.

Под правотворческой инициативой в городе Новосибирске понимается право членов городского сообщества:

Вносить в городской Совет проекты правовых актов от имени жителей города;

Вносить в городской Совет предложения по принятию правового акта по вопросам местного значения или об отмене действующего акта городского самоуправления.

Субъекты народной инициативы

Субъекты народной инициативы можно разделить на следующие группы: субъекты инициативы, субъекты исполнение инициативы, субъекты подготовки и проведения инициативы.

Первый вопрос, возникающий при рассмотрении проблемы реализации гражданской правотворческой инициативы, состоит в определении субъекта права на обращения. В нашей стране сложилась различная практика определения легитимного количества граждан, имеющих право поддержать ту или иную гражданскую инициативу. Существуют два подхода: установление абсолютного числа граждан, которые должны выступить в поддержку инициативы, или относительного -- процентного -- состава от числа зарегистрированных избирателей.

Возникает вопрос: какой из способов определения числа граждан -- участников гражданской законодательной инициативы -- является наиболее оптимальным? Очевидно, что установление абсолютного числа граждан значительно упрощает дело, поскольку освобождает инициативную группу и представительный орган власти (или избирательную комиссию) от необходимости вычисления процентного отношения и ведения споров, от какого числа избирателей необходимо вычислять конкретный процент. Применение процентного отношения в какой-то мере объективизирует ситуацию. Необходимо только унифицировать это число для всех гражданских инициатив соответствующего уровня и выразить его в абсолютном числе для упрощения подсчетов и исключения споров.

Что же касается практики реализации гражданской законодательной инициативы, то соответствующие акты устанавливают число граждан, которые могут высказаться в поддержку инициативы: для внесения в повестку дня сессии городского Совета Новосибирска вопроса, отнесенного к правотворческой инициативе, инициативной группе необходимо собрать не менее 1 % подписей избирателей, зарегистрированных на момент проведения последних муниципальных выборов или последнего городского референдума.

Уставом города Тюмени закреплено, что обращения и требования гражданской инициативы принимаются к рассмотрению, если они подписаны не менее чем одной тысячей жителей города, достигших восемнадцати летнего возраста, либо направлены не менее чем тремя органами территориального общественного самоуправления.

Обращения граждан с правотворческой инициативой в Нижнем Новгороде могут быть как индивидуальными, так и коллективными.

Таким образом, круг субъектов гражданской инициативы шире, чем круг субъектов народной правотворческой инициативы.

Следует отметить, что в состав субъектов гражданской законодательной инициативы может входить любое лицо независимо от гражданства, возраста и других социальных различий, если иное не установлено российским законодательством.

Механизм реализации гражданской правотворческой инициативы

Механизм реализации гражданской правотворческой инициативы можно условно подразделить на несколько стадий и составляющих их этапов:

1. Стадия инициирования и регистрации инициативы. Она состоит из нескольких этапов: организационный порядок формирования инициативной группы; рассмотрения гражданской правотворческой инициативы избирательной комиссией или комиссией представительного органа местного самоуправления; регистрации гражданской инициативы; установление сроков сбора подписей; утверждение бланка подписного листа.

2. Подготовка к официальному внесению инициативы. Эта стадия состоит из следующих этапов: сбора подписей, предварительная подготовка вопроса к рассмотрению в представительном органе местного самоуправления; информирование о сборе подписей под петицией; финансирование.

3. Официальное внесение петиции. Эта стадия включает два этапа: организационный -- представление пакета документов инициативной группой; проверка подписных листов; подготовка документов для официальной регистрации, и официальный (регистрация внесения петиции).

4. Процедура реализации предложений. Состоит из следующих этапов: разработка проекта нормативно-правового акта (если это необходимо); рассмотрение проекта (выступления в прениях) и голосование по проекту; контроль за исполнением.

Инициирование и регистрация инициативы

Жители муниципального образования в порядке гражданской инициативы в соответствии с Уставом и нормативными правовыми актами вправе обращаться с предложениями к органам власти.

Формирование инициативной группы по внесению гражданской инициативы осуществляется на основе волеизъявления граждан на собраниях по месту жительства и в трудовых коллективах, на заседаниях органов местного самоуправления, на сходах граждан и во время проведения общественно-политических акций.

В г. Новосибирске каждый житель или группа жителей города, обладающие избирательным правом, избирательное или общественное объединение, орган территориального общественного самоуправления могут образовать инициативную группу в количестве не менее 10 человек для сбора подписей в поддержку вынесения в качестве правотворческой инициативы вопросов, предложений и проектов правовых актов. Инициативная группа выбирает на первом организационном собрании уполномоченного представителя. Решение инициативной группы о выборах уполномоченного представителя оформляется протоколом собрания. Инициативная группа вправе в ходе реализации правотворческой инициативы проводить перевыборы уполномоченного. Уполномоченный инициативной группы наделяется правом совещательного голоса при рассмотрении вопросов, отнесенных к правотворческой инициативе, на сессии городского Совета.

Инициативная группа направляет гражданскую инициативу в городской Совет и Городской избирательной комиссии.

Инициативная группа подает в городской Совет документы, содержащие следующие сведения:

Имя, фамилия, отчество, дата рождения, адрес места жительства, серия и номер паспорта или заменяющего его документа членов инициативной группы;

Выписку из протокола собрания инициативной группы, на котором было принято решение о внесении проекта правового акта в городской Совет;

Праву на инициирование соответствует корреспондирующая обязанность городской избирательной комиссии. Комиссия, установив соответствие заявления инициативной группы и приложенных к нему документов требованиям законодательства, в течение 15 дней со дня поступления заявления принимает решение о регистрации инициативной группы и выдает ей регистрационное свидетельство. В то же время городская избирательная комиссия сообщает о своем решении в городской Совет и в средства массовой информации.

В случае отказа в регистрации инициативной группе выдается мотивированное постановление. Основанием для отказа в регистрации может быть только нарушение инициативной группой федерального и областного законодательства, связанного с реализацией правотворческой инициативы населения, или настоящего Положения. Отказ в регистрации может быть обжалован в суде в установленном порядке.

Положением города Нижнего Новгорода закреплено адресное направление инициативы: проекты правовых актов направляются гражданами в Городскую Думу на имя Председателя Городской Думы. При этом закрепляется право проекты правовых актов, принятие которых не относиться к компетенции Городской Думы, возвращать инициаторам без рассмотрения.

Подготовка к официальному внесению инициативы

С момента выдачи регистрационного свидетельства члены инициативной группы ведут сбор подписей в поддержку правотворческой инициативы. При этом подписи, собранные ранее даты регистрации инициативной группы, не учитываются.

Регистрационное свидетельство, выданное инициативной группе по форме, утвержденной настоящим положением, действительно в течение трех месяцев. Расходы по сбору подписей несет инициативная группа.

Подписи собираются посредством их внесения в подписные листы (приложение), содержащие формулировку вопроса, выносимого в качестве правотворческой инициативы, предложения по изменению или принятию правовых актов муниципалитета. В случае, если в качестве правотворческой инициативы выступает проект правового акта муниципалитета, то лицо, проводящее сбор подписей, должно представить гражданину города Новосибирска по первому требованию текст этого проекта.

Если организатором инициативной группы является избирательное или общественное объединение, орган территориального общественного самоуправления, то в верхней части подписного листа указывается их полное название.

Избиратель, поддерживающий правотворческую инициативу, собственноручно ставит подпись в подписном листе, указывает свою фамилию, имя, отчество, год рождения (в возрасте 18 лет дополнительно день и месяц рождения), адрес места жительства, серию и номер паспорта или заменяющего его документа, а так же дату внесения подписи. Подписной лист заверяется лицом, собиравшим подписи, а так же уполномоченный инициативной группы с указанием их фамилий, имен, отчеств, годов рождения, адресов места жительства, серий и номеров паспортов или заменяющих их документов.

Во время сбора подписей под петицией о гражданской законодательной инициативе по предложению инициативной группы, поддержанному решением представительного органа местного самоуправления, может быть осуществлена предварительная подготовка вопроса к рассмотрению:

Проведение правовой, финансовой, социальной экспертизы предложений, содержащихся в зарегистрированной петиции;

Проведение публичных и депутатских слушаний, пресс-конференций, организация выступлений в средствах массовой информации;

Получение официальных заключений по представленной петиции от органов государственной власти, общественно-политических и научных организаций;

Оформление документов для их официального внесения в соответствии с установленными требованиями;

Иные мероприятия.

Следует отметить, что некоторые муниципальные образования, например, города Новосибирска, закрепляют дополнительные гарантии народной инициативы в виде агитационных мероприятий в поддержку правотворческой инициативы. Так, каждый житель города Новосибирска имеет право беспрепятственной агитации в поддержку правотворческой инициативы в соответствии с действующим законодательством.

Агитация может осуществляться через средства массовой информации, путем проведения собраний, встреч, с жителями города, дискуссий, распространения агитационных печатных материалов и иных законных форм и методов агитации.

Инициативной группе гарантируется предоставление платного эфирного времени по каналу государственных и муниципальных телерадиокомпаний. Порядок предоставления эфирного времени устанавливается городской избирательной комиссией по согласованию и соответствующими средствами массовой информации.

Печатные средства массовой информации, учредителями (соучредителями) которых являются государственные или муниципальные органы, организации, учреждения, либо финансируемые полностью или частично за счет средств соответствующих бюджетов, обязаны предоставить инициативной группе возможности для оплачиваемой публикации своих предложений и проектов правовых актов. Порядок публикации материалов инициативной группы устанавливается городской избирательной комиссией по согласованию с соответствующими средствами массовой информации.

Расценки по оплате за предоставление эфирного времени телерадиокомпаниями и места в печатных изданиях не должны отличаться от установленных в данных средствах массовой информации на момент регистрации инициативной группы.

Орган местного самоуправления, должностное лицо местного самоуправления, в ведении которого находится рассмотрение данного вопроса, вправе представить населению в средствах массовой информации заключение по предложениям и проектам правовых актов, выносимых в качестве правотворческой инициативы.

Официальное внесение петиции

После окончания сбора подписей, но не позднее окончания срока действия регистрационного свидетельства, инициативная группа по проведению правотворческой инициативы подсчитывает общее количество собранных подписей, о чем составляется итоговый протокол.

Пронумерованные и сброшюрованные подписные листы и экземпляр итогового протокола инициативной группы передаются в городскую избирательную комиссию, которая, в случае соответствия процедуры сбора подписей действующему законодательству, в течение 15 дней со дня представления инициативной группой подписных листов направляет подписные листы, экземпляр итогового протокола инициативной группы и копию своего постановления в городской Совет. Копия постановления избирательной комиссии направляется также инициативной группе.

Процедура реализации предложений

Поступающие в адрес органов местного самоуправления от граждан предложения по проведению общественных и социально-экономических реформ, принятию в связи с этим новых нормативно-правовых актов, отмене или изменению действующих регистрируются, рассматриваются соответствующим органом.

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

2003 г. (статья 25) проекты правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населением в органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения - официальному опубликованию (обнародованию).

Законодатели в субъектах закрепляют сроки рассмотрения инициативы и обязанность обнародовать результаты рассмотрения.

Например, проекты правовых актов, внесенные в городской Совет Новосибирска в порядке правотворческой инициативы, подлежат обязательному рассмотрению на открытой сессии городского Совета с участием членов инициативной группы не позднее чем через месяц после даты поступления документов.

Уполномоченный инициативной группы наделяется правом совещательного голоса при рассмотрении вопросов, отнесенных к правотворческой инициативе, на сессии городского Совета.

В Положении города Нижнего Новгорода закрепляется право Председателя Городской Думы направлять проекты правовых актов в постоянные комиссии и другие подразделения Городской Думы для рассмотрения и подготовки заключений; в случае необходимости -- направлять проекты правовых актов для дачи заключений в администрацию города Нижнего Новгорода.

Положением города Нижнего Новгорода закреплен больший срок для рассмотрения народной инициативы: проекты правовых актов, внесенные гражданами в Городскую Думу, должны быть рассмотрены в течение трех месяцев с момента их поступления.

Рассмотрение проектов правовых актов в постоянных комиссиях Городской Думы, а также на заседании Городской Думы осуществляется в соответствии с Регламентом Городской Думы. Слово для доклада предоставляется одному из инициаторов проекта.

Одновременно с проектами правовых актов на рассмотрение Думы представляются заключения постоянных комиссий и других подразделений Городской Думы, структурных подразделений администрации города (при их наличии).

Результаты рассмотрения предложений, поступивших в органы местного самоуправления в качестве правотворческой инициативы, подлежат обязательному опубликованию (обнародованию).

Следует заметить, что порядок осуществления указанного права недостаточно полно разработан как в законах субъектов Федерации, так и в уставах и требует восполнения с учетом практики применения нового института. При этом следует иметь в виду, что Федеральный закон 2003 г. говорит о праве внесения проектов правовых актов в органы местного самоуправления вообще, а не только в представительные органы, как это закреплено в уставах некоторых муниципальных образований. Он предполагает определение сроков рассмотрения правотворческих инициатив, порядка их предварительной экспертизы на предмет соответствия законодательству, возможности участия авторов или соавторов проектов нормативных актов при их обсуждении органами местного самоуправления и т. д. Следует обратить внимание еще на один момент в тенденциях законодательства субъектов Федерации, регулирующего народную инициативу. Это закрепление права жителей муниципального образования через представительные органы местного самоуправления инициировать законодательный процесс в органах государственной власти по интересующим их вопросам.

Так, согласно Постановлению Городской Думы от 20.03.2002 «О положении о порядке реализации народной правотворческой инициативы по вопросам местного значения», граждане вправе обратиться в Городскую Думу города Нижнего Новгорода с предложением использовать право законодательной инициативы в Законодательном Собрании Нижегородской области.

Законами Московской области 1996 г. «О местном самоуправлении в Московской области» от 27 февраля 1997 г. «О порядке осуществления права законодательной инициативы Советами депутатов муниципальных образований» закреплено право законодательной инициативы в Московскую областную Думу Советами депутатов муниципальных образований. Аналогичное право закреплено Законом Оренбургской области от 04.09.1996 (ред. от 26.11.1999) «О порядке осуществления права законодательной инициативы органами местного самоуправления в Оренбургской области».

Думается, что попытки закрепления механизма реализации гражданской законодательной инициативы в региональном законодательстве должны подтолкнуть федеральные органы государственной власти на подобный шаг. Что касается процедурных моментов, связанных с формированием инициативной группы, ее регистрацией, сбором подписей и рассмотрением гражданской законодательной инициативы в представительном органе власти, то они вряд ли должны отличаться от установленных действующим законодательством о референдуме, выборах и регламентами представительных органов власти. В этой сфере конституционно-правового регулирования давно уже назрел вопрос о проведении унификации законодательства. И разработка проекта федерального закона о порядке реализации гражданской законодательной инициативы лишь ускорит этот процесс.

Заключение

Для человека, учащегося на юридическом факультете, прежде всего как для жителя региона своей страны, города, очень важно в практическом и теоретическом смысле осознавать необходимость и важность процессов, помогающих воплощать в жизнь новые формы непосредственной муниципальной демократии. Все это вызывает необходимость развития механизмов, способствующих самоорганизации населения муниципальных образований, что и является целью политики, направленной на достижение совершенства местного самоуправления.

Развитие и реализация вопроса о правотворческой инициативе граждан ведется сравнительно недавно, но в этой области уже достигнуты определенные успехи. Достаточно сказать, что основы регулирования права граждан на участие в реализации правотворческой инициативы были заложены еще в Европейской хартии местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 год). Именно с того момента произведена титаническая работа в этой области, благодаря которой мы можем наблюдать в Основном Законе Российской Федерации и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» нормы, регулирующие данный аспект местного самоуправления. Однако, это не говорит о том, что данная область форм участия населения в осуществлении местного самоуправления является исследованной и усовершенствованной полностью.

Материал в Данной работе не является исчерпывающим. Мною были использованы разные источники, в которых любой желающий может найти ответ на практически любой вопрос, касающийся правотворческой инициативы граждан.

Список используемой литературы

1.Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ// Собрание законодательства РФ - 2003. - N 40. - Ст. 3822.

2.О гражданской законодательной инициативе в городе Москве: Закон г. Москвы от 11 декабря 2002 г. N 64.// Вестник Московской областной Думы, август 1996, №

3.О порядке осуществления народной правотворческой инициативы: закон Ярославской области от 07.02.2002 № 8-з.

4.О порядке реализации права законодательной инициативы гражданами Республики Беларусь: Закон Республики Беларусь от 26 ноября 2003 г. № 248-З.

5.Дмитриев Ю. А., Комарова В. В., Пылин В. В. , Муниципальное право России. - "Феникс" - 2007, - 686 с;

6.Кутафин О. Е., Фадеев В. И., Муниципальное право Российской Федерации. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. - 672 с;

7.Постовой Н.В., Муниципальное право России. - М.: Юриспруденция, 2000;

8.Шугрина Е. С. , Муниципальное право. - "Проспект" - 2007, - 656 с.

9.Хабаровская государственная академия экономики и права, Правовое регулирование правотворческой инициативы граждан. - Хабаровск - 2003, 41 с.

Размещено на Allbest.ru

Подобные документы

Правовое регулирование процесса правотворческой инициативы граждан в субъектах РФ. Группы субъектов народной инициативы. Содержание гражданской законодательной инициативы и механизмы ее реализации, рассмотрение вопроса в Московской городской Думе.

реферат , добавлен 12.04.2010


Теоретические основы правотворческой деятельности. Международные конституционные принципы национально-государственного строительства. Правотворческие взаимосвязи федерации и ее субъектов. Роль президента в правотворческой деятельности.

дипломная работа , добавлен 18.08.2004


Понятия, признаки и виды законов, их юридическая сила, место в система нормативных актов. Анализ законодательного процесса в РФ: субъекты инициативы, стадии рассмотрения законопроектов, принятие и прохождение законов, соотношение с законодательством.

курсовая работа , добавлен 13.02.2011


Сенат Олий Мажлиса и его структура, направления взаимодействия и функциональные особенности отдельных элементов. Порядок проведения заседаний Сената, голосования и принятия решений, рассмотрения законов. Пути оптимизации законодательной инициативы.

курсовая работа , добавлен 14.07.2013


Смысл правотворческой деятельности и систематизации нормативно-правовых актов в России. Два подхода к пониманию правотворчества, его функции. Принципы законности, демократизма и открытости, их проявление. Референдум как вид правотворчества, его цели.

реферат , добавлен 28.02.2016


Теоретическая и практическая значимость правотворчества как составной части механизма правового регулирования общественных отношений. Особенности, социальная сущность и содержание правотворческой деятельности. Этапы и стадии правотворческого процесса.

дипломная работа , добавлен 30.01.2013


Понятие и признаки нормативно-правового акта как документа, возникающего в результате правотворческой деятельности государственных органов. Классификация и иерархия нормативно-правовых актов. Состав и структура правонарушения. Обязанности граждан РФ.

контрольная работа , добавлен 12.07.2011


Порядок формирования, внутреннее устройство и организация работы Белгородской областной Думы. Организация законотворческой деятельности и федеральные законодательные инициативы Белгородской Думы. Нормативное регулирование общественных отношений.

курсовая работа , добавлен 20.04.2015


Информационная система Законодательного собрания Пермского края. Информационная система Пермской городской думы. Информатизация этапов правотворчества. Разработка, обсуждение, принятие и обнародование проекта правового акта. Доступ через Интернет.

презентация , добавлен 11.05.2014


Правовое положение и сущность правотворческой деятельности органов местного самоуправления. Стадии правотворческой деятельности в исполнительном и в представительном органах власти. Особенности и методы осуществления правотворческой деятельности.

Предоставление гражданам права непосредственно вносить проекты нормативных документов является весьма полезным именно на уровне местного самоуправления, поскольку здесь гораздо проще организовать подобные процедуры, а число граждан, инициирующих нормативный проект, соизмеримо с нормой народного представительства. В масштабах всего государства прямая законодательная инициатива выглядела бы менее выигрышно, поскольку законодателю пришлось бы установить высокую планку по количеству собранных подписей в поддержку инициативы, что затруднило бы механизм участия граждан в публичном самоуправлении, либо признать право незначительного числа граждан воздействовать на Государственную Думу, а это перегрузило бы федеральный парламент потоком законопроектов.

Эффективность прямой правотворческой инициативы граждан во многом зависит от регулятивной компетенции соответствующих органов местного самоуправления. Если их нормотворческие полномочия охватывают значительный массив общественных отношений, прямая народная инициатива имеет смысл и ее применение способно повысить уровень участия населения в общественной жизни. В противном случае институт прямой правотворческой инициативы обречен на декоративную роль.

Как известно, люди любят те правила, авторами которых они считают себя или в которые они вложили определенную долю своего участия. Кроме того, реализация правовых предписаний во многом зависит от степени привычности той или иной нормы. По указанным причинам прямая правотворческая инициатива особенно востребована тогда, когда муниципалитет бездействует в признании ставших обычными в данной местности правил поведения либо диктует свои нормы вопреки общественному мнению и сложившейся практике . Однако чтобы нормативный юридический акт остался уравновешенным и создавал баланс публичных и частных интересов, необходима осторожность в предпочтении какому-либо одному из нескольких вариантов правового регулирования. Под лозунгом «народности» инициируемого решения прямая правотворческая инициатива нередко препятствует этому. Авторы проекта могут также сопровождать свои предложения слаженными и красивыми речами, которые лишь внешне способны удовлетворить желания каждого, в то время как в нормотворческой деятельности требуется создание более правдивой модели межчеловеческих отношений.

Для использования рассматриваемого института консультативной местной демократии требуется достаточная квалификация в области права. Чтобы подготовить проект, необходимо знать систему организации публичной власти и конституционный механизм распределения полномочий между ее уровнями, уметь видеть общественные проблемы и оформлять их решение через нормативные предписания уполномоченного на то органа местного самоуправления. В общественной жизни много единичного; задача нормотворческого органа, напротив, сводится к выявлению параллелей, соответствий и отношений, которые в действительности могут и не существовать, но возникнуть в будущем. Разработка нормативного документа есть сложный исследовательский процесс, требующий определенного терпения при анализе соответствующих проблем, которые нельзя обходить умолчанием. Поэтому инициаторам проекта следует прибегать к профессиональной юридической помощи. Что касается студентов, которые сегодня изучают курс «Муниципальное право, им полезно задуматься над тем, что это –приложение интеллектуального труда, высокий потенциальный спрос на который может приносить определенные доходы.

В соответствии со ст. 26 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. Минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать 3 % от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. В случае отсутствия нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, регулирующего порядок реализации правотворческой инициативы граждан, принятие к рассмотрению и рассмотрение проекта муниципального правового акта, внесенного гражданами, осуществляются в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Приведенные нормы можно истолковать так, что представительный орган муниципального образования может управомочить небольшую по численности инициативную группу на внесение проекта нормативного акта, которая реализует это право в форме собрания, либо потребовать сбора подписей в поддержку соответствующей инициативы (подписавшиеся избиратели признаются членами инициативной группы). Если представительный орган муниципального образования не урегулирует соответствующие общественные отношения, то граждане вправе собирать подписи в поддержку инициативы, ссылаясь непосредственно на Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», причем наличие более чем 3 % достоверных подписей влечет за собой обязанность соответствующего органа местного самоуправления рассмотреть соответствующую инициативу.

Выдвижение прямой правотворческой инициативы на собрании граждан представляется целесообразным при минимальной численности инициативной группы приблизительно до 100 человек, но эта цифра во многом зависит от наличия соответствующих помещений на территории данного муниципального образования. Инициатива подлежит обсуждению и вотированию, причем голосование может быть открытым или тайным. Документирование результатов собрания по выдвижению прямой правотворческой инициативы обычно осуществляется в форме протокола, подписанного председательствующим и секретарем собрания. Нормативный правовой акт представительного органа муниципального образования может потребовать обязательного присутствия на собрании по выдвижению прямой правотворческой инициативы представителя соответствующего органа местного самоуправления, который несет обязанность контроля за соблюдением процедуры проведения собрания, в том числе – итогового голосования. Существенное нарушение процедуры является основанием для отклонения соответствующей инициативы. При окончательном принятии решения на собрании голоса граждан могут разделиться, поэтому при определении фактической численности инициативной группы следует зачитывать не общее число участников собрания, а только голоса тех избирателей, которые высказались за выдвижение инициативы.

Несколько иначе выглядит порядок сбора подписей в поддержку прямой правотворческой инициативы. Здесь целесообразно применение по аналогии ряда норм Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Соответствующий нормативный акт представительного органа муниципального образования может не дублировать положения данного Федерального закона, ограничившись ссылкой на них, хотя не исключается частичное воспроизведение либо модернизация этих законоположений, поскольку в указанной части представительный орган муниципалитета не связан нормами Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Подписи могут собираться только среди граждан, обладающих активным избирательным правом, в том муниципальном образовании, в котором выдвигается прямая правотворческая инициатива. Участие органов государственной власти, органов местного самоуправления, органов управления организаций в сборе подписей, равно как и принуждение граждан в процессе сбора подписей и их вознаграждение за внесение подписи, как правило, не допускаются. Сбор подписей целесообразно запретить на рабочих местах, по месту учебы, в процессе и в местах выдачи заработной платы, пенсий, пособий, стипендий, иных социальных выплат, а также при оказании благотворительной помощи. Право сбора подписей граждан обычно принадлежит дееспособному гражданину Российской Федерации, достигшему к моменту сбора подписей возраста 18 лет.

Форма подписного листа и порядок его заверения устанавливаются правовым актом представительного органа муниципального образования. Граждане, как правило, ставят в подписном листе свою подпись и дату ее внесения, а также указывают свои фамилию, имя, отчество, год рождения (в возрасте 18 лет – дополнительно день и месяц рождения), серию, номер паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, а также адрес места жительства, указанный в паспорте или документе, заменяющем паспорт гражданина. Данные о гражданах, ставящих в подписном листе свою подпись и дату ее внесения, могут вноситься в подписной лист по их просьбе лицом, собирающим подписи в поддержку прямой правотворческой инициативы. Указанные данные вносятся только рукописным способом, при этом использование карандашей не допускается. Подпись и дату ее внесения граждане ставят собственноручно.

Правовым актом представительного органа муниципального образования должна предусматриваться процедура проверки соблюдения порядка сбора подписей, оформления подписных листов, достоверности сведений о гражданах и их подписей, а также основания для признания подписей недействительными.

По окончании проверки подписных листов обычно составляется итоговый протокол, в котором указываются количество заявленных, представленных и проверенных подписей граждан, а также количество подписей, признанных недостоверными и (или) недействительными, с указанием оснований (причин) признания их таковыми. Копия протокола передается инициаторам выдвижения проекта правового акта.

После проверки представленных документов уполномоченным органом местного самоуправления, проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение 3 месяцев со дня его внесения.

Представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении указанного проекта. Если принятие муниципального правового акта, проект которого внесен в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, относится к компетенции коллегиального органа местного самоуправления, указанный проект должен быть рассмотрен на открытом заседании данного органа. Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан.

Под правотворческой инициативой граждан понимается официальное внесение в органы местного самоуправления проекта правового акта по вопросам местного значения группой граждан в порядке, установленном уставом муниципального образования. Субъектом правотворческой инициативы выступает группа граждан, обладающих избирательным правом. Она может быть сформирована на собрании граждан по месту жительства, сходе граждан и во время проведения общественно-политических акций. Минимальная численность инициативной группы определяется уставом МО. Однако она не может превышать 3% от общего числа жителей МО, обладающих избирательным правом по выборам депутатов представительного органа местного самоуправления. В зависимости от численности населения муниципального образования в ее состав обычно входят 10-20 человек. Уставы муниципальных образований подробно регламентируют порядок регистрации правотворческой инициативы граждан. В соответствии с их предписаниями инициативная группа граждан регистрирует правотворческую инициативу в представительном органе местного самоуправления. Для этого требуется представить по месту регистрации петицию граждан, проект правового акта с обоснованием необходимости его принятия и список членов инициативной группы с указанием паспортных данных. Прием документов и их регистрация оформляются протокольным решением, дата принятия которого и считается датой регистрации правотворческой инициативы |раждаи. На основании протокольного решения представителям инициативной группы выдается официальный образец подписного листа. При сборе подписей в поддержку правотворческой инициативы граждан требуется строго придерживаться всех его реквизитов. В противном случае подписи жителей муниципального образования могут быть признаны недействительными. Уставы МО определяют минимальное количество подписей, необходимых для поддержки правотворческой инициативы граждан. Правовой нормой устанавливается или фиксированное количество подписей в поддержку инициативы, или в процентном отношении от числа избирателей муниципального образования. Так, например, в ст. 35 Устава г. Липецка сказано, что жители города, обладающие избирательным правом, осуществляют правотворческую инициативу путем внесения в городской Совет депутатов предложений о принятии нормативных правовых актов города, отмене или изменении ранее принятых правовых актов города за подписью не менее одной тысячи человек. В Уставе г. Омска, напротив, предусмотрено, что число подписей, необходимых для внесения правотворческой инициативы, устанавливается не менее 1% числа избирателей, принявших участие в последних по времени муниципальных выборах (ст. 79). Оригиналы подписных листов с окончательным текстом петиции и проектом муниципального правового акта вносятся инициативной группой на имя председателя представительного органа местного самоуправления. Правильность оформления подписных листов и достоверность подписей граждан проверяет муниципальная избирательная комиссия. Но иногда для выполнения этой работы представительный орган местного самоуправления создает специальную комиссию. Решение о внесении муниципального правового акта в порядке правотворческой инициативы граждан на рассмотрение представительного органа местного самоуправления принимается в присутствии полномочных представителей инициативной группы на его заседании. Без предварительного согласования с различными службами проект муниципального правового акта включается в повестку дня заседания представительного органа местного самоуправления, а также направляется главе муниципального образования. Отказ в принятии муниципального правового акта к рассмотрению возможен в случае, когда его положения противоречат Конституции РФ, федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации, уставу муниципального образования. Выявленные противоречия должны быть удостоверены заключением (актом) правовой экспертизы. Реализация правотворческой инициативы граждан обеспечивается дополнительными гарантиями, установленными на федеральном уровне. В ст. 26 Федерального закона от 6 октября 2003 г. четко определены случаи, когда для реализации правотворческой инициативы граждан применяются в качестве норм прямого действия сформулированные в его содержании нормы-гарантии. Если, например, представительный орган местного самоуправления муниципального образования не принял правового акта, регулирующего порядок реализации правотворческой инициативы граждан, то принятие к рассмотрению и само рассмотрение проекта муниципального правового акта, внесенного гражданами, осуществляются в соответствии с федеральным законодательством. Представительный орган местного самоуправления обязан рассмотреть внесенный проект муниципального правового акта па открытом заседании с участием представителей инициативной группы граждан. Им должна быть обеспечена возможность изложить свою позицию по существу проекта муниципального правового акта, обосновать необходимость его принятия. В этой связи можно выступить с докладом о проекте правового акта или в пре- ниих по его обсуждению, которое проходит в соответствии с регламентом проведения заседаний представительного органа местного самоуправления. Сроки рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке правотворческой инициативы граждан, определяются уставом муниципального образования. Они колеблются в диапазоне от одного до трех месяцев со дня внесения проекта. Однако в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. они пе должны превышать трех месяцев. В отличие от уставов МО названный выше закон предусматривает возможность принятия проекта муниципального правового акта, внесенного инициативной группой граждан, не только представительным органом местного самоуправления, но и другими органами и должностными лицами муниципальной власти, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта. В этом случае применяются правовые нормы как Федерального закона 2003 г., так и нормы регламента, регулирующие порядок издания актов исполнительными органами и должностными лицами местного самоуправления. Такая процедура принятия муниципальных правовых актов, внесенных в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, является вполне оправданной. Она позволяет принимать муниципальные правовые акты прямого действия, обеспечивать максимально полное и точное соответствие формы нормативных предписаний их содержанию, четко определять конкретных исполнителей. Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан. В свою очередь, муниципальный правовой акт, принятый в установленном порядке, подлежит официальному опубликованию (обнародованию) в 10-дневный срок, если иное не оговорено в содержании самого акта. Правотворческая инициатива граждан получила значительное распространение в Италии и Австрии. Опыт ее осуществления показывает, что она является эффективной формой непосредственного участия населения в решении вопросов местной жизни лишь в крупных муниципальных образованиях, где имеются университеты с юридическими факультетами. Только в сотрудничестве с ведущими учеными инициативной группе граждан удается подготовить и юридически грамотно оформить проект муниципального правового акта. Для этой работы необходимы профессиональное образование, знания правил законодательной техники, опыт и навыки составления проектов нормативных актов, которыми простые граждане, естественно. не обладают. В Российской Федерации институт правотворческой инициативы граждан практически не используется. Это объясняется низкой правовой кудьтурой населения, его отчуждением от власти, неспособностью местного самоуправления самостоятельно и под свою ответственность решить сколько-нибудь значимую проблему. 9.2.

Это деятельность компетентного органа, состоящая в юридически значимом предложении об издании нормативного юридического акта, т.е. в решении о необходимости подготовки его проекта и внесении проекта на рассмотрение правотворческого органа.

Правотворческая (законодательная) инициатива представляет собой такое начальное звено правотворческой процедуры, которое придает ей официальный, юридически обязательный характер1. Этим правотворческая инициатива отличается от правотворческого почина, т.е. от неофициальной инициативы – предложения об издании нормативного акта, исходящего от любого лица и не порождающего обязательных юридических последствий в области правотворчества.

а) решение о необходимости подготовки официального проекта нормативного юридического акта, которое выражается в акте органа официальной правотворческой инициативы (например, в отношении законов – в решении Верховного Совета, его Президиума, Совета Министров СССР и т.д.).

Такое решение не определяет ни самого факта издания нормативного акта, ни его содержания. Все это входит в компетенцию правотворческого органа. Юридическое значение рассматриваемого решения состоит главным образом в том, что оно кладет начало правотвор-

1 Об юридическом содержании правотворческой (законодательной) инициативы см.: Андрианов Н.Е. О законодательной инициативе // Советское государство и право. 1964. № 9. С. 63; Колдаева Н.П. Законодательная инициатива как правовой институт // Советское государство и право. 1970. № 9. С. 122–123.

Глава XXII. Правотворчество в социалистическом обществе

ческому процессу. Вместе с тем надо полагать, что значение данного решения не исчерпывается одной лишь организационной стороной правотворческой процедуры; здесь все же в предварительном порядке решается вопрос о необходимости издания нормативного юридического акта и в ряде случаев определяются основные линии его разработки; б) внесение подготовленного проекта на рассмотрение правотворческого органа. Юридическим последствием такого действия является

принятие правотворческим органом проекта к рассмотрению.

Правом на внесение проекта нормативного акта на рассмотрение правотворческого органа пользуются субъекты официальной правотворческой инициативы, т.е. органы, которые принимают решение о необходимости подготовки проекта акта. Конечно, в социалистическом обществе любой гражданин, любая организация могут обратиться непосредственно в правотворческий орган с предложением об издании акта.

Однако в этом случае (если предложение признано правильным) последний не сразу же принимает предложение к рассмотрению, а, как показывает практика, лишь выносит решение о необходимости подготовки его проекта.

Юридический характер правотворческой инициативы определяется тем, что она является реализацией особого субъективного права на правотворческую инициативу. Это право имеет структурно сложный характер – включает два правомочия на положительные дейст-

вия: правомочие вынести решение о подготовке официального проекта нормативного акта и правомочие внести проект на рассмотрение правотворческого (законодательного) органа.

Реализация этого права порождает обязательные юридические последствия (обязанность соответствующих органов приступить к работе по подготовке официального проекта нормативного юридического акта; обязанность правотворческого органа рассмотреть проект).

Понятие правотворческой (законодательной) инициативы трактуется в нашей литературе нередко слишком узко. Между тем это не только право внести проект нормативного акта на рассмотрение правотворческого органа. Право

«на внесение» (и возникающая при его реализации обязанность компетентных лиц по рассмотрению проекта) потому и существует, что соответствующим организациям и должностным лицам предоставлено право в предварительном порядке решать вопрос о необходимости подготовки проекта данного нормативного юридического акта. Отсюда, собственно, и начинается правотворческая (законодательная) инициатива и весь официальный правотворческий процесс. Таким образом, действия, подпадающие под понятие правотворческой (законодательной) инициативы, весьма разнообразны. В соот-

Раздел третий. Нормативные юридические акты

ветствии с этим структурно сложное строение имеет и субъективное право, охватываемое понятием правотворческой (законодательной) инициативы: оно состоит из двух связанных между собой, но все же разнородных правомочий. В последнее время мысль о более широком содержании и более глубоком юридическом значении правотворческой инициативы все более утверждается в юридической литературе. Так, в частности, Н.П. Колдаева подчеркнула, что реализация права на законодательную инициативу связана «с подготовкой за-

конопроекта (как внутри законодательного органа, так и вне его) и внесением законопроекта в высший законодательный орган» и что сообразно этому

«основная деятельность по созданию законопроекта сосредоточивается в руках субъектов права законодательной инициативы»1.

Главная » Политические права » Правотворческая инициатива граждан публичные слушания. Правотворческая (законодательная) инициатива