Муниципальное право - комплексная отрасль права. Предпосылки формирования комплексной отрасли права (на примере транспортного законодательства)

Переход к рыночной экономике в России неразрывно связан с развитием инвестирования как профессионально осуществляемой хозяйственной деятельности, направленной на получение прибыли. В условиях интенсивно развивающейся инвестиционной деятельности, в том числе с иностранным участием, в системе российского права сформировалась новая комплексная отрасль – инвестиционное право.

Понятие "инвестиционное право" может рассматриваться в четырех основных значениях (см.: приложение 1).

• 1. Инвестиционное право как отрасль права представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения по поводу привлечения, использования и контроля за инвестициями и осуществляемой инвестиционной деятельностью, а также отношения, связанные с ответственностью инвесторов за действия, противоречащие законодательству.
• 2. Инвестиционное право как система законодательства – это совокупность правовых норм, содержащихся в источниках права (нормативных правовых актах, обычаях) и регулирующих порядок осуществления инвестиционной деятельности. Изучение инвестиционного законодательства предполагает также анализ судебноарбитражной практики в целях достижения единообразия в понимании и применении норм, содержащихся в источниках права.
• 3. Инвестиционное право как научная дисциплина, т.е. система знаний, – это совокупность представлений ученых о данной отрасли. Наука инвестиционного права познает истоки его зарождения, этапы становления и прогнозирует, опираясь на сумму накопленной информации, направление развития.
• 4. Инвестиционное право как учебная дисциплина – система обобщенных сведений об инвестиционном праве как отрасли, его законодательстве и практике применения, а также о науке.

В систему предмета инвестиционного права входят (см.: приложение 2):

• 1) общественные отношения, связанные с размещением на территории РФ инвестируемых в экономику финансовых средств, иного имущества (как движимого, гак и недвижимого, не изъятого из гражданского оборота), включая имущественные и личные неимущественные права (например, авторское, патентное право). В рассматриваемую группу отношений также входят договоры о совместной деятельности, включая отношения но образованию юридических лиц, созданных на основе долевого или 100%-го участия иностранных инвесторов, а также отношения по созданию филиалов и представительств иностранных юридических лиц на территории РФ;
• 2) общественные отношения по контролю за допуском, созданием и деятельностью на территории РФ иностранных инвесторов и образуемых ими юридических лиц. Представленная группа отношений включает государственную регистрацию предприятий с иностранным участием, лицензирование отдельных видов деятельности совместных предприятий, сертификацию и стандартизацию результатов их предпринимательской деятельности. Данная группа отношений объясняется ограничениями предпринимательской деятельности иностранных инвесторов в некоторых областях экономики: связи, средствах телекоммуникации, энергетики, транспорта и т.д. в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан России, обеспечения обороны страны и безопасности государства и необходимости в этой части государственного контроля за надлежащим исполнением российского законодательства;
• 3) общественные отношения, связанные с созданием на территории РФ необходимого инвестиционного климата (режима) в целях привлечения иностранных инвестиций в экономику страны, включая предоставление государством гарантий и льгот иностранным инвесторам при осуществлении ими инвестиционной деятельности в рамках действующего законодательства. Данная группа также включает отношения по защите интересов и прав инвесторов от незаконного вмешательства государства или третьих лиц;
• 4) общественные отношения, связанные с наложением ответственности за инвестиционную (предпринимательскую) деятельность, противоречащую законодательству.

Инвестиционное право тесно связано с гражданским, предпринимательским, финансовым, административным правом, так как общественные отношения, составляющие предмет инвестиционного права, одновременно являются частью предмета перечисленных выше отраслей российского права. Следовательно, необходимо признать комплексность исследуемых отношений, в связи с чем можно выделить присущие инвестиционным отношениям существенные признаки.

Признаками инвестиционных отношений, составляющих предмет инвестиционного права, являются (см.: приложение 3):

• 1) инвестиционная деятельность, составляющая предмет права, характеризуется самостоятельностью. Условно можно выделить имущественную и организационную самостоятельность инвестора. Имущественная самостоятельность определяется наличием у инвестора обособленного имущества как экономической базы инвестиционной деятельности. Объем имущественной самостоятельности зависит от того юридического титула, на основе которого это имущество принадлежит инвестору. Наиболее велика самостоятельность собственника имущества. Предприятия, действующие на праве хозяйственного ведения, также имеют значительную имущественную самостоятельность, однако уже ограниченную законом и договором с собственником-инвестором. И наконец, принадлежность имущества на праве оперативного управления дает наименьший простор для реализации инвестиционных отношений. Организационная самостоятельность – это возможность принятия самостоятельных решений в процессе инвестиционной деятельности, начиная от принятия решения заниматься такой деятельностью, выбора вида и правовой формы инвестирования;
• 2) инвестиционная деятельность сопряжена с риском. Этим признаком подтверждается однородность инвестиционных отношений и предпринимательства в самом широком смысле этого понятия. Предпринимательский риск – мощный стимул к успешной работе; уменьшения убытков можно достичь путем заключения договора страхования предпринимательского риска, т.е. риска убытков от предпринимательской деятельности из-за нарушения своих обязательств контрагентами или изменения условий этой деятельности по независящим от предпринимателя обстоятельствам, в том числе риска неполучения ожидаемых доходов (портфельная инвестиция). Вполне объяснимо в связи с этим, что такой чисто рыночный институт, как институт несостоятельности (банкротства), возрождается в нашей стране только с переходом к рынку;
• 3) инвестиционная деятельность направлена на систематическое получение прибыли. Получение прибыли, являясь основной целью инвестора, придает его деятельности коммерческий характер, который не утрачивается даже в том случае, если в результате получена не прибыль, а убыток. Вместе с тем, если получение прибыли как цель не ставится изначально, деятельность нельзя назвать инвестиционной, она не носит коммерческого характера.

Нельзя не обратить внимание и на такой квалифицирующий признак инвестиционной деятельности, как систематичность в извлечении прибыли. К сожалению, четких количественных критериев систематичности законодательством пока не выработано. Законодательный пробел предлагается восполнить, включив в определение инвестиционной деятельности дополнительные квалифицирующие признаки, такие как доля прибыли от этой деятельности в общих доходах инвестора, существенность и форма прибыли и др.

В соответствии с определением прибыль извлекается инвесторами от размещения имущества, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг. Данный признак, как представляется, сформулирован весьма неудачно. Дело в том, что инвестиционная деятельность многогранна и ее направления никак не могут быть представлены закрытым перечнем. Почему, например, нужно вести речь лишь о правомочии пользования в отношении имущества? А если субъектом извлекается прибыль в процессе реализации права распоряжения имуществом (например, сдачи его в аренду)? А если инвестор-патентообладатель систематически извлекает прибыль, предоставляя другим лицам право пользоваться результатом его интеллектуальной деятельности, заключая лицензионные договоры? Эти случаи не укладываются в законодательный перечень. Видимо, не имело смысла в законе перечислять возможные направления инвестиционной деятельности, так как они определяются, прежде всего, рынком;

4) инвестиционная деятельность осуществляется лицами как зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке, так и в некоторых случаях без регистрации (например, покупка ценных бумаг на фондовом рынке). Однако деятельность инвесторов, зарегистрированных в установленном порядке, – это формальный признак, т.е. признак, легализующий инвестиционную деятельность, придающий ей законный статус. Его отсутствие не приводит к утрате качества инвестиционной деятельности, однако выводит ее за рамки государственных гарантий и льгот. В отличие от анализируемого формального признака рассмотренные ранее признаки инвестиционной деятельности являются сущностными (раскрывающими ее сущность), и только их совокупность дает возможность квалифицировать деятельность лица как инвестиционную.

Инвестиционные отношения, в свою очередь, тесно связаны с другими, не имеющими непосредственной цели извлечения прибыли. В частности, такие отношения складываются при осуществлении деятельности организационно-имущественного характера по созданию и прекращению деятельности совместного с иностранными инвесторами предприятия или полностью им принадлежащего, получению лицензий и сертификатов и в ряде других случаев проведению экологической экспертизы (например, разработка природных ресурсов, недр). Такая хозяйственная деятельность носит некоммерческий характер, по создает основу, а зачастую является необходимым условием, предпосылкой будущей инвестиционной (предпринимательской) деятельности. Именно поэтому отношения, возникающие в указанных случаях, охватываются хозяйственно-правовым регулированием и входят в предмет инвестиционного права.

Создает условия для инвестиционного права и деятельность ряда некоммерческих организаций, таких как учреждения, объединения и др., деятельность товарных и фондовых бирж, основной целью которых является формирование соответствующего рынка инвестиций, также регулируется нормами инвестиционного права, а складывающиеся при осуществлении этой деятельности отношения включаются в предмет данной подотрасли.

И наконец, государство, в целях реализации публичных интересов общества, воздействует на субъектов-инвесторов, осуществляющих инвестиционную деятельность, регулируя эту деятельность разными способами и с применением различных форм. Эти отношения, возникающие в процессе государственного инвестиционного регулирования, образуют третью группу из состава предмета инвестиционного права.

Под методом правового регулирования, применяемым в инвестиционном праве , понимается совокупность приемов и способов воздействия на отношения, регулируемые данной подотраслью. Как правило, каждая отрасль (подотрасль) предполагает лишь специфичные юридические средства воздействия на определенный вид общественных отношений. Однако в ряде случаев отрасли права регулируют не только типичные для них общественные отношения, но и отношения, так или иначе связанные с ними. Тогда и метод правового регулирования включает юридические средства, характерные не только для данной отрасли (подотрасли), но и для других отраслей права. В общетеоретическом плане метод правового регулирования общественных отношений определяется с учетом следующих компонентов:

• а) порядок установления прав и юридических обязанностей;
• б) степень определенности предоставленных прав и автономности действий их субъектов;
• в) подбор юридических фактов, влекущих правоотношения;
• г) характер правового положения сторон в правоотношениях, в которых реализуются нормы, а также распределение прав и обязанностей между субъектами;
• д) пути и средства обеспечения субъективных прав.

Необходимо отметить, что как комплексная отрасль права инвестиционное право обладает своей системой, которая складывается в первую очередь из норм инвестиционного законодательства.

Исходя из специфики предмета инвестиционного права законодатель в некоторых случаях предусматривает установление прав и обязанностей в силу заключенного договора, в других случаях – в связи с актом применения права (предписание антимонопольного органа), в третьем случае права и обязанности прямо вытекают из закона (обязанность государственной регистрации). Нормы инвестиционного права могут предоставлять возможность более или менее самостоятельно решать вопрос об объеме прав и обязанностей (диспозитивные нормы), могут носить рекомендательный характер, а могут исчерпывающе определить объем субъективного права или обязанность (императивные нормы). Субъекты инвестиционных правоотношений могут находиться в равноправном или подвластном положении (горизонтальные отношения между инвесторами и вертикальные отношения между инвесторами и государством не идентичны). Защита установленных прав и применение санкций при невыполнении обязанностей могут осуществляться разными средствами – гражданско-правовыми административными, финансовыми, уголовными и в различном порядке – административном, судебном. Таким образом, взаимосвязь свободы при осуществлении частных интересов с государственным властным воздействием там, где это диктуется публичными интересами, а также учет рекомендаций компетентных органов – это основные характеристики метода правового регулирования инвестиционного права.

Вопрос о возможности или невозможности построения комплексных отраслей права остается открытым и является предметом дискуссий среди правоведов. Однако, на фоне происходящей дискуссии, сама жизнь формирует комплексные отрасли права, как бы не замечая теоретических разногласий, а руководствуясь практической потребностью в комплексных отраслях права. Сам факт возникновения и продолжения дискуссии о возможности признания комплексных отраслей права свидетельствует: во- первых, о наличии самого предмета дискуссии (нельзя спорить о том, чего нет); во-вторых, о потребности введения такого термина и упорядочения соответствующего этому термину предмета. С практических позиций введение понятия «комплексная отрасль права» позволяет удобным образом систематизировать и описывать нормы права, регулирующие разнообразные специфические (например, транспортные) отношения.

Под транспортными отношениями понимаются такие общественные отношения, которые возникают и складываются между участниками транспортной деятельности и предметом которых является эта транспортная деятельность. В этой связи необходимо определить также понятия транспортной деятельности и ее участника.

Транспортная деятельность - деятельность, предметом которой являются:

оказание услуг и выполнение работ по перевозке транспортными средствами пассажиров и различных грузов, багажа и грузобагажа, почты, как в коммерческих, так и в некоммерческих целях;

выполнение различных иных функций с использованием транспортных средств;

эксплуатация путей сообщения общего пользования, техническое обслуживание и ремонт транспортных средств;

эксплуатация гражданами в личных целях на путях сообщения общего пользования транспортных средств, находящихся в их пользовании.

Участник (субъект) транспортной деятельности - лицо, осуществляющее транспортную деятельность или намеревающееся приступить к осуществлению

транспортной деятельности. Участник транспортной деятельности может действовать по

собственному интересу, в интересах своего партнера или доверителя, либо осуществлять

такую деятельность в порядке выполнения возложенных на него обязанностей и

полномочий.

Формирование отраслей права является вторичным процессом по отношению к

формированию отраслей законодательства. Возникновению отрасли права предшествует

накопление определенного правового потенциала и общественное осознание появления

комплексной отрасли, выражающееся в таких факторах, как:

общественная значимость регулируемой отрасли отношений, формирующая потребность

четкого отраслевого структурирования норм права;

достаточная распространенность (частота возникновения) соответствующих отношений при

их организационном обособлении от иных отношений, делающая выделение отрасли права

целесообразным с практической точки зрения;

наличие четко выраженной отраслевой специфики, требующее создания значительного по составу и объему комплекса соответствующих нормативных правовых актов, как специфических регуляторов рассматриваемых отношений;

появление значительного числа комплексных норм права;

обособление в фундаментальных отраслях права комплекса норм права, регулирующих специфические отношения;

возникновение специализированного законодательства.

На транспорте действие указанных факторов проявляется в полной мере.

По уровню общественной значимости транспорт занимает одно из ведущих мест в системе общественных отношений, обеспечивая материальную составляющую общей коммуникативной системы общества. Транспортом пользуется практически все население и все хозяйствующие субъекты, перевозятся все грузы. Как инфраструктурная отрасль народного хозяйства, транспорт, наряду со связью, объединяет отдельные регионы страны в единое политическое и экономическое пространство. Учитывая пространственные масштабы территории России, можно говорить о том, что именно транспорт физически формирует единое государство. Жизнь современных городов (а в них проживает свыше 70% россиян) также невозможна без внутригородского транспорта. Транспортная доступность, согласно принципу Ле Корбюзье 1 , лимитирует предельные размеры населенных пунктов.

По распространенности транспортные отношения самые частые. Население и различные предприятия вступают в транспортные отношения, как правило, многократно в течение одних суток и, в большинстве случаев, ежедневно. О частоте транспортных отношений в области одного только автомобильного транспорта говорит такой факт: путевые листы автомобилей и товарно-транспортные накладные на груз являются самыми распространенными документами производственного назначения, среди всех таковых документов. Деятельность коммерческих перевозчиков осуществляется на уникальной профессиональной основе и в этой связи обособлена от прочей деятельности, не может быть диверсифицирована без потери профессиональной ориентации. Наряду с профессиональной транспортная деятельность осуществляется многими гражданами в личных интересах путем эксплуатации принадлежащих им транспортных средств на путях сообщения рбщего пользования. В любом случае лицо, управляющее транспортным средством, должно получить специальное право на управление автомобилем, судном, воздушным судном, локомотивом и т.п.

К транспортному законодательству следует отнести соответствующие части нормативных правовых актов, входящих в состав фундаментальных отраслей права, и содержащие нормы права, регулирующие транспортные отношения. В ряде фундаментальных отраслей права транспортные отношения занимают исключительные позиции по частоте их упоминания в текстах нормативных правовых актов. Это в первую очередь относится к административному, гражданскому и уголовному праву.

1 Ле Корбюзье (Ье СогЫшег) (настоящая фамилия Жаннере, 1еагшеге1) Шарль Эдуар (1887 - 1965 гг.), выдающийся французский архитектор и теоретик архитектуры и урбанистики. Определил основной принцип городского транспорта: «Ни один город не может развиваться быстрее, чем развивается его транспорт».

Естественно, что, прежде всего в состав транспортного права входят нормы права, установленные нормативно-правовыми актами специального транспортного законодательства. К таким нормативным правовым актам относятся Воздушный кодекс Российской Федерации, федеральные законы «О федеральном железнодорожном транспорте», «О безопасности дорожного движения», «О дорожном фонде Российской Федерации», различные международные конвенции по вопросам работы транспорта с участием России и другие акты законодательства, в том числе акты формируемого субъектами федерации их собственного законодательства.

Таким образом, формирование транспортного права происходит как за счет разработки и введения актов транспортного законодательства, так и за счет отражения отдельных транспортных отношений в нормативных правовых актах фундаментальных отраслей права (рис. 1.3). Наряду с использованием норм из фундаментальных отраслей права, транспортное право использует также нормы и других комплексных отраслей права - экологического, информационного и др.

Распространенной ошибкой является отождествление транспортного права с
коммерческим (хозяйственным) правом, вернее с его «транспортным» разделом.
Коммерческое право применительно к транспортной деятельности рассматривает только
коммерческие транспортные отношения. Дополнительно к ним транспортное право
рассматривает транспортные отношения, не имеющие коммерческих целей (перевозки для
государственных и муниципальных нужд или в личных целях граждан), коммерческие
перевозки организаций для их собственных нужд без оказания услуг, а также «внутренние»
транспортные отношения, связанные с организацией движения, технической

эксплуатацией, технологией перевозок и безопасностью движения транспортных средств, подготовкой персонала, допуска подвижного состава к эксплуатации и т.п. Транспортное право также рассматривает отношения, связанные с эксплуатацией путей

Рис.1.3. Графическая интерпретация образования транспортного права как комплексной отрасли

сообщения общего пользования.

Использование понятий «транспортное право» и «транспортное законодательство» требует их определения.

Транспортное право - комплексная отрасль права, представляющая совокупность правовых норм, регулирующих отношения в области транспортной деятельности. Эти нормы формируются в составе нормативно-правовых актов специального транспортного законодательства и входят в состав нормативно-правовых актов фундаментальных отраслей права.

Транспортное законодательство - совокупность нормативно-правовых актов по специфическим вопросам транспортной деятельности.

Подсистемами транспортного права и транспортного законодательства являются разделы права и соответствующие разделы законодательства, относящиеся к отдельным видам транспорта. Поэтому можно говорить, например, об автотранспортном праве и автотранспортном законодательстве или о железнодорожном праве и железнодорожном законодательстве.

Становление транспортного права происходило с учетом ряда фаз его развития, различающихся качественным уровнем организации правовой базы транспортной отрасли.

Транспортное законодательство возникло не сейчас и является достаточно сложившимся, имеющим свои собственные исторические традиции. Прежде всего, это касается водного, в особенности морского транспорта, издревле используемого человеком. Железнодорожный транспорт также имеет достаточно развитую систему правового обеспечения своей деятельности, со своей 150-летней историей становления. Формирование этой системы началось в середине прошлого столетия. Например, действующий ныне Транспортный устав железных дорог Российской Федерации является восьмым по счету подобным документом.

С развитием в XX столетии автомобильного, городского электрического и воздушного транспорта происходило формирование нормативно-правовой базы этих видов транспорта.

Административно-командный тип российского государства в 1917 - 1991 гг. позволял осуществлять правовое регулирование транспортных отношений практически на уровне отраслевых ведомственных нормативных актов. Все законодательное обеспечение сводилось к конституционно установленной абсолютной монополии партийно-государственного аппарата. Поэтому ведомственные акты (различные инструкции и правила) во множестве разрабатывались и применялись в советский период.

В 1991 - 1993 гг. с возрождением в России института правовой государственности возникает импульс для развития транспортного законодательства. Такое законодательство развивается в двух направлениях. С одной стороны, происходит постоянная переработка существующих инструкций и правил советского периода с целью модернизировать эти документы и приспособить их к требованиям текущего момента. С другой стороны, попытки разработать полноценную замену этим инструкциям и правилам наталкиваются на отсутствие их законодательного обеспечения. Это вынуждает законодателя заняться наведением порядка на верхних ярусах иерархической пирамиды нормативных правовых документов. В тексте вновь принятой Конституции Российской Федерации, в конституциях и уставах субъектов федерации появляются нормы, регулирующие транспортные отношения в рамках государственного права. Эта деятельность получила развитие при разработке нового Гражданского кодекса и ряда федеральных законов.

В связи с образованием достаточно самостоятельных в правовом отношении субъектов Российской Федерации, возникла потребность в формировании их собственного законодательства (в том числе и транспортного).

В перспективе, по мере принятия пакета транспортных законопроектов (как на уровне федерации, так и ее субъектов), прогнозируется смычка в единый взаимоувязанный документационный комплекс разнообразных нормативных правовых актов транспортного законодательства. Главными направлениями развития транспортного права станут ликвидация правовых разрывов между Конституцией, с одной стороны, и подзаконными и делегированными актами, с другой стороны, а также замена нормативных актов советского периода современными нормативными актами, учитывающими новые правовые, экономические и социальные реалии.

Далее развитие транспортного права будет продолжаться в направлении текущего совершенствования правовых норм, регулирующих отдельные транспортные отношения. Основой для такого совершенствования послужит опыт практического использования правовой системы транспорта, созданной в последние годы.

УДК 340.13

Характеристика комплексной отрасли права: теория и практика

Коваленко Анна Юрьевна, преподаватель кафедры криминологии и уголовно-исполнительного права Уральского юридического института МВД России

e-mail: [email protected]

В статье раскрывается юридическая природа комплексных отраслей права, анализируются основания их выделения, проводится анализ различных точек зрения на характеристику комплексной отрасли права. Автором поднимается проблема наличия у комплексных отраслей права специфического предмета и метода правового регулирования. Исследуются вопросы существования комплексных отраслей права и комплексных отраслей законодательства, а также объясняется необходимость комплексных правовых актов.

Ключевые слова: комплексный; комплексная отрасль права; комплексная отрасль законодательства; предмет и метод правового регулирования.

Characteristics of a complex branch of law: theory and practice

Kovalenko Anna Yuryevna,

Lecturer of the Department of Criminology and Penal Law of the Ural Law Institute of the Ministry of the Interior of the Russian Federation

The article reveals the legal nature of complex branches of law, analyzes the grounds for their separation, analyzes various points of view on the characteristics of a complex branch of law. The author raises the problem of the presence in complex industries of the law of a specific subject and the method of legal regulation. The questions of existence of complex branches of law and complex branches of legislation are investigated, as well as the need for complex legal acts.

Key words: complex branch of law; a complex legislative branch; subject and method of legal regulation.

Дело юридической науки - дать не только четкие характеристики, но и определения, отражающие сущность и содержание отрасли. Безусловно, одним из важных моментов при рассмотрении вопроса о комплексных отраслях права является то, что для них, как и для любой отрасли права, большое значение имеет терминологическая основа, которая раскрывает их суть и содержание.

Содержательная сторона комплексной отрасли права представляется через характеристику понятия «комплексный», которое в толковых словарях характеризуется как «совокупный, сочетающий что-либо»1. В свою очередь, Е. С. Иванова2 рассматривала комплексность как уровень специализации или разделения труда, количество уровней в иерархии организации и степень территориального распределения подразделений организации.

В теории права термин «комплексный» наиболее часто применяется к любой обособленной нормативной группе, включающей нормы нескольких отраслей

1 Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. Москва, 1992. С. 188.

2 См.: Иванова Е. С. Сущность и целостность организации // Экономика и управление в 21 веке: тенденции развития. 2013. № 13. С. 9.

права3. Аутентичное понятие комплексности не сводит его к официальной форме, поскольку объясняет его как независимое явление, как понятие в собственном смысле.

Комплексность есть результат насыщенной интеракции простых элементов, реагирующих только на ограниченную информацию, которую они представляют друг другу4. Комплексность подразумевает под собой некую унифицированность понятий, категорий и однотипность правового материала, разработанного в смежных отраслях права и имеющего однородную юридическую природу.

Категория «комплексность» представляет собой самостоятельный элемент в механизме регулирования общественных отношений. Она исходит из категории «комплекс» - совокупность чего-либо, объединенного в общее целое, имеющее общее предназначение, отвечающее какой-либо определенной цели. В данном случае «комплексность» - совокупность норм, сочетающихся между собой в целях регулирования обще-

3 См.: Милушин М. И. Проблемы формирования комплексных образований в законодательстве России. Москва, 2003. С. 19.

4 См.: Попов В. А. О понятии комплексности в современной социологии: новые тенденции и подходы // Мониторинг общественного мнения. 2010. № 1 (95). С. 184-186.

ственных отношений, образующих отрасль права. Стоит согласиться с Е. В. Сидоровой, которая определяет комплексность как один из принципов организации системы права и высшую стадию ее формирования1.

Какие же существуют основания выделения образований, называемых в литературе «комплексные отрасли права»?

В характеристике комплексной отрасли права среди ученых нет единого мнения. Так, например, М. И. Козырь считает, что термин «комплексная отрасль права» предполагает наличие ограниченного комплекса тесно связанных между собой общественных отношений как предмет правового регулирования и соответствующий каждому виду отношений метод правового регулирования2. В.Ф. Яковлев обосновывает наличие комплексной отрасли транспортного права результатом воздействия и согласованности использования на практике административного, финансового, гражданского, трудового, земельного права в опосредовании отношений соответствующей сферы3. Такое мнение, с нашей точки зрения, является более правильным, поскольку комплексная отрасль права имеет свой предмет и специфический метод правового регулирования, что подтверждает нашу позицию. Так, Н. Н. Веденин, анализируя вопрос комплексной отрасли права, выделяет предмет правового регулирования как ее системообразующий фактор. При этом, обращая внимание на разнородность общественных отношений, образующих предмет правового регулирования «комплексной отрасли», и его принципиальное отличие от предмета правового регулирования в традиционном понимании, считает, что отличительные особенности здесь состоят в том, что общественные отношения, регулируемые традиционной отраслью, обладают значительно большим единством, нежели общественные отношения, являющиеся предметом комплексной отрасли4.

Опираясь на понимание предмета и метода правового регулирования как единственных классифицирующих критериев отраслей права, Е. А. Пилипенко вовсе отрицает существование комплексных отраслей права5. Такая позиция кажется спорной. Предмет и метод не представляют собой единственные классифицирующие критерии (хотя и являются основополагающими), существуют иные характеристики отраслей права.

Работа А. В. Сердюкова6 посвящена анализу спортивного права как комплексной отрасли, в ней он от-

1 См.: Сидорова Е. В. Комплексное правовое регулирование: моногр. Москва, 2015. С. 72.

2 См.: Козырь М. И. Система советского права и перспективы ее развития // Советское государство и право. 1982. № 8. С. 63.

3 См.: Яковлев В. Ф. Гражданско-правовой метод регулирования общественных отношений. Москва, 2006. С. 67.

4 См.: Система советского права и перспективы развития // Советское государство и право. 1982. № 8. С. 63-85.

5 См.: Пилипенко Е. А. Система российского права: структурно-сравнительный анализ: дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2003. С. 54.

6 См.: Сердюков А. В. Указ. соч. С. 123.

рицает существование комплексных отраслей права и, напротив, говорит о существовании комплексных отраслей законодательства. В свою очередь, С. В. Ермоленко, подвергая анализу комплексные отрасли и массивы законодательства, акцентирует внимание на том, что законодательные массивы (комплексы) базируются преимущественно на предметных связях, в отличие от отраслей законодательства7.

Действительно, исходя из структурного подхода, существуют отрасли законодательства, являющиеся внешним выражением отраслей права. Они составляют основу законодательства, ибо каждая из них содержит общие положения правового регулирования определенного рода общественных отношений, возникающих в различных сферах жизни и деятельности общества, а также нормы, регулирующие наиболее типичные, характерные отношения данного рода8. Например, таможенное, водное9, горное право10.

В литературе была высказана мысль, что единственным основанием для выделения комплексных отраслей является наличие самостоятельной отрасли законодательства11. Существует мнение, что система права характеризуется наличием комплексного акта, кодифицированного акта, крупного акта. Однако прямой связи нет. При инкорпорации законодательства, объединении разностороннего правового материала в научных и учебных целях нередко оправданно выделение сфер правового регулирования. Но это подразделение в праве не элементы системы, а построение образования путем внешней систематизации. По существу, при обособлении в законодательстве, на практике и в науке наряду с базовыми отраслями права всегда идут соответствующие им законодательные.

Но издаются и комплексные акты, затрагивающие целые сферы общественной жизни (хозяйство, здравоохранение, охрану). В этом случае формулируются комплексные отрасли законодательства, в которых объединяется по тому или иному предмету, тематическому или целевому признаку юридически разнородный правовой материал. Но отрасль законодательства не порождается только путем суммативного соединения, нарастания «массы» нормативного материала. Лишь при наличии кодификации, обогащении содержания права, введении новых специфических системных нормативных обобщений можно говорить об отрасли законодательства, но не об отрасли права. В то же время они остаются нормами гражданского, уголовного, тру-

7 См.: Ермоленко С. В. Система законодательства Российской Федерации (вопросы теории и практики): дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2006. С. 51.

8 См.: Байтин М. И., Петров Д. Е. Основные отрасли современного российского права // Право и политика. 2004. № 1. С. 19-30.

9 О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации: Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ // ИС «Консультант Плюс».

10 О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах: Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ // ИС «Консультант Плюс».

11 См.: Явич Л. С. Право развитого социалистического общества. Сущность и принципы. Москва, 1978. С. 95-96.

дового и иного права. Они выражены не в специфическом методе и механизме регулирования, а лишь в отдельных особых принципах, приемах регулирования.

Необходимость комплексных нормативных актов обусловлена не юридическими причинами, а требованиями экономических, социально-политических отношений, юридическая же сторона остается без внимания. Поэтому подобная систематизация не порождает ни отрасли права, ни отрасли законодательства.

Стоит разграничить две указанные категории - «отрасль права» и «отрасль законодательства», поскольку это позволит разграничить новые системные образования (определенные нами как комплексные отрасли права) с комплексными отраслями законодательства. Если брать во внимание функциональный подход, то обособляются отрасли законодательства, соответствующие основным направлениям деятельности (функциям) государства1.

Существование комплексных отраслей законодательства, связанное с целесообразностью создания наряду с кодексами базовых отраслей комплексных нормативных правовых и других актов, зачастую приводит исследователей к неверному выводу относительно существования комплексных отраслей права. Справедливая критика была высказана С. С. Алексеевым: «Пытаясь сконструировать комплексную отрасль, ученые идут не от правового материала, а как раз обратным путем - от отрасли законодательства или отрасли научной дисциплины»2. Мы солидарны с Е. Н. Тонковым, который отмечает следующее: «Законодательная деятельность, хотя и должна учитывать основные посылы разработанной системы права, в то же время имеет свои особенности и пределы, обусловленные практической целесообразностью и удобством правоприменения»3. Так, Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации при подготовке Отчета о состоянии российского законодательства в 2014 г. был проведен анализ отдельных отраслей законодательства Российской Федерации и определены тенденции их развития:

«В настоящее время семейное законодательство Российской Федерации представляет собой единый правовой комплекс, состоящий из законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и регулирующий семейные и связанные с ними отношения. Так, в п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации указывается на то, что семейное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации».

Основным нормативным актом, регулирующим семейные отношения, является Семейный кодекс Рос-

1 См.: Байтин М. И. Функции государства // Общая теория государства и права: академ. курс: в 3 т. Москва, 2001. Т. 1. С. 336.

2 Алексеев С. С. Общие теоретические проблемы системы советского права. Москва, 1961. С. 101.

3 Тонков Е. Н. Комплексные отрасли в системе права и си-

стеме законодательства // Журнал российского права. 2016.

сийской Федерации4.

Закрепление отдельных новелл в СК РФ оказало значительное влияние на формирование других отраслей российского законодательства.

Одновременно необходимо учитывать, что кодекс разрабатывался в период, когда российская семья находилась в очень тяжелых условиях. Как следствие, практика применения СК РФ выявила ряд недостатков, которые устранялись путем внесения соответствующих изменений. Кроме того, внесение изменений в СК РФ также связано с принятием федеральных законов, регулирующих сходные с семейными отношения, с совершенствованием отдельных отраслей отечественного законодательства.

Безусловно, в работе по совершенствованию семейного законодательства не может быть поставлена точка, она должна продолжаться с учетом реалий и требований современной государственной политики. Прежде всего, необходимость совершенствования семейного законодательства обусловлена реализацией в России масштабного проекта - Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 годы (утверждена указом Президента Российской Федерации от 1 июня 2012 г. № 761). В целях реализации ранее упомянутого указа 15 октября 2012 г. Правительство Российской Федерации утвердило План первоочередных мероприятий до 2014 года по реализации важнейших положений Национальной стратегии. Одним из основных мероприятий плана является разработка концепции государственной семейной политики в Российской Федерации, а также предложений о внесении изменений в законодательство Российской Федерации в части семейных правоотношений.

В Национальной стратегии обозначены отдельные направления совершенствования семейного законодательства: разработка и принятие программы, пропагандирующей ценности семьи, приоритет ответственного родительства; создание условий для обеспечения соблюдения прав и интересов ребенка в семье; своевременное выявление нарушений прав и интересов ребенка и организация профилактической помощи семье; введение запрета на изъятие детей из семей без предварительного проведения социально-реабилитационной работы, включая возможность замены лишения родительских прав ограничением родительских прав с организацией в этот период реабилитационной работы с семьями; совершенствование правовых механизмов, обеспечивающих возможность участия обоих родителей в воспитании ребенка при раздельном проживании; снижение доли детей, не получающих алименты в полном объеме; формирование законодательной базы для реформирования организации работы органов опеки и попечительства по защите прав детей; переход к системе открытого усыновления и др.5

4 Семейный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. № 223- ФЗ (далее - СК РФ)// Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 1. Ст. 16.

5 Концепция совершенствования семейного законодательства [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.

«На этапе глобализационных процессов развитие и совершенствование семейного законодательства определяется следующими целями:

Создание системы семейного законодательства, основанного на принципах гармонизации частных и публичных интересов;

Приведение семейного законодательства в соответствие с положениями Конвенции ООН о правах ребенка и других международно-правовых актов;

Признание традиционных семейных ценностей основным вектором государственной семейной политики;

Создание системы семейно-правовых гарантий прав ребенка при раздельном проживании его родителей;

Изменение системы мер семейно-правовой ответственности родителей, оснований, порядка и правовых последствий их применения;

Реформирование деятельности органов опеки и попечительства по обеспечению прав и интересов детей как воспитываемых в семье, так и оставшихся без попечения родителей;

Совершенствование нормативно-правовой базы, регулирующей устройство детей на воспитание в семью, в том числе на профессиональной основе;

Разработка системы семейно-правовых гарантий обеспечения прав субъектов договора о суррогатном материнстве, а также ребенка, рожденного суррогатной матерью;

Укрепление нравственных начал семейно-право-вого регулирования»1.

Подобные новеллы, на наш взгляд, в скором времени могут привести к образованию такой комплексной отрасли права, как попечительское право.

Следствием этого является «появление комплексных нормативных актов, в которых содержатся нормы различной отраслевой принадлежности». Очень четко подмечается, что «удвоение структуры права, или наслаивание комплексных отраслей над основными, является не чем иным, как попыткой объединить нормы различной отраслевой принадлежности по функциональному признаку»2.

Как следствие, смешение понятий «комплексная отрасль права» и «комплексная отрасль законодательства» ведет к необоснованной подмене одного понятия другим, чего допускать нельзя.

Комплексные отрасли права и комплексные отрасли законодательства можно отграничить друг от друга через использование категорий «форма» и «содержание». Комплексная отрасль права так же, как и отрасль права, предстает через ее «внутреннее» содержание в виде совокупности норм, институтов и отраслей права. Комплексная отрасль законодательства - это ее «внешняя» форма выражения в виде объединения нормативного материала.

studfiles.ru/preview/6021188 (дата обращения: 03.11.2016).

1 Отчет о состоянии российского законодательства в 2014 году. Москва, 2014. С. 53-57.

2 Тонков Е. Н. Указ. соч. С. 9.

Говоря об отраслях законодательства и права, следует отметить, что они не тождественны между собой. На наш взгляд, комплексные отрасли права зачастую регламентируются нормативными актами разных отраслей и, следовательно, не имеют собственной законодательной базы. Если говорить о комплексных отраслях права как о комплексных отраслях законодательства, то получается, что нарушается системообразующий принцип отрасли законодательства.

Комплексные отрасли права образуют круг отношений и в большинстве своем не имеют единого нормативного правового акта, в котором собраны воедино регулятивные нормы, они рассредоточены в разных отраслях законодательства. Отрасль законодательства и отрасль права, несмотря на отсутствие тождественности, взаимно дополняют друг друга.

В случае же видоизменения общественных отношений сначала рождается отрасль права, которая в последующем регламентируется различными нормами права. Они содержат нормы различной отраслевой принадлежности.

Библиографический список

1. Алексеев С. С. Общие теоретические проблемы системы советского права / С. С. Алексеев. - Москва, 1961.

2. Байтин М. И. Функции государства / М. И. Бай-тин // Общая теория государства и права: академ. курс: в 3 т. - 2-е изд. - Москва, 2001. - Т. 1.

3. Байтин М. И. Основные отрасли современного российского права / М. И. Байтин, Д. Е. Петров // Право и политика. - 2004. - № 1. - С. 19-30.

4. Ермоленко С. В. Система законодательства Российской Федерации (вопросы теории и практики):

дис____канд. юрид. наук / С. В. Ермоленко. - Волгоград,

5. Иванова Е. С. Сущность и целостность организации / Е. С. Иванова // Экономика и управление в 21 веке: тенденции развития. - 2013. - № 13.

6. Козырь М. И. Система советского права и перспективы ее развития / М. И. Козырь // Советское государство и право. - 1982. - № 8.

7. Милушин М. И. Проблемы формирования комплексных образований в законодательстве России / М. И. Милушин. - Москва, 2003.

8. Ожегов С. И. Толковый словарь русского языка / С. И. Ожегов, Н. Ю. Шведова. - Москва, 1992.

9. Пилипенко Е. А. Система российского права: структурно-сравнительный анализ: дис. ... канд. юрид. наук / Е. А. Пилипенко. - Ростов н/Д, 2003.

10. Попов В. А. О понятии комплексности в современной социологии: новые тенденции и подходы / В. А. Попов // Мониторинг общественного мнения. - 2010. -№ 1 (95). - С. 184-186.

11. Сердюков А. В. Спортивное право как комплексная отрасль законодательства: дис. . канд. юрид. наук / А. В. Сердюков. - Москва, 2010.

12. Сидорова Е. В. Комплексное правовое регулирование: моногр. / Е. В. Сидорова. - Москва, 2015.

13. Система советского права и перспективы развития // Советское государство и право. - 1982. - № 8. -С. 63-85.

14. Тонков Е. Н. Комплексные отрасли в системе права и системе законодательства / Е. Н. Тонков // Журнал российского права. - 2016. - № 11.

15. Явич Л. С. Право развитого социалистического общества. Сущность и принципы / Л. С. Явич. - Москва, 1978.

16. Яковлев В. Ф. Гражданско-правовой метод регулирования общественных отношений / В. Ф. Яковлев. -Москва, 2006.

Bibliograficheskij spisok

1. Alekseev S. S. Obschie teoreticheskie problemyi sistemyi sovetskogo prava / S. S. Alekseev. - Moskva, 1961.

2. Baytin M. I. Funktsii gosudarstva / M. I. Baytin // Obschaya teoriya gosudarstva i prava: akadem. kurs: v 3 t. - 2-e izd. - Moskva, 2001. - T. 1.

3. Baytin M. I. Osnovnyie otrasli sovremennogo rossiyskogo prava / M. I. Baytin, D. E. Petrov // Pravo i politika. - 2004. - № 1. - S. 19-30.

4. Ermolenko S. V. Sistema zakonodatelstva Rossiyskoy Federatsii (voprosyi teorii i praktiki): dis. ...kand. yurid. nauk / S. V. Ermolenko. - Volgograd, 2006.

5. Ivanova E. S. Suschnost i tselostnost organizatsii / E. S. Ivanova // Ekonomika i upravlenie v 21 veke: tendentsii razvitiya. - 2013. - № 13.

6. Kozyir M. I. Sistema sovetskogo prava i perspektivyi ee razvitiya / M. I. Kozyir // Sovetskoe gosudarstvo i pravo. - 1982. - № 8.

7. Milushin M. I. Problemyi formirovaniya kompleksnyih obrazovaniy v zakonodatelstve Rossii / M. I. Milushin. -Moskva, 2003.

8. Ozhegov S. I. Tolkovyiy slovar russkogo yazyika / S. I. Ozhegov, N. Yu. Shvedova. - Moskva, 1992.

9. Pilipenko E. A. Sistema rossiyskogo prava: strukturno-sravnitelnyiy analiz: dis. ... kand. yurid. nauk / E. A. Pilipenko. - Rostov n/D, 2003.

10. PopovV. A. O ponyatii kompleksnosti v sovremennoy sotsiologii: novyie tendentsii i podhodyi / V. A. Popov // Monitoring obschestvennogo mneniya. - 2010. - № 1 (95). - S. 184-186.

11. Serdyukov A. V. Sportivnoe pravo kak kompleksnaya otrasl zakonodatelstva: dis. ... kand. yurid. nauk / A. V. Serdyukov. - Moskva, 2010.

12. Sidorova E. V. Kompleksnoe pravovoe regulirovanie: monogr. / E. V. Sidorova. - Moskva, 2015.

13. Sistema sovetskogo prava i perspektivyi razvitiya // Sovetskoe gosudarstvo i pravo. - 1982. - № 8. - S. 63-85.

14. Tonkov E. N. Kompleksnyie otrasli v sisteme prava i sisteme zakonodatelstva / E. N. Tonkov // Zhurnal rossiyskogo prava. - 2016. - № 11.

15. Yavich L. S. Pravo razvitogo sotsialisticheskogo obschestva. Suschnost i printsipyi / L. S. Yavich. - Moskva, 1978.

16. Yakovlev V. F. Grazhdansko-pravovoy metod regulirovaniya obschestvennyih otnosheniy / V. F. Yakovlev. - Moskva, 2006.

Под муниципальным правом понимается комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные, отношения, возникающие на местном уровне жизни общества, т.е. на уровне местного самоуправления. Поэтому справедлива точка зрения о том, что муниципальное право - это право местного самоуправления.

Как известно, отрасли права различаются по предмету и методу правового регулирования. В характеристике отрасли права первостепенное значение имеет определение ее предмета, то есть совокупности тех специфических общественных отношений, которые нормами данной отрасли права регулируются и закрепляются. Таким образом, вопрос о предмете муниципального права - это, прежде всего, вопрос о характере, объеме и особенностях общественных отношений, которые регулируются нормами муниципального права. Если определить в самом общем виде предмет муниципального права, то можно сказать, что им являются общественные отношения, возникающие в связи с организацией и деятельностью населения городских и сельских поселений по решению непосредственно или через образуемые им органы вопросов местного значения. Предмет муниципального права составляют следующие отношения:

· возникающие в процессе осуществления местного самоуправления гражданами путем прямого волеизъявления. К формам прямого волеизъявления относятся местный референдум, собрания, сходы граждан, выборы органов и должностных лиц местного самоуправления, гражданская правотворческая инициатива, отзыв депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, индивидуальные и коллективные обращения граждан в органы местного самоуправления, митинги, шествия, демонстрации, пикетирование и т. д.;

· возникающие с осуществлением деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению задач местного значения и осуществлению отдельных государственных функций;

· возникающие в связи с наличием финансово-экономической основы местного самоуправления;

· возникающие в связи с установлением территориальной основы местного самоуправления;

· отношения гарантий местного самоуправления;

· отношения ответственности в системе местного самоуправления;

· отношения муниципальной службы в системе местного самоуправления;

· взаимоотношения органов местного самоуправления и органов государственной власти.

Кроме того, можно говорить о том, что российское муниципальное право - это комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих:

местное самоуправление, как самостоятельный институт гражданского общества, важнейшую форму народовластия;

правовые, территориальные, экономические, финансовые основы местного самоуправления;

организацию и формы осуществления местного самоуправления;

предметы ведения и полномочия местного самоуправления,

гарантии его осуществления, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

Особенности предмета правового регулирований связаны с комплексным характером муниципального права, которое не относится к основным отраслям российского права, а вторично, производно от других отраслей. Его комплексный характер проявляется в том, что многие общественные отношения, возникающие на местном уровне, регулируются нормами других отраслей права, а именно: конституционного, административного, гражданского, финансового, земельного. В этом особенность муниципально-правовых норм, поскольку они одновременно являются и нормами основных отраслей права, и нормами муниципального права.

К признакам отношений, составляющих предмет муниципально-правового регулирования, относятся:

отношения имеют локально-территориальный характер;

отношения носят комплексный характер, так как связаны с реализацией задач и функций местного самоуправления во всех сферах местной жизни: экономической, бюджетно-финансовой, социально-культурной, охраны общественного порядка и др.

обязательным субъектом муниципально-правовых отношений выступает либо население муниципального образования, которое непосредственно, то есть, путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, решает вопросы местного значения, либо орган или должностное лицо, наделенные полномочиями по решению данных вопросов.

Под субъектами муниципально-правовых отношений следует понимать участников этих отношений. Сюда входят юридические и физические лица.

Их можно классифицировать исходя из особенностей местного самоуправления по группам:

К первой группе можно отнести муниципальное образование и юридические лица, являющиеся хозяйствующими субъектами.

Ко второй группе относится сообщество граждан, проживающих в пределах муниципального объединения, осуществляющих публичную власть путем принятия решений на выборах, референдумах, сходах, собраниях.

К третьей группе относятся отдельные физические лица, или групп лиц, вступающие в правоотношения с органами местного самоуправления при реализации своего права на обращение в органы местного самоуправления и правотворческую инициативу.

В четвертую группу субъектов входят органы местного самоуправления (представительные и исполнительные), а также иные создаваемые ими органы и органы территориального общественного самоуправления.

Пятую группу составляют выборные должностные лица (депутаты, главы муниципальных образований, главы администраций, старосты).

Шестую группу составляют государственные органы Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Муниципальное право регулирует общественные отношения, возникающие на местном уровне, различными - способами и приемами, которые в своей совокупности принято называть методами правового регулирования. В их числе - предписания, дозволения, запреты,

Каждая отрасль права имеет свои методы правового регулирования, то есть специальные юридические средства и способы воздействия норм, права на общественные отношения. Муниципальное право РФ, будучи комплексной отраслью права, использует методы, присущие другим отраслям права, однако в специфическом для данной отрасли права их соотношении и переплетении. Так, являясь отраслью публично-частного характера, муниципальное право использует в механизме правового регулирования сочетание публично-правового (императивного) и частноправового (диспозитивного) методов правового регулирования. Императивный метод состоит в том, что в системе местного самоуправления принимаются решения на местных референдумах, собраниях, сходах, представительными и исполнительными органами местного самоуправления, должностными лицами местного самоуправления, которые обязательны к исполнению всеми субъектами правоотношений, действующими в пределах границ муниципального образования. В случае невыполнения решений местного самоуправления, принятых в пределах его компетенции, наступает ответственность в соответствии с действующим законодательством. Императивный метод предусмотрен законодательством о местном самоуправлении для депутатов и выборных должностных лиц.

Диспозитивный метод заимствован из сферы частного права. Органы местного самоуправления являются юридическими лицами и самостоятельно выступают в гражданском обороте. Они вправе заключать договоры с юридическими лицами, с государственными органами.

Муниципальные образования являются собственниками муниципальной собственности. От их имени органы местного самоуправления управляют и распоряжаются муниципальной собственностью.

При формировании муниципальной собственности органы местного самоуправления приобретают движимое и недвижимое имущество путем заключения договоров купли-продажи и т. д.

Таким образом, муниципальное право характеризуется сочетанием двух методов регулирования отношений в системе местного самоуправления: императивного и диспозитивного, что и отличает его от других отраслей права.

В основном, в сущностном плане, для местного самоуправления как публично-правового института характерно, безусловно, преобладание публично-правовых методов правового регулирования. Однако, в тех сферах правового регулирования местного самоуправления, которые касаются деятельности его органов как юридических лиц, реализации их полномочий в сфере управления муниципальной собственностью, местными финансами и т.п., используются, как правило, частноправовые методы. Методы правового регулирования во многом ориентированы на способы правового регулирования, к которым теория права относит дозволение, обязывание и запрет. Для муниципального права как комплексной отрасли права, характерно использование в механизме правового регулирования таких способов правового воздействия как дозволение и обязывание. Место научной дисциплины муниципального права в системе правовых наук, прежде всего, обусловлено особенностями муниципального права, как комплексной отрасли права. Ее соотношение и взаимосвязь с правовыми науками определяются соотношением муниципального права с отраслями российского права. Государственное право закрепляет основополагающие начала организации и деятельности местного самоуправления, разграничивает компетенцию РФ и субъектов РФ в области местного самоуправления. Наука государственного права использует многие категории и понятия (местное самоуправление, органы местного самоуправления, компетенция органов местного самоуправления, общие принципы организации местного самоуправления и др.), которые входят в научный аппарат муниципального права, как научной дисциплины. Научная дисциплина муниципальное право тесно взаимодействует с науками административного права, финансового права, гражданского права, земельного права, экологического права. Данные отраслевые науки в рамках своих предметов исследуют многие вопросы, связанные с деятельностью муниципальных органов в разных сферах мест жизни. Научная дисциплина муниципальное право взаимодействует с этими отраслевыми науками, исследуя проблемы муниципальных служб, муниципальной собственности, местных бюджетов, муниципальных земель и др. Таким образом, муниципальное право в силу комплексного характера предмета своего изучения интегрирует теоретические знания ряда отраслевых юридических наук, касающиеся проблем деятельности органов местного самоуправления, в целостную систему научных знаний о муниципальном праве. Формирование и развитие специальной правовой отрасли и научной дисциплины муниципального права - один из важнейших факторов, способствующих созданию и функционированию в нашей стране эффективной системы местного самоуправления.

муниципальный право россия власть

Понятие и предмет муниципального права России как комплексной отрасли права

Вводные пояснения

Муниципальное право современной России представляет собой новую область российского государствоведения. Его рождение предопределено политическими, экономическими и социальными реформами в нашей стране, носящими эпохальный характер и знаменующими формирование нового конституционного строя. Фундаментом и материально-организационной основой формирования муниципального права является особая группа общественных отношений, возникающих и существующих в сфере местного самоуправления.

Эти общественные отношения выделены Конституцией РФ, определившей сущность и принципы организации местного самоуправления. В последующем на основе и в развитие положений Основного закона приняты Федеральные законы от 28 августа 1995 г. и от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", еще ряд федеральных законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих те или иные аспекты местного самоуправления. В субъектах Российской Федерации (далее - субъекты РФ) местное самоуправление отражено в их конституциях и уставах, в законах субъектов о местном самоуправлении. Каждое муниципальное образование обязано принять свой нормативный правовой акт - устав муниципального образования.

Существование местного самоуправления является одной из сущностных характеристик конституционного строя в нашей стране. Задачи построения российской государственности на принципах народовластия и свободы могут быть решены только при одновременном упрочении как государства в целом и его органов, так и местного самоуправления. Речь идет о создании базового уровня народовластия, наиболее приближенного к населению, каким и является местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Местное самоуправление, таким образом, - понятие многогранное. Это:

одна из основ конституционного строя;

форма народовластия, уровень публичной власти, организационно обособленный от органов государственной власти;

форма самоорганизации граждан по месту их жительства.

Осуществляется местное самоуправление в городах, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Высшей целью местного самоуправления в Российской Федерации является объединение людей для организации самостоятельного решения вопросов своей жизнедеятельности, управления землей и другими объектами муниципальной собственности. Через местное самоуправление реализуются большинство прав и свобод человека и гражданина. Местное самоуправление призвано активно участвовать в укреплении российской государственности, формировании начал гражданского общества.

Потенциал и смысл местного самоуправления в особенности связаны с тем значением, которое придает данному понятию второе слово - "самоуправление". Оно, самоуправление, должно оживлять территории и самих граждан, поскольку предполагает их вовлечение в решение дел, непосредственно связанных с организацией территориального управления, развитием институтов демократии, личным благополучием и интересами граждан. Все это призвано воспитывать в каждом гражданине общественного деятеля, небезразличного к делам и заботам местного самоуправления.

Муниципальное право как понятие употребляется в различных аспектах. Это:

во-первых, отрасль права, представляющая собой систему правовых норм, регулирующих определенную сферу общественных отношений;

во-вторых, отрасль российского законодательства, представленная совокупностью законодательных (нормативно-правовых) актов различного уровня, объединенных принципиальной общностью их нормативного содержания и занимающих относительно самостоятельное, специализированное место в единой системе российского законодательства;

в-третьих, правовая наука, система знаний, раскрывающих закономерности существования и развития социальных и правовых явлений, которые составляют предмет данной отрасли правоведения;

в-четвертых, учебная юридическая дисциплина.

Признавая относительную самостоятельность и содержательное значение каждого из этих положений, надо подчеркнуть, что последние три являются во многом производными от понятия муниципального права как отрасли права*(1) .

"Муниципальное право", "право местного самоуправления" - разнообразие понятий при единстве содержания

Одновременное применение понятий "местное самоуправление", "муниципальный" и "местный", "муниципальное право" и "право местного самоуправления" требует дополнительного комментария. Вопрос о наименовании складывающейся отрасли права является далеко не формальным.

В трудах дореволюционных российских правоведов применялись понятия "местное самоуправление", "земское, городское самоуправление". Сами понятия, а также связанные с ними отношения и проблемы были предметом государственного и административного права (правда, в то время для ряда ученых административное право в части регулирования статуса органов управления - а местное самоуправление зачастую считалось частью местного государственного управления - было элементом государственного права).

В советский период институт местного самоуправления был отменен. Естественно, что соответствующие понятия не применялись в законодательстве. Организация государственной власти на местах охватывалась советским государственным правом как отраслью права, а в научном плане она исследовалась наукой и учебной дисциплиной с наименованием "советское строительство".

Возрождение местного самоуправления началось в 1990-е гг. с принятием Закона СССР от 9 апреля 1990 г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" Термин "муниципальный"*(2) впервые в российском законодательстве был введен Законом РСФСР "О собственности в РСФСР" от 24 декабря 1990 г., т.е. применительно к собственности. При реформировании Конституции РСФСР 1978 г. впервые 24 мая 1991 г. В нее были включены нормы о местном самоуправлении. Одновременно тогда же в Конституции РФ появилось и понятие "муниципальный" - указывалось, что экономической основой местного самоуправления является муниципальная собственность (ст. 138). Конституция РФ 1993 г. также говорит о "местном самоуправлении", а понятие "муниципальный" использует применительно к муниципальной собственности. Дальнейшее развитие понятие "муниципальный" получило в ст. 125 и 215 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации 1994 г., а в ст. 217 Гражданского кодекса РФ, посвященной праву муниципальной собственности, не только определено понятие муниципальной собственности, но и указано на определенные субъекты муниципальной собственности - на муниципальные образования, от имени которых права собственника осуществляют органы местного самоуправления.

Федеральный закон 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" придал терминам "муниципальный" и "местный" и словосочетаниям с этими терминами одинаковое значение. Уже в ст. 1 Закона (п. 2) говорится: "Термины "муниципальный" и "местный" и словосочетания с этими терминами применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления".

Одновременное применение двух терминов по отношению к одному объекту теперь вызывает меньше вопросов, поскольку в трактовке законодателя оба понятия относятся в целом к новым властным структурам, действующим на местах, а не только к определенному виду собственности. Не случайно и Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" сохранил аналогичное приведенному выше правило (п. 2 ст. 2): "В законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации слова "местный" и "муниципальный" и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении (выделено нами. - Авт.) в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления".

Таким образом, муниципальное право - это отрасль российского права, регулирующая все общественные отношения в сфере местного самоуправления, возникающие в связи как с его организацией и функционированием, так и с использованием муниципальной собственности. А понятия "местное самоуправление" и "муниципальное самоуправление" являются синонимами.

Но дело, конечно, не только и не столько в этом. Само по себе внедрение понятий "местное самоуправление", "муниципальный", "муниципальное самоуправление", "муниципальное право" в сильной степени обусловлено принципиальными изменениями в трактовках характера власти на местах.

В этом процессе можно выделить как бы три этапа. В советский период, как частично отмечено выше, на конституционном уровне местные Советы рассматривались как элементы общей системы органов государственной власти и решающие на своей территории все вопросы местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, проживающих на территории Совета.

Далее демократические преобразования в отношении местных Советов, связанные с развитием самоуправленческих начал, на основе Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" (1990 г.) и Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" (1991 г.) привели к значительной трансформации организации власти на местах. Местные Советы вначале с сохранением государственной природы провозглашались органами местного самоуправления, которое понималось как система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей.

Однако уже тогда встал вопрос: развиваться ли местному самоуправлению по советскому варианту, т.е. оставаясь частью системы государственной власти, или по муниципальному - с организационным отделением органов местного самоуправления от органов государственной власти. В результате сначала это привело к промежуточному варианту, когда местные Советы были провозглашены органами местного самоуправления, оставаясь по природе частью системы органов государственной власти.

Наконец, в дальнейшем все-таки был взят ориентир на организационно отделенное от государственной власти местное самоуправление. В этом отношении понятие "муниципальный" стало достаточно подходящим для местного самоуправления, поскольку в большей мере связывалось с известными по западным моделям самостоятельными территориальными единицами и органами местного самоуправления - муниципалитетами.

Таким образом, понятия "местное самоуправление", "муниципальное (само)управление" в наше время обозначают негосударственный характер этого уровня власти, хотя местное самоуправление является одним из видов публичной власти народа в Российской Федерации и жестких барьеров между местным самоуправлением и государственной властью не существует.

В то же время суждения и дискуссии о названии не должны отвлекать от основного. Здесь уместно вспомнить слова известнейшего отечественного исследователя проблем организации местного самоуправления Г.В. Барабашева: всяческие дефиниции на этот счет должны исходить из необходимости реализации именно местного самоуправления, осуществляемого населением и советами (муниципалитетами или какими-либо другими органами местного самоуправления)*(3) .

В условиях современного всеохватывающего переустройства политической и социальной структуры общества местное самоуправление и его реформы занимают особое место. Это определяется прежде всего функциональной ролью, возлагаемой на местное самоуправление. Признавая единственным источником власти народ, выделяя местное самоуправление среди форм существования народовластия как организационно независимое от государственных органов, Конституция РФ дает возможность рассматривать местное самоуправление как институт народовластия, не попадающий под действие конституционного принципа разделения власти, а как бы дополняющий его. Подобное явление - абсолютно новое в государственном строительстве России. При рассмотрении эволюции местного самоуправления, сравнивая его развитие во второй половине XIX в. (земская реформа и контрреформа - об этом позже), а также период властвования системы Советов, следует сделать вывод о серьезных концептуальных различиях. В первом случае местное самоуправление не было институтом народовластия, во втором случае народовластие реализовывалось через систему Советов, являющихся политической основой социалистического государства, т.е. советский тип местных органов власти являлся государственным институтом. И только в современном варианте это самостоятельный уровень публичной власти в едином механизме организации управления государством.

Предмет муниципального права - разнообразие подходов

Предмет муниципального права является определяющим фактором для выделения новой формирующейся отрасли права. Специфика общественных отношений, составляющих предмет регулирования, состав участвующих в них субъектов в основном позволяют индивидуализировать отрасль.

И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов относят к категориям, составляющим конструкцию местного самоуправления: местное население - муниципальное образование - вопросы местного значения. Данная схема получила отражение в конституционном и текущем законодательстве Российской Федерации, в ней заложена общность отношений территориального самоуправления. Несомненно, полагают авторы, что отмеченные категории стирают границы между различными общественными отношениями самоуправления на местах, выстраивая их в единую систему*(4) .

Есть все основания говорить о комплексном характере муниципального права. Такой характер муниципального права предопределяет многообразие общественных отношений:

возникающих при реализации непосредственно населением права на местное самоуправление;

связанных с деятельностью органов местного самоуправления;

направленных на приоритетное обеспечение местных интересов и одновременно обеспечивающих реализацию делегированных государственных полномочий.

Комплексность данной отрасли права обусловливает и комплексное использование нормативного материала различных отраслей законодательства при регулировании общественных отношений в сфере местного самоуправления. При желании многие из отношений, возникающих в местном самоуправлении, можно отнести к соответствующим отраслям, сферам общественной жизни, государственного строительства. Например, отношения, связанные с выборами депутатов представительных органов местного самоуправления, допустимо отнести к конституционно-правовым (часть избирательной системы); отношения, возникающие при формировании местных бюджетов, считать финансово-правовыми, и т.д.

Именно в силу того факта, что подобные отношения возникают на уровне местного самоуправления, они составляют предмет также и муниципального права как отрасли права, изучаются в рамках муниципального права как науки, учебной дисциплины.

Вместе с тем объединение соответствующих общественных отношений в отдельную группу, представляющую предмет муниципального права, заставило создавать специфические правовые подходы, средства и методы регулирования данных общественных отношений.

И хотя разговор о характере муниципального права как о сложившейся отрасли права вряд ли можно считать завершенным, все-таки исследователи муниципального права единодушны в его признании в качестве отрасли права. Содержание определений муниципального права, данных различными авторами, свидетельствует об их существенной идентичности. Приведем трактовки лишь некоторых авторов.

Так, по мнению О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева, муниципальное право Российской Федерации - это комплексная отрасль права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно или через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления*(5) .

По определению, данному в учебнике Ю.Д. Казанчева и А.Н. Писарева, муниципальное право - комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность норм, в которых закреплены территориальные, финансово-экономические, правовые основы местного самоуправления, государственные гарантии и организационно-правовые формы его осуществления, полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми они могут наделяться*(6) .

При разном словесном определении предмета и содержания муниципального права его называют комплексной отраслью права авторы других учебников - И.И. Овчинников и А.Н. Писарев*(7) , Ю.А. Дмитриев, В.В. Комарова и В.В. Пылин*(8) .

Н.В. Постовой пишет, что муниципальное право является самостоятельной отраслью права, представляющей собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в системе местного самоуправления. Однако и в данном случае признается комплексный характер муниципального права, что, по мнению автора, не исключает его самостоятельности*(9) .

Объективности ради отметим, что есть и точка зрения, согласно которой подход к муниципальному праву как к типичной отрасли права и перенесение на него категорий последней является несостоятельным. Аргументация заключается в специфике самого муниципального права, которая проистекает из того факта, что оно регулирует прежде всего и главным образом отношения, связанные с формированием и деятельностью органов местного самоуправления, не входящих в систему органов государственной власти, подчиненных интересам населения. Поэтому его нельзя, по мнению сторонников данной точки зрения, относить к числу основных отраслей права как непосредственно связанных с государством и его органами. При этом комплексный характер муниципального права предопределяется тем, что система его норм состоит не только из предписываемых государством норм различных отраслей права, но и норм, являющихся результатом прямого волеизъявления населения муниципального образования, правотворчества органов местного самоуправления*(10) .

Имеет место также определение муниципального права не как отрасли российского права, а как отрасли российского законодательства, юридически обеспечивающей системное функционирование всех структурных подразделений местной власти и тем самым решающей все проблемы социально-экономического, культурно-бытового и иного характера, возникающие на территории муниципального образования*(11) . К этой позиции близок и В.А. Баранчиков. Он подчеркивает: "...к муниципальному праву нельзя относиться как к отрасли права и даже именовать его комплексной (или вторичной) отраслью права, поскольку названные понятия - всего лишь юридический образ, который совершенно недостаточен для научного анализа такого сложного юридического комплекса, как муниципальное право"*(12) .

Подход к трактовке муниципального права как комплексной отрасли права и соответственно включение в его нормативно-правовую базу актов, которые можно одновременно отнести к источникам других отраслей права, разделяют не все авторы. В частности, В.И. Васильев утверждает, что неоправданная расширенность предмета муниципального права, так называемая комплексность отрасли (слова автора) негативно сказывается не только на теории, но и на практике местного самоуправления. Она препятствует осмыслению системного законодательного регулирования местного самоуправления, затрудняет кодификацию законодательства по этим вопросам*(13) . Автор предлагает включить в предмет муниципального права нормы права, регулирующие систему местного самоуправления, территориальное устройство местной власти, виды муниципальных образований, взаимоотношения местного самоуправления и государственной власти. Кроме того, в предмет включаются нормы, регулирующие организацию местного самоуправления как разновидности народовластия. Это нормы, регулирующие право граждан на осуществление самоуправления, формы муниципальной прямой демократии, принципы строения, структуру и порядок деятельности органов местного самоуправления, отношения органов местного самоуправления между собой. Далее нормы муниципального права определяют компетенционный статус муниципальных образований и органов местного самоуправления. В предмет муниципального права входит совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с институциональными и функциональными характеристиками местного самоуправления*(14) .

Таким образом, налицо попытка автора ограничить предмет муниципального права только или преимущественно организационными отношениями. Он и сам об этом говорит: "Организация - ключевое понятие, характеризующее предмет законодательства о местном самоуправлении"*(15) . Не отрицая важности данной группы отношений в местном самоуправлении, все-таки нельзя не считаться с тем, что существенное значение имеет как раз тот аспект их деятельности, который В.И. Васильев назвал "компетенционным статусом". Трудно представить полноту правовых основ местного самоуправления без определения их полномочий, а это чаще всего делается именно в актах, комплексно обращенных к тем или иным сферам хозяйственной или социальной жизни и регулирующих при этом возможности как государственных органов, так и местного самоуправления, его органов.

Подводя первые итоги, следует согласиться с теми авторами, которые считают муниципальное право самостоятельной и вместе с тем комплексной отраслью права. В понимании данной отрасли надо исходить из того, что муниципальное право России - комплексная отрасль отечественного права, состоящая из правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения в системе местного самоуправления, формы осуществления народом непосредственно и через органы местного самоуправления своей власти для самостоятельного решения вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, возможность участия органов местного самоуправления в осуществлении отдельных делегированных государственных полномочий, территориальную организацию и структуру местного самоуправления, а также гарантии его осуществления.

Главная » Дети » Муниципальное право - комплексная отрасль права. Предпосылки формирования комплексной отрасли права (на примере транспортного законодательства)