Территориальные организационные основы местного самоуправления. Территориальные основы местного самоуправления

Введение

3. Административно-территориальное деление субъектов Федерации

Заключение

Введение

Местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов современного общества. Сегодня оно является одновременно формой самоорганизации граждан и - в этом качестве - составной частью гражданского общества, уровнем публичной власти (инструментом демократического участия граждан в управлении общими делами) и элементом рыночной экономической системы (восполняя пробелы рынка в части оказания услуг жителям и координации хозяйственной деятельности).

Президент России Д.А. Медведев обозначил работу по развитию местного самоуправления в качестве одной из приоритетных задач государства - «местное самоуправление должно открывать гражданам возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы без указаний и распоряжений сверху». В своем Послании Федеральному Собранию РФ 5 ноября 2008 г. он отметил, что работа по совершенствованию муниципального законодательства будет продолжаться.

Объект исследования - территориальные основы местного самоуправления

Предмет исследования - становление и реализация территориальной организации местного самоуправления.

Цель работы - исследования территориальных основ местного самоуправления в Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

Рассмотреть организацию местного самоуправления в РФ

Выявить принципы и этапы становления территориальной организации местного самоуправления

3. Проанализировать формы создания, преобразования и упразднения муниципальных образований

местный самоуправление муниципальный

1. Организация местного самоуправления в Российской Федерации

Местное самоуправление представляет собой один из уровней политико-территориальной организации публичной власти страны наряду с субъектами РФ и государством в целом. Оно заключено в определенные территориальные рамки. Во-первых, пространством осуществления местного самоуправления, как одной из основ конституционного строя страны, является вся территория Российской Федерации. Во-вторых, местное самоуправление как форма организации местных сообществ жителей осуществляется в границах отдельных муниципальных образований. При этом муниципальные образования учреждаются с учетом федеративного устройства государства. В каждом субъекте Федерации создаются собственные муниципальные образования, границы которых не могут пересекать границ субъектов РФ. Муниципальные образования охватывают всю территорию соответствующих субъектов, за исключением территорий с низкой плотностью населения.

Муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория городов федерального значения. Обязательными признаками любых муниципальных образований являются следующие: наличие единой населенной территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление; устав муниципального образования; обособленная муниципальная собственность; местный бюджет; органы местного самоуправления.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских <#"justify">В ФЗ используются следующие основные термины и понятия:

сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

поселение - городское или сельское поселение;

муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения;

межселенная территория - территория, находящаяся вне границ поселений;

административный центр сельского поселения, муниципального района - населенный пункт, который определен с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации находится представительный орган соответствующего муниципального образования.

В сельских поселениях, включающих два и более населенных пункта, муниципальных районах выделяются административные центры - поселения, в которых расположены органы местного самоуправления соответственно сельского поселения, муниципального района.

При создании муниципальных образований учитывается история складывания местного сообщества, величина его территории, тип поселений и их число, численность населения соответствующих поселений, наличие транспортной, иной инфраструктуры, пешеходная, транспортная доступность до административного центра и др.

Территорию городского или сельского поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.

2. В границах городского поселения могут находиться один город или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями. Указанный критерий вызывает сложность при определении территорий муниципальных образований крупных городов, традиционно включающих в свой состав поселки. В границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1 тыс. человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3 тыс. человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1 тыс. человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3 тыс. человек каждый). Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1 тыс. человек, как правило, входит в состав городского или сельского поселения. В соответствии с законом субъекта РФ статусом сельского поселения с учетом плотности населения этого субъекта и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1 тыс. человек. На территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте.

3. Размеры территории поселения устанавливаются с учетом численности его населения. Границы поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до административного центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Федерации могут не применяться при установлении границ муниципальных районов на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях.

Границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта. Территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения. Территория городского округа не входит в состав территории муниципального района. Границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Федерации. Границы муниципального района не могут пересекаться границами поседения.

Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Федерации при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ.

К территориям с низкой плотностью населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, в которых плотность населения сельских поселений более чем в три раза ниже средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации. К территориям с высокой плотностью населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, в которых плотность населения сельских поселений более чем в три раза выше средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации. Перечень субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, территории которых относятся к территориям с низкой или высокой плотностью населения, можно найти в Распоряжении Правительства РФ от 25 мая 2004г. №707-р, которое утверждается Правительством РФ по представлению органов государственной власти субъектов, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.

Группы муниципальных образований.

Муниципальные образования делятся на четыре группы:

) городские и сельские поселения;

) муниципальные районы;

) городские округа;

) внутригородские территории городов федерального значения (Москва и Санкт-Петербург).

Сопредельные городские и (или) сельские поселения объединены в муниципальные районы. Наряду с поселениями муниципальный регион может включать и межселенные территории, т.е. находящиеся вне границ составляющих район поселений. Городские округа занимают промежуточное положение между муниципальными образованиями первой и второй групп. С одной стороны, они относятся к числу городских поселений и обладают закрепляемыми за ними полномочиями, с другой - наделяются и правами муниципальных районов, не входя в состав последних. Такие поселения, как Москва, Санкт-Петербург, являются не муниципальными образованиями, а субъектами РФ. Местное самоуправление осуществляется на их отдельных территориях, именуемых внутригородскими территориями, и обладает рядом особенностей.

Делая вывод всего вышесказанного, следует заключить, что территориальная организация местного самоуправления имеет двухуровневую структуру. На первом уровне поселения. На втором - муниципальные районы. Наличие обоих уровней обязательно. Исключение из общего правила - городские округа, соединяющие в своей компетенции полномочия обоих уровней. Однако объединение городских и сельских поселений в муниципальные районы не означает подчинения первых вторым. Все муниципальные образования в пределах своей компетенции самостоятельны.

Объединение городских и сельских поселений в муниципальные районы преследует, во-первых, цель усиления их взаимодействия, сотрудничества. Так, органы местного самоуправления входящих в муниципальный район поселений, органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать между собой соглашения о передаче друг другу осуществления части своих полномочий. Они могут учреждать межмуниципальные хозяйственные общества в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, некоммерческие организации в форме автономных некоммерческих организаций и фондов. Во-вторых, названное объединение нацелено на специализацию полномочий муниципальных образований первого и второго уровней. Законодатель постарался наделить городские, сельские поселения, с одной стороны, и муниципальные районы - с другой, разными задачами, функциями. Так, муниципальные районы призваны прежде всего решать задачи межпоселенческого характера. Отношения между разноуровневыми муниципальными образованиями следует охарактеризовать не как их административное с подчинение, а как муниципальную связь.

2. Принципы и этапы становления территориальной организации местного самоуправления

Территориальная организация - один из самых сложных вопросов формирования системы ИСУ в России.

Выбор оптимальных размеров территории, на которой должно осуществляться МСУ, зависит от многих разнонаправленных факторов. Он по-разному решался на отдельных этапах становления и развития местного самоуправления в России.

Принцип эффективности самоорганизации, основанный на осознании населением общих интересов и участии в их реализации. Эффект снижается с увеличением размеров территории.

Принцип подконтрольности органов и должностных лиц местного самоуправления населению, требующий максимально возможной ограниченности территории, что позволяет населению оперативно реагировать на действия местной власти. Принцип доступности органов местного самоуправления для граждан в течение короткого времени. Выполнение этого условия определяется развитостью транспортной инфраструктуры. В большинстве зарубежных стран, особенно крупных, используются двух- или трехуровневые модели территориальной организации местного самоуправления с четким законодательным разграничением функций, полномочий и источников доходов. Этапы становления территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации.этап - Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990г.) и Закон РФ «О местном самоуправлении» (1991 г.) предусматривали осуществление местного самоуправления на территориях существующих административно-территориальных единиц.этап - в № 154-ФЗ 1995 г. введен термин «муниципальное образование» и дано его определение. «Муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местного самоуправления, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы». На этом этапе преобладающей тенденцией было предоставление самоуправления в городах областного значения и приравненных к ним, а также во всех районах субъекта федерации.

III этап. 6.10.2003. № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» п.1. Ст.10 Местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения.

Административно-территориальное деление субъектов Федерации

Административно-территориальное деление - разделение территории субъекта Федерации на административно-территориальные единицы, населенные пункты для упорядоченного осуществления на его территории функций государственного управления, местного самоуправления, общественно-политической жизни в интересах граждан всей РФ, жителей данного субъекта РФ, его отдельных территориальных единиц и населенных пунктов. В отличие от данного деления устройство территорий муниципальных образований преследует лишь цель упорядочения осуществления местного самоуправления.

Административно-территориальная единица - внутренняя часть территории субъекта Федерации в установленных границах, имеющая свое наименование, постоянный центр, характеризующаяся единством, непрерывностью, включающая, как правило, один или несколько населенных пунктов, выделяемая с целью комплексного решения на ней всех тех государственных и местных задач, что необходимы для обеспечения жизнедеятельности местного населения, населения субъекта Федерации, страны.

Наиболее распространенными видами административно-территориальных единиц являются районы, сельсоветы (сельские округа, волости). Виды населенных пунктов - села, деревни, станицы,. Сельские, дачные, курортные, пригородные поселки, поселки городского типа, города, районы в городах. Законодательство об административно-территориальном устройстве содержит собственные критерии их выделения, отнесения населенных пунктов к той или иной группе. Есть административный район и муниципальный район, село, город как населенные пункты и сельское, городское поселения как муниципальные образования. Поэтому важно уяснить соотношение административно-территориального деления и территориальной организации местного самоуправления.

Закон от 6 октября 2003 г. не отождествляет территориальную организацию местного самоуправления и административно-территоиальное деление. Городские, сельские поселения, муниципальные районы, городские округа территориально могут не совпадать с населенными пунктами, административными районами, сельсоветами, сельскими округами. В границах административного района, могут действовать два муниципальных района или муниципальный район и городской округ. Если же, например, городское поселение как муниципальное образование совпадает с территорией города как населенного пункта, то изменение границ городского поселения как муниципального образования не означает обязательного изменения границ города и наоборот. Аналогичным образом при совпадении границ муниципального и административного района изменение границ муниципального района не меняет границ административного района, а изменение границ административного района не меняет границ муниципального района.

В то же время Закон от 6 октября 2003 г. не отрывает полностью территориальную организацию местного самоуправления от административно-территориального деления. Территории тех же городских, сельских поселений как муниципальных образований выделяются не произвольно, а с учетом особенностей населенных пунктов, их границ. Так, Закон устанавливает, что в границах городского поселения могут находиться один город или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями. Границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта.

4. Формы создания, преобразования и упразднения муниципальных образований

Действующее федеральное законодательство (ст. 13, 13.1 Федерального закона №131-ФЗ) закрепляет ограниченный перечень форм создания, преобразования, упразднения муниципальных образований (представлены в Таблице 1).

Таблица 1

Правовые формы изменения списка существующих муниципальных образований

Предусмотренные в законе формыНе предусмотренные в законе формыСоздание муниципального образования - 1) Создание поселения на межселенной территорииПреобразование муниципальных образований путем их объединения 1) объединение поселений в границах одного муниципального района 2) объединение городского округа и поселения 3) объединение муниципальных районов 1) объединение поселений различных муниципальных районов 2) объединение городских округов 3) объединение муниципального района и всех поселений в его границах в единый городской округ Преобразование муниципального образований путем его разделения 1) разделение поселения на два и более поселений 2) разделение муниципального района на два и более муниципальных районов 1) разделение городского округа на муниципальный район и входящие в него поселения (т.е. преобразование городского округа в муниципальный район) 2) разделение городского округа на два и более городских округовИзменение статуса муниципального образования1) преобразование городского поселения в городской округ 2) преобразование городского округа в городское поселение1) преобразование сельского поселения в городское 2) преобразование городского поселения в сельское Упразднение муниципального образования1) Упразднение поселения -

Из обозначенных в таблице «отсутствующих» форм наиболее остро на практике обозначились проблемы невозможности в правовом поле преобразования городского округа в муниципальный район или муниципального района (с поселениями на его территории) в городской округ.

В результате муниципальной реформы в целом ряде субъектов Российской Федерации - Свердловской, Сахалинской, Калининградской, Московской областях - территории многих городских округов оказалась сформированы в границах прежних муниципальных образований - районов. Данный факт вызвал весьма критичную реакцию экспертного сообщества, поскольку территория вновь образованных городских округов далеко не всегда носила действительно урбанизированный характер. Фактически, налицо случаи искусственной подгонки района под признаки города с прилегающей зоной его перспективного развития. На практике это означало сохранение одноуровневой системы местного самоуправления в сельской местности, т.е. отказ от реализации концептуальных предложений Федерального закона №131-ФЗ.

Однако попытки расширения подобной практики были продолжены и в 2007 г., в условиях уже сложившейся нарезки муниципальных границ. Наибольший публичный резонанс получила попытка объединения в единый городской округ Одинцовского муниципального района и всех поселений, существующих в его территориальных границах. Очевидно, что предполагаемое преобразование имело явно политическую природу, и было направлено на сохранение за муниципальным районом возможности распоряжения землей и другими ресурсами, имеющими на данной территории высокую ценность. При этом население и органы местного самоуправления поселений Одинцовского района, в частности Голицина и Лесного городка, подвергались серьезному давлению в целях создания единого городского округа.

Законодательством механизм такой формы объединения муниципальных образований не предусмотрен. Однако нужно иметь в виду, что ч.1 ст.13 Федерального закона №131-ФЗ не ограничивает перечень видов муниципальных образований, которые могут объединяться. В данном случае налицо пробел в праве, допускающий как неоправданно расширительную трактовку, так и избыточное ограничение для реально назревших изменений. Так, не имеют успеха попытки объединения муниципального района и входящих в его состав поселений применительно к территориям, где в административном центре проживает абсолютное большинство жителей муниципального района, а все входящие в район поселения становятся зоной рекреации, субурбанизации и перспективного развития города. Примеры здесь - Муромский район Владимирской области, Переяславский район Ярославской области, Шелеховский район Иркутской области, Сортавальский район Республики Карелия.

Наиболее важно закрепить порядок объединения муниципального района и всех поселений, находящихся на его территории в единый городской округ на основе четких критериев, определяющих возможность такого объединения и хорошо регламентированной процедуры такой трансформации.

Необходимо законодательно закрепить следующие обязательные условия, при которых возможно преобразование района в городской округ:

·в одном из населенных пунктов муниципального района, имеющем статус города, проживает более 1/2 жителей муниципального района в целом (по данным государственной статистики на 1 января года, в котором инициируются процедура объединения муниципальных образований);

·в утвержденном генеральном плане городского поселения, ядро которого составляет этот город, содержится обоснованное предложение об изменении границ данного городского поселения;

·территория городского поселения составляет не менее определенной части (варианты необходимо обсуждать - 1/3, 1/4) территории всего муниципального района.

Актуально и правовое регулирование обратного процесса - разделение городского округа на муниципальный район и входящие в него поселения. Создание такой правовой возможности имеет смысл для исправления перекосов муниципально-территориального деления, выражающихся в неоправданном создании городских округов на преимущественно неурбанизированных территориях (подобные попытки имели место, например, в Калининградской области).

В качестве обязательных условий для инициирования процедуры логично предусмотреть следующие обстоятельства:

На территории городского округа находятся не менее 3 различных населенных пунктов;

В самом городе проживает менее ½ (вариант - 1/3, ¼ части) населения муниципального образования либо территория города составляет менее ½ (вариант - 1/3, ¼ части) территории муниципального образования. Поскольку основным сдерживающим фактором здесь служит процесс голосования, логично предусмотреть альтернативу, чтобы не ущемить интересы территориально разбросанных и слабо связанных с ядром, но несопоставимых с ним по численности жителей, населенных пунктов

Несоблюдение критериев, как представляется, ставит под сомнение управленческую целесообразность использования модели «район-поселение». Определение правового регламента для данной формы преобразования муниципальных образований должно не только стимулировать появление подобных прецедентов на основе голосования населения, но и развязать руки судебным органам - обозначенные выше критерии могут стать для судов индикатором водораздела между форматами городского округа и муниципального района.

Целесообразно закрепить в Федеральном законе №131-ФЗ и иные формы преобразования муниципальных образований:

объединение (двух и более городских округов) - актуально в случае срастания городов в единую урбанизированную территорию;

разделение городских округов на два и более муниципальных образований (например, при появлении городов-дублеров, вполне сопоставимых с ядром существующего городского округа по масштабам, инфраструктурной обеспеченности и самодостаточности;

объединение имеющих общие границы поселений различных муниципальных районов (с отнесением нового муниципального образований к территории одного из районов по выбору населения).

изменение статуса городского поселения на сельское и наоборот, а также создания новых поселений на межселенных территориях.

Практика реализации муниципальной реформы свидетельствует об очевидном отходе от первоначальной концепции Закона №131-ФЗ: «поселения для населения, районы - для поселений». Сама конструкция районного звена самоуправления в законе (наличие самостоятельных доходных источников, возможность прямой выборности населением районных органов и передачи поселениями району своих полномочий, участие районов в выравнивании уровня бюджетной обеспеченности поселений) создавала для него потенциал самостоятельной и сильной управленческой инстанции. Последующие изменения законодательства - возможность распределения земельных участков, собственность на которые не разграничена; сохранение в собственности районов значительной части имущества в связи с появлением у них вопросов местного значения, по сути, дублирующих вопросы поселений - привело к сосредоточению на районном уровне еще большей власти.

Проведенные полевые исследования показывают, что сегодня именно районы обладают на местах ключевыми властными рычагами. Однако их главной функцией все более становится исполнение многочисленных переданных им государственных полномочий, в то время как применительно к вопросам местного значения (кроме систем образования, здравоохранения) они остаются скорее инстанцией, только координирующей живую работу поселений.

На практике получается, что районные органы завязаны на решение государственных задач, но не являются органами государственной власти; районы пользуются статусом муниципальных образований, но слабо задействованы как в непосредственном обеспечении жизнедеятельности жителей, так и в прямой организационной и методической помощи поселенческому уровню самоуправления.

Результаты исследований Института современного развития показывают, что в большинстве случаев подобный расклад не устраивает уже ни один из уровней власти (поселение, район, субъект Федерации).

В этих условиях можно рассмотреть 3 возможных варианта адекватного реагирования федерального законодателя.

Точечные изменения в законодательстве: возврат поселениям права распоряжения неразграниченными землями, минимизация функционала районов в сфере финансовой поддержки поселений, более четкое разграничение полномочий (а стало быть, и имущества, и расходных обязательств). Такой подход наименее болезненный и позволяет добиться тактических улучшений, однако он не снимает ключевого противоречия. Ввиду высокой легитимности руководства районов в глазах населения и государственной власти, наличия у него серьезных экономических ресурсов (чаще всего - превышающих поселенческие), отсутствия адекватных механизмов правовой защиты, практика силового давления районов на поселения в основном сохранится:

Лишение районов статуса муниципальных образований, с фактическим замещением части их функционала территориальными органами власти субъектов РФ, а в части вопросов местного значения - поселениями. В условиях почти повсеместной встроенности районных администраций в систему региональной власти, такое решение означает признание реальной роли районов. Однако лишение их самостоятельного бюджета, собственного имущества вкупе с переходом части полномочий на поселенческий уровень ведет к устранению дисбаланса в системе «район - поселение», усилению позиций поселенческого уровня. И хотя возможность давления на муниципалитеты со стороны территориальных органов региональной власти и в этом случае не исключена, одноуровневая система вносит здесь, очевидно, большую ясность и институциональную чистоту.

Главной проблемой данного варианта действий являются низкие шансы на практическую реализацию в среднесрочной (не говоря уже о краткосрочной) перспективе. Наличие многочисленных сообществ из числа региональных и районных властей, для которых подобные действия окажутся слишком жесткими, а также необходимость разработки гибкой системы адаптации предлагаемой схемы к региональным особенностям способны заблокировать либо чрезмерно затормозить осуществление подобных планов.

Закрепление факультативности районного этажа местного самоуправления. По мере укрепления поселений, перетока к ним преобладающей управленческой нагрузки по решению вопросов местного значения территориям может быть предоставлено право выбора между одноуровневой и двухуровневой системами местного самоуправления в сельской зоне.

Последний, третий, вариант и представляется оптимальным.

Суть предложений - предоставить в среднесрочной перспективе (3-5 лет) возможность законами субъектов Российской Федерации осуществлять переход к осуществлению местного самоуправления только на уровне поселений и городских округов. Переход к одноуровневой системе местного самоуправления предполагает передачу решения всех вопросов местного значения непосредственно поселениям. Однако отдельные вопросы, ныне относящиеся к ведению районов, целесообразно в этом случае передать субъектам Федерации.

В качестве альтернативы этому может быть предусмотрена возможность сохранения второго этажа муниципальных образований в формате «районы для поселений». При этом законодательно все вопросы местного значения и доходные источники местных бюджетов должны быть закреплены за поселениями, а районам полномочия могут с необходимыми финансовыми средствами передаваться поселениями только в той части, в которой сами поселения с ними справиться не в состоянии.

Право выбора системы местного самоуправления целесообразно предоставить субъектам Федерации: возможность прямого самоопределения поселений района выглядит более демократичной по форме, однако на практике подобный шаг может быть блокирован районной властью, а в случае реализации способен запутать систему организации публичной власти в регионе.

Представляется, что третий вариант может быть относительно приемлемым не только для поселений, но и для органов власти субъектов РФ, которым он предоставляет хоть и ограниченный, но выбор. Осуществление подобного сценария, следовательно, более реалистично ввиду относительно низкого прогнозируемого сопротивления региональной и районной номенклатуры. Такая позиция подтверждается результатами качественного социологического исследования, проведенного ИНСОР.

Отказ от районного уровня самоуправления может также расчистить поле для межмуниципального сотрудничества, которое, как показывают полевые исследования, сегодня сдерживается районами.

Запустить процесс подобных преобразований на федеральном уровне также возможно далеко не сразу. Подготовительная работа здесь должна включать:

подготовку и принятие пакета изменений и дополнений в законы, предмет регулирования которых затрагивает подобная реформа - речь идет далеко не только о Федеральном законе №131-ФЗ, но и о значительном массиве нормативных актов самых разных отраслей;

расчет потребности в финансовом обеспечении работы каждого уровня публичной власти применительно к каждой из систем организации местного самоуправления (одноуровневой, двухуровневой), разработка оптимальных моделей распределения доходных источников местных бюджетов применительно к каждой из таких систем;

определение федеральным законодателем единых принципов административно-территориального устройства - без этого высоки риски неэффективного управления на субрегиональном уровне;

выбор вариантов решения проблемы межселенных территорий, учитывая конституционную невозможность отказа от осуществления местного самоуправления на заселенных территориях;

проработку оптимальных моделей управления первичной медициной и общим образованием, состыковка принципов совершенствования организации местного самоуправления с направлениями реформирования данных отраслей социальной сферы;

синхронизация изменений с очередным электоральным циклом в районах (что предполагает, что их реализация возможна только в среднесрочной перспективе).

Заключение

Территориальная организация - один из самых сложных вопросов формирования системы местного самоуправления в России. 2010 год знаменует собой новый этап в развитии системы публичной власти в России. В результате реформы местного самоуправления впервые в нашей современной истории публичная власть начинает полноценно работать на самом близком к населению уровне - в масштабах сельских и городских поселений. Сейчас уже можно говорить, что поселенческие органы местного самоуправления заработали и приняли на себя ключевые функции по непосредственному обеспечению жизнедеятельности людей на местах.

При всех неизбежных издержках и оговорках, нельзя отрицать главного: муниципальная реформа в России состоялась. Произошедшие изменения носят необратимый характер - они приняты всеми заинтересованными лицами и рассматриваются, в основном, как дающие потенциал для дальнейшего развития.

В ходе муниципальной реформы 2003-2008 гг. городская проблематика оказалась в тени вопросов организации двухуровневой системы местного самоуправления (преимущественно в сельской местности). Городские сообщества как субъекты местного самоуправления получили на выбор две по сути уже сложившиеся к тому времени формы определения муниципального статуса - в качестве городских поселений (внутри района) и городских округов, которым, дополнительно к полномочиям поселений, были переданы и полномочия муниципальных районов. Новацией стал законодательный запрет на создание дополнительного (нижнего) уровня самоуправления в городских округах, что лишило самостоятельности не только районы городов, но, порой, и муниципальные образования вблизи городской черты.

Проблема статуса пригородной зоны зачастую решалась явочным порядком: региональные законодатели прирезали прилежащие к крупным урбанизированным центрам земли к территориям городских округов. Это было, с технократической точки зрения, логично и способствовало географическому расширению городских территорий.

Однако, как уже отмечалось выше, в последние годы (фактически уже после запуска муниципальной реформы) в России получило новую динамику «расползание городов» - характерный для современного городского развития процесс переезда горожан в пригороды, интенсивный рост городов-спутников, появление новых коттеджных и дачных поселков. Результатом такого рода процессов является фактический выход городов за свои административные границы. Интенсификация хозяйственных и социальных связей городов с их географическим окружением усилило процесс формирования городских агломераций. Сегодня укрепление городских агломераций стало одним из приоритетов российской экономической политики, конкретные направления федеральной поддержки этого процесса обозначены и в проекте Концепции долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 года.

Список использованных источников и литературы

1. Нормативно-правовые акты

1.Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993г.) // Российская газета. 1993. 25 декабря.

2.Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ // Российская газета, №202, 08.10.2003.

2. Литература

3.Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник для вузов. М.: Норма, 2008. 321с.

4.Выдрин И.В. Муниципальное право России: учебник для вузов. М.: Норма, 2007. 263с.

.Кокотов А.Н., Саломаткин А.С.. Муниципальное право России. М.: Юристъ, 2009. 274с.

.Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право РФ: учебник. М.: Юристъ, 2008. 185с.

.Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. Аналитический доклад Института современного развития. М.: РАН., 2009. 135с.

Лекция 5 Территориальные основы местного самоуправления

5.1. Территории муниципальных образований

В целях обеспечения самостоятельности и повышения эффективности местного самоуправления Конституция РФ и федеральное законодательство определяют территориальные основы его организации и деятельности в соответствии с принципом территориального верховенства, действующим в пределах границ муниципальных образований. Этот принцип находит выражение в Законе об общих принципах организации местного самоуправления. Согласно положениям названного Закона:

1) территорией муниципального образования ограничивается верховенство решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан муниципального образования, и решений органов местного самоуправления по вопросам местного значения;

2) в границах муниципальных образований органы местного самоуправления осуществляют свои властные полномочия по самостоятельному управлению муниципальной собственностью, формированию, утверждению и исполнению местного бюджета, установлению местных налогов и сборов, осуществлению охраны общественного порядка, решению иных вопросов местного значения.

Анализ соответствующих положений Конституции РФ, Закона об общих принципах организации местного самоуправления и других федеральных законов позволяет выделить следующие территориальные основы местного самоуправления:

1) территории (виды) муниципальных образований;

2) особенности территориальной организации местного самоуправления на отдельных территориях, специально определяемых в федеральном законодательстве;

3) требования, предъявляемые к порядку изменения границ муниципальных образований и их преобразованию с обязательным учетом мнения проживающего там населения;

4) виды и правовой статус земель, составляющих территорию муниципального образования.

Согласно ч. 1 ст. 131 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях. Конкретизируя приведенное конституционное положение, ст. 10 Закона об общих принципах организации местного самоуправления закрепляет двухуровневую систему организации местного самоуправления и подразделяет все муниципальные образования на две большие группы:

1) городские, сельские поселения (первый уровень);

2) муниципальные районы и городские округа (второй уровень).

В основе проходящего в настоящее время в Российской Федерации сложнейшего процесса формирования территориальной организации местного самоуправления лежит прежде всего административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации .

Такое устройство определяется в законах субъектов РФ в соответствии с требованиями Общероссийского классификатора объектов административно-территориального деления ОК 019-95 (ОКАТО), утвержденного постановлением Государственного комитета РФ по стандартизации, метрологии и сертификации от 31 июля 1995 г. № 413. Объектами классификации в ОКАТО являются:

1) республики;

3) области;

4) города федерального значения;

5) автономная область;

6) автономные округа;

7) районы;

8) города;

9) внутригородские районы, округа города;

10) поселки городского типа; сельсоветы;

11) сельские населенные пункты.

Все объекты административно-территориального деления подразделяются на группы в соответствии с территориальным делением, а эти группы, в свою очередь, располагаются по трем уровням классификации в соответствии с административной подчиненностью, при этом в каждый уровень включаются объекты, непосредственно подчиненные объектам предыдущего уровня.

Территории административно-территориальных единиц и муниципальных образований могут и не совпадать. Например, в Москве, как и во многих других крупных городах, продолжают существовать административные округа, в границах которых действуют суды, органы милиции, налоговые и другие государственные органы.

Требования к территориям муниципальных образований определяются в гл. 2 «Принципы территориальной организации местного самоуправления» Закона об общих принципах организации местного самоуправления.

В соответствии с этими требованиями территорию городского поселения составляют один город или один поселок, а также согласно генеральному плану такого поселения – территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).

В состав сельского поселения могут входить один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения – более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения – менее 3000 человек каждый).

Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения. Однако в соответствии с законами субъекта РФ такие сельские населенные пункты могут наделяться статусом сельского поселения с учетом плотности населения данного субъекта и доступности территории поселения. На территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и не входить в его состав, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте.

К территориям с низкой плотностью населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах, плотность населения сельских поселений в которых более чем в три раза ниже средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации.

К территориям с высокой плотностью населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, плотность населения сельских поселений в которых более чем в три раза выше средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации.

Распоряжением Правительства РФ от 25 мая 2004 г. № 707-р утверждены перечни субъектов РФ и отдельных районов субъектов РФ (в существующих границах), относящихся к территориям с низкой плотностью населения, и субъектов РФ и отдельных районов субъектов РФ (в существующих границах), относящихся к территориям с высокой плотностью населения.

Обязательными для территорий всех поселений являются также требования о том, что они не могут накладываться друг на друга.

В состав муниципального района входит несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, за исключением городских округов. Территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района. Административным центром муниципального района может считаться расположенный в его границах город (поселок), имеющий статус городского округа.