Взаимоотношения государственных и муниципальных органов с коммерческими организациями. Проблемы государственного участия в делах коммерческих организаций

В конце ноября 2012 г. состоялось очередное заседание коллегии Министерства экономического развития Российской Федерации по теме: «Повышение качества управления государственной собственностью». Главной темой обсуждения стал проект Концепции по управлению федеральным имуществом на период до 2018 года .

На коллегии представители власти провозгласили следующую государственную миссию по управлению активами: «100% активов, вовлеченных в хозяйственный оборот, со 100% эффективности».

В чем же государство видит реализацию данной стратегии?

Прежде всего, это определение дальнейшей судьбы каждого актива, находящегося в его распоряжении, а именно:

• сохранение в федеральной собственности;
• отчуждение из федеральной собственности.

При этом следует иметь в виду, что в отношении объекта государственной собственности может быть несколько целей использования, которые в свою очередь зависят от многих параметров: социальной значимости объекта, отраслевой принадлежности, доходности, законодательных ограничений на формы управления и приватизации госимущества и др. Однако в независимости от выбора одного из данных направлений, чиновники поставили перед собой цель достижения 100% эффективности в решении управленческих задач. Для отчуждаемого имущества это будет означать, что необходимо извлечь максимально возможный доход от его продажи, а для сохраняемого в федеральной собственности актива – это совокупность управленческих воздействий, направленных на обеспечение выполнения объектом своего предназначения.

Среди всех многообразных объектов государственного имущества автором предпринята попытка проанализировать находящиеся в федеральной собственности пакеты акций.

Согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации (далее – ГК РФ) государство может принимать участие в деятельности хозяйственных обществ, к которым относятся акционерные общества как открытого, так и закрытого типа (далее – АО).

Прежде всего, стоит отметить, что Российская Федерация приобретает права акционера следующим образом:

1. Выступая в качестве учредителя АО. При этом общества, учредителем которых выступает государство (за исключением обществ, образованных в процессе приватизации государственных предприятий), могут быть только открытыми . Согласно п.6. ст.98 ГК РФ акционерное общество может состоять из единственного участника, в качестве которого может выступать государство (в частности, АО со 100%-ным государственным капиталом).
2. Преобразование государственных унитарных предприятий в АО в процессе приватизации. После преобразования предприятий в АО имущество переходит в собственность общества, а государство получает их акции. Открытое акционерное общество, созданное путем преобразования унитарного предприятия, становится правопреемником этого унитарного предприятия .
3. Приобретение акций уже существующих АО путем проведения сделок купли-продажи.
4. Приобретение акций путем внесения вкладов (в виде денежных средств, объектов недвижимости, прав на объекты интеллектуальной собственности и т.д.) в уставные капиталы АО.
5. Приобретение акций путем конвертации долга АО перед РФ по государственным гарантиям и бюджетным кредитам на акции этого общества.
6. Возникновение права государственной собственности на эквивалентную часть уставных капиталов АО в случае предоставления им бюджетных инвестиций .

В целях настоящей статьи для обобщения всевозможных синонимов и оборотов, описывающих предмет исследования, автором вводится понятие «государственные пакеты акций».

Под государственными пакетами акций (ГПА) в настоящей статье понимаются пакеты акций, принадлежащие государству на праве собственности и предоставляющие ему права на получение части прибыли от деятельности АО в виде дивидендов, на участие в управлении общества и на часть имущества, остающегося после его ликвидации. Под управлением государственными пакетами акций понимается целенаправленная деятельность уполномоченных органов власти и управления по осуществлению прав акционера – Российской Федерации.

Нельзя не отметить, что АО являются коммерческими организациями, в связи с чем не вызывает сомнения тот факт, что любой собственник имущества, используемого в коммерческих целях, рассчитывает, прежде всего, на максимизацию своего дохода от управления данным имуществом. Доход может быть получен им как в краткосрочном периоде, так и с определенным временным лагом, а также может быть распределен во времени.

В данном контексте можно перейти непосредственно к описанию, пакеты акций каких АО находятся в собственности Российской Федерации, ведь для того чтобы управление было эффективным, собственнику необходимо знать, чем он управляет, т.е. какими активами и что из себя эти активы представляют.

По состоянию на 1 сентября 2012 года в реестре федерального имущества содержится информация о 2596 акционерных обществах, акции которых находятся в федеральной собственности. Учитывая тот факт, что АО находятся в различных статусах, отражающих их финансово-экономическую самостоятельность, можно представить реестр АО в разбивке, как показано в табл.1.

Таблица 1. Разбивка АО с ГПА по статусам, отражающим их финансово-экономическую самостоятельность.

Российская Федерация – специфический участник процесса управления акционерной собственностью, который осуществляет права акционера в указанных АО всегда опосредованно, т.е. через соответствующие федеральные органы исполнительной власти либо посредством передачи акций в доверительное управление. Проведем анализ АО в зависимости от субъекта, осуществляющего права акционера от имени Российской Федерации (табл.2).

Таблица 2. Анализ АО с ГПА в зависимости от субъекта, осуществляющего права акционера от имени Российской Федерации.

Основная цель исследования, предпринятого в настоящей статье, состоит в том, чтобы показать, какими компаниями государство управляет. Управлять – значит оказывать влияние на деятельность объекта управления для достижения определенной цели.

При первом приближении, очевидно, что не на все АО с ГПА, чьими акциями обладает Российская Федерация, она может оказывать воздействие. Например, если акции переданы в доверительное управление, это означает, что управление этими пакетами акций осуществляется иным субъектом (доверительным управляющим), хоть и в интересах государства. Кроме этого, как видно из табл.1, исходя из описанных выше статусов АО, из процесса дальнейшего анализа целесообразно исключить следующие госкомпании:

• в отношении которых проводятся процедуры банкротства – конкурсное производство и внешнее управление (208 АО) ;
• находящиеся в стадии ликвидации (63 АО) или в процедуре реорганизации (2 АО);
• пакеты акций которых фактически отсутствуют в собственности Российской Федерации (например, приватизированы (55 АО), переданы в уставные капиталы вертикально-интегрированных структур (240 АО), завершаются процедуры по передаче пакетов акций в уставные капиталы вертикально-интегрированных структур (119 АО), выпуск акций не зарегистрирован (15 АО), либо деятельность таких АО прекращена в связи с ликвидацией или реорганизацией (1 АО), либо АО переданы в собственность субъекта федерации (1 АО), но информация об этом находится на стадии внесения в реестр федерального имущества.

В соответствии с п.1 статьи 53 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. №208-ФЗ предложения акционера в повестку общего собрания акционеров принимаются только в том случае, если акционер владеет более 2% от уставного капитала АО. Таким образом, логичным представляется перейти к анализу АО в разрезе размеров пакетов акций, принадлежащих государству.

Российская Федерация является единственным акционером в 1012 стабильно функционирующих обществах, что составляет 53% от общего количества таких организаций. Далее по убыванию федерального участия идут общества с долей участия Российской Федерации менее 2% – 479 обществ (25%), с блокирующим пакетом – 175 обществ (9%) и с контрольным – 76 обществ (4%) (рис.1).

Рис.1. Анализ АО в зависимости от размера государственных пакетов акций.

Итак, Российская Федерация владей пакетами акций 1414 стабильно функционирующих АО, размер которых позволяет ей оказывать влияние на принимаемые в АО решения и участвовать в управлении АО.

Стоит отметить, что в 88 АО, в уставных капиталах которых государству принадлежит менее 2% акций, введено специальное право («золотая акция»). Использование специального права («золотой акции») проявляется в том, что у государства нет каких-либо имущественных прав в отношении пакетов акций общества, но существует право вето при принятии общим собранием акционеров определенных решений.

Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» устанавливает три формы реализации специального права по участию в управлении акционерным обществом:

1. участие представителя в организации общего собрания акционеров ОАО и принятии им решений:
   • право внесения предложений в повестку дня годового общего собрания акционеров,
   • право требования созыва внеочередного общего собрания акционеров;
   • право вето при принятии общим собранием акционеров решений о:
     • внесении изменений и дополнений в устав ОАО;
     • реорганизации АО;
     • ликвидации АО, назначении ликвидационной комиссии и об утверждении промежуточного и окончательного ликвидационных балансов;
     • изменении уставного капитала АО;
     • совершении АО крупных сделок и сделок, в совершении которых имеется заинтересованность;
2. участие представителя в деятельности совета директоров ОАО;
3. участие представителя в деятельности ревизионной комиссии ОАО .

Специальное право используется в случае и с момента отчуждения из государственной собственности 75 процентов акций ОАО. Спецправо также введено еще в 15 из стабильно функционирующих АО с участием Российской Федерации более 2%. Перечень рассматриваемых АО, в отношении которых при управлении используется «специальное право», представлен в отраслевом разрезе в табл.3.

Таблица 3. Разбивка АО с ГПА, в отношении которых при управлении используется «специальное право», по отраслям экономики.

Далее рассмотрим госкомпании без учета АО с долей госучастия менее 2%. На основе изучения Постановления Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2004 г. №738 «Об управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении открытыми акционерными обществами («золотой акции»)» все АО, акции которых находятся в собственности РФ, можно условно разделить на три группы:

1. АО, решения по вопросам определения позиции акционера (Российской Федерации) в отношении которых принимаются Росимуществом на основании предложений отраслевых федеральных органов исполнительной власти (далее – ФОИВ).

В этой связи интересно проанализировать как АО разделены между ФОИВ (табл.4).

Таблица 4. Закрепление АО за ФОИВ.

Таким образом, на основе данных таблицы можно сделать вывод о том, что наибольшее количество стабильно функционирующих АО находится в ведении Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, Министерства промышленности и торговли Российской Федерации, Министерства энергетики Российской Федерации и Федерального дорожного агентства.

2. АО, включенные в специальный перечень распоряжением Правительства Российской Федерации от 23 января 2003 г. №91-р (далее – специальный перечень) – крупнейшие системообразующие организации, монополисты, ключевые управленческие решения по которым принимает Правительство Российской Федерации. Анализ АО, включенных в специальный перечень, представлен в табл.5.

Таблица 5. Анализ АО, включенных в специальный перечень.

3. АО, права акционера от имени Российской Федерации, в отношении которых осуществляются субъектами, указанными в табл.2.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 4 августа 2004 г. №1009 «Об утверждении перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ» АО, включенные в данный перечень (далее – стратегические АО) могут быть включены в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества только лишь после принятия Президентом Российской Федерации решений об исключении компаний из числа стратегических или об уменьшении степени участия Российской Федерации в управлении стратегическими акционерными обществами. Таким образом, существует определенный перечень АО, в отношении которых решения о приватизации государственных пакетов акций принимается Президентом Российской Федерации. Анализ таких АО представлен в табл.6.

Таблица 6. Анализ стратегических АО.

Далее целесообразно рассмотреть вопрос территориального распределения госкомпаний. Стоит отметить, что география расположения АО на территории Российской Федерации весьма широкая: хотя бы 1 компания функционирует в каждом из субъектов Российской Федерации. В части концентрации количества организаций на территории субъекта лидирующую позицию занимает г. Москва. На ее территории располагается 289 АО (в том числе 28 стратегических), что составляет 21% от общего количества АО. Далее по количеству АО, расположенных на их территории, идут Московская область, Краснодарский край и Санкт-Петербург. Более подробная информация о распределении АО по территориальному признаку представлена в табл.7, при этом в таблице не представлены сведения о государственных компаниях, находящихся за рубежом (таких компаний 8, что составляет 0,6% от общего количества АО).

Таблица 7. Распределение АО по территориальному признаку.

Одним из основных аспектов анализа, по мнению автора, является представление о том, в каких отраслях экономики функционируют АО с участием государства (рис.2). Из всех стабильно функционирующих госкомпаний, в уставных капиталах которых Российской Федерации принадлежит более 2% акций, большинство организаций относится к сельскохозяйственной отрасли (14% от общего количества АО, из них 1 АО включено в специальный перечень). В строительной отрасли (строительство дорожное, жилищное, промышленное) функционирует 127 АО (9% от общего числа АО), из них 1 АО включено в специальный перечень. К топливно-энергетическому комплексу относится 7% от общего количества АО, при этом 9 из них включены в специальный перечень. К военно-промышленному комплексу относится 5% от общего количества АО, вместе с этим 21 из данных компаний включена в специальный перечень.

Рис.2. Отраслевой анализ АО.

В табл.8 представлена разбивка перечня АО в зависимости от их расположения по территории федеральных округов в разрезе крупнейших отраслей (количество АО, осуществляющих свою деятельность, в которых более 50%).

Таблица 8. Распределение АО в зависимости от их отраслевой принадлежности и расположения по территории федеральных округов.

В соответствии со ст.14 Федерального закона от 21 ноября 1996 г. №129-ФЗ «О бухгалтерском учете» первым отчетным годом для вновь созданных организаций считается период с даты их государственной регистрации по 31 декабря соответствующего года, а для организаций, созданных после 1 октября – по 31 декабря следующего года. Таким образом, для того чтобы перейти к описанию результатов финансово-хозяйственной деятельности госкомпаний по итогам 2011 г., необходимо из рассматриваемого перечня исключить АО, созданные после 1 октября 2011 г. и имеющие право не представлять годовую отчетность за указанный период. Сведения о госкомпаниях в зависимости от объема суммарной выручки, полученной организациями по итогам 4 квартала 2011 г. представлены в табл.9.

Таблица 9. Распределение АО в зависимости от объема суммарной выручки, полученной организациями по итогам 4 квартала 2011 г.

Можно отметить, что всего 6% госкомпаний получили по итогам 2011 г. выручку, превышающую 1 млрд. руб., при этом 46% из них включены в специальный перечень. Выручка по итогам 2011 г. для 38% от общего количества АО находится в пределах от 10 млн. руб. до 1 млрд. руб. Более 50% АО получили по итогам 2011 г. выручку менее 10 млн. руб. (при этом для большинства из данных компаний годовая выручка не превысила 1 млн. руб.). Более наглядно крупнейшие АО, исходя из полученного по итогам 2011 г. объема выручки более 100 млн. руб., представлены в табл.10 в отраслевом разрезе.

Таблица 10. Распределение АО, получивших по итогам 2011 г. выручку более 100 млн. руб. по отраслям экономики./div>

Сведения о госкомпаниях в зависимости от объема чистой прибыли, полученной организациями по итогам 4 квартала 2011 г. представлены в табл.11.

Таблица 11. Распределение АО в зависимости от объема чистой прибыли, полученной организациями по итогам 4 квартала 2011 г.

Как видно из табл.11, 78% из рассматриваемых АО по итогам 2011 г. получен положительный объем чистой прибыли, при этом значительный объем чистой прибыли по итогам 2011 г. (более 10 млн. руб.) получили 9% госкомпаний. Большинством АО (48% от общего количества) по итогам 2011 г. получена чистая прибыль в размере менее 100 тыс. руб.

По итогам более детального анализа крупнейших АО с выручкой более 100 млн. руб., можно отметить, что только 11% из указанных АО получили по итогам 2011 г. чистую прибыль в размере, превышающем 500 млн. руб. Большинство из указанных АО (31%) получили по итогам 2011 г. чистую прибыль в размере от 10 млн. руб. до 500 млн. руб. Также 18% крупнейших АО получили по итогам 2011 г. убыток.

Одним из показателей эффективности финансово-экономической деятельности АО является рентабельность по чистой прибыли. Оценив данный показатель, можно отметить, что в собственности Российской Федерации находится лишь 60 компаний, рентабельность которых по чистой прибыли, полученной по итогам 2011 г. имеет высокие значения (более 25%). При этом деятельность 22% АО убыточная. Анализ эффективности финансово-хозяйственной деятельности госкомпаний по показателю рентабельности представлен в отраслевом разрезе в табл.12.

Таблица 12. Распределение АО по показателю рентабельности по чистой прибыли, полученной организациями по итогам 4 квартала 2011 г.

Проанализировав данные таблицы, можно отметить, что в крупнейших по количеству госкомпаний отраслях экономики (ТЭК, строительство, сельское хозяйство, предоставление услуг, ВПК и т.д.) большинство (более 60% от общего количества АО по отрасли) компаний являются рентабельными.

В заключении хотелось бы отметить, что государство в настоящее время является крупным собственником пакетов акций АО, что требует формирования оптимальной системы управления федеральными пакетами акций, поиска путей увеличения доходов федерального бюджета и повышения инвестиционной привлекательности компаний с государственным участием в российской экономике.

Литература

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ (действующая редакция). URL: http://www.consultant.ru/popular/budget/ .
2. Гражданский кодекс Российской Федерации часть 1 от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (действующая редакция). URL: http://www.consultant.ru/popular/gkrf1/ .
3. Федеральный закон от 26.12.1995 №208-ФЗ «Об акционерных обществах» (действующая редакция). URL: http://www.consultant.ru/popular/stockcomp/ .
4. Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (действующая редакция). URL: http://www.rg.ru/2002/01/26/private-dok.html .
5. Федеральный закон от 21 ноября 1996 г. №129-ФЗ «О бухгалтерском учете» (действующая редакция). URL: http://www.consultant.ru/popular/buch/ .
6. Федеральный закон от 26 октября 2002 г. №127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (действующая редакция). URL: http://www.consultant.ru/popular/bankrupt/ .
7. Указ Президента Российской Федерации от 4 августа 2004 г. №1009 «Об утверждении перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ» (действующая редакция). URL: http://base.garant.ru/187281/ .
8. Постановление Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2004 г. №738 «Об управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении открытыми акционерными обществами («золотой акции»)» (действующая редакция). URL: http://www.referent.ru/1/185211 .
9. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 23 января 2003 г. №91-р (действующая редакция). URL: http://poisk-zakona.ru/131171.html .
10. Официальный сайт Федерального агентства по управлению государственным имуществом. URL: http://www.rosim.ru .

Нормы права, устанавливающие административно-правовой статус коммерческих организаций, могут быть подразделены на три основные группы:

а) нормы, относящиеся к коммерческим организациям всех видов собственности;

б) нормы, адресуемые государственным предприятиям;

в) нормы, адресуемые муниципальным предприятиям;

г) нормы, адресуемые негосударственным корпоративным предприятиям.

Нормы группы «а» закрепляют принципиальные позиции во взаимодействии коммерческих организаций с органами, прежде всего исполнительной власти. Они в качестве принципов устанавливают: запрет на вмешательство государства и его органов в деятельность коммерческих организаций; государственную регистрацию коммерческих организаций, порядок ее проведения и основания для отказа в регистрации; обязательность для коммерческих организаций ведения бухгалтерской и статистической отчетности, предоставления государственным органам информации, необходимой для налогообложения и ведения общегосударственной системы сбора и обработки экономической информации. Коммерческие организации независимо от видов собственности и организационно-правовых форм, обязаны соблюдать законодательство об охране окружающей среды, земельное законодательство, правовой режим природопользования, правила безопасности на производстве, санитарно-гигиенические нормы и требования по защите здоровья работников предприятий, населения и потребителей продукции, антимонопольное законодательство и т.д.

Уполномоченные государственные органы осуществляют контроль за соблюдением соответствующего законодательства и в этой части могут вмешиваться в деятельность коммерческих организаций, применять к его нарушителям меры принудительного воздействия, предусмотренные законодательством.

Наличие общего в содержании административно-правового статуса коммерческих организаций сочетается с его особенностями, присутствующими, прежде всего, в статусе государственных, муниципальных и негосударственных, корпоративных предприятий. Положение законодательства о том, что коммерческим организациям независимо от вида собственности и их организационно-правовых форм гарантируются равные условия деятельности, является алогичным, имеющим больше политическую, чем правовую концепцию.

Особенности административно-правового статуса государственных предприятий проистекают из того, что государство является собственником таких предприятии. К ведению государственных органов относится создание предприятий; определение предмета и целей их деятельности, а также дислокации; утверждение устава; управление предприятиями; назначение на должность и освобождение от должности руководителей; доведение в установленных случаях государственных заказов; реорганизация и ликвидация государственных предприятий.

Некоторые виды деятельности разрешаются только государственным предприятиям, функционирование которых в соответствующей части подчиняется режиму разрешительной системы - производство любых видов оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, изготовление и реализация наркотических веществ.

Должностные лица государственных предприятий наделены полномочиями государственно-властного характера. На них распространяется дисциплинарная власть уполномоченных государственных органов и должностных лиц.

Выше обозначены некоторые общие элементы правового статуса государственного предприятия. Однако на административно-правовой статус государственных предприятий существенным образом влияет правовой режим их имущества. Как известно, с этой точки зрения они подразделяются на два вида: основанные на праве хозяйственного ведения и на праве оперативного управления, создаваемые в виде федеральных казенных предприятий (ст. 114, 115 ГК РФ).

Реализация государственными предприятиями полномочий в отношении закрепленного за ними имущества в случаях, предусмотренных законом, опосредствуется властеотношениями с государственными органами, осуществляющими от имени собственников, то есть Российской Федерации и ее субъектов, их полномочия права собственности. Такие отношения могут возникнуть в связи с необходимостью получения согласия предприятием на распоряжение имуществом, с осуществлением контроля уполномоченным государственным органом за его сохранностью и правильным использованием и т.д. Но поскольку право хозяйственного ведения дает больше самостоятельности в распоряжении имуществом собственника, чем право оперативного управления, то объем и характер властеотношений, в которых могут участвовать действующие на их основе государственные предприятия, различаются. В отношении предприятий, основанных на праве оперативного управления, уполномоченные государственные органы наделены решающей властью по более широкому кругу вопросов. Ибо такое предприятие реализует полномочия в отношении закрепленного за ним имущества: а) в пределах установленных законом; б) в соответствии с целями своей деятельности; в) заданиями собственника; и г) назначением имущества. Оно может распоряжаться этим имуществом с согласия собственника, который вправе изъять лишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению. Предприятию же, основанному на праве хозяйственного ведения, необходимо, например, согласие собственника на распоряжение лишь недвижимым имуществом.

Административно-правовой статус федеральных казенных предприятий имеет и другие, четко выраженные специфические черты.

Федеральные казенные предприятия создаются по решению Правительства Российской Федерации на базе имущества, находящегося в федеральной собственности. Учредительным документом казенного предприятия является устав, утверждаемый Правительством Российской Федерации. Оно же вправе принимать решения и о реорганизации и ликвидации такого предприятия.

В отношении федеральных казенных предприятий предусмотрен режим директивного планирования. Он установлен постановлением Правительства Российской Федерации от 6 октября 1994 года № 1138 «О порядке планирования и финансирования деятельности казенных заводов (казенных фабрик, казенных хозяйств)».

Казенные предприятия осуществляют свою деятельность в соответствии с планами-заказами и планами их развития. Они вправе осуществлять только ту деятельность, которая разрешена уполномоченным государственным органом. Последний утверждает и доводит до казенного предприятия обязательный для исполнения план-заказ по установленным показателям с учетом плана развития предприятия.

По согласованию с уполномоченным органом формируется план развития казенного предприятия, предусматривающий определенные мероприятия и задания.

Постановлением установлен особый порядок финансирования как выполнения плана-заказа, так и плана развития казенного предприятия.

Иными словами, казенными предприятиями осуществляется непосредственное государственное управление с использованием директивного планирования.

Статус муниципальных предприятий чаще всего определяется нормами и положениями, адресуемыми одновременно государственным предприятиям. Главная особенность в том, что их статус реализуется в основном в отношениях с органами местного самоуправления.

В частности, отношениям органов местного самоуправления с муниципальными предприятиями, организациями и учреждениями посвящены ст. 30 и 31 Федерального закона об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации, Этим органам предоставлено право создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации. Они определяют цели, условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности, регулируют цены и на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей указанных предприятий, учреждений и организаций, заслушивают отчеты об их деятельности.

Отношения между органами местного самоуправления и руководителями указанных предприятий, учреждений и организаций строятся на контрактной основе в соответствии с трудовым законодательством.

Муниципальные предприятия не создаются со статусом, аналогичным статусу казенного предприятия.

Однако следует учитывать, что субъектами властных отношений с муниципальными предприятиями являются в соответствующих случаях органы местного самоуправления и администрации городов и районов, еще не отнесенным к органам местного самоуправления Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 2000. С. 209..

В гораздо меньшей степени государство влияет на негосударственные коммерческие организации. Роль государства по отношению к ним проявляется в установлении правовых норм и контроле за их соблюдением.

В органах управления акционерных обществ, акции которых закреплены в федеральной собственности и собственности субъектов Федерации, имеются представители государства. В соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» государственные и муниципальные органы могут использовать в отношении приватизируемых предприятий специальное право на управление ими. В таком случае они назначают своих представителей в совет директоров (наблюдательный совет) и ревизионную комиссию открытого акционерного общества. Представителями могут назначаться государственные или муниципальные служащие, а также иные лица, которые осуществляют свою деятельность на основании положения, утвержденного Правительством Российской Федерации. В акционерном обществе «Газпром» создана коллегия, возглавляемая первым заместителем председателя правительства Российской Федерации.

Таким образом, влияние государства на негосударственные предприятия является специфическим, не носящим характера государственного руководства их основной деятельностью.

Также опосредовано воздействие с муниципальных органов на предприятия, не находящиеся в муниципальной собственности. В соответствии со ст. 32 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам, не входящим в компетенцию органов местного самоуправления, их отношения с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, а также с физическими лицами строятся на основе договоров.

Органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе координировать участие предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования.

Органы местного самоуправления не вправе устанавливать ограничения хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

При исследовании данного вопроса необходимо также остановиться на административно-правовых гарантиях самостоятельности предприятий, учреждений, которые, во-первых, являются производными от общего правового режима осуществления исполнительной власти, во-вторых, выражаются в системе правовых норм, определяющих отношения органов исполнительной власти с предприятиями, учреждениями, в-третьих, воплощаются в правах предприятий, учреждений на самозащиту от противоправных действий органов исполнительной власти.

Общий правовой режим предполагает подзаконность деятельности органов исполнительной власти. Следовательно, они обязаны соблюдать и исполнять законы, устанавливающие правовое положение предприятий, учреждений. Противоправные акты и действия указанных органов, ограничивающие самостоятельность предприятий, учреждений, подлежат отмене компетентными органами. Органы исполнительной власти юридически обязаны принимать все возможные меры к обеспечению прав и законных интересов предприятий, учреждений и выполнению ими своих обязанностей.

Для гарантий самостоятельности предприятий, учреждений важным является общий запрет на вмешательство государства и его органов в деятельность предприятий, учреждений и установление исключений из него только законодательством. Он в полной мере относится также к отношениям между органами исполнительной власти и предприятиями, учреждениями.

Правовым препятствием для противоправного ограничения самостоятельности предприятий, учреждений служат нормы, закрепляющие компетенцию органов исполнительной власти. Характер их компетенции таков, что они отстранены от непосредственного управления повседневной деятельностью предприятий, учреждений, не обладают правом совершать по отношению к ним административно-распорядительные акты как формы текущего руководства.

Наряду с этими гарантиями законодательством предусмотрены права предприятий и учреждений на защиту своей самостоятельности в административном и судебном порядке. Так, предприятие, учреждение имеет право не выполнять требования государственных органов, на которых законодательством возложена проверка деятельности предприятия, учреждения по вопросам, не входящим в их компетенцию, и не знакомить их с материалами, не относящимися к предмету контроля.

Закон нередко предусматривает запрещение совершения определенных действий в отношении предприятий, учреждений (запрещается отказ в государственной регистрации по мотивам нецелесообразности создания предприятия, учреждения), устанавливает прямые обязанности государственных органов перед предприятиями, учреждениями (например, заявление предприятия о разрешении занятия данным видом деятельности должно быть рассмотрено в недельный срок и т.д.).

Предприятие, учреждение имеет право обращаться в суд с заявлением о признании недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления, не соответствующего закону или иным правовым актам и нарушающего его права и охраняемые законом интересы.

Соблюдение законности во взаимоотношениях между органами исполнительной власти и предприятиями, учреждениями входит в сферу общего надзора органов прокуратуры Кутафин О.В., Фадеев В.И. Муниципальное право. М., 2000. С. 398..

4 . Регистрация коммерческих организаций

Важным полномочием государства по отношению к коммерческим организациям является их регистрация. В настоящее время она осуществляется в соответствии с Федеральным законом № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц». Его проект был разработан Министерством экономического развития и торговли в рамках программы «дебюрократизации» экономики.

До настоящего времени в Российской Федерации не было ни всеобъемлющего правового акта, который регулировал бы процесс государственной регистрации юридических лиц, ни единой системы такой регистрации, хотя принятие соответствующего закона было предусмотрено еще в 1994 г. первой частью Гражданского кодекса РФ: «Юридическое лицо подлежит государственной регистрации в органах юстиции в порядке, определяемом законом о регистрации юридических лиц» (п.1 ст.51).

Отличительной чертой закона является его бланкетный характер. Разработать необходимые дополнения, согласно закону, должно Правительство РФ, которое обязано установить, в частности: порядок ведения государственного реестра; форму, порядок и сроки предоставления сведений из реестра; систему и компетенцию регистрирующих органов; требования к оформлению представляемых в регистрирующий орган документов; форму и содержание документа, подтверждающего факт регистрации; государственные органы, в которые регистрирующий орган представляет информацию, содержащуюся в реестре, а также собственно характер этой информации; форму заявления о регистрации и пр.

В соответствии с законом «регистрация осуществляется федеральным органом исполнительной власти... уполномоченным в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» (ст.2). В настоящее время государственную регистрацию юридических лиц осуществляют органы юстиции и налоговые органы.

Закон предусматривает создание в Российской Федерации единого государственного реестра юридических лиц. Создание реестра, содержащего открытые и общедоступные сведения (ст.6 Закона), которые можно получить в любой точке России, чрезвычайно важно.

Немало осложнений может вызвать обновление данных, касающихся учредителей юридического лица (например, наименования фирмы или паспортных данных). Ни один нормативный акт не обязывает учредителей сообщать учрежденному ими юридическому лицу о подобных изменениях. Однако если буквально толковать Закон, юридическое лицо должно нести ответственность за непредставление такой информации регистрирующему органу.

В отношении необходимости внесения в реестр данных об учредителях юридических лиц (подп. «д» п.1 ст.5 Закона) существуют различные мнения. Так, А. Певзнер полагает, что эти сведения не будут иметь никакого правового значения, поскольку «учредитель как таковой важен только до момента регистрации» Певзнер А. Шаг вперед, а сколько назад? // ЭЖ-Юрист.2001. № 33.. Есть, однако, и другая точка зрения. Так, А.И. Амвросов считает, что разработчики закона под учредителями подразумевали не только тех, кто создавал юридическое лицо, но и его участников, акционеров и пр. В силу этого, видимо, практика все же не пойдет по пути отслеживания всех участников организации, потому что применительно, например, к акционерам открытого акционерного общества, акции которого обращаются на бирже, это просто нереально Амвросов А.И. Закон о государственной регистрации юридических лиц: теория и практика // Законодательство. 2001. № 12. .

Статья 8 закона о регистрации гласит, что регистрация осуществляется не позднее чем через пять рабочих дней со дня представления документов в регистрирующий орган.

Законодательное закрепление такого короткого срока играет, несомненно, положительную роль. В то же время революционным данное нововведение назвать нельзя (например, многие филиалы Московской регистрационной палаты уже в течение нескольких последних лет регистрируют организации за одну неделю).

Статья 9 закона описывает порядок подачи документов на государственную регистрацию. Важно, что документы должны быть представлены уполномоченным лицом. Правило о том, что подпись заявителя на заявлении о регистрации должна быть нотариально удостоверена (абз.10 п.1 ст.9), является новым для нашего законодательства, тогда как в мире оно общепризнанно. Более того, во многих странах заверяется даже не подлинность подписи, а само содержание учредительных документов, что, несомненно, стабилизирует гражданский оборот с правовой точки зрения.

Для регистрации, согласно ст.12 закона, должны быть представлены следующие документы:

а) заявление о регистрации;

б) решение о создании юридического лица;

в) учредительные документы юридического лица;

г) выписка из реестра иностранных юридических лиц соответствующей страны происхождения или иное равное по юридической силе доказательство юридического статуса иностранного юридического лица-учредителя (если у организации есть иностранные учредители);

д) документ об уплате государственной пошлины.

Регистрирующий орган не имеет права требовать представления иных документов, кроме документов, установленных законом (ст.9 п.4). Такой прямой запрет очень важен, так как в настоящее время каждый регистрирующий орган имеет собственный перечень документов, требуемых для регистрации. Одна из принципиальных, если не революционных, новелл закона заключается в том, что экспертиза учредительных документов юридического лица не требуется. Согласно ст.23, отказ в государственной регистрации возможен только в двух случаях: при непредставлении необходимых документов и при представлении их в ненадлежащий регистрирующий орган. Видимо, разработчики Закона решили воспользоваться опытом стран англосаксонской правовой семьи. Так, в Великобритании при регистрации компании наряду с учредительными документами (Memorandum of Association (внешний документ) и Articles of Association (внутренний документ)) юрист (solicitor) либо директор или секретарь компании подает регистратору специальную декларацию о соблюдении всех необходимых для регистрации требований закона, и регистратор может принять ее в качестве достаточного доказательства выполнения таких требований в отношении регистрации компании Полковников Г.В. Английское право о компаниях: закон и практика. М., 1999. С.50.. Регистратор может не проверять содержание учредительных документов, а ограничиться прочтением краткого заявления о том, что учреждение проведено надлежащим образом. По видимому российские специалисты просто скопировали данные положения - согласно п. «а» ст.12 закона, в заявлении о регистрации подтверждается, что учредительные документы соответствуют установленным законодательством требованиям, все представленные сведения достоверны и соблюден порядок учреждения, в том числе относительно оплаты уставного (складочного) капитала.

Многие юристы уверены в том, что упрощение, вводимое законом, является не лучшим решением, так как послужит причиной появления большого количества «незаконнорожденных» юридических лиц, учредительные документы которых будут противоречить законодательству Захаров В., Беляев И. Регистрация: от плохого к худшему // ЭЖ-Юрист. 2001. № 24. Регистрирующий же орган не сможет отказать в регистрации юридического лица, несмотря даже на вопиющие несоответствия учредительных документов законодательству. В соответствии со ст.24 закона регистрирующий орган обязан еще и возместить ущерб, допущенный по его вине.

Пункт 3 ст.11 закона («Решение о государственной регистрации») гласит, что регистрирующий орган не позднее одного дня с момента регистрации выдает документ, подтверждающий факт внесения в государственный реестр (т.е. подтверждающий факт регистрации). Форма и содержание документа устанавливаются Правительством РФ.

Данная диссертационная работа должна поступить в библиотеки в ближайшее время

480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация, - 480 руб., доставка 1-3 часа, с 10-19 (Московское время), кроме воскресенья

Симатова Елена Львовна. Участие публичных образований в коммерческих организациях: автореферат дис. ... кандидата юридических наук: 12.00.03 / Симатова Елена Львовна; [Место защиты: Кубан. гос. аграр. ун-т].- Краснодар, 2008.- 17 с.: ил. РГБ ОД, 9 08-4/1537

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Решение сложнейших экономических проблем, в том числе удвоение ВВП, возможно только комплексно, в том числе с использованием средств государственного регулирования экономики. При этом важное место, на наш взгляд, занимает совершенствование хозяйственной деятельности коммерческих организаций, на которую могут непосредственно влиять государство и муниципальные образования. Речь идет о государственных и муниципальных унитарных предприятиях, а также хозяйственных обществах с долей участия публичных образований. Влияние на деятельность таких организаций возможно только при наличии эффективных правовых средств. Однако, в настоящее время таких средств явно недостаточно.

Более того, 25 августа 2006г. Правительство РФ утвердило прогнозный план приватизации федерального имущества на 2007 год и основные направления приватизации федерального имущества на 2007-2009 годы, согласно которому в 2008-2009 годах к приватизации будут предложены все федеральные государственные унитарные предприятия, не обеспечивающие выполнение государственных функций Российской Федерации, а также акции открытых акционерных обществ, созданных при акционировании федеральных государственных унитарных предприятий.

По оценкам экономистов, на сегодняшний день российское государство владеет 100%-ным пакетом акций в более чем 160 акционерных обществах, контрольным пакетом - более чем в 540 компаниях и блокирующим пакетом -примерно в 1200 компаниях, не считая предприятий с более мелкой долей публичного участия. Следует также учитывать, что в ряде компаний государство владеет акционерным капиталом опосредованно, через контроль над основным предприятием, имеющим, в свою очередь, контрольный пакет в своей дочерней компании, поскольку государство также активно вмешивается в управление такими предприятиями, хотя формально они не относятся к предприятиям с долей публичного участия.

Вместе с тем, в участии публичных образований в коммерческих организациях существуют многочисленные недостатки. В частности, по результатам проверок Счетной палаты было выявлено, что представители государства при голосовании по распределению дивидендов не выполняют директивы Федерального агентства по управлению федеральным имуществом, а последнее не всегда дает четкие указания там, где они необходимы; представители государства не соблюдают порядок принятия решений о начислении дивидендов по государственным пакетам акций; Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом не подает иски в суд на компании, не перечислившие дивиденды в бюджет государства.

Вот почему поиск решения качественного и эффективного участия в коммерческих организациях особенно актуален и является одним из приоритетных направлений деятельности публичных образований. Государство располагает значительными ресурсами и признает необходимость участия в управлении стратегически важными предприятиями. Но с другой стороны, из

сферы публичного интереса, исходя из данных плана приватизации, исключаются организации оборонно-промышленного комплекса, науки, транспорта, связи, геологии и промышленности драгоценных металлов и камней.

Основным мотивом выведения указанных предприятий из сферы государственного влияния, как отмечалось выше, является невыполнение государственных функций и полномочий Российской Федерации, реализация которых положена в основу участия публичных образований в коммерческих организациях. Таким образом, несмотря на внушительные объемы находящейся у государства собственности, унитарные предприятия в большинстве своем убыточны, а акционерные общества с долей государственного участия зачастую игнорируют публичные интересы. Участие в коммерческих организациях происходит ненадлежащим образом, в том числе и по причине ненадлежащего управления государственным имуществом.

Причина данной проблемы кроется в отсутствии четких критериев необходимости создания и функционирования принадлежащей государству собственности: в результате государство зачастую не в состоянии эффективно управлять и осуществлять действенный контроль за принадлежащей ему собственностью. В итоге существующее количество федеральных государственных унитарных предприятий и учреждений, объектов недвижимости и долей государства в акционерных обществах не в полной мере соответствуют его потребностям и возможностям.

Меры, предпринимаемые на государственном уровне, направлены на ликвидацию проблемы путем расширения процессов приватизации и прекращения деятельности предприятия с публичной долей участия, а не на ее решение. Проводимые мероприятия в отношения повышения эффективности участия публичных образований в коммерческих организациях ситуацию в целом не меняют. По-прежнему действуют устаревшие нормативные акты, исследователи констатируют наличие множества необоснованных ограничений, противоречий, а также низкую заинтересованность менеджмента.

Степень изученности проблемы. Участие публичных образований в гражданском обороте всегда составляло важную часть гражданско-правового учения и нашло свое отражение в работах А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого, Е.А. Суханова, Л.А. Грося, О.Н. Садикова, С.Н. Братуся, В.К. Бенедиктова, где значительное место отведено изучению государства, государственных и муниципальных образований как субъектов гражданских правоотношений, их правоспособности и специфике деятельности. Однако, непосредственно участию публичных образований в коммерческих организациях, а также владением и распоряжением государственной собственностью внимания уделено не так много. В числе исследователей данного вопроса следует выделить А.В. Иванюка, Н.А.Щербакову, Ю.В. Бойчук, В.Е. Белова, Т.В. Закупень и Э.В. Талапину.

В последнее время научный интерес стали привлекать такие вопросы участия публичных образований в коммерческих организациях, как альтернативные способы управления государственной и муниципальной собственностью. В этом контексте особо следует выделить публикации З.Э.Беневоленской, В.В. Кузнецовой, В.А.Туткевича, А.А.Филатова и Д.И.Черкаева.

Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, возникающие по поводу реализации публичными образованиями своих социально-экономических функций путем участия в коммерческих организациях.

Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие правовой статус, правоспособность, функции публичных образований, их участие в гражданском обороте посредством создания коммерческих организаций.

Основная цель диссертационного исследования состоит в проведении
комплексного научного анализа теоретических и практических проблем участия
государства, государственных и муниципальных образований в коммерческих
организациях, определении его специфики и значения, а также выявлении
конкретных направлений совершенствования законодательства,

регламентирующего порядок управления такими предприятиями.

Для достижения данной цели поставлены следующие задачи:

Рассмотреть специфику публичных образований как субъектов
гражданского права в контексте современного российского гражданского
законодательства, их функции;

Охарактеризовать правоспособность таких образований;

изучить способы участия публичных образований в гражданском обороте посредством коммерческих организаций;

дать правовую оценку факторам, повышающим эффективность такого участия;

провести правовой анализ проблем, связанных с управлением имуществом в юридических лицах с публичной долей участия;

определить роль альтернативных способов участия публичных образований в коммерческих организациях и их нормативное закрепление;

Проанализировать зарубежный опыт законодательного регулирования
участия публичных образований в коммерческих организациях и изучить
возможность заимствования некоторых правовых конструкций;

Теоретически обосновать необходимость внесения изменений и дополнений
в российское законодательство на основе критического анализа соответствующих
нормативных правовых актов.

Методологическую основу диссертационного исследования составляют общенаучные методы познания: системно-структурный, анализа и синтеза, абстрагирования, обобщения, исторический, логический; а также специальные методы познания: формально-логический, сравнительно-правовой, правового конструирования.

Теоретическую основу исследования составили труды отечественных правоведов разных исторических периодов, представляющих различные доктринальные воззрения: Т.Е. Абовой, В.Е. Белова, З.Э. Беневоленской, М.М. Богуславского, Ю.В. Бойчук, М.И. Брагинского, С.Н. Братуся, В.В. Витрянского, И.В. Выдрина, Е.Ю. Гаврилиной, ЯМ. Гританс, Л.А. Грося, А.Н. Гуева, В.В. Диаконова, В.В. Долинской, Т.В. Закупень, А.В. Иванюк, Т.И. Илларионовой, М.Г. Ионцева, А.Д. Корецкого, А.Ю. Кабалиной, В.П. Камышанского, А.Н. Кокотова, В.В. Кузнецовой, О.Е. Кутафина, А.А.

Молчанова, В.В. Лазарева, А.Г. Лисицына-Светланова, Л.А. Морозовой, М.М. Осадчей, Ю.В. Петровичевой, В.Ф. Попондопуло, Л.П. Рассказова, О.Н. Садикова, А.П. Сергеева, Е.А. Суханова, Э.В. Талапиной, Ю.К. Толстого, В.А. Туткевича, В.И. Фадеева, А.А.Филатова, Е.О. Филатова, З.И. Цыбуленко, Д.И.Черкаева, В.Е. Чиркина, Н.А. Щербаковой и других.

На защиту выносятся следующие основные положения.

1 .Публично-правовые образования обладают целевой гражданской правоспособностью в силу их особого правового статуса. Содержание правового статуса публично-правовых образований обусловлено, прежде всего, характером возложенных на них социально-экономических функций.

2. Предлагается следующая классификация способов участия публичных
образований в гражданском обороте:

Первый способ - занятие предпринимательской деятельностью непосредственно самих органов государства и местного самоуправления.

Второй способ - участие в делах приватизации государственного и муниципального имущества.

Третий способ - это участие в предпринимательской деятельности посредством создаваемых коммерческих и некоммерческих организаций:

государственных и муниципальных унитарных предприятий, которым имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, и казенных предприятий, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, и учреждений;

акционерных обществ с участием государства: а) капитал на 100% принадлежит государству; б) государству принадлежит контрольный пакет акций либо «золотая акция»; в) акции, принадлежащие государству, не образуют контрольного пакета.

3. Правовая регламентация участия публичных образований в коммерческих
организация нуждается в детализации требований к их учредительным
документам по объему и содержанию вопросов осуществления советом
директоров возложенных на них функций.

Предложения по детализации требований касаются обязательного закрепления количества и пропорциональности представителей публично-правовых образований в совете директоров, их кворума.

В учредительных документах следует предусмотреть право решающего голоса за председателем совета директоров и определить судьбу письменных мнений (разрешение либо запрет).

4. Правовой статус исполнительного органа юридических лиц необходимо
регламентировать более подробно. С этой целью предлагается ввести
повышенные требования к квалификации, предусмотреть обязательную
аттестацию и ввести ответственность в виде санкции за неисполнение данного
требования к лицам, входящим в состав исполнительного органа.

5. В силу практической неэффективности существующих норм,
регламентирующих случаи проведения аудита государственных и
муниципальных унитарных предприятий, предлагается внести соответствующие
поправки в ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»

в виде изменения редакции ст. 7 ФЗ «Об аудиторской деятельности» от 07.08.2001г. № 119-ФЗ и ст. 26 ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от 14.11.2002г. № 161-ФЗ, которые предусматривали бы обязательную ежегодную аудиторскую проверку всех без исключения унитарных предприятий.

На законодательном уровне следует закрепить доверительное управление открытыми акционерными обществами по перечню, определяемому стратегически важным характером таких предприятий.

Предлагается на законодательном уровне определить правовой статус и придать нормативный характер специальным комитетам при предприятиях с долей публичного участия.

Институт независимых директоров как способ участия публичных образований в коммерческих организациях также нуждается в нормативно-правовом закреплении. В частности, предлагается придать общеобязательный характер соответствующим положениям Кодекса корпоративного поведения, утвержденного Распоряжением Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 4 апреля 2002 г. № 421/р «О рекомендации к применению Кодекса корпоративного поведения», в настоящее время выступающего рекомендацией для участников предпринимательской деятельности, путем принятия соответствующих законов и подзаконных актов.

Систематизация и анализ зарубежного опыта нормативно-правовой регламентации участия публичных образований в коммерческих организациях позволяют выдвигать предложения по восприятию данных положений по вопросам регламентации правового статуса представителей государства, государственных и муниципальных образований в юридических лицах и взаимоотношений с ними.

Предложения по практической реализации данных положений в виде изменений и дополнений действующего законодательства изложены в настоящем исследовании и приложении к нему.

Научная новизна работы. В диссертации впервые осуществлено системное и последовательное исследование участия публичных образований в коммерческих организациях. Ранее исследователями не были рассмотрены комплексные причины низкой эффективности такого участия, в том числе в его управленческом аспекте, а также правовые пробелы данной области, чему посвящена вторая глава исследования.

Дается обзор и характеристика альтернативных методов участия публичных образований в коммерческих организациях, которые до сих пор фактически не используются в силу своей малоизученности в отечественной науке, сделаны оригинальные предложения по их практическому воплощению.

Впервые проведен сравнительный анализ систем публичного участия в юридических лицах в зарубежных странах, сделаны предложения по заимствованию европейского опыта российской практикой.

Теоретическая значимость результатов диссертационного исследования. Теоретические положения и выводы, сформулированные в диссертации, могут быть использованы: для развития теории гражданского и предпринимательского

права; при подготовке законопроектов и других нормативно-правовых актов в целях оптимизации и совершенствовании действующего законодательства, регламентирующего участие публичных образований в коммерческих организациях.

Практическая значимость. Практическая значимость диссертационного исследования выражается в том, что сделанные в работе выводы и рекомендации позволят усовершенствовать правоприменительную практику, обеспечив применение единых подходов к решению задач, связанных с участием публичных образований в коммерческих организациях. Основные его положения могут быть использованы для оптимизации процесса управления и повышения эффективности функционирования таких предприятий.

Предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы
Краснодарского края, изложенные в Приложении №1 к настоящему
исследованию, приняты финансово-экономическим управлением

Законодательного Собрания края и положены в основу законопроектов.

Материалы исследования могут быть использованы для формирования более полного представления о публичных образованиях как субъектах гражданского оборота в ходе учебного процесса в высших и средних специальных заведениях.

Нормативно-правовая база участия государства и реальное состояние

Возникновение наряду с другими моделями корпоративного управления модели смешанного частно- государственного контроля стало в 90-е годы одной из характерных черт большинства стран с переходной экономикой. Однако, пожалуй, только в России вопросы, связанные с функционированием именно этого типа предприятий, стали играть очень важную, если не сказать больше, роль для последующего развития страны на этапе, когда приоритетной стала задача возобновления устойчивого экономического роста. Российские реалии 1995-1998 гг. отчетливо высветили весьма важную роль государства как акционера в период после завершения массовой приватизации. Во многом этому способствовало изменение экономико-политической ситуации в стране после финансового кризиса в августе-сентябре 1998 г. Оно позволяло с большой долей вероятности предсказать интенсификацию процесса формирования корпоративных объединений с участием государства в русле объявленного правительством курса на усиление регулирования экономики и проведение активной промышленной политики.

Развитие нормативно-правовой базы по участию государства в управлении корпорациями

Начало новому этапу реформирования отношений собственности в России положила Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации (далее Концепция), одобренная Постановлением Правительства РФ 1№024 от 9 сентября 1999 г. Весьма симптоматичным можно считать уже тот факт, что, пожалуй, впервые с 1992 г. проблеме управления государственным имуществом был отдан приоритет перед формальным изменением формы собственности. Резкое удешевление стоимости предприятий и пакетов их акций после девальвации рубля закономерно обусловило перенос акцента в действиях федерального центра в 1998-1999 гг. на увеличение неналоговых доходов бюджета за счет использования государственного имущества, что автоматически требовало внесения четкости и ясности во взаимоотношения между различными уровнями власти.

Данный документ, как и одобренные правительством летом 2000 г. «Основные направления социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу», исходит из того, что в сегодняшних условиях основными направлениями политики государства в области управления государственным имуществом могут считаться:

Повышение эффективности управления государственным имуществом, остающимся в собственности государства;

Приватизация значительной части государственного имущества.

При этом выделяется три основных типа объектов такой политики: 1) государственные предприятия; 2) хозяйственные общества с участием государства; 3) недвижимость. В соответствии с таким набором объектов была предложена и программа конкретных мероприятий.

Осуществление основных положений Концепции в отношении хозяйственных обществ с участием государства, подавляющее большинство которых составляют акционерные общества (АО), способно содействовать лучшей реализации интересов государства в сфере корпоративного управления. На практике, однако, очень многое будет зависеть от конкретных механизмов внедрения основных положений Концепции.

Вслед за Концепцией, был принят целый ряд важнейших документов, внедряющих в практику новый инструментарий регулирования взаимоотношений между государством и хозяйственными обществами с государственным участием в капитале. Работа велась по двум основным направлениям: 1) регламентация деятельности представителей государства в хозяйственных обществах; 2) формирование нормативного поля деятельности самих хозяйственных обществ.

Давно назревшими шагами стало принятие Постановлений Правительства РФ от 4 октября 1999 г. 1№116 и от 7 марта 2000 г. 1№95.

В соответствии с первым из вышеупомянутых документов введены типовые формы отчетности представителей РФ в ОАО (представляется вышестоящим органам управления дважды в год). Они включают стандартизованную информацию о прибылях и убытках предприятия, дивидендах, размере его кредиторской и дебиторской задолженности, рентабельности (включая показатели ликвидности, финансовой устойчивости, деловой активности, стоимости акций и чистых активов, расчетов в неденежной форме), направлениях использования прибыли, наличии признаков банкротства и отчет об участии в собраниях акционеров и заседаниях Совета директоров. Помимо этого, ежегодно в вышестоящие органы государственного управления направляется отчет о финансово-хозяйственной деятельности ОАО, в котором должны быть отражены такие вопросы, как распределение акционерного капитала, различные аспекты производственной деятельности предприятия, оплата труда персонала, включая генерального директора, взаимодействие с коммерческими структурами и иностранными инвесторами.

Вторым документом утверждено Положение о порядке назначения и деятельности представителей Российской Федерации в органах управления и в ревизионных комиссиях открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, акции которых находятся в федеральной собственности, и в отношении которых принято решение об использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении ими («Золотая акция”). В нем дается классификация представителей государства в ОАО (ими могут быть государственные служащие, сотрудники РФФИ и его территориальных отделений и иные граждане, действующие на основе договоров о представлении интересов государства), их обязанностей и условий прекращения полномочий. Впервые подробно регламентирован порядок взаимодействия представителей государства с Министерством имущественных отношений и органами отраслевого управления в зависимости от размера государственного пакета акций, включая временные сроки уведомлений, подачи предложений, согласований, выдачи письменных директив, отчетов об участии в работе органов управления предприятий. Определено также, что представителями государства в органах управления и ревизионных комиссиях акционерных обществ, в отношении которых принято решение об использовании «Золотой акции», могут быть исключительно государственные служащие, а в отношении 167 ОАО (наиболее крупные и важные предприятия) соответствующие кадровые решения осуществляются Правительством РФ.

Другим направлением совершенствования системы управления принадлежащими государству пакетами акций (долями, вкладами) в хозяйственных обществах является создание механизма контроля над деятельностью таких компаний. Очевидно, что первым шагом на пути его создания должно быть получение информации о деятельности компаний и ее анализ. Поэтому чрезвычайно важным следует считать создание Реестра показателей экономической эффективности деятельности ОАО с участием государства в капитале на основе отраслевых и территориальных баз данных, предусмотренное Постановлением Правительства РФ от 11 января 2000 г. 2№3 . Наряду с утверждением порядка отчетности представителей государства в ОАО это открывает хорошие возможности для реализации всего спектра управленческих решений со стороны государства в отношении акционерных обществ с участием государства в капитале, наиболее естественное из которых – получение причитающихся дивидендных выплат, что, в свою очередь, является производной получения прибыли на основе достижения определенных рубежей эффективности в текущей хозяйственной деятельности. Логично, что следующей вехой на пути реализации Концепции стало Постановление Правительства РФ от 3 февраля 2000 г. 1№04. Этот документ предполагает ежегодное утверждение для ОАО с долей федеральной собственности более 50%, как и для федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУП), показателей экономической эффективности деятельности, контроль за использованием имущества, определение объема дивидендов, рекомендуемого для голосования представителями РФ в органах управления этих предприятий.

Распоряжение Минимущества РФ от 16 ноября 2000 г. 1№024-р предусматривает, что письменные директивы представителям государства в акционерных обществах для голосования в органах их управления должны обязательно включать постановку вопроса о передаче ведения реестров акционеров предприятий с долей госсобственности уполномоченным регистраторам министерства. Еще накануне утверждения Концепции управления государственным имуществом распоряжением МГИ РФ от 7 сентября 1999 г. 1№249-р были утверждены положение о конкурсах, по результатам которых будет производиться отбор компаний для предоставления статуса уполномоченных регистраторов, и типовое соглашение о его предоставлении.

Актуальность всех вышеперечисленных мер не подлежит сомнению, но их принятие запоздало, как минимум, на два-три года. Они были необходимы сразу после окончания массовой приватизации в 1994-1995 гг., а в сегодняшних условиях быстрое достижение позитивных результатов не является очевидным. Вероятно, объективно оценить результативность Концепции управления государственным имуществом можно будет лишь через 2-3 года. Основным индикатором действенности может служить, по-видимому, абсолютный и относительный размер бюджетных доходов от принадлежащих государству пакетов акций (долей, паев).

Практическое состояние управления

Несмотря на все новации, предусмотренные Концепцией, представителями государства в корпоративном секторе остаются в основном госслужащие. Привлечение же менеджеров из частного сектора носит единичный характер.

В 1999-2000 гг. продолжалось характерное для практики предыдущих лет закрепление контрольных пакетов акций в собственности государства при акционировании предприятий и включение в их уставный капитал «Золотой акции». В ходе осуществления приватизационной программы основной массив предприятий, однозначно подлежащих приватизации, сменил форму собственности еще по окончания чекового этапа (1992-1994 гг.). Остатки же этого массива были «выбраны» в ходе денежной приватизации 1995-1997 гг. В результате основная масса оставшихся в государственной собственности предприятий, которые вовлекались в процесс изменения формы собственности во второй половине 90-х гг. (помимо сохранявшихся в собственности государства специально закрепленных или остаточных пакетов акций в тех АО, которые были созданы в первой половине 90-х гг.), была представлена объектами, сама возможность приватизации которых была обусловлена определенными ограничениями и поэтому сопряжена с реализацией типовых контрольных процедур.

Поэтому весьма закономерным можно считать резкое увеличение в 1998-2000 гг. удельного веса среди вновь создаваемых акционерных обществ предприятий, за которыми государство и после формальной корпоратизации сохраняло прямой (посредством закрепления контрольного пакета акций) и косвенный (посредством включения в уставный капитал «Золотой акции») имущественный контроль.

Динамика появления компаний с участием государства в ходе приватизации представлена ниже (табл. 4.4).

Необходимо подчеркнуть, что не произошло существенного расширения перечня предприятий, производящих продукцию (товары, услуги) стратегического (для обеспечения национальной безопасности ) значения и имеющих в структуре капитала специально закрепленные в федеральной собственности и поэтому не подлежащие досрочной продаже пакеты акций (т. е. попадающих под действие Постановления Правительства РФ от 17 июля 1998 г. 7№84). За период после принятия Концепции 9 сентября 1999 г. он пополнился всего 4 предприятиями, из них только 1 было внесено туда в 2000 г.

Практика преобразования государственных и муниципальных унитарных предприятий в открытые акционерные общества с закреплением 100% акций в государственной или муниципальной собственности (по новому закону 1997 г. считается отдельным методом приватизации) также пока имеет очень ограниченное распространение. За 1998-1999 гг. такую процедуру прошли 28 предприятий (в 1998 г. – 18 ед. и в 1999 г. – 10). Абсолютное большинство из них (25) находятся в Башкортостане, 2 – в Удмуртии, 1 – в Сахалинской области. В 2000 г. в ходе приватизации появилось всего 6 таких ОАО.

Таблица 4.4. Основные параметры сохранения участия государства в капитале акционерных обществ в ходе приватизации
в России в 1993-2000 гг.

* - рассчитано как сумма величин за каждый год и к началу 2001 г. не соответствует количеству АО с участием государства, поскольку часть из ранее закрепленных пакетов акций продана.

Источник: Российский статистический ежегодник: Стат. сб./ Госкомстат России. - М.: Логос, 1996, с. 705; Статистические бюллетени о ходе приватизации государственных и муниципальных предприятий (объектов) за январь-декабрь 1996 г. (с. 36), 1997 г. (с. 36), 1998 (с. 58, 121), 1999 (с. 58, 121). Социально-экономическое положение России. Январь 2001 года, с. 122. М., Госкомстат России. Расчеты автора.

Из других, продолживших свое распространение подходов к управлению государственной собственностью, назовем создание крупных холдинговых структур и передачу пакетов акций в доверительное (трастовое) управление.

Таблица 4.5. Доля акций, закрепляемых в государственной (муниципальной) собственности и передаваемых в доверительное управление или холдинговую компанию в ходе приватизации в России в 1995-2000 гг., в общем объеме выпущенных акций (в %)

Источник: Статистические бюллетени о ходе приватизации государственных и муниципальных предприятий (объектов) за январь-декабрь 1995 г. (c. 70), 1996 г. (с. 70), 1997 г. (с. 70), 1998 (с. 91), 1999 (с. 91). Социально-экономическое положение России. Январь 2001 года, с. 122–123. М., Госкомстат России. Расчеты автора.

В данных Госкомстата РФ до 1998 г. присутствовала лишь информация о размере акционерного капитала, который в процессе акционирования бывших госпредприятий передается в траст или холдинговую компанию. Причем в отчетности Госкомстата РФ этот показатель представлен единой графой, которую интересно сопоставить с долей акций, закрепляемых в государственной (муниципальной) собственности (табл. 4.5).

В 1999 г., как и на протяжении практически всего периода 1995-1998 гг., закрепление акций в государственной (муниципальной) собственности было гораздо более частым, нежели передача акций в траст или холдинговую компанию. Напомним, что некоторым исключением был лишь 1996 г., когда передача акций приватизируемых госпредприятий в траст или холдинговую компанию по показателям количества и номинальной стоимости пакета было сопоставимым с закреплением акций в государственной (муниципальной) собственности. В 2000 году (по предварительным данным) пакеты акций в доверительное управление или холдинговую компанию не передавались.

C 1998 г. в государственной отчетности появилась информация о количестве ОАО, при создании которых пакет акций передавался в доверительное управление или холдинговую компанию. Всего за 2 года (1998-1999 гг.) зафиксировано 50 предприятий, в отношении капитала которых предпринимались соответствующие действия (в 1998 г. – 28 и в 1999 г. – 22).

Наибольшее их число было расположено в Татарстане (16 ед.), Архангельской области (11), Санкт-Петербурге (6), Башкортостане (4). В отраслевом разрезе большинство таких предприятий не относилось к базовым отраслям хозяйства: строительство (7 ед.), лесная, деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная промышленности, индустрия строительных материалов (по 6), металлообработка, пищевая промышленность, жилищно-коммунальное хозяйство (по 3). В ходе акционирования 11 предприятий в 1998 г. и 2 - в 1999 г. параллельно с передачей пакетов акций в доверительное управление или холдинговую компанию происходило одновременное закрепление пакетов акций в собственности государства или включение в уставный капитал «Золотой акции».

В сфере образования новых государственных компаний (холдингов) наиболее заметным стало создание 22 мая 2000 г. ФГУП «Росспиртпром» (для централизации управления принадлежащими государству активами в алкогольной промышленности). По состоянию на осень 2000 года в холдинг входят на правах филиалов 18 ГУПов (в основном областные ГУПы, призванные управлять деятельностью спиртовых и ликероводочных заводов в масштабе региона) и пакеты акций значительного числа предприятий алкогольной отрасли. При этом процесс консолидации государственной собственности в отрасли продолжается.

В основном же российское правительство решает текущие задачи по упорядочиванию функционирования уже существующих холдингов в эволюционном режиме. Наиболее значимыми событиями последнего времени в развитии компаний с государственными пакетами акций стало обсуждение путей реформирования естественных монополий РАО «ЕЭС России» и Министерства путей сообщения, а также роли государства в реализации имеющихся подходов.

В качестве одного из элементов преобразований в электроэнергетике рассматривается укрупнение большого количества существующих в настоящее время региональных АО-энерго. Каждая новая компания межрегионального значения может объединить несколько предприятий, действующих сегодня в пределах одного субъекта Федерации для улучшения управления и усиления контроля (аналогичные подходы имеются и в рамках холдинга «Связьинвест»). Пилотным проектом такого рода является создание Средневолжской межрегиональной управляющей энергетической компании» (СМУЭК) на базе добившейся за последнее время серьезных позитивных сдвигов «Самараэнерго». Изначально в ее управление предполагалось передать 7-8 региональных энергетических компаний Поволжья, входящих в РАО «ЕЭС России». Позднее круг потенциальных кандидатов ограничился энергокомпаниями Пензенской, Саратовской и Ульяновской областей. В настоящее время речь идет о передаче в управление только «Ульяновскэнерго». Результаты этого эксперимента могут оказать серьезное влияние на формирование новой структуры российской электроэнергетики уже в ближайшие несколько лет.

В том же русле (хотя в значительной мере и в противовес грядущему реформированию РАО «ЕЭС России») находится инициатива Минатома РФ о создании единой энергогенерирующей компании (вместо существующих 9 АЭС) и концерна «Росэнергоатом», в состав которого входят 8 АЭС (помимо Ленинградской). Новая структура должна осуществлять сбыт всей электроэнергии, производимой станциями.

В рамках предстоящего реформирования МПС и разделения его управленческой и производственно-хозяйственной деятельности предполагается создать АО «Российские железные дороги» со 100% государственным капиталом.

Применительно к железнодорожному транспорту российское правительство приняло общую концепцию преобразований (без окончательного решения о сроках и схемах), однако в отношении подходов к преобразованиям в электроэнергетике продолжаются длительные и ожесточенные дискуссии с участием всех заинтересованных сторон и широким разбросом мнений.

Также на уровне проработок находятся предложения по созданию новых холдингов для управления принадлежащими государству пакетами акций в авиационной промышленности (объединение по ходатайству Российского авиационно-космического агентства предприятий, выпускающих вертолеты марки Ми, АО «Московский вертолетный завод имениМ.Л.Ми ля» (МВЗ), «Роствертол» - Ростов-на-Дону, «Казанский вертолетный завод», «Улан-удинский авиационный завод»), киноиндустрии (подход нового руководства Министерства культуры к управлению киностудиями после ликвидации Госкино), сельхозмашиностроении (инициатива Министерства промышленности и представительства Президента в Сибирском федеральном округе, по сибирским предприятиям отрасли на основе конвертации долгов перед бюджетом в акции).

Важную роль для последующего развития холдинговых структур в России может сыграть Указ Президента РФ от 23 октября 2000 г. 1№768. В нем определено, что в целях концентрации и рационализации оборонного производства внесение пакетов акций АО, созданных процессе приватизации, в качестве вклада государства в уставный капитал создаваемых и действующих холдинговых компаний в этой отрасли допускается лишь при условии закрепления в федеральной собственности не менее 51% акций самих холдинговых компаний.

Необходимо отметить, что сегодня возможности государства весьма невелики по сравнению с 1992-1994 гг., когда государству принадлежал большой (а в отдельных отраслях, основной) массив собственности и структура акционерного капитала находилась в стадии формирования. Иллюстрацией является ситуация на упомянутых предприятиях авиационной промышленности: государство нигде не имеет контрольного пакета акций (например, в ОАО «МВЗ» 31%), а в АО «Роствертол» государственный пакет вообще отсутствует. Поэтому на этой почве уже имеют место конфликты с частными акционерами.

Одним из первых прецедентов может стать программа реорганизации холдинга ОАО «Пермские моторы» в 2001 году. В несколько этапов предполагается увеличение как доли государства в материнской компании до контрольного значения, так и доли материнской компании в дочерних предприятиях.

Широкую огласку приобрел двухлетний конфликт на одном из крупнейших судостроительных предприятий страны – ОАО «Красное Сормово» (Нижний Новгород, госпакет – более 33% акций). Крупнейший акционер «Объединенные машиностроительные заводы» (ОМЗ), контролирующий от 30% до 40% капитала предприятия (но напрямую лишь 15,5% акций), выступал против обозначенного в уставе ОАО порядка формирования Совета директоров, при котором 4 из 9 его членов назначались государством. Соответствующие поправки в устав АО блокировались представителем областного Комитета по управлению госимуществом, голосовавшим вопреки поручению МГИ РФ. Компромисс, достигнутый при участии федеральных органов управления, свелся к изменению устава (выборное начало было распространено на весь совет директоров) при сохранении своего поста генеральным директором предприятия и избранию представителя государства председателем совета директоров. В 2001 году конфликт может получить продолжение (продажа части пакета, принадлежащего «ОМЗ», может быть признана незаконной).

Другой тип конфликтов, характерный для смешанных компаний, связан с противостоянием между менеджерами и стоящими за ними различными структурами. Причем речь может идти как о коммерческих структурах, пытающихся получать конкурентные преимущества через организацию неформальных связей между властью, менеджментом и бизнесом, так и о более общем явлении, сводящимся к противостоянию между различными органами государственного управления (бизнес-интересы в этом случае в отличие от конфликтов с участием частных акционеров не играют первостепенной роли или, по крайней мере, закамуфлированы).

Яркой иллюстрацией такого положения явились противоположные позиции федеральных и местных органов по управлению имуществом (хотя и подчиненных Минимуществу РФ) в уже упомянутом конфликте на АО «Красное Сормово» и противостояние между различными группами акционеров по поводу персональных назначений на руководящие должности на крупнейшем производителе ликероводочных изделий – московском заводе «Кристалл». Руководство АО «Радар» (Санкт-Петербург), 37% акций которой находится в управлении холдинговой компании «Ленинец» (бывший госконцерн, объединяющий многие предприятия оборонной промышленности северной столицы), недовольное решениями холдинга по персональным назначениям на руководящие посты предприятия, стало требовать его возвращения в собственность государства.

Такие явления связаны, прежде всего, с расщеплением принадлежащего государству пакета акций в акционерном обществе в самом прямом смысле этого слова, не говоря уже о том, что в 70% случаев представление интересов государства даже по федеральным пакетам акций осуществляется местными чиновниками. Так, в уставном капитале ОАО «Красное Сормово» 25,5% акций закреплено в федеральной собственности (управляется Комитетом по управлению имуществом Нижегородской области) и более 8% принадлежит РФФИ.

В период после окончания массовой приватизации, когда происходило вовлечение руководства субъектов Федерации в процесс управления собственностью и ее использования (1995-1998 гг.), такая ситуация казалось естественной и не вызывала больших трений. В условиях концентрации усилий федерального центра на достижении формальной финансовой стабилизации его внимание к локальным проблемам серьезно ослабло. В моду вошел тезис о расширении самостоятельности регионов (включая и управление госсобственностью), к которой они во многих случаях не были готовы, а в отдельных случаях просто злоупотребляли появившимися у них возможностями.

Самоустранение государства от управления своей собственностью на всех уровнях и возникший межуровневый управленческий вакуум не могли не привести к резкому ухудшению экономического положения на предприятиях смешанной формы собственности. Так, в ОАО «Ростовуголь» (67% акций находится в федеральной собственности, еще 20% - в управлении областной администрации) индифферентное отношение госпредставителей к нараставшей задолженности и нарушениям финансовой дисциплины со стороны руководства предприятия привела весной 1998 г. к массовым шахтерским волнениям. На грани банкротства оказался химический комбинат «Бор» (Дальнегорск, Приморский край; 51% акций находится в федеральной собственности, еще 15% - у местных властей).

Более или менее типовые ситуации наличия в уставном капитале одного и того же акционерного общества специально закрепленного в федеральной собственности пакета акций (не всегда являющегося контрольным при том, что и голосование им далеко не всегда осуществляют представители федеральных органов власти) и остаточного пакета, управляемого местными властями (не обязательно находящегося в их собственности), после 1996 г. стали дополняться новыми вариантами, при которых остаточный федеральный пакет начинает соседствовать с пакетом акций, появившимся в собственности субъектов Федерации в результате конвертации налоговой задолженности предприятия перед местным бюджетом в долю в его уставном капитале. В качестве примера такого положения можно привести структуру акционерного капитала на одном из крупнейших в России предприятий авиапромышленности, АО «Авиастар» (Ульяновск), где почти ничего незначащая доля федеральной собственности (6%) соседствует с принадлежащим региону пакетом акций (11%), что дает областной администрации возможность хотя бы требовать созыва внеочередного собрания акционеров. Аналогичное положение возникло и на тех предприятиях, где часть госпакета акций передавалась в доверительное управление. Так, в капитале погрузочно-разгрузочной компании «Новороссийский морской порт» блокирующим пакетом акций (25%) управляет менеджмент, госпакетом меньшего размера (20%) – представители государства.

Изменения политической ситуации в 1999-2000 гг. обозначили начало нового этапа во взаимоотношениях между центром и регионами, в т. ч. и по поводу регулирования отношений собственности, стержнем которых становится лидерство федерального центра на основе приоритета общероссийского законодательства. Стремление федерального центра увеличить неналоговые доходы бюджетной системы за счет улучшения управления государственным имуществом, а в перспективе - провести реструктуризацию ряда отраслей и привлечь инвестиции в производство, вошло в очевидное противоречие с практикой предыдущих трех лет. Поэтому вполне закономерным выглядит желание правительства вернуть утраченные позиции в регулировании отношений собственности вообще и в сегменте переданного ранее в регионы на различных условиях имущества в частности. Наиболее доступным способом для этого являются использование судебных процедур и действий правоохранительных органов.

В феврале 2001 года Минимущество России выиграло в Высшем арбитражном суде судебный иск по признанию федеральной собственностью 40% акций АО «Иркутскэнерго» (крупный производитель электроэнергии, тарифы на его продукцию являются одними из наиболее низких в стране за счет использования ГЭС), которыми на основании Указов Президента РФ (1992 г. и 1996 г.) распоряжалась местная администрация, передав их в управление дружественной местным властям Восточно-Сибирской финансово-промышленной группе. При этом за администрацией Иркутской области оставлено право распоряжения 15% акций без права продажи, залога или передачи другим структурам. Наиболее вероятной перспективой дальнейшего развития событий является превращение «Иркутскэнерго» в дочернюю компанию РАО «ЕЭС России».

Примером нового стиля во взаимоотношениях федерального центра с регионами являются противоречия по вопросу управления собственностью с руководством Москвы, обострившиеся в последнее время. Весьма характерны в этом отношении действия правоохранительных органов по проверке обоснованности сохранения в собственности г. Москвы пакетов акций около 100 предприятий, бывших до приватизации федеральной собственностью (например, «Мосгорхлебопродукт», «Московский жировой комбинат», «Мосэлектрофольга»), инициирование проверки в судебном порядке законности внесения правительством Москвы в уставный капитал Московской топливной компании своей доли в виде всего капитала Центральной топливной компании, разрешение вышеупомянутого конфликта на московском заводе «Кристалл» путем передачи контрольного пакета акций общероссийскому холдингу «Росспиртпром».

Необходимо отметить, что инициатива федерального центра по централизации управления алкогольным производством путем создания «Росспиртпрома» может войти в серьезное противоречие с интересами тех региональных администраций и связанного с ними местного бизнеса, для которых контроль над ним в 90-е гг. стал одним из важных инструментов экономической политики (включая формирование бюджета) и способом рентоориентированного поведения. Примером ответных действий местных властей на создание «Росспиртпрома» может служить продажа основных активов (включая недвижимое имущество) ОАО «Омскликерводка» местному унитарному предприятию, относящемуся к собственности Омской области, что практически полностью обесценило предназначенный общероссийскому холдингу контрольный пакет акций, при управлении которым интересы государства ранее представляли областной фонд имущества и ряд подразделений администрации Омской области.

Сложность осуществления «Росспиртпромом» управляющего воздействия на предприятия связана с тем, что не во всех из них государству принадлежит контрольный пакет акций. В основном это относится к спиртозаводам. Так, из 60 предприятий алкогольной отрасли (подавляющая часть из них, как раз, и является спиртозаводами), пакеты акций которых специально закреплены в собственности государства и, согласно Постановлению 7№84 от 17 июля 1998 г. не подлежат досрочной продаже, только у 10 предприятий размер госпакета акций составляет менее 51% акций. Напротив, в структуре капитала многих ликероводочных и винодельческих заводов государству принадлежит менее половины всех акций. Во многих случаях вновь возникает проблема расщепления правомочий собственника по государственному пакету акций. Так, в ОАО «ВИНАП» (Новосибирск) из 33% госпакета акций «Росспиртпрому» отошло только 13%, остальными 20% управляет облкомимущества, 16% принадлежит менеджменту предприятия, около 12,5% - крупному стороннему владельцу.

Еще одним важным способом, используемым федеральным центром, для упрочения своих позиций в сфере управления госсобственностью, является увеличение доли государства в капитале предприятий смешанной формы собственности. В этом отношении из практики прошлого года можно выделить, по меньшей мере, два события, имеющих значение для российской экономики в целом.

В результате дополнительной эмиссии и реструктуризации кредитной задолженности с 59% до 76% расширилось участие государства в акционерном капитале одного из крупнейших машиностроительных и оборонных предприятий страны ОАО «Ижмаш». При этом федеральный пакет акций вырос более чем вдвое (с 25% до 57%), а Удмуртия, как субъект РФ, перестала быть главным акционером предприятия. «Ижмаш» можно считать первым успешным примером секьюритизации задолженности предприятий перед бюджетом на федеральном уровне, не считая так и не доведенного до логического конца переоформления задолженности «АвтоВАЗа» в 1996-1998 гг. и реструктуризации задолженности «КАМАЗа», в которой большую роль играло правительство Татарстана.

Особого упоминания заслуживает формирование АО «Завод по производству труб большого диаметра» («Завод ТБД»). Решение о месте проекта, параметрах его финансирования было принято летом 2000 г. после длительных обсуждений, сопровождавшихся активным лоббированием интересов всех потенциальных участников проекта. Новое предприятие, ядром которого является «стан-5000», должно создаваться на базе Нижнетагильского металлургического комбината (Свердловская область), которому, как и государству в лице РФФИ, будет принадлежать блокирующий пакет акций (25% + 1 акция), РАО «Газпром» предназначалось 19,9%, предпринимался поиск остальных акционеров, не исключая участия в капитале будущего предприятия администрации Свердловской области (10%). Источником оплаты государственной доли в уставном капитале по рекомендации Минфина и Минпрома России должны стать средства (150 млн. руб.), образовавшиеся в результате бюджетного профицита.

Основной же потребитель продукции будущего предприятия, РАО «Газпром» на протяжении всей второй половины прошлого года интереса к участию в проекте не проявлял, приняв принципиальное решение об инвестировании только в начале 2001 г., не без давления представителей государства в его органах управления. После этого наибольшую актуальность для реализации проекта приобрел вопрос о возможной конкуренции между различными производителями труб большого диаметра для удовлетворения потребностей РАО «Газпром», поскольку «Северсталь» (Череповец, Вологодская область), которая и после окончательного объявления итогов тендера, победителем которого был признан НТМК, не отказалась от идеи организации своего производства совместно с Ижорским заводом в Санкт-Петербурге параллельно тому, который должен осуществляться на Урале. В свете последних российско-украинских договоренностей в экономической сфере нельзя исключать и альтернативу трубам российского производства со стороны продукции Харцызского трубного завода на Украине, контрольный пакет акций которого может быть приобретен «Газпромом» в счет задолженности этой страны за поставки газа.

Значение данного проекта для российской экономики не исчерпывается будущим импортозамещающим эффектом при строительстве экспортных газопроводов и, как следствие, ростом валютных поступлений. По сути, он является первым после 1991 г. столь крупным инвестиционным проектом общенационального значения в базовых отраслях российской промышленности, осуществляемым при открытом участии государства с предоставлением последнему соответствующих прав собственности. Степень успеха проекта и приобретенный опыт может в недалеком будущем предопределить возможность и целесообразность участия государства своими средствами в финансировании капиталовложений в реальный сектор, что, в свою очередь, окажет существенное влияние на инвестиционную и экономическую динамику в стране в целом.

В свете инициатив федерального центра по укреплению властной вертикали (введение института полномочных представителей Президента РФ в 7 федеральных округах) может измениться ситуация и в области разграничения компетенции Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, управления имуществом и по контролю над качеством такого управления. Например, в Южном федеральном округе начата работа по анализу ситуации на предприятиях с долей государственной собственности в капитале, включая финансово-экономическое состояние, персоналии и механизм управления со стороны государства, не исключая увеличения доли госпакета до блокирующей или контрольной величины через инициирование дополнительных эмиссий и покупку акций на стороне. Первоочередными объектами внимания стали порты Азово-Черноморского бассейна и Астраханский газоконденсатный комплекс. После совещания руководителей органов по управлению имуществом всех субъектов Федерации, входящих в ЮжФО, было организовано выдвижение представителей государства в советы директоров 50 компаний с долей госсобственности в капитале (порты и предприятия ТЭК). Появление в системе исполнительной власти промежуточного звена в виде федеральных округов может оказать значительное влияние также и на формирование новой организационной структуры в электроэнергетике и связи в масштабе всей страны.

Проблема участия государственных институтов в регулировании экономики на макро- и микроуровне имеет весьма продолжитель­ную историю. Причиной этому являются волнообразные процессы развития технической цивилизации и экономических отношений, а также изменения приоритетов политических институтов.

Государ­ство, как политическая надстройка, осуществляющая регулирование процесса общественного воспроизводства, распространяет свое влияние за пределы сугубо политических функций. Это обусловле­но экономической опосредованностью значительной части секто­ров духовной сферы, взаимопроникновением и взаимовлиянием политических и экономических процессов в обществе - от на­ционального масштаба до уровня низовых хозяйственных ячеек (фирма, домохозяйство). На разных этапах развития человеческой цивилизации, а также в границах веков функции государственных институтов в регулировании хозяйственной жизни территорий и отраслей менялись. Причем расширение или сужение государст­венных функций управления хозяйствующими субъектами, регули­рования межсубъектных (межфирменных) отношений происходило неоднократно на протяжении веков. Имели место «качания» (маят­никовые движения) в этой области и в XX столетии. Это дает осно­вание для утверждения о том, что нет прямой зависимости между общей тенденцией развития мирового хозяйства по пути интенси­фикации и усилением или ослаблением функций государства в регулировании экономики. Тем не менее государство как гарант стабильности общественного воспроизводства вынуждено вмеши­ваться в деятельность хозяйствующих субъектов в следующих си­туациях:

1) милитаризация экономики для выполнения оборонитель­ных или агрессивных задач;

2) ускоренное осуществление энергетических, производствен­ных, социальных, экологических, научных, технических, военных и других программ национального масштаба;

3) изменение геополитического положения государства (задачи становления в новом качестве);

4) смена способа производства (достижение соответствия про­изводительных сил и производственных отношений);

5) мобилизация сил для преодоления политического или эко­номического (финансового) кризиса.

Одной из центральных функций государства в экономике пере­ходного периода России последнего десятилетия является антикри­зисное регулирование. Последнее представляет собой комплекс пла­номерных действий законодательных и исполнительно-распоряди­тельных органов национального, надрегионального, регионального и муниципального (местное самоуправление, ориентированное на политику государства) уровней по защите хозяйствующих субъек­тов (фирм) от разрушения. Государственное регулирование дея­тельности хозяйствующих субъектов может быть регламентацион­ным (законы, постановления и т.п.) и творческим (программы, тендеры, консалтинг и т. п.).

Выделяют следующие формы государственного регулирования экономических процессов:

1) правовое - законотворчество и обеспечение соблюдения за­конодательства;

2) административное - издание постановлений, распоряжений, нормативных документов и других решений государственных и му­ниципальных органов по административному регулированию (не­экономическому принуждению) деятельности хозяйствующих субъектов;

3) экономическое - создание условий для развития деловой ак­тивности коммерческих организаций (фирм) в направлении госу­дарственных (макро-, региоэкономика) и муниципальных приори­тетов (учетные ставки Центробанка, налоги, платежи, ссуды, зака­зы и т.п.);

4) социальное - издание документов, регламентирующих вос­производство кадров, участие работников в хозяйственной дея­тельности (найм, зарплата, условия труда и отдыха, бытовое об­служивание, специальная учеба, работа с молодежью и пенсионе­рами и др.);

5) экологическое - понуждение хозяйствующих субъектов к вы­полнению природоохранных мероприятий, выдача техусловий фирмам, осуществляющим размещение промышленных и других объектов;

6) информационное - создание постоянно обновляющегося ин­формационного поля для функционирования хозяйствующих субъ­ектов в приоритетном направлении.

Участие государственных институтов в регулировании деятель­ности хозяйствующих субъектов обусловлено двумя основными за­дачами (посланными ему населением):

1) профилактикой кризисных потрясений и связанного с этим падения уровня жизни населения;

2) поступательным развитием национальной экономики как основы неуклонного повышения уровня жизни населения.

В такой постановке государственных приоритетов антикризис­ное управление представляет собой лишь фрагментарную задачу (область, сектор) государственного регулирования хозяйством, осу­ществляемого в спектре национальной социально-экономической политики.

Экономическая история свидетельствует о том, что расширение функций государства в регулировании экономических процессов, как правило, становится реакцией на спад деловой активности, кризисные явления.

Функции государства в антикризисном управлении сводятся к двум основным задачам:

1) не допустить кризисного разрушения фирм (прежде всего производственных), которые имеют ресурсы для продолжения (и улучшения) деятельности (государственная поддержка);

2) своевременно отсечь у стагнирующих фирм гангренозные участки, чтобы они не погубили другие их части, способные к рас­ширенному воспроизводству (государственная санация).

Обе эти линии государственного антикризисного управления преследуют одну цель - минимизировать социальные издержки волнообразного функционирования рыночной экономики и мак­симизировать производственно-экономический эффект от ради­кальных мер в отношении кризисных фирм с точки зрения посту­пательного общественного развития.

Для топ-менеджмента промышленной фирмы также важно зна­ние зоны ее устойчивости, форм и методов воздействия субъектов внешней среды (государства, муниципалитетов, коммерческих, об­щественных и других организаций) на фирму и всех опасностей, сопряженных с ее кризисным состоянием. Для успешного взаимо­действия с зарубежными организациями, а также аргументирован­ного лоббирования своих интересов в государственных и муници­пальных органах (в том числе законодательных) немаловажное зна­чение имеет осведомленность о наиболее распространенных фор­мах антикризисного регулирования за рубежом, т.е. капитан (директор) должен знать рифы и скалы (банкротство), между которы­ми надо вести корабль (фирму).

Главная » Тгп » Взаимоотношения государственных и муниципальных органов с коммерческими организациями. Проблемы государственного участия в делах коммерческих организаций