Президентский контроль за деятельностью органов государственного управления. Реферат: Контроль и надзор за деятельностью органов ФСБ Президентский правительственный

Рассмотрим правовые основы президентского контроля. Субъекты, осуществляющие президентский контроль, строят свою работу на основе указов главы государства. Базовым в этой части выступает Указ Президента РФ от 29 января 1996 г. № 117, которым утверждено Положение об Администрации Президента РФ (Администрация Президента РФ является в соответствии с п. “и” ст. 83 Конституции РФ государственным органом). Указами главы государства в Администрации сформированы различные подразделения, осуществляющие контрольную функцию как главную.

К специальному контрольному подразделению, прежде всего, относится Контрольное управление Президента РФ. В целях реализации контрольных функций полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах в их аппаратах сформированы окружные инспекции. В аппарате Совета Безопасности РФ создано Управление военной инспекции. Таким образом, президентский контроль осуществляют три специальных контролирующих субъекта. Контрольные функции, наряду с основными, реализуют также Государственно-правовое управление Президента РФ, Экспертное управление Президента РФ, Управление по работе с обращениями граждан и ряд других управлений Администрации Президента РФ.

В связи с этим целесообразно отметить, что полномочия главного субъекта президентского контроля - Президента РФ и Администрации Президента РФ (ее подразделений) - нельзя отождествлять и смешивать. Поэтому одной из причин и факторов, определяющих целесообразность принятия решения о разработке концепции и законопроекта “О государственном контроле в РФ”, является то, что полномочия Президента РФ в качестве главы государства, а также координатора, обеспечивающего согласованное функционирование и взаимодействие всех органов государственной власти страны, закреплены в Конституции РФ. У Администрации Президента РФ (ее структурных подразделений) функции по осуществлению контроля определены не законодательно, а в указах Президента РФ. Следует отметить, что 25 марта с. г. Президентом РФ в целях оптимизации структуры Администрации Президента РФ, повышения эффективности ее деятельности, сокращения расходов средств федерального бюджета, выделяемых на содержание Администрации, подписан Указ № 400 “Об Администрации Президента РФ”, которым утвержден Перечень подразделений Администрации.

Действительно, анализ действующих положений, в частности о специальных субъектах президентского контроля, свидетельствует, что они требуют дальнейшей унификации и развития. Полагаем, что наши предложения будут учтены при разработке положения Об Администрации Президента РФ и ее структурных подразделений, наделенных контрольными полномочиями. Рассмотрим имеющиеся в этой связи проблемы подробнее.

Например, Положением “О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе” на соответствующих уполномоченных возложена функция контроля за исполнением федеральных программ, а в положениях о других субъектах президентского контроля такая функция отсутствует. Кроме того, в положениях о Главном контрольном управлении Президента РФ (Контрольное управление), о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе, об аппарате Совета Безопасности РФ не предусмотрено осуществление контроля за исполнением посланий Президента РФ и международных нормативных правовых актов, касающихся деятельности органов исполнительной власти. Между тем в практической деятельности названными подразделениями такой контроль проводится. За исполнением посланий Президента Федеральному Собранию установлен контроль всеми его субъектами, но в первую очередь наиболее многофункциональным специальным контрольным подразделением Администрации Президента РФ, каковым является Контрольное управление Президента РФ.

Контрольное управление Президента РФ

Кстати, в Положении о Главном контрольном управлении Президента РФ (Контрольное управление Президента РФ) установлено, что оно контролирует деятельность органов исполнительной власти и организаций. Вместе с тем понятие “организации” включает не только подразделения органов исполнительной власти, но и различные частные структуры, организации со смешанной формой собственности, акционерные общества и т.д. В этой связи целесообразно внесение уточнений, о каких подконтрольных организациях (объектах контроля) в данном Положении идет речь.

Основанием для принятия федерального закона “О государственном контроле в РФ” является и то обстоятельство, что согласно ст. 32 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ “О Правительстве РФ” Президент уполномочен руководить деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий. К этим министерствам и ведомствам в соответствии со структурой федеральных органов исполнительной власти, утвержденной Указом Президента от 9 марта 2004 г. № 314 “О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти”, относятся МИД, Минобороны, МВД, Минюст, МЧС, ФСБ, ФСО, СВР России, Государственная фельдъегерская служба РФ (федеральная служба), Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков и психотропных веществ, Главное управление специальных программ Президента РФ (федеральное агентство), Управление делами Президента РФ (федеральное агентство).

Наличие “руководящих” полномочий у Президента РФ в отношении перечисленных органов исполнительной власти предполагает возможность осуществления только президентского контроля за их деятельностью. Правительство РФ в соответствии со ст. 32 Закона “О Правительстве РФ” наделено правом только координировать деятельность перечисленных федеральных органов исполнительной власти, основную часть которых составляют правоохранительные органы. Вместе с тем на практике Контрольное управление Аппарата Правительства РФ проводит проверки деятельности и федеральных органов исполнительной власти так называемого “президентского блока”.

Следует отметить также, что правоохранительные органы исполнительной власти уполномочены реализовывать такие специфические функции, как оперативно-розыскная, процессуальная, административно-юрисдикционная деятельность. В большинстве действующих федеральных законов, регламентирующих деятельность правоохранительных органов, определены субъекты надведомственного контроля. Так, в статье 20 Федерального закона “Об оперативно-розыскной деятельности” установлено: “Контроль за оперативно-розыскной деятельностью осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ в пределах полномочий, определяемых Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами”. В перечень субъектов вневедомственного контроля, указанных в ст. 20 данного Закона, необоснованно не включены суды. Вместе с тем соответствующие суды, согласно полномочиям, предоставленным им Уголовно-процессуальным кодексом РФ, также осуществляют контрольно-надзорные функции в сфере оперативно-розыскной деятельности.

Кроме того, анализ федеральных законов показывает, что конкретные контрольные полномочия у перечисленных высших органов государственной власти в федеральных законах не определены. Поэтому ориентироваться в их компетенции в отношении специфических видов правоохранительной деятельности крайне трудно. Соответствующие комментарии по этим вопросам носят авторский и во многом неконкретный и противоречивый характер. В этой связи субъектам, осуществляющим президентский, парламентский и правительственный контроль, сложно, а в ряде случаев и невозможно ориентироваться в среде контроля. В первую очередь, трудности возникают при определении направлений контроля в сфере оперативно-розыскной, процессуальной и административно-юрисдикционной деятельности, чтобы не выйти за рамки своей компетенции и не допустить незаконного вмешательства в работу правоохранительных органов.

В целом положения Федерального конституционного закона “О Правительстве РФ” по вопросам полномочий Правительства и его Аппарата в контрольной сфере, что нами будет обосновываться ниже, позволяют предопределить возможность возложения на Правительство РФ ответственности за состояние исполнения федеральных законов, указов, распоряжений, поручений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, ратифицированных международных нормативных правовых актов всеми федеральными, в том числе “силовыми”, органами исполнительной власти. Однако тогда, на наш взгляд, проявляется определенная коллизия норм данного Закона относительно полномочий Президента РФ и Правительства РФ в части, касающейся руководства и осуществления контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти в целом и федеральных органов исполнительной власти президентского блока. Данная коллизия в отношении конкретных контрольных полномочий Президента РФ и Правительства РФ может быть решена только законодательным образом.

Руководствуясь ст. 32 Закона “О Правительстве РФ” и Указом Президента “О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти”, президентский контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти президентского блока целесообразно обеспечить на постоянной основе. Формой реализации данного предложения могло бы стать назначение Президентом РФ в перечисленные выше органы (или основные из них) главных инспекторов Президента РФ. Данный институт может быть создан за счет пересмотра функций главных военных инспекторов Управления военной инспекции аппарата Совета Безопасности РФ, с возможной в этой связи передачей штатных должностей главных военных инспекторов в организационно-штатную структуру Контрольного управления Президента РФ, где уже длительное время функционирует Управление инспектирования правоохранительных органов, оборонного и военно-промышленного комплекса.

Президентский контроль

В целом президентский контроль, исходя из стратегического конституционного статуса Президента РФ как главы государства, является стратегическим видом или компонентом всей системы государственного контроля. Он осуществляется за исполнением требований нормативных правовых актов, принятых главой государства решений по основным, ведущим направлениям деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. За деятельностью других органов государственной власти субъекты президентского контроля осуществлять контроль не уполномочены.

Контрольные полномочия Президента РФ осуществляются в двух формах: непосредственно (лично) и через соответствующие президентские структуры, главным образом через Администрацию Президента РФ.

Формы непосредственного контроля Президента РФ весьма разнообразны. Большинство данных контрольных полномочий главы государства связаны с его конституционным статусом, потому они регулируются конституционным, а не административным правом (это связано с такими его правами, как принимать решения об отставке Правительства РФ; отменять акты Правительства РФ; назначать и освобождать от должности министров, руководителей иных федеральных органов исполнительной власти, военачальников, дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и других должностных лиц; приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ, а также другими полномочиями, предоставленными ему Конституцией РФ).

Предмет административного права - контроль, осуществляемый через административные президентские структуры, контрольное управление и полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

Значительную роль в осуществлении президентского контроля играет Администрация Президента РФ, одной из важнейших задач которой является обеспечение контроля Президента РФ за деятельностью органов исполнительной власти Российской Федерации.

Контрольное управление Президента РФ - самостоятельное подразделение Администрации Президента РФ. Оно обеспечивает президентский контроль за деятельностью федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, контроль за ходом экономических реформ и выполнением государственных программ, контроль за использованием государственных средств, выделенных целевым назначением, и т.д. 3 Контрольное управление регулярно проводит проверки хода исполнения поручений Президента РФ и Руководителя Администрации последнего органами исполнительной власти, вносятся предложения о привлечении должностных лиц, виновных в несвоевременном или ненадлежащем исполнении либо неисполнении поручений главы государства, к дисциплинарной ответственности. К компетенции Управления отнесен также контроль за реализацией ежегодных посланий Федеральному Собранию, общенациональных проектов и иных программных документов главы государства.

Важные функции и полномочия по обеспечению президентского контроля возложены на институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Они осуществляют свою деятельность по поручению Президента РФ в целях обеспечения реализации главой государства своих конституционных полномочий. Посредством института полномочных представителей организуется контроль за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти. Кроме того, ими осуществляется также контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ 4 .

В случае выявленных нарушений, а также неисполнения или ненадлежащего исполнения федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ полномочный представитель Президента РФ вправе вносить представления в Контрольное управление Президента РФ, соответствующие федеральные органы исполнительной власти и главам исполнительной власти субъектов РФ. На основании предложений полномочного представителя Президент РФ приостанавливает действие актов субъектов РФ, которые противоречат федеральной Конституции, федеральным законам или нарушают права и свободы человека и гражданина.

Контрольные полномочия Президента РФ в сфере исполни­тельной власти обусловлены его конституционным статусом как главы государства, гаранта Конституции РФ, прав и свобод че­ловека и гражданина. Поэтому речь идет о его конституционных контрольных полномочиях.

Президентский контроль в сфере управления осуществляет­ся в двух основных формах:

а) непосредственный контроль Президента РФ;

б) президентский контроль через соответствующие президент­ ские структуры.

Непосредственный контроль Президент РФ осуществляет, пре­жде всего, в области подбора и расстановки кадров на федераль­ном уровне.

Осуществляя контроль за деятельностью Правительства РФ. Президент РФ имеет право, в частности, отменять постановле­ния и распоряжения Правительства РФ, если они противоречат Конституции РФ, принимать решения об отставке Правительства РФ.

Значительную роль в осуществлении президентского контро­ля играет Администрация Президента РФ. она осуществляет контроль и проверку исполнения федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ.

Важные функции и полномочия по обеспечению конституци­онных контрольных полномочий Президента РФ осуществляет Главное контрольное управление Президента РФ.

Для реализации своих задач и функций Главное контрольное управление вправе создавать комиссии, к работе в которых мо­гут привлекаться представители правоохранительных, контроли­рующих органов, специалисты федеральных органов исполнитель­ной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ

В процессе проведения проверок Главное контрольное управ­ление имеет право требовать от федеральных органов исполни­тельной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, от организаций необходимые документы, объяснения и другую ин­формацию; вызывать должностных лиц для дачи устных и пись­менных объяснений по поводу нарушений и неисполнения феде­ральных законов, указов, распоряжений и поручений Президен­та РФ.

По результатам проверок Главное управление направляет предписания об устранении выявленных нарушений

Президентский контроль в сфере управления осуществляет­ся также через институт полномочных представителей Президента.

Еще по теме 68. Контроль Президента РФ в сфере государственного управления.:

1. 7.2 Государственный и негосударственный финансовый контроль
2. 5. Динамика численности государственных учреждений за рубежом. Реформы государственного управления.
3. VI. Развитие корпоративного управления, управления рисками и внутреннего контроля в кредитных организациях
4. Доинституциональный этап развития государственности и органов государственного управления

Введение

ГЛАВА I. Государственный контроль

1.1 Президентский контроль: сущность, содержание, современное состояние

1.2 Правительственный контроль, понятие и содержание

1.3 Понятие и сущность парламентского контроля

ГЛАВА II. Прокурорский надзор за исполнением федеральной службой безопасности законов РФ

Заключение

Список использованной литературы

Приложение

Введение

Актуальность темы заключается в том, что исследуемая тематика создает предпосылки для повышения эффективности борьбы с правонарушениями в сфере федеральной службы безопасности, нацеленной на реализацию конституционного положения, защиту прав и свобод граждан, укрепление законности в стране, на создание правового государства, а также улучшения организации и функционирования исполнительных органов государственной власти.

Кроме того, непосредственная актуальность темы определяется тем, что должностные лица пограничных органов и пограничных войск ФСБ России осуществляют контроль за соблюдением административно-правовых режимов защиты Государственной границы- режима границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через границу, осуществляют производство по делам об административных правонарушениях, отнесенных к их ведению, рассматривают эти дела и исполняют постановления по ним, ведут дознание по делам отнесенных к их ведению.

До тех пор пока не будут проведены серьезные мероприятия в стране по совершенствованию контрольной деятельности, реальных сдвигов не будет. В России на данный момент не существует правового механизма реализации важнейших, жизненно необходимых норм, для наибольшей эффективности реализации государственного контроля. Скопилось огромное количество правовых актов, не имеющих единства, которые необходимо систематизировать.

Степень изученности темы. Проблематика государственного контроля широко обсуждается в научной литературе. При написании данной дипломной работы использованы труды: Алёхин А.П., Бахрах Д.П., Козлова Ю.М., Конин Н.М., Попова Л.Л. Однако с учётом издания нового указа президента о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти и с вхождением Федеральной пограничной службы в структуру Федеральной службы безопасности Российской Федерации назрела необходимость нового исследования и пересмотра отдельных взглядов и положений.

Объектом курсовой работы являются общественные отношения, складывающиеся в сфере деятельности контрольных органов.

Предметом курсовой работы являются нормативные правовые акты, регулирующие осуществление государственного контроля.

Целью курсовой работы является целостно-логическое исследование контрольных органов Российской Федерации.

Перед написанием курсовой работы ставятся следующие основные задачи:

1) рассмотреть общее понятие и назначение государственного контроля;

2) непосредственно рассмотреть контроль в сфере федеральных органов безопасности;

3) рассмотреть виды государственного контроля в сфере деятельности федеральных органов безопасности.

Исходя из поставленных задач, на защиту выносятся следующие основные положения курсовой работы:

1. Государственный контроль является важнейшей функцией государственного управления.

2. Органом, замыкающим систему контрольных органов исполнительной власти, является Правительство Российской Федерации.

3. Межотраслевой контроль федеральных органов исполнительной власти осуществляется за определенными сферами (вопросами) деятельности не подчиненных им органов и должностных лиц.

4. Отраслевой (внутриведомственный) контроль проводится органами одной отрасли или сферы деятельности в отношении подчиненных им органов и кадров по всем вопросам исполнительной и распорядительной деятельности.

ГЛАВА I. Государственный контроль

1.1 Президентский контроль: сущность, содержание, современное состояние

Известно, что сущность всегда составляет основу любого объекта познания, потому что отражает внутренние содержательные характеристики и отношения, проявления, стороны1. Можно считать, что это определение относится и к президентскому контролю.

Речь идет о реализации в соответствующем правовом и организационном поле президентского контроля в России, о том, насколько эффективно, например, глава государства, исходя из конституционных полномочий, имеет возможность контролировать деятельность органов исполнительной власти. При этом по основным вопросам автор высказывает личное мнение.

Чтобы определить сущность президентского контроля, необходимо выделить характерные признаки составляющих его элементов, которые позволяли бы установить его индивидуальность и определить роль и место среди иных близких понятий, каковыми являются контроль, надведомственный контроль и т.п.

Термин «контроль» в научной и практической деятельности употребляется достаточно часто. Трудно найти автора, исследующего проблемы социального управления, который в той или иной мере не затрагивал бы цели, задачи, функции, принципы контроля, компетенции контрольных органов. Такое частое обращение к понятию контроля формирует мнение о достаточной изученности сущности этого понятия.

Вместе с тем это далеко не так. Анализ литературы по административному праву, социальному управлению свидетельствует о том, что в определении сущности контроля среди ученых нет единства. Авторы определяют его по-разному: как средство, фактор, форму, элемент, функцию, деятельность, систему, обратную связь, условие, регулятор, гарант, явление, институт, метод, правомочие, атрибут и т.д.

Данные подходы, очевидно, не столько отражают стремление дать универсальную формулу понятия контроля, сколько являются следствием рассмотрения данного феномена через призму интересов представителей различных научных направлений - философских, управленческих, политических, правовых, кибернетики и др2. Поэтому можно согласиться с позицией каждого из авторов, ибо в его индивидуальном подходе содержится какой-либо элемент того большого и емкого содержания, которым обладает понятие «контроль». В связи с этим важно избежать соблазна выработать единое многоаспектное понятие контроля.

В словаре-справочнике по социальному управлению контроль определяется как проверка; наблюдение с целью проверки исполнения законов, постановлений, управленческих решений и т.п3. Таким образом, можно констатировать, что контроль в целом - не что иное, как осуществление функции управления, суть которой заключается в том, чтобы проверять, наблюдать, отслеживать то или иное явление.

Функция управления - это, по утверждению, например, Г.В. Атаманчука, «реальное, силовое, целенаправленное, организующее и регулирующее влияние на управляемое явление, отношение, состояние, которое они воспринимают и на которое реагируют»4. К функциям управления он также относит следующие: организация, планирование, регулирование, кадровое обеспечение, контроль. Такой же точки зрения придерживаются и ряд зарубежных специалистов, например, Р. Фалмер, К. Киллен и другие5.

Контроль сам по себе не представляет первичной деятельности, он касается действий, осуществляемых независимо от контроля6. Вместе с тем контроль является и самостоятельным видом работы. Его сущность состоит в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые объект получил от управляющего органа или должностного лица7.

Из буквального смысла такого определения следует, что контроль осуществляется в целях наблюдения и охватывает сбор данных и передачу информации в компетентные органы о результатах контрольных мероприятий, которые направлены на то, чтобы выявить причины обнаруженных отклонений и определить пути их устранения для эффективного функционирования государственных органов власти. Такая формула определяется понятием «контрольная деятельность».

Когда основной субъект президентского управления, например, Президент РФ, часть функций по контролю делегирует структурным подразделениям своего аппарата, тогда появляются специализированные контрольные органы, каковыми являются Главное контрольное управление Президента РФ, Государственная военная инспекция Президента РФ. Им главой государства вместе с обязанностями по контролю передана и часть властных полномочий, которые определены в положениях о данных органах, принятых соответствующими указами Президента.

Вышесказанное может привести к иллюзии, что контроль включает и возможность контролеров давать обязательные для исполнения указания. Более того, и в тех случаях, когда контролирующий орган не наделен такими полномочиями, мнение проверяющих о наличии недостатков воспринимается проверяемыми как сигнал к действиям по их устранению без указаний от основного субъекта управления.

Таким образом, функция контроля зачастую понимается как деятельность по контролю, поскольку включает выявление и анализ фактического положения дел, сопоставление этого положения с намеченными целями и задачами, оценку контролируемой деятельности, принятие мер по устранению вскрытых недостатков и недопущению их в будущем.

PAGE_BREAK--

Такое комплексное понимание не ограничивается наблюдением, фиксированием отклонений и информированием о них.

Специфика контроля как функции управления еще и в том, что он проводится всеми государственными органами8. «Сквозной» характер функции контроля предъявляет большие требования к ее конкретизации применительно к каждому уровню управления, к каждому государственному органу. Необходимы оптимальные пути распределения этой функции между органами и устранения параллелизма и дублирования9.

Контролю, в первую очередь, присуща информационная составляющая. Однако неправильно ограничивать его лишь получением необходимой информации10. Особенностью информационного контроля является то, что он в своем непосредственном содержании пассивен. В связи с тем, что контроль является неотъемлемым элементом государственной власти, ему присущ и управленческий аспект. Ведь информация обеспечивает организацию деятельности субъектов воздействия. В этой связи контроль как таковой является организующим элементом. Организующий (организаторский) контроль, в отличие от информационного, - активен.

Вместе с тем в ряде работ при рассмотрении функций контроля организующий контроль как вид определяется в качестве организационной функции11, а информационный - в качестве информационной функции. На наш взгляд, к контрольным функциям следует отнести социальную, политическую, диагностическую, оперативную, защитную, предупредительную (превентивную). Особую роль, по нашему мнению, играет превентивная функция, так как, например, предварительный контроль предупреждает нежелательные отклонения, предохраняет от негативных последствий в результате тех или иных принимаемых решений и действий или бездействия.

Контроль традиционно представляют в виде двух взаимодействующих подсистем: субъекты контроля и объекты контроля12. Иными словами, контролирующая и контролируемая подсистемы.

Наибольшее распространение в юридической литературе получила классификация и систематизация видов контроля по его субъекту в зависимости от природы, роли и места субъекта в системе Российского государства. Это вполне оправданно и понятно, ибо природа, место и роль субъекта контроля в системе социального механизма управления обществом являются, в конечном счете, главными и объективными критериями, при помощи которых определяются цели, задачи, характер, формы и объем контроля.

В советский период некоторые авторы различали четыре основных субъекта, осуществляющих контроль за деятельностью органов президентского управления: государство, общественные организации (в том числе самодеятельные), трудовые коллективы, граждане как частные лица. По нашему мнению, в современных условиях разделения властей в Российской Федерации субъекты, осуществляющие контроль, изменились13. В зависимости от того, о каком субъекте идет речь, можно разделить контроль на президентский, общественный и частный. Президентский контроль осуществляют государственные органы, организации, учреждения; общественный - всевозможные общественные организации, трудовые коллективы, отдельные граждане; частный - контролирующие структуры (специальные юридические и физические лица), например, различные негосударственные аудиторские фирмы (компании).

Исходя из направленности контроля, можно условно выделить внешний и внутренний контроль. М. С. Студеникина называет «внутренний» контроль внутриведомственным, а «внешний» - надведомственным14. Внутренний контроль осуществляется в отношении органов одной системы, а внешний - в отношении организационно не подчиненных объектов.

Поскольку цели и характер управленческой деятельности, организационные формы ее осуществления многообразны, то многообразен и контроль за нею. Это дает широкие возможности для классификации. В зависимости от научных и практических задач классификация видов контроля может быть основана на различных критериях: природа субъектов контроля, их задачи, содержание контрольной деятельности, характер контрольных полномочий организационно не подчиненных или подчиненных объектов.

Организующий контроль непосредственно и в полной мере реализуется при осуществлении президентского контроля (это система государственных органов проверки).

Когда идет речь о государственном надведомственном контроле, акцент, в первую очередь, делается на то, какие органы определены в качестве субъектов контроля, в какой мере объекты контроля выполняют свое социальное назначение, обеспечивают стабильное функционирование государства и общества, общенациональные интересы.

Контролируемая подсистема госорганов исполнительной власти состоит из министерств, ведомств, органов и организаций, учреждений. Характерной чертой данной подсистемы является наличие развитого внутреннего контроля, что следует учитывать контролирующей подсистеме при осуществлении внешнего (надведомственного) контроля. Относительно самостоятельное место в системе контроля, особенно президентского, занимает подсистема нормативных правовых предписаний. Чтобы осуществлять контроль, необходимо иметь предмет контроля, знать, что должно быть соблюдено и как это проконтролировать. Таким образом, контроль - это механизм обеспечения определенных требований (установлений), сформулированных в законах и других нормативных правовых актах.

С точки зрения теории управления, контроль присутствует в любой управляемой системе. В социальном управлении контролю принадлежит значительное место, так как он служит важной функцией президентского, административного и иных видов управления. В специфической сфере деятельности, например, борьбе с преступностью, контроль является закономерным и неотъемлемым атрибутом государственной власти. Субъектами этого контроля выступают компетентные государственные органы, например, Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ (см. ст.20 ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»), а также органы, которым государством на основе законов и подзаконных актов делегированы соответствующие полномочия по осуществлению контроля за деятельностью органов исполнительной власти. К ним, в частности, относятся Администрация Президента РФ и ее структурные подразделения. Следовательно, президентский (президентский) контроль представляет собой законную деятельность системы компетентных органов и их представителей по предотвращению нарушений, ошибок, злоупотреблений в реализации органами исполнительной власти государственных нормативных правовых актов, направленную на улучшение (совершенствование) их работы.

Учитывая, что соответствующие установления (требования) могут быть как отражены, так и не отражены в правовых нормах, целесообразно выделить также такие виды контроля, как законный и незаконный. Это определение нуждается в пояснении.

Всем известно выражение, что «хорошая цель оправдывает дурные средства». Если следовать этому принципу, то для устранения нарушений, злоупотреблений допустимы любые меры. Такой подход сам по себе общественно опасен, он превращает исполнителей в нарушителей и потому неприемлем, что дает все основания ставить вопрос о пределах контроля, например, за деятельностью правоохранительных органов. Ясно, что эти пределы определяются прежде всего законностью. Зло не исправляется злом. «Как грязную одежду нельзя чисто вымыть грязной водой, так и порочными действиями нельзя очистить людей от порока», - говорил Филарет, митрополит Московский, видный ученый-государствовед прошлого столетия. В контрольной деятельности государства допустимы лишь законные меры. Власть может быть основана на применении силы (так как навязывание воли требует преодоления сопротивления), однако применение силы должно быть основано на законе15.

Поскольку управление в социальном смысле связано с категорией властвования, постольку контроль как управленческая функция также есть властная деятельность, влияющая на поступки, действия участников трудового процесса. Властность контроля проявляется в том, что контрольные органы имеют ряд полномочий: а) давать подконтрольным объектам обязательные для исполнения указания об устранении вскрытых недостатков; б) ставить перед компетентными инстанциями вопрос о привлечении к ответственности лиц, виновных в обнаруженных нарушениях; в) непосредственно применять в необходимых случаях меры президентского принуждения.

Из верной теоретической посылки о властности контроля нередко делается неправильный вывод, когда контроль относят к мерам президентского принуждения. Действительно, реализация контроля может быть связана с применением различных видов президентского принуждения. Но сводить контроль к принуждению - значит искажать исходное положение вещей. Власть нельзя отождествлять с принуждением, которое является лишь особым элементом обеспечения реального исполнения соответствующих требований. К принуждению прибегают лишь в случае выявления неправомерных действий. Контроль - повседневная, необходимая деятельность творческого характера, без контроля немыслимо управление. Основное назначение контроля - способствовать неукоснительному выполнению решений в установленный срок, достижению высоких конечных результатов, повышению уровня организованности в управленческой деятельности и ответственности в работе всех должностных лиц, обеспечивать бoльшую ритмичность и целеустремленность в работе президентского аппарата управления. Важнейшая задача контроля в этой связи - предупреждение нежелательных последствий.

Президентский контроль - феномен, имеющий глубокие исторические корни во всем мире. Во всех цивилизованных демократических странах издавна сложились и достаточно успешно функционируют системы бюджетно-финансового и административного президентского контроля, имеется разветвленная сеть контрольных органов. В зависимости от специфики форм президентского устройства и управления, национальных традиций они строятся по-разному. Тем не менее их организация и деятельность в зарубежных странах так или иначе базируется на общих принципах, выработанных многолетним международным опытом.

В целях распространения этого опыта, а также унификации форм и методов президентского контроля в 1953 г. была создана Международная организация высших контрольных органов (ИНТОСАИ). В Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой данной организацией, говорится, что организация контроля является обязательным элементом управления государственными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом. Контроль - не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является выявление отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, а в ряде случаев и привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем16.

Кроме того, Декларация определяет общие принципы функционирования контрольных органов, их взаимоотношения с парламентом и правительством, права, полномочия, методы работы.

Во многих государствах высшие контрольные органы подотчетны парламентам, в других - главе государства.

Как показывает анализ, наиболее эффективно контрольные системы функционируют в тех странах, где им обеспечена максимальная независимость. Такие системы существуют, например, в Аргентине (Генеральная синдикатура), Канаде (ведомство Генерального ревизора), Италии и Франции (счетные палаты), в США (Главное контрольно-финансовое управление).

Продолжение
--PAGE_BREAK--

Современную деятельность системы президентского контроля в России можно рассматривать начиная с 1991-1993 годов.

В 1993 г. Президентом подписан Указ (от 16 марта 1996 года N 383) о принятии Положения о Контрольном управлении Президента РФ (в дальнейшем оно было преобразовано в Главное контрольное управление Президента РФ)17. С принятием Конституции Российской Федерации 1993 года государственная власть разделена на законодательную, исполнительную и судебную. Государственную власть в Российской Федерации согласно ч.1 ст.11 Конституции осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. В соответствии с конституционным принципом разделения властей на федеральном уровне различаются следующие виды президентского контроля: президентский контроль, контроль органов законодательной (представительной) власти, контроль органов исполнительной власти, контроль органов судебной власти18. Следует, однако, отметить, что вопросы контроля в Конституции не регламентируются, контрольные органы прямо не определены. Осуществление президентского контроля перечисленными органами государственной власти, исходя из их полномочий, является, на наш взгляд, имманентным.

В 1995 году принят Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации». С учетом достижений и ошибок контрольного механизма прошлых лет создавались действующие в настоящее время государственные органы, осуществляющие надведомственный контроль. Необходимость охватить госконтролем важнейшие области управления обусловила существующее многообразие органов с такого рода полномочиями.

В системе госуправления контроль является видом обратной связи, по каналам которой субъекты управления получают информацию о состоянии исполнения принимаемых ими решений. К числу основных задач госконтроля следует отнести проверку исполнения требований законодательных и иных нормативных актов, относящихся к соответствующим отраслям и сферам президентского управления, а также решений, принимаемых органами, осуществляющими государственное управление, и их должностными лицами, профилактику и пресечение нарушений государственной, в том числе служебной дисциплины, изучение причин, а также разработку мер по устранению таких нарушений и, в конечном счете, повышение эффективности деятельности органов, организаций, должностных лиц в сфере президентского управления. Информация, полученная при осуществлении контрольной деятельности, необходима также для обнаружения противоправных и нецелесообразных действий или финансовых затрат и иных ресурсов, выявления виновных и привлечения их к ответственности.

Специфика, например, президентского контроля определяется конституционным статусом Президента РФ как главы государства, не принадлежащего ни к одной ветви власти.

1.2 Правительственный контроль, понятие и содержание

Контрольные полномочия Федерального Собрания РФ состоят, в частности, в том, что с его согласия Президент РФ назначает государственных должностных лиц, включая Председателя Правительства РФ. К ведению Совета Федерации относится утверждение указов Президента о введении военного либо чрезвычайного положения; его полномочия также осуществляются в форме депутатского запроса Правительству РФ, посредством деятельности образованной Счетной палаты РФ, обеспечивающей контроль за исполнением президентского бюджета, расходованием внебюджетных фондов.

Полномочия Правительства РФ, в том числе по обеспечению контроля, определяются Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», согласно которому Правительство в пределах своих полномочий осуществляет систематический контроль за исполнением Конституции, федерального законодательства, указов, распоряжений, поручений Президента, международных договоров РФ, а также контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации и полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ. Федеральные надзорные органы, министерства и иные федеральные органы исполнительной власти осуществляют контрольную и надзорную деятельность в пределах своей компетенции. Надзорная деятельность органов прокуратуры РФ, контрольная деятельность судебных органов носит достаточно специфический характер и здесь не рассматривается.

Различия в правовом статусе контрольных органов предопределены формой акта, определяющего этот статус, и местом органа, издавшего соответствующий акт, в системе органов государственной власти.

Так, Счетная палата РФ образуется Советом Федерации и Государственной Думой. Состав и порядок ее деятельности определены ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 года. Ее правовой статус является наиболее высоким среди всех иных федеральных органов, осуществляющих контрольную деятельность, за исключением Президента РФ, Федерального Собрания РФ и Правительства РФ. Это единственный федеральный контрольный орган, осуществляющий свою деятельность на основе соответствующего федерального закона. В рамках задач, определенных названным законом, Счетная палата РФ обладает организационной и функциональной независимостью. Для рассмотрения вопросов планирования и организации работы, методологии контрольной деятельности, отчетов и информационных сообщений, направляемых Совету Федерации и Государственной Думе, в Счетной палате образована Коллегия Счетной палаты. Этим достигается оптимальное и дифференцированное сочетание принятия коллективных и единоличных управленческих решений.

Контрольные полномочия Счетной палаты согласно Закону распространяются на все государственные органы и учреждения в России, а также на органы местного самоуправления, предприятия, организации, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения вне зависимости от видов и форм собственности. Кроме того, на деятельность общественных объединений, негосударственных фондов и иных негосударственных некоммерческих организаций контрольные полномочия Счетной палаты распространяются в части, связанной с получением, перечислением и использованием ими средств федерального бюджета, использованием федеральной собственности и управлением ею, а также в части предоставленных федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговых, таможенных и иных льгот и преимуществ.

Вместе с тем в основе ее деятельности находится только контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов (финансовый контроль). В связи с этим можно констатировать, что контроль, осуществляемый Главным контрольным управлением Президента РФ, более многопрофилен, имеет значительно большее количество объектов и предметов контроля. Это практически все органы исполнительной власти страны и основные направления их работы.

Счетная палата РФ использует различные формы и методы контроля (схожие с применяемыми КРУ Минфина, а также в ходе президентского контроля), в том числе направление запросов о предоставлении информации; осуществление оперативного контроля за исполнением федерального бюджета, ревизий и проверок. Палата контролирует состояние президентского внутреннего и внешнего долга РФ, использование кредитных ресурсов, средств федеральных внебюджетных фондов, поступление в федеральный бюджет средств от распоряжения и управления государственной собственностью, банковскую систему.

В названном законе определено, что контрольные органы аппарата Президента, Правительства, федеральных министерств и ведомств, иные государственные контрольные органы обязаны оказывать содействие деятельности Счетной палаты, предоставлять по ее запросам информацию о результатах проводимых ревизий и проверок. Счетной палате Законом предписано по итогам проведенных контрольных мероприятий направлять органам государственной власти, руководителям проверяемых предприятий, учреждений и организаций соответствующие представления, а в необходимых случаях - предписания.

При проведении контрольно-ревизионной деятельности Счетная палата, как и контрольный аппарат Президента, в пределах своей компетенции вправе привлекать к участию в проводимых ею мероприятиях государственные контрольные органы, их представителей, а также (и в этом отличие) на договорной основе - негосударственные аудиторские службы, отдельных специалистов.

Анализ организационно-правовых основ работы Главного контрольного управления и Счетной палаты позволяет сделать вывод об определенном совпадении задач, стоящих перед данными государственными контрольными органами, форм и методов их реализации.

Контроль со стороны счетных палат распространен, как уже отмечалось, за рубежом. Так, в ФРГ федеральная Счетная палата после судебных органов осуществляет второй по значению вид контроля. Его практическое осуществление мало чем отличается от контрольной деятельности в других парламентских системах. Главное различие состоит в их принадлежности. В Австралии, Великобритании и США счетные палаты входят в парламенты и пользуются их политической поддержкой. В ФРГ же федеральная Счетная палата традиционно не входит ни в одну политическую структуру и имеет политически нейтральный характер.

Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти в России, осуществляющие контрольную деятельность, образуются указами Президента РФ и действуют на основании положений об этих органах, утверждаемых указами главы государства и постановлениями Правительства РФ.

К числу федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих межотраслевой специализированный контроль, можно отнести, в частности, Министерство по антимонопольной политике РФ, контролирующее соблюдение антимонопольного законодательства, Президентский таможенный комитет РФ, осуществляющий таможенный контроль.

Значительную роль в осуществлении специализированных видов государственного контроля играют различные инспекции. Эти органы не имеют статуса федеральных органов исполнительной власти и создаются в основном при министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти. Однако образуются они либо указом Президента РФ, либо постановлением Правительства, которыми утверждаются положения об этих инспекциях, как, например, Российская транспортная инспекция Министерства транспорта РФ, Государственная инспекция безопасности дорожного движения МВД России.

Итак, президент РФ и Правительство РФ по вопросам, относящимся к их компетенции, осуществляют контроль за деятельностью органов федеральной службы безопасности соответственно через уполномоченные на это подразделения Администрации Президента РФ и Аппарата Правительства РФ. Палаты Федерального Собрания РФ в пределах их полномочий, определенных Конституцией РФ, осуществляют контроль за деятельностью указанных органов соответственно через Комитет по вопросам безопасности и обороны Совета Федерации Комитет по безопасности Государственной Думы. Контроль со стороны судебных органов выражается в рассмотрении ходатайств о проведении органами федеральной службы безопасности оперативно-розыскных мероприятий, затрагивающих конституционные права граждан, а также дел, возникающих из гражданско-правовых отношений, стороной в которых являются названные органы, и уголовных дел, расследованных следователями этих органов.

Членам Совета Федерации и депутатам Государственной Думы сведения о деятельности органов федеральной службы безопасности предоставляются лишь в том объеме, который необходим для решения вопросов, входящих в компетенцию палат Федерального Собрания РФ. Не могут предоставляться сведения о методах осуществления контрразведывательной, оперативно-розыскной и разведывательной деятельности органов федеральной службы безопасности, о лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, а также о штатных негласных сотрудниках, внедренных в иностранные спецслужбы и организации и в Организованные преступные группы, действующие на территории России. Не предоставляются также материалы Дел оперативного учета и следственных дел (последние не могут быть предоставлены в связи с тем, что порядок контроля и надзора за их расследованием определен уголовно-процессуальным законом, не предусматривающим парламентского контроля).

Сведения о деятельности органов федеральной службы безопасности (с учетом перечисленных выше ограничений), составляющие государственную тайну, предоставляются с соблюдением требований ст. 21 Закона РФ «О государственной тайне».

Продолжение
--PAGE_BREAK--

1.3 Понятие и сущность парламентского контроля

Глава 5 Конституции РФ раскрывает основы организации и деятельности парламента Российской Федерации. Согласно ст. 11 Конституции Федеральное Собрание наряду с Президентом и судами Российской Федерации осуществляет государственную власть в нашей стране. Как установлено ст. 10, государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. На федеральном уровне Федеральное Собрание представляет законодательную власть Российской Федерации.

Парламентский контроль достаточно ограничен. За палатами парламента сохранено право осуществлять контроль за исполнением федерального бюджета19, а за Государственной Думой - также полномочие решать вопрос о доверии Правительству Российской Федерации.

Федеральное Собрание состоит из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы. Формально Совет Федерации не является верхней палатой парламента и соответственно Государственная Дума - нижней, так как это не установлено Конституцией. Подобные характеристики вытекают, главным образом, из аналогии с зарубежной практикой организации двухпалатных парламентов.

Как правило, палаты Федерального Собрания заседают раздельно. В отдельных случаях проводятся совместные заседания палат. На своих заседаниях палаты Федерального Собрания осуществляют полномочия, отнесенные к их ведению Конституцией Российской Федерации. Большинство полномочий палат разграничено в Конституции исходя из характера представительства, заложенного в способе формирования палат, и их функционального назначения.

В Государственной Думе через депутатов представлены все граждане Российской Федерации независимо от места их проживания на территории Российской Федерации. Совет Федерации формируется из представителей органов государственной власти субъектов Федерации. Таким образом, через Совет Федерации обеспечивается выработка решений, наиболее точно учитывающих интересы субъектов Российской Федерации. Отметим, что депутаты Совета Федерации первого созыва были избраны на основе всеобщего прямого избирательного права.

Существуют три основные группы полномочий палат Федерального Собрания, установленные Конституцией: 1) относящиеся к исключительному ведению каждой из палат Федерального Собрания20; 2) связанные с организацией деятельности палат21; 3) по принятию федеральных законов22.

В ст. 102 и 103 определены вопросы, которые выходят за пределы законодательной деятельности парламента и являются юридическим выражением системы сдержек и противовесов в построении и функционировании высших органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Рассмотрению парламентом подлежат и другие вопросы, которые находятся в ведении Российской Федерации и должны решаться представительным органом.

Вопросы, предусмотренные ст. 102 и 103 Конституции, палаты решают самостоятельно и независимо друг от друга, при этом они не вправе принимать к своему рассмотрению и решать вопросы ведения другой палаты.

Большинство вопросов, предусмотренных ст. 101 Конституции (избрание Председателей палат, принятие регламентов, образование парламентских комитетов), палаты также решают самостоятельно. В то же время возможно совместное осуществление полномочий палат по проведению парламентских слушаний и контролю за исполнением федерального бюджета.

Следует особо отметить закрепленное в Конституции различие функций палат по принятию федеральных законов. Согласно Конституции законодательная деятельность сосредоточена преимущественно в Государственной Думе: законопроекты вносятся в Государственную Думу; существует возможность преодоления несогласия Совета Федерации с законом, принятым Государственной Думой; ограничены сроки, в течение которых Совет Федерации обязан рассмотреть законы, переданные ему Государственной Думой. Функции Совета Федерации в области законотворчества состоят в рассмотрении законов, принятых Думой, их одобрении или неодобрении.

Палаты Федерального Собрания по вопросам, отнесенным к их ведению Конституцией, принимают постановления. Особой разновидностью актов палат Федерального Собрания являются их регламенты.

Существует два основных способа уточнения положений Конституции, определяющих статус Федерального Собрания. Во-первых, по спорным конституционным вопросам либо при восполнении пробелов в Конституции возможно толкование ее Конституционным Судом Российской Федерации в соответствии с ч. 5 ст. 125 Конституции. Во-вторых, следуя духу и букве Конституции, палаты Федерального Собрания могут самостоятельно решить большинство вопросов, относящихся к организации их работы путем принятия регламентов палат, а в случае необходимости и федеральных законов. Принятие федеральных законов необходимо, в частности, для решения ряда вопросов, связанных с определением статуса депутатов палат Федерального Собрания, статуса и порядка деятельности комитетов и комиссий палат Федерального Собрания.

ГЛАВА II. Прокурорский надзор за исполнением федеральной службой безопасности законов РФ

Прокурорский надзор является мощным инструментом обеспечения законности. Квалифицированное использование его возможностей выступает и весьма эффективным средством предупреждения нарушений законов. Остановимся на некоторых моментах становления прокурорского надзора за деятельностью отечественных спецслужб.

История прокурорского надзора свидетельствует, что деятельность спецслужб с момента их создания находилась практически вне контроля со стороны каких-либо государственных органов будучи подотчетной напрямую высшему партийному руководству вначале РСФСР, а затем СССР. Так, Декрет ВЦИК от 28 октября 1918 г.1 о ВЧК содержал указание на то, что она является органом Совета Народных Комиссаров (СНК) и работает в тесном контакте с наркоматами по внутренним делам и юстиции. Таким образом, формально ВЧК подчинялась СНК, однако фактически никакого реального механизма контроля за ее деятельностью со стороны правительства не существовало. С принятием Конституции РСФСР и учреждением на ее основе нового для советской России государственного института - прокурорского надзора положение несколько изменилось. В соответствии с п. 9 Положения о прокурорском надзоре 1922 г23. на прокуратуру был возложен контроль за деятельностью органов ГПУ, однако на деле он осуществлялся в самом усеченном виде, что приводило к системе нарушений законности названными органами. На этом историческом этапе законодатель прямо шел на всемерный вывод органов ГПУ из-под прокурорского надзора. Так, постановлением ВЦИК от 16 октября 1922 г., не подлежащая оглашению часть которого объявлена приказом ГПУ № 266 1922 г., был ограничен предмет прокурорского надзора «по наблюдению за следствием и дознанием по делам политическим и обвинению в шпионаже исключительно наблюдением за точным соблюдением органами ГПУ правил, изложенных в ст.^ постановления ВЦИК от 6 февраля 1922 г.»24. Далее в постановлении ВЦИК от 16 октября 1922 г. указывалось: «По делам о всех остальных преступлениях подтвердить осуществление прокурорского надзора согласно предоставленным ему по закону правам в полном объеме со следующими лишь особенностями (курсив мой. - А. С.):

а) следствие по делам о должностных преступлениях сотрудников ГПУ (ст. 105-118 включительно Уголовного кодекса) производится при ближайшем участии прокурорского надзора, подлежит, однако, сосредоточению исключительно в органах ГПУ;

б) органы ГПУ в изъятие из статей 207, 208 и 209 Уголовно-процессуального кодекса освобождаются от обязанности представлять направленные ими к прекращению дела по недостаточности улик или отсутствию состава преступления в суд и к прокурорскому надзору для утверждения.

В изъятие из ст. 112 срок сообщения органам прокурорского надзора о всяком возбуждении органами ГПУ уголовного дела подлежит продолжению до двух недель».

Фактически же органы прокуратуры, как отмечалось ранее, были почти полностью устранены от надзорной деятельности в отношении органов ГПУ (впоследствии - НКВД СССР), при этом нарушения законности приняли настолько массовый характер, что в постановлении ЦК ВКП(б) и СНК СССР от 17 ноября 1938 г. «Об арестах и прокурорском надзоре и ведении следствия» было прямо указано: «Органы прокуратуры со своей стороны не принимают необходимых мер к устранению… недостатков, сводя, как правило, свое участие в расследовании к простой регистрации и штампованию следственных материалов. Органы прокуратуры не только не устраняют нарушения революционной законности, но фактически узаконяют эти нарушения»25. В дальнейшем, вплоть до распада СССР, несмотря на наличие соответствующей правовой базы (Конституция СССР, Положение о прокурорском надзоре в СССР), прокурорский надзор в отношении органов МГБ-КГБ продолжал существовать в формальном виде и ограничивался лишь надзором за исполнением законов при осуществлении этими органами предварительного следствия, а также деятельности, связанной с выдворением лиц, лишенных советского гражданства, иностранцев и лиц без гражданства, нарушающих правила пребывания в СССР. О надзоре за исполнением законов в сфере оперативно-розыскной "и, тем более, контрразведывательной деятельности спецслужб не могло быть и речи.

Прокурорский надзор по своей сущности представляет собой своеобразный надзорный процесс, направленный на своевременное выявление, предупреждение и устранение нарушений Закона специфическими правовыми средствами и регламентированный определенными правовыми нормами, совокупность которых образует систему правового регулирования такого процесса26. Все правовые нормы, входящие в названную систему, можно условно отнести к двум группам.

В состав первой группы входят такие правовые нормы, которые регламентируют организацию прокуратуры как государственного института, конституционные основы ее функционирования; определяют цели и задачи прокурорского надзора; устанавливают структуру прокуратуры, полномочия прокуроров, порядок назначения на должности и освобождения от должностей прокуроров и следователей органов прокуратуры, порядок прохождения службы в органах прокуратуры, основы правовой и социальной защиты прокурорско-следственных работников. К данной группе относятся Конституция РФ и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации».

Вторую группу составляют нормативные правовые акты, направленные на регламентацию деятельности прокуроров по осуществлению различных направлений надзора и детализирующие права и обязанности прокурора применительно к этим направлениям. В эту группу входят ведомственные нормативные правовые акты - приказы и указания Генерального прокурора РФ, а также прокуроров субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуроров, изданные в пределах их компетенции.

Продолжение
--PAGE_BREAK--

В соответствии с ч. 1 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры в пределах их компетенции осуществляют надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Традиционно выделяют ряд отраслей прокурорского надзора: надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций и надзор за соответствием законам издаваемых данными органами правовых актов, а также надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина указанными объектами прокурорского надзора (общий надзор); надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; надзор за исполнением законов судебными приставами; надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания и заключенных под стражу.

В настоящее время надзорную деятельность в отношении органов федеральной службы безопасности осуществляют: в Генеральной прокуратуре РФ - Управление по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности и Главная военная прокуратура; на местах - военные прокуроры и прокуроры субъектов Российской Федерации. Компетенция военных и территориальных прокуроров в данной области прокурорского надзора установлена приказом Генерального прокурора РФ от 9 апреля 1996 г. № 24 «О разграничении компетенции территориальных прокуроров и прокуроров специализированных прокуратур» (с изменениями, внесенными приказами Генерального прокурора РФ от 23 мая 1997 г. № 26, от 4 августа 1997 г. № 48, от 8 декабря 1998 г, № 88, от 9 ноября 1999 г. № 84). Согласно этому ведомственному нормативному правовому акту территориальные прокуроры осуществляют надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие в территориальных органах безопасности в отношении иных лиц, кроме военнослужащих, указанных в этом же приказе; военные прокуроры осуществляют надзор за исполнением законов, соответствием законам издаваемых правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами безопасности в войсках, территориальными органами безопасности и структурными подразделениями центрального аппарата ФСБ России, а также за исполнением законов органами федеральной службы безопасности при осуществлении ими оперативно-розыскной деятельности, дознания и предварительного следствия - только по делам и материалам в отношении военнослужащих, военнообязанных, призванных на учебные и поверочные сборы, лиц гражданского персонала Вооруженных Сил РФ и воинских формирований других министерств и ведомств в связи с преступлениями, совершенными при исполнении служебных обязанностей. Данный нормативный правовой акт не урегулировал с достаточной ясностью компетенцию прокуроров войсковых частей, т. е. прокуроров, осуществляющих надзорную деятельность в закрытых административно-территориальных образованиях (ЗАТО), на особо важных и особорежимных объектах, в закрытых и обособленных военных городках и особорежимных воинских частях в сфере надзора в отношении органов федеральной службы безопасности. В вышеназванном приказе Генерального прокурора РФ содержатся две общие посылки, из которых усматривается, что:

1) органы федеральной службы безопасности не названы в числе объекта общего надзора;

2) на прокуроров войсковых частей возложен надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие в ЗАТО, на особо важных объектах, в особорежимных военно-строительных и воинских частях, согласно действующему перечню, по месту совершения преступления27.

Названные ЗАТО и объекты в оперативном отношении обслуживаются либо территориальными органами безопасности (ЗАТО и особорежимные объекты), либо органами безопасности в войсках. В обоих случаях общенадзорная деятельность входит в компетенцию военных прокуроров, поскольку изъятие установлено лишь в отношении органов военного управления и воинских частей, поднадзорных прокуратурам войсковых частей. Федеральный закон от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне» не рассматривает территориальные органы безопасности и органы безопасности в войсках как органы военного управления. Несмотря на наличие условного наименования «войсковая часть», эти органы не могут рассматриваться как войсковые части, поднадзорные прокурорам войсковых частей, поскольку тот же самый приказ, как указывалось выше, признает их объектами надзорной деятельности территориальных и военных прокуроров. Наконец, определяя компетенцию территориальных прокуроров по надзору за исполнением законов органами федеральной службы безопасности при осуществлении оперативно-розыскной, деятельности, дознания и предварительного следствия, приказ Генерального прокурора РФ устанавливает изъятие только по субъектам - физическим лицам, на которые направлена указанная деятельность (военнослужащие, военнообязанные, призванные на учебные и поверочные сборы, гражданский персонал Вооруженных Сил РФ в связи с совершением преступления по должности). При таких обстоятельствах можно сделать вывод, что прокуроры войсковых частей не пользуются надзорными полномочиями по осуществлению надзора в отношении органов федеральной службы безопасности. Однако заместителем Генерального прокурора РФ, курирующим. Второе управление Генеральной прокуратуры РФ, которое возглавляет систему прокуратуры - войсковые части, высказано иное мнение со ссылкой на то, что органы федеральной службы безопасности входят в состав органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие на объектах, поднадзорных прокурорам войсковых частей.

Непосредственно надзор за исполнением органами федеральной службы безопасности законов, законностью принимаемых ими нормативных правовых актов, соблюдением этими органами прав и свобод человека и гражданина, исполнением законов при проведении предварительного следствия, дознания и оперативно-розыскной деятельности осуществляют специально уполномоченные на это прокуроры территориальных и военных прокуратур. Эти прокуроры должны иметь допуск соответствующей формы (не ниже формы № 2) к государственной тайне.

Для осуществления надзорных функций прокуроры наделены полномочиями, установленными ст. 22, 27, 30, 33 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», ст. 211 УПК РСФСР, ст. 21 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», комментируемой статьей, а также приказом Генерального прокурора РФ от 25 апреля 2000 г. № 56 «Об организации прокурорского надзора за исполнением Федерального закона „Об оперативно-розыскной деятельности“28. В зависимости от характера выявленных в процессе надзора нарушений прокурором применяются соответствующие формы реагирования: представление об устранении нарушения закона, протест на незаконный нормативный правовой акт, отмена незаконного постановления следователя или органа дознания, возбуждение уголовного дела.

Методы осуществления деятельности прокурора по надзору за исполнением законов органами федеральной службы безопасности (общий надзор, надзор за исполнением законов при осуществлении следствия, дознания и предварительного следствия, надзор за исполнением законов в следственных изоляторах названных органов) в настоящем комментарии не рассматриваются29(методы прокурорско-надзорной деятельности являются одним из предметов комментария к Федеральному закону „О прокуратуре Российской Федерации“).

Заключение

Итак, государственный контроль осуществляется и государственными органами исполнительной власти субъектов РФ. В субъектах Федерации контрольными полномочиями наделены правительства и администрации. Например, в Республике Башкортостан, Удмуртской Республике в аппаратах руководителей органов исполнительной власти созданы специальные контрольные органы (комитеты контроля). Их правовой статус определяется нормативными актами руководителей органов исполнительной власти субъектов РФ. Необходимо законодательно определить основные направления и порядок взаимодействия федеральных контрольных органов и их территориальных органов с контрольными органами, создаваемыми в субъектах РФ.

Таким образом, современное состояние государственного контроля Российской Федерации характеризуется разнообразием видов, множеством органов, осуществляющих контроль, при значительных различиях в их правовом статусе, большим объемом законов, подзаконных и нормативных актов, регламентирующих осуществление госконтроля.

В настоящее время в России действует не столько система, сколько совокупность контрольных органов, отсутствует унифицированность правовых актов. Существует избыточность и органов, и правовых актов, параллелизм и дублирование, нет эффективной координации работы таких органов. Вследствие этого результативность их работы зачастую недостаточно высока, нередки случаи нерационального расходования ресурсов (человеческих и финансовых).

В целях решения перечисленных проблем, исходя из анализа правовых организационных и методических основ функционирования контрольных органов в сфере госуправления, видимо, целесообразно, в первую очередь, сформировать и усовершенствовать соответствующую нормативную правовую базу их деятельности, в частности, по обеспечению координации деятельности органов, осуществляющих государственные контрольные функции, и на этой основе принять решения об оптимизации организационно-штатных структур контрольных инстанций, унификации полномочий контрольно-надзорных органов.

Для реализации задач по совершенствованию деятельности органов государственного контроля на современном этапе целесообразно, в частности, разработать Концепцию государственного контроля в Российской Федерации и, исходя из ее положений, - проект федерального закона „О государственном контроле в Российской Федерации“. В случае принятия такого решения необходимо создание рабочей группы, в состав которой надо включить представителей руководства и исполнителей из органов аппарата Президента, таких как Главное контрольное управление, Государственная военная инспекция, окружные инспекции аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, Государственно-правовое управление, а также представителей от Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ, от Правительства РФ, судебных органов и прокуратуры Российской Федерации, других заинтересованных органов.

При разработке названного законопроекта, безусловно, следует учесть закрепленные Конституцией полномочия Президента в качестве главы государства, а также то, что именно Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч.2 ст.80 Конституции). Важно также отметить, что глава государства обеспечивает согласование, функционирование и взаимодействие органов государственной власти, и то, что на основе Конституции РФ „Президент предстает не в качестве составной части, вершины или даже воплощения системы исполнительной власти, а как сильный, авторитетный, наделенный важными полномочиями глава государства“*(20).

Кроме того, согласно ст.32 ФКЗ „О Правительстве Российской Федерации“ Президент непосредственно ведает целым рядом направлений деятельности, осуществляемой органами исполнительной власти страны. Перечисленные основания предопределяют целесообразность подчинения Президенту либо координации им всех государственных контрольных органов. Создание эффективного организационно-правового механизма государственного контроля (под эгидой главы государства) будет способствовать формированию и совершенствованию системы государственного контроля в целом, повышению ответственности всех контрольных органов, что позитивно скажется на решении проблем устранения дублирования и параллелизма, результатах их работы, экономии ресурсов, затрачиваемых на государственное контрольное дело30.

Список использованной литературы

Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ „О федеральной службе безопасности“ (с изменениями от 30 декабря 1999 г., 7 ноября 2000 г., 30 декабря 2001 г., 7 мая, 25 июля 2002 г., 10 января, 30 июня 2003 г.)

Продолжение
--PAGE_BREAK--

Указ Президента РФ от 11 августа 2003 г. N 960 «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации» (с изменениями от 11 июля 2004 г.)

Сумин А.А., Комментарий к Федеральному закону «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации»//Норма, М – 2001.

Социальное управление: Словарь. М., 1994.

Атаманчук Г.В. Государственное управление. М.: 2000.

Теория государственного управления. М.: Юридическая литература, 1997.

Фалмер Роберт М. Энциклопедия современного управления / Пер. с англ. М.: ВИПК ЭНЕРГО, 1992. Т.1-5; Киллен К. Вопросы управления / Пер. с англ. М., 1981.

Старосьцяк Е. Элементы науки управления. М.: Прогресс, 1965. С.197.

Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М.: Юридическая литература, 1974. С.7.

Шорина Е.В. Функции и принципы контроля в Советском государстве // Советское государство и право. 1969. N 11. С.31; Основина В. С. Основы науки социального управления. Воронеж: Издательство Воронежского университета, 1971.

Ямпольская Ц.А. О новых методах исследования аппарата государственного управления. - В сб.: Правовые проблемы науки управления. М.: Юридическая литература, 1966. С.55.

Харитонов А.Н. Государственный контроль над преступностью. Омск, 1997.

Смелзер Н. Социология. М.: Феникс, 1994.

Государственный контроль в зарубежных странах: Сборник материалов. М., 1999.

Козлов Ю.М., Попов Л.Л. Административное право. М.: Юрист, 1999.

Приложение

Структура органов федеральной службы безопасности

Федеральная служба безопасности Российской Федерации (ФСБ России), имеющая в своем составе службы, департаменты, управления и другие подразделения, непосредственно реализующие направления деятельности органов федеральной службы безопасности, а также подразделения, исполняющие управленческие функции

Управления (отделы) ФСБ России по отдельным регионам и субъектам Российской Федерации (территориальные органы безопасности)

Управления (отделы) ФСБ России в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях, а также в их органах управления (органы безопасности в войсках)

Управления (отряды, отделы) ФСБ России по пограничной службе (пограничные органы)

Другие управления (отделы) ФСБ России, осуществляющие отдельные полномочия ФСБ России или обеспечивающие деятельность органов федеральной службы безопасности и пограничных войск (другие органы безопасности)

Авиационные подразделения, центры специальной подготовки, подразделения специального назначения, предприятия, образовательные учреждения, научно-исследовательские, экспертные, судебно-экспертные, военно-медицинские и военно-строительные подразделения и иные учреждения и подразделения, предназначенные для обеспечения деятельности федеральной службы безопасности31.

В результате изучения материала данной главы студент должен:

знать

• структуру органов государственной власти, в том числе правоохранительных органов;
• полномочия органов государственной власти по защите прав человека;

уметь

• анализировать процессы, связанные с деятельностью государственных институтов защиты прав личности;
• правильно применять федеральные законы, регламентирующие деятельность органов государственной власти по защите прав личности;

владеть

• способностью к анализу и квалификации действий должностных лиц органов государственной власти по защите прав личности;
• навыками работы с государственными институтами по защите прав личности.

Президентский контроль

Как справедливо отмечает В. Ф. Яковлев, "в российских конституционных условиях гарантом прав человека, их признания и соблюдения органами государственной власти и должностными лицами является Президент Российской Федерации, обеспечивающий безопасность граждан от незаконного вмешательства в их частную жизнь, неконституционного ограничения принадлежащих им прав и свобод, реализующий национальную стратегию их обеспечения и защиты" . Действительно, во многих демократических государствах на главу государства возложена обязанность по сохранению конституции и обеспечению реализации ее положений. В России на Президента РФ возложена обязанность по гарантированию Основного закона (п. 2 ст. 80 Конституции), поскольку он является главой государства и формальным носителем всей государственной власти. Президенту как главе государства предоставлено право представлять Россию внутри страны и в международных отношениях (п. 4 ст. 80 Конституции).

Подобные нормы присутствуют во многих зарубежных конституциях, но при этом необходимо подчеркнуть, что такое право принадлежит только главе государства как формальному носителю всей государственной власти. Другими словами, президент, как и монарх, является сакральным носителем власти, формально сосредоточенной в его руках, который обычно является официальным представителем своего государства в договорных и международных отношениях.

Если говорить о России, то Президент является не просто формальным главой государства, но и активным участником в управлении государства, который наделен довольно большими полномочиями, что позволяет ему быть не просто формальным хранителем и носителем Конституции и ее положений, но и ее гарантом.

Вместе с тем не во всех зарубежных странах президент является гарантом конституции. Так, в соответствии со ст. 5 Конституции Франции Президент Республики следит за соблюдением Конституции и обеспечивает своим арбитражем функционирование публичных властей, а также преемственность государства. Он также является гарантом национальной независимости, территориальной целостности и соблюдения международных договоров. Кроме того, по ст. 68 Конституции Франции "Президент Республики является гарантом независимости судебной власти". В Конституции США прямо не прописано, что Президент является каким-либо гарантом. И в тексте присяги он дает торжественное обещание: "Я торжественно клянусь, что буду честно выполнять обязанности Президента Соединенных Штатов и по мере своих сил сохранять, защищать и поддерживать Конституцию Соединенных Штатов". Президент Польши является верховным представителем страны и гарантом непрерывности государственной власти. В соответствии с п. 2 ст. 126 Конституции Польши Президент следит за соблюдением Конституции, стоит на страже суверенитета и безопасности государства, а также нерушимости и неделимости его территории. В присяге Президент Польши говорит следующее: "Вступая по воле Нации в должность Президента Республики Польша, торжественно присягаю в том, что сохраню верность положениям Конституции, буду непоколебимо охранять достоинство Нации, независимость и безопасность Государства, а благо Отчизны и благополучие граждан всегда будут для меня наивысшим наказом". Присяга может быть принесена с добавлением предложения "Да поможет мне Бог!".

Вопросы гарантированности конституции во многом зависят от государственного устройства, традиций народа, политической системы и влияния (авторитета) самого президента. Как правило, в тех странах, где более четко прописано, что президент является в той или иной степени гарантом конституции, президент имеет более весомое положение как в правовом, так и в политическом плане. В основном это связано с делегированием ему определенных полномочий, необходимых для гарантирования конституции.

Для того чтобы лучше пояснить понятие "гарантированность", следует привести следующие формулировки, которые составлены применительно к понятию "Президент РФ как гарант Конституции". А именно: гарантированность Конституции – обеспечение реализации Конституции (как самого документа, так и содержащихся в нем правовых норм), независимо ни от каких условий и обстоятельств; гарант Конституции – это субъект (Президент), обеспечивающий надлежащее претворение (применение) и защиту Конституции независимо ни от каких условий и обстоятельств; защита Конституции – это ограждение Конституции от различного рода опасностей (нежелательных посягательств); соблюдать Конституцию – строго придерживаться положений Конституции; охрана Конституции – совокупность определенных мер, направленных па сохранение Конституции.

Поэтому ввиду вышеизложенных обстоятельств на Президента РФ как главу государства возложена обязанность гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина. При этом необходимо, чтобы все органы государственной власти, включая Президента РФ, обеспечивали соблюдение и защиту Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Причем защита предусматривает не только действия органов власти по восстановлению нарушенного права или недопущению такого нарушения, но также и по созданию соответствующих правовых гарантий.

Необходимо отметить, что Президент РФ выступает не только в качестве гаранта (хранителя) Конституции как самого документа, но и содержащихся в ней норм и гарантирующих прав, например, права на социальное обеспечение по возрасту, государственные пенсии и социальные пособия (ст. 39), права на жилище (ст. 40), охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41), благоприятную окружающую среду (ст. 42), образование (ст. 43) и т.д.

Особое значение отводится координирующей функции президентской власти, которая, как представляется, неразрывным образом связана и с осуществлением его контрольных полномочий. Потребность в осуществлении президентского контроля в данной функциональной направленности вызвана необходимостью обеспечить социальную и экономическую стабильность, устранить излишнее администрирование, сформировать механизмы противодействия коррупции. В частности, совершенствование президентского контроля в сфере борьбы с коррупцией обеспечивается следующими федеральными законами и иными нормативными документами: Федеральным законом "О противодействии коррупции"; Федеральным законом от 25.12.2008 № 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона “О противодействии коррупции”".

Следует, впрочем, отметить, что в настоящее время отсутствует единая точка зрения но вопросу о координации между правоохранительными органами в процессе осуществления ими своих функций. В частности, по мнению А. М. Тарасова, необходимо создать соответствующий координирующий орган при Президенте РФ . В целом мы присоединяемся к данной точке зрения и считаем, что формирование Совета по координации контроля при Президенте РФ в полной мере соответствует историческим особенностям Российского государства. В настоящее время ситуация такова, что подавляющее большинство правоохранительных органов находится под контролем надзорных ведомств, в которых работают "выходцы" из правоохранительной системы, что резко снижает эффективность административного контроля и способствует формированию узковедомственных интересов.

Как известно, в соответствии со ст. 10 Конституции, устанавливающей принцип разделения властей, функции административного контроля относятся к ведению исполнительной ветви власти. В то же время Президент, несмотря на свои большие полномочия в сфере исполнительной власти, является главой государства, и его функции выходят за рамки "чистого администрирования". В этом и есть сущность президентского контроля, позволяющего преодолеть узковедомственные интересы. Исходя из этого, мы и присоединяемся к мнению о необходимости создания единого координирующего органа, который с учетом действующего законодательства (ст. 32 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации") должен именоваться, по нашему мнению, Советом по координации контрольной деятельности правоохранительных органов.

Необходимо также отметить, что необходимость осуществления координационной функции Президентом обусловливается и потребностью в дополнительных элементах системы сдержек и противовесов, призванных обеспечить стабильность реализации принципа разделения властей. В соответствии с положениями ч. 2 ст. 80 и ч. 1 ст. 85 Конституции, Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти не только по вопросам координации. В связи с этим Президент может принимать соответствующие меры, в случае если одна из властных ветвей выйдет за рамки установленных законом полномочий и присвоит себе полномочия другой.

Сегодняшняя практика убедительно показывает, что взаимодействие правоохранительных органов без надлежащего контроля имеет сугубо негативные последствия. В связи с этим для современной России актуальны слова великого Монтескье: Если судебная власть соединена с исполнительной, то судья получает возможность стать угнетателем .

Настаивая на необходимости координирующей функции Президента в сфере правоохранительной деятельности, следует обратить внимание и еще на одну проблему, а именно, отсутствие единого систематизированного законодательства, регулирующего полномочия Президента. В настоящее время эти полномочия регулируются довольно большим числом разрозненных подзаконных актов, часто противоречащих друг другу. В связи с этим мы являемся сторонниками принятия единого Федерального закона "О государственном контроле в Российской Федерации". По нашему мнению, принятие такого закона позволило бы конкретизировать контрольные полномочия президента, четко разграничив их с парламентским и ведомственным контролем. При этом, на наш взгляд, данный закон не должен сужать уже имеющиеся у Президента РФ контрольные полномочия.

Заканчивая рассмотрение вопроса о президентском контроле, следует отметить, что эта разновидность контролирующих функций отнюдь нс является постоянной и неизменной. Следует согласиться с мнением В. А. Золотарева, утверждающего, что контроль должен видоизменяться, совершенствоваться по мере развития государства, его форм и структур власти, системы управления и общественного устройства

Главная » Пдд » Президентский контроль за деятельностью органов государственного управления. Реферат: Контроль и надзор за деятельностью органов ФСБ Президентский правительственный