Глава 8 Контроль за соблюдением земельного законодательства (земельный контроль) Какие органы осуществляют государственный земельный контроль за состоянием земельных участков в хозяйствах?Согласно Положению о государственном земельном контроле, утв. постановлением

Глава VI Экологический контроль. Ответственность за экологические правонарушения Понятие экологического контроля Экологический контроль является самостоятельным институтом экологического права. Основное понятие экологического контроля содержится в ст.

Органы, осуществляющие государственный экологический контроль Государственный орган для осуществления соответствующего полномочия должен содержать его в своем Положении, подкрепляемом нормой закона. Статья 65 Федерального закона «Об охране окружающей среды»

2.7 Государственный экологический надзор Государственный экологический надзор является одним из самых распространенных и наиболее знакомым для граждан. Большинство физических лиц периодически становятся природопользователями, выезжая на различные природные

ВВЕДЕНИЕ

1. Понятие, виды и задачи экологического контроля

2. Государственный экологический контроль

3. Ведомственный и производственный и общественный экологический контроль

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

ВВЕДЕНИЕ

Экологический контроль – важнейшая правовая мера обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды от вредных воздействий, функция государственного управления и правовой институт права окружающей среды. Основываясь на роли экологического контроля в механизме охраны окружающей среды, его можно оценивать как важнейшую правовую меру. Именно посредством экологического контроля в основном обеспечивается принуждение соответствующих субъектов права окружающей среды к исполнению экологических требований. Меры юридической ответственности за экологические правонарушения применяются либо в процессе экологического контроля, либо с привлечением иных государственных органов.

Ранее подчеркивалось, что функция экологического контроля выполняется и при осуществлении иных правовых мер обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды – экологического нормирования, экологической экспертизы, экологического лицензирования, экологической сертификации. Но в рамках всех этих направлений деятельности экологический контроль, т.е. обеспечение выполнения эколого-правовых требований, осуществляется объективно, попутно, применительно к каждому из названных видов деятельности. Реализация любой из таких мер, как и проведение экологического контроля, представляет собой целенаправленную деятельность специально уполномоченных государственных органов, осуществляемую в рамках установленной для их процедуры, на основе специальных правовых норм.

1. Понятие, виды и задачи экологического контроля

Российское административное право выделяет два вида контрольной деятельности – контроль и надзор . Под экологическим контролем понимается деятельность уполномоченных субъектов по проверке соблюдения и исполнения требований экологического законодательства. Административный надзор представляет собой специфическую разновидность государственного контроля. Суть его состоит в наблюдении за исполнением действующих в сфере управления природоохранных правил. Надзор проводится в отношении органов исполнительной власти, предприятий, общественных формирований и граждан. При этом некоторые государственные органы осуществляют одновременно и контроль, и надзор. Экологический контроль как правовая мера выполняет ряд функций – предупредительную, информационную и карательную.

Роль предупредительной функции заключается в том, что субъекты экологического контроля, зная о возможной проверке соблюдения ими правовых экологических требований, заинтересованы в выполнении законодательства и предупреждении нарушений. Информационная функция связана с тем, что в процессе контроля соответствующие органы и лица собирают разнообразную информацию о природоохранительной деятельности подконтрольных и поднадзорных объектов. Карательная функция проявляется в применении к нарушителям правовых экологических требований предусмотренных законодательством санкций по результатам соответствующих проверок.

В природоохранительной практике России выделяются следующие виды экологического контроля: государственный, ведомственный, производственный, общественный. Критериями такой классификации являются субъект, от имени которого проводится контроль, и сфера действия контроля.

2. Государственный экологический контроль

Задачей государственного экологического контроля является обеспечение выполнения правовых требований по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды от загрязнения всеми государственными органами, предприятиями, организациями и гражданами, которым такие требования адресованы. Государственный контроль носит, таким образом, надведомственный характер.

Существенной особенностью государственного экологического контроля является и то, что он ведется от имени государства. Осуществляемый в рамках экологической функции государства государственный контроль в данной сфере в значительной мере определяет эффективность данной функции. Потенциально государственный экологический контроль более других видов контроля может влиять на процесс исполнения экологических требований, поскольку он как инструмент осуществления экологической функции государства может использовать не только собственные полномочия государственно-властного характера, но и прибегать к поддержке правоохранительных органов – прокуратуры и суда. Основными мерами административного принуждения при этом являются меры административного пресечения (приостановление или прекращение эксплуатации экологически вредных объектов), административной ответственности (предупреждение, штраф и др.), административно-процессуальные меры (постановка вопроса о привлечении к уголовной или административной ответственности, возмещении экологического вреда или применении мер общественного воздействия).

Государственный экологический контроль проводится в форме предупредительного и текущего. Задачей предупредительного контроля является недопущение хозяйственной, управленческой и иной деятельности, которая в будущем может оказывать вредное воздействие на природу. Осуществляется такой контроль на стадиях планирования или проектирования этой деятельности, реализации проекта, ввода объектов в эксплуатацию. Текущий государственный экологический контроль осуществляется специально уполномоченными органами на стадии эксплуатации предприятий и иных экологически значимых объектов, в процессе природопользования.

Соответственно подразделению органов государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды на органы общей и специальной компетенции государственный экологический контроль можно подразделить на общий и специальный (надведомственный). Общий экологический контроль осуществляется органами общей компетенции, специальный – органами специальной компетенции. Подразделение государственного экологического контроля на общий и специальный предопределяет специфику форм и способов его проведения.

Государственный экологический контроль проводится на определенных принципах. Основные из них – законность, объективность, разделение хозяйственных и контрольных функций. Принцип законности проявляется в том, что такой контроль могут проводить лишь уполномоченные органы в пределах компетенции и полномочий, определяемых нормативными правовыми актами. Объективность основывается на достоверных данных о деятельности контролируемого объекта. Принцип разделения хозяйственных и контрольных функций характерен лишь для специально уполномоченных органов государственного экологического контроля. Он носит в основном доктринальный характер и в законодательстве прямо не закреплен. Его суть заключается в том, что функция проведения специального государственного экологического контроля не может возлагаться на органы, эксплуатирующие природные ресурсы.

Правовые основы организации и осуществления государственного экологического контроля установлены Конституцией РФ, законами, регулирующими статус Президента РФ, Правительства России и правительств субъектов РФ, экологическим законодательством, а также рядом специальных подзаконных актов.

Государственный общий экологический контроль проводится Президентом России, Федеральным Собранием РФ, представительными органами субъектов РФ, Правительством РФ, правительствами субъектов РФ, администрацией субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Государственный специальный (надведомственный) экологический контроль проводится преимущественно органами надведомственной компетенции. Данный вид контроля характеризуется, во-первых, тем, что эти органы в пределах своей компетенции контролируют деятельность органов исполнительной власти, предприятий, а также граждан по вопросам природопользования и охраны окружающей среды. Во-вторых, между субъектами и объектами этого контроля отсутствует организационная подчиненность.

Круг органов, уполномоченных на проведение государственного надведомственного экологического контроля, широк. В систему таких органов входят специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей среды, использования и охраны отдельных природных ресурсов:

Министерство природных ресурсов РФ;

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования;

Федеральное агентство водных ресурсов;

Федеральное агентство лесного хозяйства;

Федеральное агентство по недропользованию.

Специально уполномоченные органы проводят государственный экологический контроль в форме предупредительного и текущего. При этом предупредительный контроль осуществляется применительно к различным видам экологически значимой деятельности и различными способами. Основными из них являются согласования с природоохранительными органами, дача ими заключений на проекты решений. Так, в соответствии со ст. 65 ЛК РФ места строительства объектов, влияющих на состояние и воспроизводство лесов, согласовываются с органом государственной власти субъекта РФ и соответствующим территориальным органом федерального органа управления лесным хозяйством с обязательным проведением государственной экологической экспертизы. К специфическим способам осуществления предупредительного экологического контроля относится также проведение государственной экспертизы предпроектной и проектной документации на строительство и реконструкцию хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов, что представляет собой проверку ее соответствия исходным данным, техническим условиям и требованиям нормативной документации по проектированию и строительству (ст. 80 ВК РФ).

Текущий государственный экологический контроль осуществляется специально уполномоченными органами на стадии эксплуатации предприятий и иных экологически значимых объектов, в процессе природопользования. Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и ее территориальные органы призваны осуществлять государственный контроль не только за охраной окружающей среды, но и за рациональным использованием природных ресурсов и охраной отдельных природных ресурсов.

Важнейшим условием решения задач, возложенных на органы государственного экологического контроля, служит наличие достаточного объема правомочий государственных инспекторов по охране природы. Наиболее важные их правомочия предусмотрены Федеральным законом «Об охране окружающей природной среды».

Помимо специально уполномоченных органов в области природопользования и охраны окружающей среды, специальными функциями по осуществлению экологического контроля и надзора наделены функциональные министерства и ведомства. Так, например, Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ (Минсельхозпрод России) через свои департаменты по управлению охотничьими ресурсами и рыболовству проводит государственный контроль за использованием и охраной охотничьих животных и ведением охотничьего хозяйства; осуществляет надзор за соблюдением правил охоты, выдачу удостоверений на право охоты и разрешений (лицензий) на добычу охотничьих животных в РФ. Минсельхозпрод России осуществляет также государственный контроль за охраной и использованием водных биологических ресурсов; контролирует: целевое использование рыбохозяйственными предприятиями, учреждениями и организациями независимо от форм собственности выделяемых им государственных средств; работу рыбопропускных и рыбозащитных сооружений; выполнение обязательств по межправительственным соглашениям, конвенциям и другим договоренностям в области регулирования рыболовства, охраны и воспроизводства водных биологических ресурсов.

Должностные лица органов государственного экологического контроляимеют право в установленном порядке :

посещать предприятия, учреждения, организации, независимо от форм собственности и подчинения, включая воинские части, специальные объекты и службы Вооруженных Сил, органов внутренних дел и государственной безопасности, знакомиться с документами, результатами анализов, иными материалами, необ­ходимыми для выполнения их служебных обязанностей;

проверять работу очистных сооружений и других обезвреживающих устройств, средств их контроля, соблюдение нормативов качества окружающей природной среды, природоохранного законодательства, выполнение планов и мероприятий по охране окружающей природной среды;

выдавать разрешения на право выброса, сброса, размещения вредных веществ;

устанавливать по согласованию с органами санитарно-эпидемиологического надзора нормативы выбросов, сбросов вредных веществ стационарными источниками загрязнения окружающей природной среды;

назначать государственную экологическую экспертизу, обеспечивать контроль за выполнением ее заключения;

требовать устранения выявленных недостатков, давать в пределах предоставленных прав указания или заключения по размещению, проектированию, строительству, реконструкции, вводу в эксплуатацию, эксплуатации объектов;

привлекать в установленном порядке виновных лиц к административной ответственности, направлять материалы о привлечении их к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности, предъявлять иски в суд или арбитражный суд о возмещении вреда, причиненного окружающей природной среде или здоровью человека нарушениями природоохранительного законодательства;

принимать решения об ограничении, приостановлении, прекращении работы предприятий, сооружений, иных объектов и любой деятельности, причиняющей вред окружающей природной среде и несущей потенциальную опасность для здоровья человека.

Решения указанных органов обязательны для исполнения. Они могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд.

Важным видом государственного экологического контроля является экологический мониторинг. Порядок организации и проведения государственного экологического мониторинга регулируется федеральными законами (Законом «Об охране окружающей природной среды», Лесным, Водным, Земельным кодексами, законами о недрах, о животном мире и т. д.) и другими актами экологического законодательства. Отраслевой мониторинг осуществляется специально уполномоченными органами государственного экологического управления по отдельным видам природных ресурсов.

3. Ведомственный и производственный и общественный экологический контроль

Сущностьведомственного экологического контроля заключается в основном в обеспечении центральными органами исполнительной власти РФ и субъектов РФ выполнения правовых требований по рациональному природопользованию и охране окружающей среды подведомственными объектами. Такими объектами являются государственные учреждения, организации и предприятия, находящиеся в подчинении вышестоящих органов. Обратим внимание на то, что ведомственный контроль осуществляется государственными органами, но он не является частью рассмотренного выше государственного экологического контроля. Различие между ними, – прежде всего, в сфере осуществления: ведомственный контроль ограничивается отраслевой сферой, государственный контроль носит надведомственный характер. Другое существенное отличие в том, что объекты надведомственного контроля не находятся в подчинении контролирующих органов.

Функции по проведению ведомственного контроля предусматриваются, как правило, положениями о центральных государственных органах. Ведомственный контроль проводится также министерствами и ведомствами, осуществляющими управление природопользованием и охраной окружающей среды.

Сферой производственного экологического контроляслужит производственно-хозяйственная деятельность предприятий и иных хозяйствующих субъектов. Важность его проведения и высокой эффективности обусловлена тем, что предприятия являются основной категорией природопользователей. Преимущественно им адресованы правовые требования, касающиеся обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды от вредных воздействий.

Содержание производственного контроля зависит прежде всего от специфики предприятия. Экологический контроль проводит руководитель предприятия, руководители функциональных служб (главного инженера, энергетика, технолога, механика и др.) и производственных подразделений. Потенциально наиболее полезным может быть контроль, осуществляемый экологическими службами.

Федеральный закон «О радиационной безопасности населения» устанавливает более строгие требования к проведению производственного контроля за обеспечением радиационной безопасности. Согласно ст. 11 порядок проведения производственного контроля определяется для каждой организации с учетом особенностей и условий выполняемых ею работ и согласовывается с органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление, государственный надзор и контроль в области обеспечения радиационной безопасности.

Меры по пресечению выявляемых нарушений правовых экологических требований в рамках ведомственного и производственного контроля принимаются уполномоченными должностными лицами. На предприятиях это, как правило, – руководитель.

С учетом высокой общественной опасности некорректного обращения с радиоактивными веществами названный Федеральный закон наделяет должностных лиц, осуществляющих производственный контроль за обеспечением радиационной безопасности, правом приостанавливать проведение работ с источниками ионизирующего излучения при выявлении нарушений санитарных норм, правил и гигиенических нормативов, правил радиационной безопасности, государственных стандартов, строительных норм и правил, правил охраны труда, распорядительных, инструктивных, методических документов в области обеспечения радиационной безопасности в соответствующей организации до устранения обнаруженных нарушений.

Эффективность ведомственного и производственного экологического контроля во многом зависит от взаимодействия с органами государственного экологического контроля. Пока такое взаимодействие не развито. Более того, руководители предприятий и экологические службы считают своей задачей защиту интересов предприятия любым путем, в том числе посредством сокрытия фактов нарушения экологического законодательства, представления государственным органам недостоверных сведений, а порой и прямого попустительства правонарушениям. Сотрудничество органов государственного, ведомственного и производственного экологического контроля – важный резерв повышения эффективности природоохранной деятельности на разных уровнях.

С учетом того, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду, а также в связи с низкой эффективностью реализации государством экологической функции, в российском праве окружающей среды остро стоит проблема разработки и осуществления современной концепции общественного экологического контроля.

В формируемом правовом механизме взаимодействия общества и природы имеется существенный сдвиг в направлении его демократизации. Важно то, что граждане и общественные экологические объединения получили некоторые возможности участвовать в рамках права в обеспечении выполнения или контроле за выполнением экологических требований в предпринимательской и управленческой сферах на стадиях подготовки и принятия хозяйственных и управленческих экологически значимых решений. Речь идет о возможностях реализации ими контрольных функций в рамках ряда следующих процедур, в большей или меньшей степени урегулированных в законодательстве.

В соответствии с Земельным кодексом РФ граждане, общественные организации, объединения и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в рассмотрении вопросов, связанных с изъятием и предоставлением земельных участков для строительства промышленных предприятий и иных несельскохозяйственных нужд, затрагивающих интересы населения. Общественные контрольные функции по проверке выполнения экологических требований реализуются также в рамках общественных слушаний по результатам оценки воздействия планируемой деятельности на окружающую среду. Важной формой осуществления общественного экологического контроля за деятельностью предприятий и государственных органов является затребование от них информации о природоохранной деятельности и состоянии окружающей среды, право на которое предусмотрено рядом законов. На основе полученной информации граждане и общественные формирования вправе обжаловать решения, действия и бездействие, нарушающие их экологические права и законные интересы, в суде. С проведением общественного экологического контроля может быть связано также обжалование в суде заключения государственной экологической экспертизы, если оно противоречит требованиям законодательства, экологическим правам и интересам граждан и общественных формирований.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Экологический контроль в России проводится в форме государственного, производственного, ведомственного и общественного контроля.

Государственный экологический контроль осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством РФ.

Решения, принимаемые должностными лицами государственного экологического контроля, обязательны для исполнения всеми министерствами и ведомствами, предприятиями, должностными лицами и гражданами. На основании этих решений соответствующие банковские учреждения должны прекращать финансирование запрещенной деятельности до отмены решения о ее запрете органом государственного экологического контроля.

Решения государственных органов экологического контроля и должностных лиц могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд.

Производственный экологический контроль осуществляется в целях обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, а также в целях соблюдения требований в области охраны окружающей среды, установленных законодательством в области охраны окружающей среды.

Общественный контроль в области охраны окружающей среды осуществляется общественными и иными некоммерческими объединениями в соответствии с их уставами, а также гражданами в соответствии с законодательством, в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды): Учебник для высших юридических учебных заведений. М., 2004.
2. Боголюбов С.А. Экологическое право. Учебник для вузов. М., 2005.
3. Веденкин Н.Н. Экологическое право: Вопросы и ответы. М., 1999.
4. Гусев Р.К. Экологическое право: Учебное пособие. М., 2004

Государственный экологический контроль представляет собой один из видов административно-управленческой деятельности и предполагает в от­личие от мониторинга не только сбор и анализ необходимой информации, но и проверку соблюдения экологических требований и нормативов субъек­тами природопользования, выявление нарушений экологического законода­тельства. Он носит надведомственный характер и включает в свою систему органы общей и специальной компетенции, осуществляющие управление в сфере использования природных ресурсов и охраны окружающей среда. Особое место среди них занимают специальные природоохранительные ин­спекции - государственная лесная охрана, охотничья инспекция, рыбоохра­на, государственная санитарно-эпидемиологическая служба и др. Организация и проведение государственного экологического контроля и обеспечение межотраслевой координации деятельности государственных органов в этой сфере возложены на Государственный комитет РФ по охране окружающей природной среды. Должностные лица органов государственного экологического контроля в соответствии с их полномочиями имеют право в установленном порядке: - посещать предприятия, организации и учреждения независимо от их форм собственности и подчинения, знакомиться с документами и иными материалами, необходимыми для выполнения их служебных обязанностей; - проверять работу очистных сооружений, средств их контроля, соблю­дение нормативов качества окружающей природной среды, природоохранительного законодательства, выполнение планов и мероприятий по охране окружающей природной среды; - выдавать разрешения на право выброса, сброса, размещения вредных веществ; - устанавливать по согласованию с органами санитарно-эпидемиологического надзора нормативы выбросов и сбросов вредных веществ стацио­нарными источниками загрязнения окружающей природной среды; - назначать государственную экологическую экспертизу, обеспечивать контроль за выполнением ее заключения; - требовать устранения выявленных недостатков, давать в пределах пре­доставленных прав указания или заключения по размещению, проектирова­нию, строительству, вводу в эксплуатацию и эксплуатации объектов; - привлекать в установленном порядке виновных лиц к административ­ной ответственности, направлять материалы о привлечении их к дисципли­нарной и уголовной ответственности, предъявлять иски в суд (арбитражный суд) о возмещении вреда, причиненного окружающей природной среде или здоровью человека экологическими правонарушениями; - принимать решения об ограничении, приостановлении, прекращении работы предприятий и любой деятельности, причиняющей вред окружаю­щей природной среде и здоровью человека. Решения государственных органов экологического контроля могут быть обжалованы в суд.

29.Производственный и общественный контроль в области оос

Производственный контроль осуществляется экологической службой предприятий, организаций и учреждений (должностными лицами, лабора­ториями, отделами и т. д. по охране окружающей среды), деятельность кото­рых связана с использованием природных ресурсов или оказывает влияние на окружающую природную среду. Задача производственного экологическо­го контроля - проверка выполнения планов и мероприятий по охране при­роды и оздоровлению окружающей среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, соблюдения нормативов качества ок­ружающей природной среды, выполнения требований экологического зако­нодательства на конкретном предприятии, в организации, учреждении. Он может выражаться в контроле за выбросами загрязняющих веществ, за выде­лением и освоением средств на природоохранные мероприятия, за работой очистных сооружений и т. д. В рамках общественного контроля граждане и их организации, обществен­ные объединения и экологические движения могут самостоятельно или совме­стно с государственными органами участвовать в реализации экологических мероприятий, проверке выполнения требований экологического законодатель­ства предприятиями, организациями, учреждениями, должностными лицами и гражданами, выявлении и пресечении экологических правонарушений. В охране окружающей природной среды принимают участие различные массовые общественные организации (профсоюзные, молодежные и др.), а также специализированные экологические формирования (общества охра­ны природы, экологические партии и др.). Расширяется деятельность эколо­гических движений, объединяющих граждан в защиту отдельных природных объектов и комплексов, в связи с решением зональных экологических про­блем (охраной озера Байкал, реки Волги и др.).

Задача государственного экологического контроля - провер­ка и обеспечение исполнения правовых требований по рациональ­ному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды всеми государственными органами, предприятиями, орга­низациями и гражданами, которым такие требования адресова­ны. Государственный контроль носит, таким образом, надведом-ственный характер.

Существенной особенностью государственного экологического контроля является и то, что он ведется от имени государства. Осу­ществляемый в рамках экологической функции государства, го­сударственный контроль в данной сфере в значительной мере определяет эффективность данной функции. Потенциально госу­дарственный экологический контроль более других видов контро­ля может влиять на процесс исполнения экологических требова­ний, поскольку он как инструмент осуществления экологической функции государства может использовать не только собственные полномочия государственно-властного характера, но и прибегать

к поддержке правоохранительных органов - прокуратуры и суда. Основными мерами административного принуждения при этом являются меры административного пресечения (приостанов­ление или прекращение эксплуатации экологически вредных объектов), административной ответственности (предупреждение, штраф и др.), административно-процессуальные меры (постанов­ка вопроса о привлечении к уголовной или административной от­ветственности, возмещении экологического вреда или примене­нии мер общественного воздействия).

Государственный экологический контроль проводится в форме предупредительного и текущего. Задача предупредительного контроля - недопущение хозяйственной, управленческой и иной деятельности, которая в будущем может оказывать вредное воздействие на природу. Осуществляется такой контроль на стадиях планирования или проектирования этой деятельности, реализации проекта, ввода объектов в эксплуатацию. Текущий го­сударственный экологический контроль осуществляется специ­ально уполномоченными органами на стадии эксплуатации пред­приятий и иных экологически значимых объектов, в процессе природопользования.

Соответственно подразделению органов государственного уп­равления природопользованием и охраной окружающей среды на органы общей и специальной компетенции государственный эко­логический контроль можно подразделить на общий и специаль­ный. Общий экологический контроль осуществляется органами общей компетенции, специальный - органами специальной ком­петенции. Подразделение государственного экологического кон­троля на общий и специальный предопределяет специфику форм и способов его проведения.

Государственный экологический контроль проводится на ос­нове определенных принципов. Главные из них:

Открытость и доступность для юридических лиц, индивиду­альных предпринимателей и иных субъектов-природопользовате-лей нормативных правовых актов, устанавливающих обязатель­ные экологические требования, выполнение которых проверяется при проведении государственного контроля (надзора);

Законность. Данный принцип проявляется в том, что такой контроль могут проводить лишь уполномоченные органы в преде­лах компетенции и полномочий, определяемых нормативными правовыми актами;

Периодичность и оперативность проведения мероприятий по контролю, предусматривающих полное и максимально бы­строе проведение их в установленные сроки;

Объективность, которая основывается на достоверных и полных данных о деятельности контролируемого объекта;

Разделение хозяйственных и контрольных функций. Дан­ный принцип характерен лишь для специально уполномоченных органов государственного экологического контроля. Носивший ранее в основном доктринальный характер, в настоящее время он закреплен в ст. 65 Закона об охране окружающей среды. Его суть заключается в том, что функция проведения специального госу­дарственного экологического контроля не может возлагаться на органы, эксплуатирующие природные ресурсы;

Возможность обжалования действий (бездействия) долж­ностных лиц органов государственного контроля (надзора), нару­шающих порядок проведения мероприятий по контролю, опреде­ленный законодательством.

Правовые основы организации и осуществления государствен­ного экологического контроля установлены Конституцией РФ, за­конами, регулирующими статус Президента России, Правитель­ства РФ и правительств субъектов Федерации, экологическим законодательством, а также рядом специальных подзаконных актов. К основным актам относятся Законы об охране окружаю­щей среды (ст. 64-66), о недрах (ст. 37), о животном мире (ст. 16) и об охране атмосферного воздуха (ст. 24), Земельный ко­декс РФ (ст. 71), Водный кодекс РФ (ст. 81), Лесной кодекс РФ (ст. 76). В соответствии с названными законами Правительство РФ утвердило ряд положений об осуществлении государственного контроля за использованием и охраной отдельных природных ре­сурсов (см. приложение 1).

Государственный контроль в сфере взаимодействия общества и природы регулируется также законом общего характера - Фе­деральным законом от 8 августа 2001 г. «О защите прав юриди­ческих лиц и индивидуальных предпринимателей при проведе­нии государственного контроля (надзора)» 1 . Хотя этот Закон, судя по названию, регулирует отношения в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при про­ведении государственного контроля (надзора), он предусматрива­ет ряд существенных положений по организации и проведению контроля, важных для эффективной реализации этой важнейшей функции государственного управления.

2. Государственный экологический контроль

Как предусматривает ст. 1 данного Федерального закона, он не применяется к мероприятиям по контролю, при проведении ко­торых не требуется взаимодействие органов государственного контроля (надзора) с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями и на них не возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов государственного контроля (надзора), а также к мероприятиям по контролю, проводимым в отношении юридических лиц и индиви­дуальных предпринимателей по их инициативе. В контексте За­кона мероприятие по контролю - совокупность действий долж­ностных лиц органов государственного контроля (надзора), связанных с проведением проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований. Очевидно, во-первых, то, что применительно к госу­дарственному экологическому контролю взаимодействие с юри­дическими лицами или индивидуальными предпринимателями необходимо и полезно для обеих сторон, во-вторых - к назван­ным субъектам как природопользователям относится ряд обяза­тельных экологических требований.

2.1. Государственный общий экологический контроль

Государственный общий экологический контроль проводится Президентом России, Правительством РФ, правительствами (ад­министрацией) субъектов РФ.

Полномочия Президента России как главы государства по проведению экологического контроля регламентируются Консти­туцией РФ, другими актами. Такой контроль проводится в форме непосредственного контроля Президента и опосредованного -через подразделения его администрации. Непосредственный кон­троль Президент РФ осуществляет через подбор и расстановку на федеральном уровне кадров, имеющих отношение к решению экологических проблем в стране. По представлению Председате­ля Правительства РФ он назначает на должности министров, председателей государственных комитетов, руководителей феде­ральных служб.

Президентский контроль реализуется через Контрольное уп­равление Президента РФ и его территориальные подразделения (окружные инспекции), полномочных представителей Президен­та РФ в субъектах Федерации.

Государственный общий экологический контроль осуществля­ют также органы исполнительной власти общей компетенции -

XVI. Правовые основы экологического контроля

Правительство РФ, правительства (администрации) субъектов Федерации. Экологический контроль проводится ими путем за­слушивания на своих заседаниях отчетов и докладов руководите­лей государственных структур исполнительной власти в области природопользования и охраны окружающей среды; контроля за исполнением законов, иных нормативных правовых актов в дан­ной сфере соответствующими органами исполнительной власти; отмены принимаемых министерствами и ведомствами актов, если они противоречат Конституции РФ, конституциям (уставам) субъектов Федерации, указам Президента РФ, постановлениям правительств.

Правительства (администрации) субъектов РФ осуществляют контроль за использованием природных ресурсов и охраной окру­жающей среды, радиационным состоянием территорий, соблюде­нием утвержденных проектов строительства, состоянием учета и отчетности на предприятиях и в организациях, находящихся в собственности субъекта РФ.

2.2. Государственный специальный экологический контроль

Государственный специальный экологический контроль про­водится преимущественно органами надведомственной компетен­ции. Данный вид контроля характеризуется, во-первых, тем, что эти органы в пределах своей компетенции контролируют деятель­ность органов исполнительной власти, предприятий, граждан по вопросам природопользования и охраны окружающей среды. Во-вторых, между субъектами и объектами этого контроля отсутст­вует организационная подчиненность.

Общие положения о государственном экологическом контроле установлены Законом об охране окружающей среды (ст. 65, 66).

Детальное регулирование такого контроля осуществляется Положением о порядке осуществления государственного контро­ля за использованием и охраной земель в Российской Федерации, утвержденным постановлением Совета Министров РФ от 23 де­кабря 1993 г. (с изм. и доп.); Положением о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использо­ванием и охраной недр, утвержденным постановлением Прави­тельства РФ от 2 февраля 1998 г.; Положением об осуществлении государственного контроля за использованием, охраной, защитой и воспроизводством лесов, расположенных на территориях ре­жимных военных и оборонных объектов, утвержденным поста-

2. Государственный экологический контроль

новлением Правительства РФ от 24 января 1998 г.; Положением об осуществлении государственного контроля за использованием и охраной водных объектов, утвержденным постановлением Пра­вительства РФ от 16 июня 1997 г.; Положением о государствен­ном контроле за охраной атмосферного воздуха, утвержденным постановлением Правительства РФ от 15 января 2001 г.; другими актами.

Важные положения, касающиеся организации и проведения ме­роприятий по контролю, предусмотрены Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринима­телей при проведении государственного контроля (надзора)».

Круг органов, уполномоченных на проведение государственно­го надведомственного экологического контроля, широк. В систе­му таких органов входят как специально уполномоченные госу­дарственные органы в области охраны окружающей среды, использования и охраны отдельных природных ресурсов, так и министерства и ведомства РФ, выполняющие определенные зада­чи в данной сфере, включая:

Министерство природных ресурсов РФ;

Федеральную службу земельного кадастра России;

Государственный комитет РФ по рыболовству;

Иные министерства и ведомства РФ (Министерство сельско­го хозяйства РФ, Министерство здравоохранения РФ, Федераль­ный горный и промышленный надзор России, Федеральный над­зор России по ядерной и радиационной безопасности и др. (см. разд. VIII «Правовые основы управления природопользованием и охраной окружающей среды»).

Специально уполномоченные органы проводят государствен­ный экологический контроль в форме предупредительного и теку­щего. При этом предупредительный контроль осуществляется применительно к различным видам экологически значимой дея­тельности и различными способами. Основными из них являются согласования с природоохранительными органами, дача ими за­ключений на проекты решений. Так, в соответствии с Лесным ко­дексом РФ места строительства объектов, влияющих на состоя­ние и воспроизводство лесов, согласовываются с органом государственной власти субъекта РФ и соответствующим терри­ториальным органом федерального органа управления лесным хо­зяйством с обязательным проведением государственной экологи­ческой экспертизы.

Текущий государственный экологический контроль осущест­вляется специально уполномоченными органами на стадии экс-

XVI. Правовые основы экологического контроля

плуатации предприятий и иных экологически значимых объек­тов, в процессе природопользования. Текущий контроль может быть плановым и внеплановым.

Важнейшим условием решения задач, возложенных на орга­ны государственного"экологического контроля, служит наличие достаточного объема правомочий государственных инспекторов по охране природы и использованию природных ресурсов. При осуществлении государственного экологического контроля ин­спектора в пределах своей компетенции имеют право:

" посещать в целях проверки организации, объекты хозяйст­венной и иной деятельности независимо от форм собственности, в том числе объекты, подлежащие государственной охране, оборон­ные объекты, объекты гражданской обороны, знакомиться с до­кументами и иными необходимыми для осуществления государ­ственного экологического контроля материалами;

Проверять соблюдение нормативов, государственных стан­дартов и иных нормативных документов в области охраны окру­жающей среды, работу очистных сооружений и других обезвре­живающих устройств, средств контроля, а также выполнение планов и мероприятий по охране окружающей среды;

Проверять соблюдение требований, норм и правил в области охраны окружающей среды при размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию, эксплуатации и выводе из эксплуатации производственных и других объектов;

Проверять выполнение требований, указанных в заключе­нии государственной экологической экспертизы, и вносить пред­ложения о ее проведении;

Предъявлять требования и выдавать предписания юриди­ческим и физическим лицам об устранении нарушения законода­тельства в области охраны окружающей среды и нарушений при­родоохранных требований, выявленных при осуществлении государственного экологического контроля;

Приостанавливать хозяйственную и иную деятельность юридических и физических лиц при нарушении ими законода­тельства в области охраны окружающей среды;

Привлекать к административной ответственности лиц, до­пустивших нарушение законодательства в области охраны окру­жающей среды;

Осуществлять иные определенные законодательством пол­номочия.

Некоторые существенные полномочия государственных ин­спекторов по охране природы законодательством установлены

2. Государственный экологический контроль

применительно к иным сферам. Так, согласно Закону об охране атмосферного воздуха они вправе аннулировать разрешения на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и на вредные физические воздействия на него или приостанавли­вать действие таких разрешений на определенный срок, если ус­ловия разрешений не соблюдаются; давать предписания, обяза­тельные для физических и юридических лиц, об ограничении, о приостановлении или о прекращении выбросов вредных (загряз­няющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него.

Приведенный перечень прав убеждает в том, что государст­венные инспектора по охране природы и использованию при­родных ресурсов обладают необходимым объемом правомочий для эффективного выполнения возложенных на них задач и обязанностей.

Для обеспечения защиты законных интересов субъектов эко­логического права Законом о защите прав юридических лиц и ин­дивидуальных предпринимателей установлены требования о по­рядке проведения контроля. В частности, для проведения контроля органом государственного контроля (надзора) издается распоряжение (приказ). В нем указываются лицо (лица), уполно­моченное на проведение контроля и должность; цели, задачи и предмет проводимого мероприятия по контролю; правовые осно­вания проведения контроля, в том числе нормативные правовые акты, обязательные требования которых подлежат проверке; срок проведения контроля.

Контроль может проводиться только тем должностным лицом (лицами), которое указано в распоряжении (приказе). Его продол­жительность не должна превышать один месяц. В исключитель­ных случаях, определенных Законом, срок проведения контроля может быть продлен, но не более чем на один месяц.

Контроль за выполнением юридическими лицами и индивиду­альными предпринимателями обязательных экологических тре­бований должен быть плановым. При этом в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каж­дым органом государственного контроля (надзора) плановое меро­приятие по контролю может быть проведено не более чем один раз в два года.

Одновременно Закон предусматривает проведение внепланово­го контроля. Так, внеплановые проверки проводятся для контро­ля исполнения предписаний об устранении выявленных наруше­ний в деятельности юридического лица или индивидуального

XVI. Правовые основы экологического контроля

предпринимателя, обнаруженных в результате планового конт­роля.

Внеплановый контроль проводится также в случаях:

Получения информации от юридических лиц, индивидуаль­ных предпринимателей, органов государственной власти о воз­никновении аварийных ситуаций, об изменениях или о наруше­ниях технологических процессов, а также о выходе из строя сооружений, оборудования, которые могут непосредственно при­чинить вред жизни, здоровью людей, окружающей среде и иму­ществу граждан, юридических лиц и индивидуальных предпри­нимателей;

Возникновения угрозы здоровью и жизни граждан, загряз­нения окружающей среды, повреждения имущества, в том числе в отношении однородных товаров (работ, услуг) других юридичес­ких лиц и (или) индивидуальных предпринимателей;

Обращения граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей с жалобами на нарушения их экологических прав и законных интересов действиями (бездействием) иных юри­дических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей, свя­занные с невыполнением ими обязательных требований, а также получения иной информации, подтверждаемой документами и иными доказательствами, свидетельствующими о наличии при­знаков таких нарушений.

При этом решение органа государственного контроля (надзо­ра) о проведении внепланового контроля должно быть мотивиро­ванным.

Экологическим законодательством установлены некоторые особенности проведения государственного экологического кон­троля. О некоторых из них выше уже говорилось.

Законом о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей установлен ряд ограничений при проведении контроля (ст. 8). Так, должностные лица органов государственно­го контроля (надзора) не вправе:

Проверять выполнение обязательных требований, не отно­сящихся к компетенции органа государственного контроля (над­зора);

Осуществлять плановые проверки в случае отсутствия при проведении контроля должностных лиц или работников проверя­емых юридических лиц или индивидуальных предпринимателей либо их представителей;

Требовать представление документов, информации, образ­цов (проб) продукции, если они не являются объектами меро-

2. Государственный экологический контроль

приятии по контролю и не относятся к предмету проверки, а также изымать оригиналы документов, относящихся к предмету проверки;

Требовать образцы (пробы) продукции для проведения их исследований (испытаний), экспертизы без оформления акта об отборе образцов (проб) продукции в установленной форме и в ко­личестве, превышающем нормы, установленные государственны­ми стандартами или иными нормативными документами;

Распространять информацию, составляющую охраняемую законом тайну и полученную в результате проведения мероприя­тий по контролю, за исключением случаев, предусмотренных за­конодательством РФ;

Превышать установленные сроки проведения мероприятий по контролю.

Законом предусмотрены требования по оформлению результа­тов проведения контроля. По результатам проведения контроля должностным лицом (лицами) органа государственного контроля (надзора), осуществляющим проверку, составляется акт установ­ленной формы в двух экземплярах. Помимо таких данных, как дата, время и место составления акта; наименование органа госу­дарственного контроля (надзора); фамилия и должность лица (лиц), проводившего мероприятие по контролю; дата проведения контроля, в нем указываются: сведения о результатах мероприя­тия по контролю, в том числе о выявленных нарушениях, об их характере, о лицах, на которых возлагается ответственность за эти нарушения; сведения об ознакомлении или об отказе в озна­комлении с актом представителя юридического лица или индиви­дуального предпринимателя, а также лиц, присутствовавших при проведении мероприятия по контролю, их подписи или отказ от подписи.

К акту прилагаются акты об отборе образцов (проб) продук­ции, обследовании объектов окружающей среды, протоколы (за­ключения) проведенных исследований (испытаний) и экспертиз, объяснения должностных лиц органов государственного контро­ля (надзора), работников, на которых возлагается ответствен­ность за нарушения обязательных требований, и другие докумен­ты или их копии, связанные с результатами контроля.

Один экземпляр акта с копиями приложений вручается руко­водителю юридического лица или его заместителю и индивиду­альному предпринимателю или их представителям под расписку либо направляется посредством почтовой связи с уведомлением о вручении.

XVI. Правовые основы экологического контроля

В случае выявления в результате мероприятия по контролю административного правонарушения должностное лицо органа государственного контроля (надзора) составляет протокол в по­рядке, установленном законодательством РФ об административ­ных правонарушениях, и дает предписания об устранении выяв­ленных нарушений.

При выявлении в результате проведения мероприятия по кон­тролю нарушений юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных экологических требований должностные лица органов государственного контроля (надзора) в пределах своих полномочий, предусмотренных законодательст­вом РФ, обязаны принять меры по устранению выявленных нару­шений, их предупреждению, предотвращению возможного при­чинения вреда жизни, здоровью людей, окружающей среде или имуществу, а также меры по привлечению лиц, допустивших на­рушения, к ответственности.

В случае, если при проведении контроля будет установлено, что товар (работа, услуга) может причинить вред жизни, здо­ровью, окружающей среде или имуществу потребителей, орган государственного контроля (надзора) обязан довести до сведения потребителей информацию об опасном товаре (работе, услуге), о способах предотвращения возможного вреда, принять меры к не­допущению причинения вреда, в том числе путем приостановле­ния производства (реализации, выполнения) товара (работы, ус­луги) и (или) отзыва товара с рынка в порядке, установленном законодательством РФ, с последующим возмещением затрат за счет виновного лица.

При этом орган государственного контроля (надзора) может обращаться в суд с требованием о возмещении расходов на прове­дение исследований (испытаний) и экспертиз, в результате кото­рых выявлены нарушения обязательных требований.

Законом о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей установлены конкретные обязанности долж­ностных лиц органов государственного контроля (надзора) при проведении мероприятий по контролю (ст. 11). В частности, они обязаны:

своевременно и в полной мере исполнять предоставленные в соответствии с законодательством РФ полномочия по предуп­реждению, выявлению и пресечению нарушений обязательных требований;

Соблюдать законодательство РФ, права и законные интере­сы юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

3. Ведомственный и производственный экологический контроль

Посещать объекты (территории и помещения) юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в целях проведения мероприятия по контролю только во время исполнения служеб­ных обязанностей при предъявлении служебного удостоверения и распоряжения органов государственного контроля (надзора) о проведении мероприятия по контролю;

Не препятствовать представителям юридического лица или индивидуального предпринимателя присутствовать при проведе­нии контроля, давать разъяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;

Предоставлять должностным лицам юридического лица или индивидуальным предпринимателям либо их представителям, присутствующим при проведении контроля, относящуюся к пред­мету проверки необходимую информацию;

Знакомить должностных лиц юридического лица или инди­видуального предпринимателя либо их представителей с резуль­татами контроля;

При определении мер, принимаемых по фактам выявлен­ных нарушений, учитывать соответствие указанных мер тяжести нарушений, их потенциальной опасности для жизни, здоровья людей, окружающей среды и имущества, а также не допускать необоснованные ограничения прав и законных интересов граж­дан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Некоторые из этих обязанностей предусмотрены также в ст. 66 Закона об охране окружающей среды.

Реализация изложенных положений позволяет органам госу­дарственного экологического контроля с необходимой степенью эффективности осуществлять данную функцию государственного управления.

3. Ведомственный и производственный экологический

контроль

Сущность ведомственного экологического контроля заклю­чается в основном в обеспечении центральными органами ис­полнительной власти РФ и субъектов Федерации выполнения правовых требований по рациональному природопользованию и охране окружающей среды подведомственными объектами. Та­кими объектами являются государственные учреждения, орга­низации и предприятия, находящиеся в подчинении вышесто­ящих органов. Обратим внимание на то, что ведомственный

XVI. Правовые основы экологического контроля

контроль осуществляется государственными органами, но он не является частью рассмотренного выше государственного эколо­гического контроля. Различие между ними -- прежде всего в сфере осуществления: ведомственный контроль ограничивается отраслевой сферой, государственный контроль носит надведом-ственный характер. Другое существенное отличие состоит в том, что объекты надведомственного контроля не находятся в подчинении контролирующих органов.

На вопрос о том, осуществляется ли ведомственный контроль только государственными органами либо он может проводиться также негосударственными структурами федерального или тер­риториального уровня, имеющими в своем ведении объекты, яв­ляющиеся субъектами права окружающей среды, ответ может быть положительным. Такие структуры также заинтересованы, прежде всего экономически, в поддержании экологического пра­вопорядка на подведомственных объектах, так как несоблюдение экологических требований будет влиять на экономические ре­зультаты их деятельности и прибыль.

Сферой производственного экологического контроля является производственно-хозяйственная деятельность предприятий и иных хозяйствующих субъектов. Важность его проведения и вы­сокой эффективности обусловлена тем, что предприятия - это ос­новная категория природопользователей. Преимущественно им адресованы правовые требования, касающиеся обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды от вредных воздействий.

Содержание производственного контроля зависит прежде всего от специфики предприятия. Экологический контроль про­водит руководитель предприятия, руководители функциональ­ных служб (главного инженера, энергетика, технолога, механика и др.) и производственных подразделений. Потенциально наибо­лее полезным может быть контроль, осуществляемый экологичес­кими службами. Правда, в целях экономии и в силу недооценки важности данного направления экологические службы на пред­приятиях часто отсутствуют. С учетом важности производствен­ного экологического контроля и в целях повышения его эффек­тивности Законом об охране окружающей среды установлена обя-

4. Муниципальный и общественный экологический контроль

занность субъектов хозяйственной и иной деятельности Предоста­вить сведения об организации производственного эколог^е^ого контроля в органы исполнительной власти и органы Местного самоуправления, осуществляющие соответственно государствен­ный и муниципальный контроль (ст. 67).

Главной задачей производственного экологического Контроля является проверка: а) выполнения планов и мероприятий по ра­циональному использованию природных ресурсов и охране окру­жающей среды; б) соблюдения нормативов предельно Допусти­мых воздействий на природу, установленных предпр иятию; в) выполнения иных требований законодательства об о^ру жаю. щей среде и др.

Меры по пресечению выявляемых нарушений правовых эко­логических требований в рамках ведомственного и производст­венного контроля принимаются уполномоченными долж НОСТНЬ1 . ми лицами. На предприятии это, как правило, - руководитель.

Эффективность ведомственного и производственного акологи-ческого контроля во многом зависит от взаимодействия с органа­ми государственного экологического контроля. Пока такое взаи­модействие не развито. Более того, руководители предпр иятии и экологические службы считают своей задачей защиту Hij TepecoB предприятия любым путем, в том числе посредством сокрытия фактов нарушения экологического законодательства, представле­ния государственным органам недостоверных сведений, а порой и прямого попустительства правонарушениям.

Сотрудничество органов государственного, ведомственного и производственного экологического контроля -- важны^ резерв повышения эффективности природоохранной деятельности на разных уровнях. Инициатива такого сотрудничества может исхо­дить от любого субъекта. Многое в развитии сотрудничества и обеспечении эффективного взаимодействия в данной сфере в силу правового статуса зависит от позиции органов государственного экологического контроля. Важно при этом реализовать ^е толь­ко административные методы, но и методы убеждения j! воспи­тания.

Главная » Административное право » Государственный экологический контроль. Структура и полномочия органов экологического контроля и управления