Планирование противодействия коррупции на муниципальном уровне: проблемы и перспективы. Проблемные вопросы противодействия коррупции на муниципальном уровне (на примере Республики Саха (Якутия))
Коррупцией поражены не только федеральные и региональные уровни власти, но и местное самоуправление, где население непосредственно сталкивается с коррупционными проявлениями в действиях представителей органов муниципального управления. Чаще всего коррупция проявляется здесь в форме злоупотребления служебным положением, в фактах получения взяток, в расходовании денежных средств муниципальных бюджетов не по назначению. Проведенные исследования ВЦИОМ показывают, что органы местного самоуправления занимают второе место после ГИБДД по количеству коррупционных проявлений.
Анализ жалоб, поступивших в приемную «Чистые руки» на органы местного самоуправления в 2014-2015 гг., показал рост злоупотребления властью должностных лицах, находящихся на одних и тех же должностях более пяти лет. В муниципальных образованиях часто образуется клановая система управления. Как правило, главы районов наиболее прибыльные бизнес-сферы стараются «закрепить» за собой через коммерческих аффилированных юридических лиц, оформленных на подставных лиц. Причем степень участия глав администрации в управлении бизнесом выше, чем среди губернаторов: две трети обращений в отношении глав районов содержат информацию, что они занимаются предпринимательской деятельностью, находясь на муниципальном посту, как было сказано выше, через аффилированных лиц. Как правило, такие бизнес-структуры, аффилированные с главами районов, участвуют в строительстве, сфере ЖКХ, предоставлении транспортных услуг, как правило, участвуют в скупке муниципальной недвижимости и ее дальнейшей перепродаже по коммерческой цене и сдаче в аренду. Муниципальными властями используются аналогичные региональным схемы вывода заработанного капитала за рубеж. Зачастую главы районов тесно связаны с так называемым криминальным миром: преступные авторитеты, как правило, как на региональном, так и на местном уровне, обладают иммунитетом от преследования, взамен они помогают осуществлять вывод капитала за рубеж чиновникам, а в некоторых муниципальных образованиях криминальный мир выдвигает своих кандидатов и спонсирует их выборную кампанию, взамен избранный кандидат обеспечивает криминалу возможность беспрепятственной торговли, например, наркотиками. Об этом сообщают граждане в своих жалобах.
Некоторые главы муниципальных образований настолько связаны с криминальным миром, что находятся за рамками контроля губернаторов, говорится в жалобах на муниципальные власти. Процесс оказания муниципальных услуг в части оформления недвижимого имущества домов и земельных участков оказывается чрезмерно бюрократизированным. Порой простые, не требующие разрешения какого-либо спора действия, например, получение разрешительной документации, регистрация дома или земельного участка, регистрация наследства, могут затягиваться на год. Тем самым чиновники, используя административные барьеры, создают условия для коррупции и злоупотребления полномочиями, в том числе и рейдерских захватов чужого имущества.
Объектами коррупционных проявлений на местном уровне власти выступают многие сферы деятельности органов местного самоуправления: муниципальный бюджет; муниципальный заказ; муниципальные выборы; муниципальная собственность; кадровая политика органов местного самоуправления. Однако наибольший ущерб коррупционные сделки приносят в сферах, для которых характерны большие финансовые потоки. Это прежде всего бюджетный процесс и размещение муниципальных заказов.
В настоящее время на федеральном уровне принят ряд нормативных правовых актов в сфере противодействия коррупции в органах местного самоуправления. В поправках к Федеральному закону от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» предусмотрено: 1) запрет для муниципального служащего находится на муниципальной службе в случае родства с главой муниципального образования; 2) проверки по достоверности сведений о доходах; 3) предоставление необходимых сведений кредитным и налоговым организациям; 4) увольнение с муниципальной службы в связи с утратой доверия; 5) введение в перечень вопросов местного значения мер по противодействию коррупции.
Одна из основных проблем противодействия коррупции на муниципальном уровне – проблема эффективного управления муниципальной собственностью, определение надлежащего порядка учета муниципального имущества.
При этом необходимо учитывать, что в результате решений еще принятых в начале 1990 годов, а также передачи в муниципальную собственность ведомственных социальных объектов муниципалитеты сосредоточили в своих руках значительные объемы собственности. В первую очередь это жилищный фонд, учреждения образования и здравоохранения, клубы, стадионы, другие объекты социальной сферы. Кроме того, это муниципальные унитарные предприятия и организации в сфере обслуживания жилищного фонда, тепло– и водоснабжения, других отраслей коммунального хозяйства, транспорта и др.
Эффективное управление данной собственностью, повышение экономической отдачи от ее использования, грамотная политика приватизации являются главными факторами эффективной финансовой деятельности муниципальных образований. При проведении нынешних реформ ЖКХ, социальной сферы, государственных и муниципальных предприятий важно не допустить коррупционных проявлений, особенно при управлении бюджетными ресурсами по обеспечению муниципальных заказов.
До настоящего времени законодательно не урегулированы отдельные вопросы по разграничению и перераспределению муниципальной собственности, а также по учету муниципального имущества, что создает предпосылки для злоупотреблений, связанных с отчуждением и незаконной приватизацией муниципального имущества и, как следствие, приводит к не допоступлению доходов в бюджеты муниципальных образований.
Когда нет порядка в учете земли, нет контроля над собственностью поселений, существует реальная опасность криминализации этого сектора экономики. По оценкам Счетной палаты на балансе муниципальных образований находится собственности на сумму около 10,5 трлн. рублей. В нарушение статьи 50 Федерального закона № 131-ФЗ на федеральном уровне не принят законодательный акт, устанавливающий особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества. Поэтому в соответствии со статьей 215 Гражданского кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления вопросы по управлению муниципальной собственностью и учету муниципального имущества регулируют внутренними нормативными правовыми актами. Отсутствие однообразия в части учета имущества не позволяют качественно организовать эффективную систему контроля использования муниципального имущества, в полной мере осуществлять антикоррупционные мероприятия.
До сих пор остаются проблемы, возникающие при оформлении собственности на земельные участки, государственной кадастровой оценке земли, формировании электронной базы для обеспечения налоговых органов сведениями для начисления земельного налога.
В связи с не урегулированностью федеральным законодательством многих финансово-экономических вопросов местного самоуправления, в муниципальных образованиях принимаются нормативные правовые акты, содержащие много коррупциогенных факторов. Это широкие пределы необоснованного применения исключений из общих правил, положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.
После вступления в действие в полном объеме Федерального закона №ФЗ-131, антикоррупционных нормативных правовых документов, Минюстом РФ проводится экспертиза местных правовых актов на соответствие действующему федеральному законодательству. По сообщению Минюста РФ, принятые органами местного самоуправления нормативные правовые акты в большинстве случаев не соответствовали действующему законодательству.
Большая работа проведена по антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов органов местного самоуправления с целью выявления в них коррупциогенных факторов и последующего их устранения в связи с принятием Федерального закона № 172-ФЗ от 17 июля 2009 года «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»
Так, анализ нормативных правовых актов в Тамбовской области, проведенный в 2009 году показал, что лишь 10 процентов представленных документов соответствовали федеральному законодательству. В настоящее время этот показатель значительно лучше.
По данным федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, в России всего действует более 10 тысяч региональных нормативных правовых актов, принятых во исполнение Федерального закона № 131-ФЗ.
Основными нарушениями федерального законодательства, выявляемыми экспертами являются превышение полномочий субъектов РФ по регулированию вопросов местного значения, не соблюдения порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, осуществления контроля исполнения указанных полномочий, несоблюдения порядка прохождения муниципальной службы и др.
Во многих субъектах Российской Федерации приняты антикоррупционные законы. В законах, принятых в 2006 – 2008 гг. до принятия Федерального закона «О противодействии коррупции», содержатся определения коррупции, отличающиеся друга от друга и от формулировок, принятых в законе, предусмотрен комплекс мер, направленных на предотвращение коррупции. Действие не всех законов распространяется одновременно на государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации, и муниципальных служащих.
Проведение антикоррупционных действий на муниципальном уровне весьма необходимо и оправдано. Эту работу в основном проводят прокуратура и другие правоохранительные органы.
На муниципальном уровне субъектами преступлений коррупционной направленности могут быть лица, обладающие организационно-распорядительными или административно-хозяйственными функциями в муниципальных учреждениях.
В целях предотвращения коррупционного поведения должностных лиц органов местного самоуправления осуществляется депутатский и общественный контроль индивидуальных правовых актов, принятых в областях наибольшего коррупционного риска.
Областями наибольшего коррупционного риска являются экономические:
Размещение муниципального заказа;
Сдача муниципального имущества в аренду;
Приватизация муниципального имущества;
Предоставление муниципальной гарантии юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям.
6 января 2012 года президиум президентского Совета по противодействию коррупции рассмотрел доклад следственного комитета об итогах антикоррупционной работы в 2011 году. Наибольшее число коррупционных нарушений выявлено в здравоохранении, образовании и жилищно-коммунальном комплексе. В суды были направлены обвинения в коррупции в отношении 255 выборных глав муниципальных образований, 253 работников муниципальных учреждений и предприятий. В отношении работников здравоохранения и социального обеспечения возбуждено 1990 уголовных дел, около 2 тысяч уголовных дел – в сфере образования и науки, 302 дела – в отношении работников ЖКХ.
На заседании обсуждена концепция взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции, которая разработана с участием Минюста, Ассоциации юристов и представителей экспертного сообщества. В концепции есть предложение ввести возможность подачи «коллективных исков» против коррупционеров, создать в интернете реестр лиц, осужденных за коррупционные правонарушения. Концепция была принята Советом по противодействию коррупции при Президенте Российской Федерации. Также в концепции предусматривается формирование антикоррупционного настроя в обществе. Было подчеркнуто, что участие в коррупционных схемах, взяточничество должны стать аморальными, позорными фактами.
Выступая 11 февраля 2015 года на Всероссийском совещании судей Председатель Верховного суда В.М. Лебедев отметил, что в России увеличилось число коррупционеров как берущих, так и дающих взятки. Среди взяткополучателей лидируют государственные и муниципальные чиновники (более 40 %), работники здравоохранения (свыше 20 %) и образования (более 10 %). Всего в 2014 году в России за коррупционные преступления были осуждены 11 тысяч человек, из них 65 % – за получения взяток на суммы до 10 тысяч рублей.
Депутаты в соответствии с их правами и гарантиями вправе затребовать интересующую их информацию и объяснения у должностных лиц органов МСУ. В случае если депутаты усматривают возможность возникновения конфликта интересов при исполнении муниципальным служащим своих обязанностей, они уведомляют руководителя органа МСУ, а при обнаружении данных, указывающих на признаки преступления, депутаты передают материалы в правоохранительные органы.
30 октября 2013 года Совет при Президенте по противодействию коррупции рассмотрел вопросы реализации государственной политики в сфере борьбы с коррупцией, эффективности принятых в последнее время законодательных и административных мер. Выступая на заседании Совета, В.В. Путин подчеркнул, «что в стране необходимо создать атмосферу нетерпимости к коррупции. Необходимо выстроить надежную систему обратной связи между обществом и государством, чтобы каждый сигнал о коррупционных проявлениях получал адекватную реакцию». Говоря об основных направлениях борьбы с коррупцией, Президент подчеркнул: «Необходимо жестко пресекать коррупцию внутри правоохранительных органов и судебной системы, ЖКХ, потребительского рынка, при ликвидации последствий стихийны бедствий, строительстве и ремонте различного рода объектов. Здесь берут «возвраты», или так называемые «откаты», от 30 до 50 процентов выделяемых бюджетных средств. Только за первое полугодие 2013 года выявлено 29,5 тысяч преступлений коррупционной направленности. Число привлеченных к ответственности взяточников выросло на 32 процента, осуждено 692. Однако только 8 процентов осужденных взяточников за коррупцию приговорены к реальным срокам и сели в тюрьму, остальные привлечены к различным штрафам, которые не платят, ищут и находят всякие лазейки. Судами вынесено штрафов на 20 млрд. рублей, внесено оштрафованными всего 20 млн. рублей».
По данным Следственного Комитета России за прошедшие полгода к уголовному преследованию привлечено 589 лиц особого правового статуса. В их числе около 400 депутатов и выборных глав муниципальных образований органов МСУ. работников муниципальных учреждений и предприятий. Возбуждены уголовные дела в отношении работников здравоохранения и социального обеспечения, образования и науки, служб ЖКХ.
Критерием для отнесения работников муниципальных учреждений к категории должностных лиц как субъектов коррупционных правонарушений, например, взятки, является обладание правом совершать по службе юридически значимые действия, способные порождать, изменять, или прекращать правовые отношения, т. е. действия организационно-распорядительного характера. В тоже время ответственность должна стать неотъемлемым элементом статуса муниципального служащего. Отсутствие нормативно закрепленной ответственности, а также фактической ответственности соответствующих должностных лиц поощряет коррупционные проявления.
Организация эффективного противодействия коррупции на муниципальном уровне является достаточно реальным делом:
1. На местном уровне органы власти и депутаты более доступны для населения, большинство общественных организаций также действуют на местном уровне. На муниципальном уровне легче обсудить, а при необходимости изменить местные нормативные акты, чем на уровне субъекта Федерации;
2. Некоторые коррупционные преступления, не попадающие под действие уголовного законодательства, а также преступления мелкого масштаба и значимости могут быть пресечены на местном уровне путем применения не силовых, «домашних» методов, таких как публичное оповещение, общественное порицание, ограничения на занятие муниципальных должностей, ограничение на участие в тендерах и др.;
3. Общественный контроль осуществляется отдельными гражданами и их объединениями с использованием прав, закрепленных в федеральных законах № 59-ФЗ от 2 мая 2006 года «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» и № 8-ФЗ от 9 февраля 2009 года «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»;
4. В ходе реформы местного самоуправления проявились проблемы с муниципальной собственностью – обязательная приватизация непрофильных объектов, передача полномочий между уровнями власти вместе с соответствующей собственностью, необходимость составления реестров муниципальной собственности, оформление муниципальных земель.
Увеличение в связи с этим количества коррупционных преступлений обуславливает необходимость проведения мер именно на уровне муниципалитета.
Региональные власти активно пропагандируют создание муниципальных планов или программ противодействия коррупции. Один из самых эффективных способов противодействия коррупции - обеспечение максимальной прозрачности в деятельности чиновников. В этом направлении уже создан довольно большой программный инструментарий. Очень распространенным является создание «горячих линий» и «телефонов доверия» в различных модификациях.
Часто в программных мероприятиях пишутся очевидные вещи, предлагаются действия, которые и так выполняются или должны выполняться, например: «обеспечение регулярного участия должностных лиц органов местного самоуправления в программах телерадиокомпаний и размещение информации в печатных изданиях с целью доведения до населения города социально значимой информации», «создание системы отчетов должностных лиц в Интернете, в средствах массовой информации, на собраниях граждан», «публикация нормативно-правовых актов в информационном бюллетене». Большой интерес вызывают меры, связанные с использованием возможностей сети Интернет. «Размещение в Интернете административных регламентов», «должностных инструкций» и т.д. В значительной степени успех (или неуспех) программы определяется правильно построенным механизмом ее реализации.
Используемые в большинстве действующих программ механизмы трудно назвать правильными: исполнителем программы чаще всего определена администрация муниципального образования, контроль осуществляет ее руководитель (иногда контрольные функции разделяются, «общий контроль над главой муниципального образования, непосредственный контроль - за руководителем аппарата», что не меняет сути проблемы). Сложности с распределением ответственности начинаются еще на этапе разработки программы, когда заказчиком программы выступает администрация, разработчиком - она же.
Действующая редакция Бюджетного кодекса РФ "Бюджетный кодекс Российской Федерации" от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 23.05.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.06.2016) предусматривает, что «долгосрочные целевые программы, реализуемые за счет средств местного бюджета, утверждаются местной администрацией муниципального образования» (ст. 179 БК РФ). Не вдаваясь в обсуждение коррупционности этой нормы, примем как факт, что по формальным требованиям заказчиком программы должна выступать администрация муниципалитета. Однако в соответствии со ст. 35 п. 10-4 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» «принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении» находятся в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Таким образом, окончательное решение об утверждении программы (точнее, о выделении средств на ее реализацию) остается за депутатами. Однако из этого следует, что администрация как таковая не должна быть ни разработчиком, ни исполнителем программы. Правильное решение - создание специального органа либо закрепление этой функции за одним из существующих подразделений администрации. Программа носит комплексный характер, поэтому логично создание специальных рабочих групп для разработки и исполнения программы. Учитывая, что исполнители программы так или иначе находятся в составе администрации, контроль за реализацией программы правильней было бы передать внешнему органу (специальной депутатской комиссии, координационному совету по противодействию коррупции, общественной палате и т.п.).
Действующие программы, как правило, весьма скромны по расходам, достаточно серьёзные программные бюджеты могут себе позволить только большие города, но и те на порядок меньше средств, которые выделяют на аналогичные программы региональные власти.
Пока местные администрации экономят на противодействии коррупции, избегают реальных действий, ссылаясь на недостаток средств. По аналогии с расчетами счетной палаты можно предполагать огромную эффективность программы даже в денежном измерении (при том, что основные выгоды программы трудно измерить в рублях). В одной из типовых программ в разделах, предусматривающих привлечение подрядных специализированных организаций, указаны примерные расходы: социологическое исследование - 150 тысяч рублей, разработка списка отраслей с повышенным риском коррупции - 80 тысяч рублей, разработка перечня должностей, наиболее подверженных коррупции, - 100 тысяч рублей, антикоррупционная экспертиза нормативного акта - 20 тысяч рублей, проведение обучающих семинаров по антикоррупционной экспертизе, семинаров для муниципальных служащих и тренингов для общественных организаций по формированию навыков антикоррупционного поведения - по 100 тысяч рублей, создание Интернет - страниц по антикоррупционной тематике - 30 тысяч рублей, издание брошюр с антикоррупционной пропагандой и правилами поведения в коррупционных ситуациях - 100 тысяч рублей.
На уровень муниципалитетов действия по борьбе с коррупцией нисходят редко. Хотя именно на муниципальном уровне эти действия могли бы быть наиболее эффективными, поскольку для этого есть предпосылки как положительного, так и отрицательного характера.
В отличие от регионального уровня, где отношения власти и общества определяются не напрямую гражданами, а различными институтами, их представляющими, в муниципалитете заинтересованной стороной может выступать все местное сообщество, а не только органы власти.
В Краснодаре был создан городской филиал «Общественной комиссии по борьбе с коррупцией». Целью создания и работы комиссии является объединение усилий общества, государства, бизнеса для противодействия взяточничеству в государственных и других организациях. Одной из основных функций гражданского общества, а также одним из ключевых механизмов противодействия коррупции является общественный контроль. По данным антикоррупционного мониторинга Общественной палаты, наиболее эффективными формами участия общественности в противодействии коррупции респонденты считают проведение общественных расследований по фактам коррупции, а также общественный контроль и мониторинг административных практик в сферах с высокими коррупционными рисками.
К настоящему времени наиболее эффективные меры по борьбе с коррупцией - усиление контроля общества над деятельностью органов власти - в России на сегодняшний день реализованы слабо. Так, структуры гражданского общества не наделены необходимыми полномочиями в этой сфере, не определены их права и обязанности, не регламентированы соответствующие процедуры.
В других регионах создаются программы поддержки местного самоуправления, к примеру, в Санкт-Петербурге на 2009-2011 годы и продление ее на 2012-2014 годы. В Санкт-Петербурге создана справочная база данных нормативных правовых актов органов местного самоуправления. С одной стороны, позволяет проводить экспертизу правовых актов и осуществлять контроль над своевременным внесением в них изменений антикоррупционной направленности не только «постфактум», но и на стадии разработки проектов, с другой стороны, предоставляет возможность муниципальным служащим использовать нормативные правовые акты, уже внесенные в базу данных как модельные. В 2011 году работа по составлению модельных актов была продолжена. Двенадцать модельных муниципальных правовых актов, в том числе по вопросам регламентации деятельности главы муниципального образования, распоряжения муниципальным имуществом, размещения муниципального заказа, позволяют понятно и прозрачно регламентировать наиболее важные аспекты деятельности органов местного самоуправления.
В качестве еще одного положительного примера работы в этом направлении можно отметить следующее: в 2011 году администрацией города были разработаны 11 модельных муниципальных регламентов муниципальных услуг, что существенно ускорило и упростило утверждение указанных регламентов всеми 111 муниципальными образованиями.
Перспективным является переход на межведомственное и межуровневое взаимодействие при предоставлении услуг. Увеличение количества многофункциональных центров должно стать одной из действенных составляющих антикоррупционной политики. Это должно не только упростить получение гражданами муниципальных услуг, но и сократить сроки их предоставления, повысить комфортность получения и качество предоставленных услуг, внедрить практику интерактивного взаимодействия с заявителем. Принцип работы «одного окна» позволит сократить количество потенциально коррупционных ситуаций, что является одним из эффективнейших способов борьбы с коррупцией. Во всех муниципальных образованиях созданы контрольные органы. Однако они пока еще слабы и недостаточно профессиональны. Это подтверждается результатами проверок, проводимых Контрольно-счетной палатой Санкт-Петербурга. Создание по-настоящему эффективных муниципальных контрольных органов в каждом муниципальном образовании требует бoльших затрат средств местных бюджетов и кадровых ресурсов. Законодательным Собранием Санкт-Петербурга для усиления этой работы принят закон, которым в соответствии с Федеральным законом определен порядок заключения соглашений между муниципальными советами и Контрольно-счетной палатой Санкт-Петербурга о передаче ей полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля. Благодаря этому муниципальные советы смогут воспользоваться опытом Контрольно-счетной палаты для организации муниципального финансового контроля, существенно улучшить качество бюджетной дисциплины, повысить эффективность расходования средств местных бюджетов без увеличения штатов муниципальных органов.
В субъектах Федерации видят необходимость дальнейшей работы общественности и органов государственной власти по многим направлениям, в том числе по дальнейшей оценке доходов и расходов государственных служащих. Так, Общественная палата Республики Дагестан следующим образом оценивает проблему: «Система контроля над соблюдением установленных законом ограничений для государственных служащих в должной мере не работает. Об этом свидетельствуют приводимые прокуратурой Республики Дагестан в представляемых в органы государственной власти Республики Дагестан информациях факты нарушений в республиканских министерствах и ведомствах. Не внедрен механизм ротации государственных гражданских служащих, а система подбора и расстановки кадров не исключает коррупционных проявлений. Необходимо продолжить работу по совершенствованию механизма контроля над государственными служащими, повышению ответственности органов государственной власти Республики Дагестан и их должностных лиц за непринятие мер по устранению причин коррупции, оптимизации и конкретизации полномочий государственных органов Республики Дагестан и их работников».
Одно из направлений антикоррупционной работы - создание ведомственных программ, ведь специфика коррупционных преступлений в медицинских учреждениях и на предприятиях ЖКХ весьма различна. Однако в нашей стране такой опыт почти отсутствует, примеры для подражания единичные: «разработать ведомственные планы по противодействию коррупции, проанализировать их исполнение», «в целях противодействия коррупции в муниципальных образовательных учреждениях обеспечить усиление контроля за образовательными учреждениями в период выпускных экзаменов», «на официальном сайте администрации ввести постоянную рубрику по вопросам противодействия коррупции в сфере образования». Наиболее распространенный механизм, встречающийся во всех без исключения антикоррупционных программах, вплоть до программ, созданных в сельских поселениях, это антикоррупционная экспертиза, предложения по составлению регламентов предоставления муниципальных услуг: «создание реестра сфер деятельности структурных подразделений муниципального образования с повышенным риском коррупции.
Еще одна криминализированная сфера муниципального управления - распоряжение собственностью муниципалитета. Крупнейшие коррупционные скандалы в муниципалитетах связаны с распоряжением землей, недвижимостью, приватизацией. Однако острота проблемы пока не привела к созданию механизмов противодействия. «Они, скорее всего ограничиваются утверждением процедуры информирования граждан через средства массовой информации и Интернет о возможной аренде недвижимого имущества, земли, о результатах приватизации, о предстоящих торгах», «анализ результатов аренды муниципального имущества», «инвентаризацией муниципального имущества с целью выявления имущества, не используемого для реализации полномочий муниципального образования». Учитывая, что степень прозрачности процедур в сфере распоряжения имуществом напрямую связана с уровнем деловой коррупции, следует ожидать противодействия со стороны заинтересованных групп любым попыткам усилить данный раздел программы.
Кроме перечисленных мер ограничения возможностей для коррупции, в программах предлагается: «регулярно проводить оптимизацию и конкретизацию полномочий органов местного самоуправления и их работников», «внедрять механизм управления по целям». Задачи эти взаимосвязаны, поскольку целевое управление автоматически влет за собой оптимизацию структуры. Однако следует понимать, что внедрение управления по целям непростая задача, требующая ресурсов и соответствующих масштабов. Это позволит развивать политическую конкуренцию на местах, тем самым стимулируя появление общественного контроля над властью на местах, на региональном и федеральном уровнях. Только гражданский контроль и реальная оппозиция смогут ликвидировать политические и общекультурные причины порождения коррупции, способствовать зарождению новых культурных ценностей и традиций.
1. Понятие коррупции 1 подход: злоупотребление властными полномочиями в личных интересах; 2 подход: как рынок коррупционных услуг («западная»), «восточная» как клановость; 3 подход: набор стратегий («захват государства» , «захват бизнеса»); 4 подход: общий дефект системы государства, общества, правовой системы, экономики и т. д.
Признаки коррупционной ситуации 1. 2. Принятие решений, нарушающих закон или неписаные общественные нормы; Действие партнеров по обоюдному согласию; 3. Получение сторонами незаконных выгод и преимуществ; 4. Стремление участников к сокрытию сделки и выгод.
2. Субъекты коррупции Субъектами коррупции выступают лица, наделенные распорядительными функциями. Классифицируются по вертикали (низовой, средний и высший уровни), по горизонтали (по функциям). Коррупционное взаимодействие может быть напрямую либо через посредников. Основа первого этапа - установление доверия.
Сумма и формы оплаты коррупционной сделки Объем коррупционных поступлений зависит: 1) от уровня должности; 2) от вида отрасли; 3) от коррупционного повода. Форма оплаты услуг: 1) денежные средства; 2) дорогостоящие подарки; 3) скидки на приобретение чего-либо; 4) оказание услуг; 5) участие чиновников или их родственников в бизнесе; 6) оплата услуг подконтрольной фирме. Оплата за конкретную услугу (по факту), оплата на перспективу (прикармливание).
3. Типы коррупции Трансактивная (сделка по взаимному соглашению); экстортивная – вымогательство; Инвестиционная (на будущее); Непотическая (продвижение друзей или родственников); Аутогенная (вовлечение одного человека); Поддерживающая (углубление и защита); Институциональная (выгоды от институтов); Политическая (в общественном секторе).
Виды коррупции Административная Деловая Бытовая Деятельность государственных органов власти. Верхушечная, низовая Взаимодействие должностных лиц и предпринимателей Предоставление различных услуг населению и организациям
Формы коррупции Взятка; Фаворитизм, непотизм (кумовство); Протекционизм; Лоббизм; Незаконное распределение ресурсов; Незаконное присвоение общественных ресурсов; Незаконная приватизация; Незаконная поддержка политических структур; Вымогательство; Предоставление различных льгот; «Блат» – использование личных контактов для доступа к ресурсам.
Широта понятия «коррупция» 1. Власть Участник 2. 3. Бизнес Производитель услуги Потребители
Распространенность коррупции (по данным опроса Левада-Центром 1600 граждан в 128 населенных пунктах 46 регионов) Количество чиновников коррупционеров 2005 2006 2007 2008 Немного 4 5 7 6 Менее половины 8 9 12 11 Большинство 46 47 43 47 Практически все 43 34 28 29 - 5 10 7 Затруднились
Проблема квалификации коррупционных действий Только действия, нарушающие закон Любые факты получения выгод за действия, не нарушающие закон
4. Причины коррупционных взаимодействий Самовоспроизводство системы коррупции; Убеждение в обществе о коррупции как норме, естественной форме поведения; Несовершенство законодательства; Неправильная постановка целей, задач, функций; Наличие у государства распределительной функции; Недоверие граждан государственной власти; Низкая оплата труда, плохое материальное обеспечение чиновников; Сознательное создание чиновниками условий для коррупции; Отсутствие общественного контроля за процессом принятия решений.
Поводы коррупционного взаимодействия Получение определенных преференций, льгот Преодоление бюрократической волокиты Влияние на кадровую политику органов власти Необходимость «замять» дело Устройство на работу родственников Парализация всей системы государственного управления
Подмена государственных целей личными и групповыми; деформация управления Рост недоверия населения государству, подрыв легитимности власти; Ущерб авторитету страны в мире; Снижение инвестиционной привлекательности; Торможение инноваций (внедрения новых технологий). Криминализация экономики 5. Последствия коррупции
Положительные последствия коррупции Стимулирование традиционно ленивого, нерадивого чиновника к эффективной деятельности, является средством мотивации чиновника к принятию решений; Корректировка ошибок, сбоев, законодательства, несовершенства формальной системы неформальными методами; Толчок для экономического роста и законотворческих процессов.
6. Правовые основы противодействия коррупции Международные правовые акты; Федеральные законы (о противодействии коррупции, о государственной и муниципальной службе) и иные НПА; Законы и иные НПА органов государственной власти субъектов РФ; Муниципальные правовые акты.
Антикоррупционная политика Цель – воздействие на факторы, обеспечивающие существование и устойчивость коррупции. Принципы: научность, оперативность, последовательность и постепенность, недопустимость двойных стандартов, сочетание ограничительных и стимулирующих правовых средств, тесное сотрудничество общества и государства, комплексность.
Средства снижения коррупции Предупреждение коррупции, создание механизмов против подкупа Мониторинг коррупционных факторов и действия мер Формирование антикоррупционного общественного мнения Обеспечение доступа к информации Антикоррупционная экспертиза проектов НПА
Принципы противодействия коррупции Признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина; Законность; Публичность и открытость деятельности власти; Неотвратимость ответственности; Комплексность применения различных мер; Приоритетность мер предупреждения; Сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами.
Задачи и меры законодательства в сфере противодействия коррупции Недопущение, выявление, пресечение: Установление принципов противодействия коррупции; Закрепление полномочий по противодействию коррупции; Разработка мер по профилактике коррупции; Установление норм о конфликте интересов и порядке его преодоления; Введение ограничений и обязанностей государственных и муниципальных служащих по антикоррупционному поведению.
Меры профилактики коррупции Формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению; Антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов; Квалификационные требования к претендентам на государственную службу и проверка их сведений; Предоставление сведений о доходах, расходах, имуществе, обязательствах имущественного характера; Внедрение правил длительного, безупречного и эффективного исполнения обязанностей ГМС; Развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства о коррупции.
Проблемы правового регулирования противодействия коррупции Низкая эффективность профилактического механизма противодействия коррупции (декларации); Противоречие ст. 9 ФЗ «О противодействии коррупции» об обязанности ГМС уведомлять об обращениях по склонению к коррупции ст. 51 Конституции РФ; Несовершенство процедур декларирования доходов и расходов, отвода или самоотвода в случае конфликта интересов, порядка создания и работы комиссии; Главным контролирующим органом остается представитель нанимателя, а не гражданское общество; Отбор кадров в органы власти осуществляется не по принципу профессионализма, образования и этики, а по принципу «нужных» людей; Антикоррупционную экспертизу осуществляют лица, участвующие в принятии данного акта.
8. Состояние коррупции в России Число зарегистрированных случаев взяточничества: 1990 г. - 2, 7 тыс. , 2009 г. - 13, 1, 2010 г. – 12 тыс. 65% осужденных по коррупционным делам получили условное наказание. Средний размер взятки: 2008 г. - 9 тыс. , 2009 г. - 23, 2010 г. – 61, 2011 г. – 236 тыс. руб. Из 7 трлн руб. госзакупок 2012 г. 1 трлн руб. «растворился» , исчез. Рынок коррупционных услуг по состоянию 2006 г. превышал федеральный бюджет в 2, 66 раза; Доли в общем объеме коррупционных услуг: исполнительная -88%, законодательная -7%, суд-5%.
Положение России в мире, рассчитанное по индексу восприятия коррупции 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 85 99 90 91 102 133 146 159 163 180 180 2, 4 2, 1 2, 3 2, 7 2, 8 2, 4 2, 3 2, 1 76 82 82 79 86 79 90 126 121 143 147 146 В 2010 г. заняла 154 место из 178 стран, в 2011 г. поднялась на 143 место из 182 стран, В 2012 г. поднялась на 133 место из 174 стран. 2016 г. – 131 место. Индекс восприятия коррупции составлен международной аналитической Компанией Транспаренси Интернешнл
Зарубежный опыт противодействия коррупции США: чрезвычайная жесткость законов, штрафы в тройном размере взятки, тюремное заключение до 15 лет, при отягчающих – до 20 лет. Поощрение чиновник может получить только официально. Нет иммунитета для ДЛ. Германия: трудоустройство лиц, ушедших с должности по разрешению правительства. Корея: внедрена «культура прозрачности» , система контроля действий чиновников – право расследования коррупции любому гражданину. Китай: превалирование репрессивных мер воздействия. Смертная казнь. Антикоррупционный комитет. 1200 расстреляны, 8000 бежали из страны. Запрещено заниматься бизнесом детям и родственникам.
Мозговой штурм студентов 4 курса факультета ГМУ НГАУ по мерам противодействия коррупции Отрубать руку, ногу; Снять мораторий на смертную казнь; Сажать в тюрьму, а не под домашний арест; Субсидиарную ответственность на всю семью; Запрет на занятие должностей в сфере ГМУ; Создание отдельных органов контроля; Введение в школах предмета; Начать с себя; Создание сайтов о доходах и расходов кандидатов; Исключить прямые контакты чиновников и населения;
Предложения студентов 4 курса ГМУ по противодействию коррупции Повысить ответственность руководителя; Конфискация имущества; Повышать зарплату чиновникам; Ничего не делать; Доска позора; Увеличить суммы штрафов; Психологический тест на честность; Исправительные работы на лесоповалах; Лишение всех званий; Создание антикоррупционной партии; Выполнять законы.
магистрант кафедры муниципального права юридического института Российского университета дружбы народов
Аннотация:
В настоящей статье автором анализируется проблематика в правоприменительной практике реализации мер по противодействию коррупции на муниципальном уровне. В заключении автор делает вывод о том, что реализация мер по предотвращению и противодействию коррупции на муниципальном уровне, никогда не может являться самоцелью. Это только способ, направленный на решение ключевой задачи, положенной в основу существования системы местного самоуправления в Российской Федерации в целом, – обеспечение и поддержание необходимого уровня качества жизни населения на местах.
Ключевые слова:
муниципальное образование, муниципальный уровень, коррупция, противодействие, практика, проблематика, национальный план.
В рамках реализации Национального плана противодействия коррупции на 2016 – 2017 гг. высшие должностные лица субъектов Российской Федерации обязаны в пределах своих полномочий оказывать содействие органам местного самоуправления в организации работы по противодействию коррупции .
Данное положение является одним из примеров взаимодействия различных уровней власти в рамках реализации масштабной общегосударственной стратегии по борьбе с коррупцией. Местное самоуправление в Российской Федерации, будучи независимым в рамках своих полномочий , самостоятельно реализует политику в обозначенной сфере, в то же время она является составной частью рассматриваемой программы.
Национальная стратегия противодействия коррупции была утверждена Указом Президента Российской Федерации в 2010 году, однако исследователи отмечают, что ряд ее положений до сих пор не осмыслен должным образом как на теоретическом, так и на практическом уровнях . Особенно справедливо данное утверждение в отношении реализации антикоррупционных мер на муниципальном уровне.
Так, в Федеральном законе от 25.12.2008 N 273-ФЗ (ред. от 15.02.2016) «О противодействии коррупции» ключевым моментом в определении понятия «коррупция» является факт получения материальной выгоды «в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами» . Однако в принятой в октябре 2003 года Конвенции ООН против коррупции наряду с указанной выше материальной заинтересованностью к данному явлению отнесены также обещание, предложение или предоставление какого-либо неправомерного преимущества публичному должностному лицу или любому другому лицу, лично или через посредников, так называемая нематериальная коррупция, что соответствует мировым стандартам понимания рассматриваемого нами феномена . Таким образом, в целях наиболее последовательной и эффективной реализации мер по противодействию коррупции необходимо провести уточнение природы рассматриваемого явления на уровне федерального законодательства и в соответствии с ним скорректировать положения нормативно-правовых актов остальных уровней, в том числе уставов муниципальных образований .
Очевидно, что знание источника проблемы позволяет своевременно предотвратить ее, однако на данный момент в ответе на вопрос о причинах возникновения коррупции среди ученых нет единогласия, что, возможно, связано с многомерным характером данного явления .
Анализ имеющейся практики по противодействию коррупции показал, что привлечение к ответственности лиц, виновных в данном виде нарушений, не решает проблемы: «необходима система правовых, экономических, образовательных, воспитательных, организационных и иных мер, направленных на предупреждение коррупции, устранение причин, ее порождающих» . Иными словами, степень реализации положений антикоррупционного законодательства напрямую связана с качеством кадровой работы: при отборе кандидатов, претендующих на замещение должностей муниципальной службы, необходимо оценивать не только уровень их профессионализма, но и разработать критерии, позволяющую оценивать уровень личностных качеств. Так, несмотря на закрепление в федеральных законах, регулирующих прохождение государственной и муниципальной службы , требований к служебному поведению соответствующих лиц, в некоторых органах государственной власти были приняты нормативные документы, которые более тщательно раскрывают постулируемый принцип приоритета публичных интересов над личными. Например, Кодекс этики и служебного поведения государственных гражданских служащих Верховного Суда Российской Федерации (утвержден приказом Председателя Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2011 г. N 192/кд) . Однако на муниципальном уровне данный вопрос не получает проработки на должном уровне результатом чего становится ежегодно фиксируемый факт значительного числа коррупционных преступлений в органах местного самоуправления .
В продолжение разговора о качестве кадровой работы в сфере муниципального управления в связи с рассматриваемой нами проблемой необходимо отметить недостаточное количество квалифицированных сотрудников в органах местного самоуправления, что, безусловно, также негативно сказывается на реализации мер по противодействию коррупции в муниципальных образованиях. Очевидно, что только опытным специалистам под силу разработать четкий план антикоррупционных мероприятий, осуществляемых органом местного самоуправления, а также обеспечить его выполнение и контроль. Отметим, что нехватка квалифицированных кадров наблюдается на данном уровне не только в области предотвращения коррупции, но характеризует ситуацию, сложившуюся на уровне местного самоуправления в целом .
Вместе с тем, проблему данного феномена невозможно решить только на уровне органов и лиц, наделенных определенными полномочиями в сфере муниципального управления: необходимо активное участие как отдельных граждан, так и их объединений в процессе реализации мер по противодействию коррупции. Несмотря на принятие и на федеральном, и региональном уровнях законов, существенно расширяющих полномочия населения в сфере общественного контроля , среди граждан нет полного осознания своих возможностей, а главное понимания своей роли в реализации Национальной стратегии по противодействию коррупции. Представляется, что наиболее эффективным в решении данной проблемы станет создание различных стимулов с целью вовлечения населения в процесс реализации антикоррупционной политики .
Все положения, перечисленные нами выше, являются значимыми препятствиями в реализации мер по противодействию коррупции на муниципальном уровне. Скорейшее их решение позволит выстроить грамотную и эффективную политику, направленную на борьбу с обозначенным нами в настоящей статье феноменом, пониманию природы которого посвящены исследования не только юристов, но и политологов, экономистов, социологов, психологов и т.д. Однако нельзя забывать, что реализация мер по предотвращению и противодействию коррупции на муниципальном уровне, никогда не может являться самоцелью. Это только способ, направленный на решение ключевой задачи, положенной в основу существования системы местного самоуправления в Российской Федерации в целом, – обеспечение и поддержание необходимого уровня качества жизни населения на местах.
Литература:
Андреева Л.А., Кирьянов А.Ю. Планирование противодействия коррупции на муниципальном уровне: проблемы и перспективы // Российская юстиция.2012. № 11.
Бышков П.А., Галушкин А.А., Ежевский Д.О., Кучеренко П.А., Чихладзе Л.Т. Актуальные проблемы муниципальной службы в Российской Федерации. М.: РУДН, 2016.
Галушкин А.А., Забелина Е.П., Кучеренко П.А., Чихладзе Л.Т. Муниципальное право России. М.: РУДН, 2015.
Кодекс этики и служебного поведения государственных гражданских служащих Верховного Суда Российской Федерации (утвержден приказом Председателя Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2011 № 192/кд) // СПС «КонсультантПлюс», 2016.
Конвенция ООН против коррупции (принята в г. Нью-Йорке 31.10.2003 Резолюцией 58/4 на 51-ом пленарном заседании 58-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН) // СПС «КонсультантПлюс», 2016.
Конституция Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс», 2016.
Лепехин И.Я. Перспективы развития антикоррупционных мер, осуществляемых в России на муниципальном уровне // Российская юстиция. 2016. № 2.
Национальный план противодействия коррупции на 2016 – 2017 гг. Утвержден Указом Президента Российской Федерации от 01 апреля 2016 № 147 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2016 – 2017 годы» // СПС «КонсультантПлюс», 2016.
