Муниципальная собственность - имущество, которым владеют административные органы власти муниципальных образований (регионов, городов, сел и прочих местных формирований). Муниципальная собственность находится под контролем, а также в полном ведении административных и других структур муниципального самоуправления. В составе такого имущества - внебюджетные фонды, наличность местного бюджета, учреждения культуры и образования, компании, работающие в сфере обслуживания и промышленности, помещения жилого (нежилого) фонда и так далее.

Муниципальная собственность - мощный имущественный комплекс, который находится под управлением муниципальной власти. В группу такого имущества входят объекты, которые имеют ключевое значение для жизни города и удовлетворения потребностей населения. Как правило, к собственности города относятся городские парки, памятники, ландшафты, различные (в том числе инженерные) сооружения. В свою очередь, муниципальная собственность - это поликлиники, библиотеки, школы, детские сады, дома для престарелых людей и прочие объекты.

Сущность муниципальной собственности

Муниципальная собственность находится под полной защитой государства не меньше чем другие формы собственности. Такое имущество - одна из форм публичной собственности, которая стоит в одном ряду с имуществом страны в целом.

Муниципальная (местная) собственность имеет целевой характер , поэтому к данной категории можно отнести имущество, необходимое:

Для быстрого решения вопросов, возникающих на уровне региона (города, поселка);
- для выполнения местными (муниципальными) органами власти своих функций и задач, возложенных государством;
- для полного обеспечения функционирования органов власти на местах. Сюда, как правило, относят должностных лиц муниципальных администраций, работников сферы местного самоуправления, служащих муниципалитета, работников местных учреждений и компаний.

Если у муниципального формирования появляется право владения имуществом, не подходящим под описанные выше цели, то такие объекты можно перепрофилировать, то есть изменить целевое назначение или организовать отчуждение. Алгоритм (порядок и сроки) отчуждения тех или иных объектов устанавливаются законами РФ.

Муниципальная собственность по ГК РФ представляет собой имущество, которым владеют и управляют муниципальные формирования (местные исполнительные органы) и их должностные лица. Обычным гражданам право собственности на муниципальное имущество не дается.

Объекты, которые находятся в собственности муниципальных формирований, может быть закреплено за разными компаниями, организациям и учреждениями в двух вариантах:

По принципу хозяйственного ведения (то право, которые реализуют предприятия);
- по принципу оперативного управления (для муниципальных объектов).

Остальная часть собственности, которая не фиксируется ни за какими компаниям или предприятиями может передаваться в управление специальных органов - муниципальную казну. Сюда, как правило, включается имущество и бюджет, находящиеся в распоряжении органов муниципалитета - здание администрации города, муниципальные земельные участки и так далее.

Муниципальная казна формируется из нескольких элементов - незакрепленных местных (муниципальных) объектов, а также денег местного бюджета.

Задача муниципального образования - контроль и полная ответственность за капитал, находящийся в упомянутой выше казне. При этом оно не отвечает по долгам местных унитарных компаний. Аналогичным образом муниципальные компании также не несут ответственности по долговым обязательствам муниципальных образований.

Что касается бюджета и его включения в муниципальную собственность, то в законах РФ есть определенные противоречия. Если верить гражданскому праву, то бюджет относится к муниципальной собственности, а с позиции Федерального Закона - нет.

Муниципальная собственность: структура, функции и управление

По структуре муниципальная собственность - одна из разновидностей публичного имущества. Часто ее сравнивают с государственной собственностью, что не всегда корректно. Собственность муниципалитета можно отличить по следующим критериям:

- по объектам . Так, роль государственной собственности может исполнять любое имущество, а муниципальной только то, которое разрешено по закону;

- по субъектам. Государственные объекты находятся во владении государственных органов власти, а муниципальные - местных образований;

- по особенностям покупки и ограничения прав собственности в отношении государственных объектов полномочий больше. К примеру, их всегда можно националиризировать. С муниципальной собственностью поступить так не получится;

- по составу правомочий владельца. По законам РФ государственные структуры имеют право ограничивать полномочия муниципальных структур как владельцев. К примеру, может быть введен запрет на приватизацию или же дан приказ на использование имущества в интересах государства.

Функции муниципальных земель. можно представить с трех позиций - обеспечения достаточности в отношении экономики, воспроизводственных нужд, а также удовлетворения последний. При этом все основные функции рассмотрены в таблице ниже:

По ГК РФ собственник объектов имущества может совершать в его отношении различные действия, которые не имеют противоречий с законами РФ или другими государственными актами. Кроме этого, упомянутые выше действия не должны нарушать интересы и права других людей. Владелец по закону имеет право передавать собственность другим лицам с целью владения или распоряжения ею, самому пользоваться имуществом, отдавать его в залог или осуществлять обременение. Также законом не запрещен факт передачи тех или иных объектов 3-им лицам для доверительного управления.

В отношении муниципальной собственности действуют те же правила ГК РФ , которые упомянуты выше. При этом в сфере взаимоотношений такого имущества местные граждане - это первичные собственники, а органы исполнительной власти муниципалитета - публичные владельцы. Таким образом, муниципальная власть принимает все решения от имени первичных владельцев, выражая таким способом его интересы и волю.

Полученная в пользование муниципальная собственность находится в полном управлении органов власти на местах. От имени муниципалитета они могут распоряжаться имуществом с соблюдением Конституции, ФЗ и нормативных актов. Как правило, местным органам власти разрешается - передавать имущество муниципалитета предприятиям и частным лицам во временное, постоянное (при определенных условиях) пользование, отчуждать и реализовывать другие сделки с соблюдением действующих законов.

Органы самоуправления на местах формируют порядок распоряжения и управления местным имуществом, а местные исполнительные органы обязуются действовать с учетом утвержденной программы. Информация по объектам, находящимся во владении муниципалитета, а также в управлении местных госструктур, должны найти отражение в списке-реестре муниципальной собственности.

Местные органы самоуправления на этапе формирования предприятий могут определять будущие задачи и цели образования. Кроме этого, они принимают решения по назначению руководителей и их снятие с должностей, ликвидации и реорганизации структуры, тарифов ни цен на товары. К задачам местных органов относится контроль использования и сохранности имеющегося в распоряжении предприятий имущества, заслушивание отчетов руководителей и так далее.

Муниципальные компании не имеют права реализовывать имеющиеся в распоряжении (на праве хозяйственного владения) объекты, сдавать их в залог, отдавать в аренду или вносить в роли вклада в уставной капитал без согласия со стороны уполномоченных структур местной исполнительной власти. Что касается остального имущества, то им предприятие может распоряжаться по своему усмотрению, без согласования с местными органами власти.

Все учреждения, имеющие прямое отношение к местному бюджету, а также являющиеся частью муниципальной собственности, имеют право использовать закрепленное за ними имущество в тех границах, которые определены на законодательном уровне. Одновременно с этим решения важно принимать с учетом целей деятельности, назначения объектов муниципальной собственности, а также зданий органов местной власти.

Местные структуры самоуправления на правах владельца могут забирать имущество, зафиксированное за учреждениями, в той ситуации, когда оно применяется (или не применяется) по своему назначению или отнесено излишним. В дальнейшее местные органы принимают самостоятельные решения по поводу распоряжения имуществом.

Органам местной власти разрешено сдавать муниципальную собственность в аренду, а с целью повышения его привлекательностью предоставлять льготы потенциальным арендаторам. Основная задача при этом - повысить эффективность собственности муниципалитета и привлечь в бюджет дополнительные средства.

Будьте в курсе всех важных событий United Traders - подписывайтесь на наш

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

2.2 Муниципальная политика в отношении муниципальной собственности

2.3 Аренда муниципальной собственности

Глава 3. Совершенствование процесса управления муниципальной собственностью

3.1 Основные подходы к совершенствованию системы управления муниципальной собственностью

3.2 Совершенствование системы управления муниципальной недвижимостью

3.3 Мероприятия по совершенствованию системы управления муниципальным имуществом в МО Гурьевское Венёвского района Тульской области

Заключение

Список используемой литературы

Введение

В качестве обязательного атрибута муниципального образования закон закрепляет собственность. Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления. Муниципальная собственность не является разновидностью государственной, но эти две формы сходны по содержанию и целевому назначению. Обе являются публичными формами собственности, т.е. социально - экономическими отношениями, возникающими при удовлетворении публичных интересов населения определенных видов поселений или народа России в целом.

По моему мнению, тема моей курсовой работы достаточна актуальна. Это связано с тем, что на сегодняшний день в нашей стране существуют три вида собственности, а именно государственная, муниципальная и частная. Муниципальная собственность принадлежит муниципалитету. Она неотчуждаема и не может находиться в частной собственности, т.е. не может быть закрепленной за кем-нибудь. Она принадлежит муниципальному образованию.

Данная тема разработана в юридической литературе. В основном все мнения авторов сходятся на одних и тех же позициях определения понятия муниципальной собственности и ее объектов.

«Гражданский кодекс РФ в ст. 215 не дает определения понятия муниципального имущества, а лишь констатирует то, что имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью»1 1 ГК РФ. Сибирское университетское издательство. Новосибирск. 2006..

В соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» в собственности субъектов РФ и муниципальных образований может находиться только то имущество, которое необходимо для осуществления их публичных полномочий»1 1 ФЗ от 16.09.2003 "ОБ общих принципах организации местного самоуправления в РФ". // Собрание законодательства РФ № 5. От 06.10.2003..

Целью моей работы является изучение основных понятий муниципальной собственности, объектов муниципальной собственности и процесса их управления. Для достижения поставленной цели необходимо ответить на следующие вопросы:

1. Какие существуют виды собственности.

2. Что относится к муниципальной собственности.

3. Кто осуществляет управление за данным видом собственности.

4. Как происходит управление.

Объектом изучения является управление собственностью, а предметом способы и методы управления собственностью.

При написании своей работы, я использовал следующую литературу: Конституция РФ, ГК РФ, ЗК РФ, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», учебник Садиков О.Н. Гражданское право Российской Федерации, Миронов А.Н. Муниципальное право Российской Федерации. А также такие журналы, как Российская юстиция, Журнал российского права, право и экономика и т.д.

Глава 1. Теоретические основы управления муниципальной собственностью

1.1 Сущность муниципальной собственности

Отношения собственности изначально являлись источником экономической мощи любой политической власти. Определив местное самоуправление как организационно обособленную от государства форму народовластия, государство тем самым автоматически признало необходимость соответствующих экономических отношений и на муниципальном уровне, а потому наделило муниципальные образования правом собственности в отношении определенной категории имущества.

Гражданский кодекс РФ законодательно закрепил это право и установил, что «имущество, принадлежащее на праве собственности городским, сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью» (ст. 215, п.1). Содержание права собственности раскрывает ст. 209 ГК РФ, в п.1 которой устанавливается: «Собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом».

На основании этого можно сделать вывод, что под муниципальной собственностью подразумевается имущество, в отношении которого муниципальное образование обладает правами владения, пользования и распоряжения.

Владение -- начальная форма собственности, отражающая юридическую, документально закрепленную фиксацию субъекта собственности.

Пользование -- отношения собственности, означающие применение объекта собственности в соответствии с его назначением и по желанию и усмотрению пользователя.

Распоряжение -- наиболее всеобъемлющий, высший способ реализации отношений собственности, дающий субъекту собственности право и возможность поступать по отношению к объекту по своему усмотрению и использовать его любым желаемым образом вплоть до передачи другому субъекту, преобразования в другой объект и даже ликвидации.

Согласно ст. 215, п. 3 Гражданского кодекса РФ имущество, находящееся в собственности муниципального образования, делится на две части. Одна часть закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями на правах хозяйственного ведения и оперативного управления. Другая его часть, т.е. средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляет муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.

Основанием возникновения любой собственности является акт присвоения, характеризуемый двумя группами экономических отношений: 1) отношениями людей к предметам природы и продуктам труда, к вещам; 2) отношениями между людьми по поводу материальных благ, вещей. Исходя из этого, собственность может быть охарактеризована не только как имущество (единство материальных и нематериальных активов), в отношении которого экономический субъект обладает правами владения, пользования и распоряжения, но и 1) как отношения между человеком, группой или сообществом людей (субъектом), с одной стороны и любой субстанцией материального мира (объектом) -- с другой, заключающиеся в постоянном или временном, частичном или полном отчуждении, отсоединении, присвоении объекта субъектом; а также 2) как общественно-производственные отношения людей друг к другу, опосредованные через их отношения к вещам (и прежде всего к средствам производства).

Из этого следует, что собственность, с одной стороны, есть принадлежность тех или иных объектов определенным лицам (т.е. отношение людей к вещам), но, с другой, -- возможность распоряжаться вещами, появляющаяся у одних, всегда сопряжена с ограничением подобной возможности у других. Поэтому, принимая видимость отношения человека к вещи, собственность всегда есть отношение «собственника» к «несобственнику» (т.е. отношение между людьми).

Собственность, таким образом, -- это не сами вещи, и даже не столько отношение людей к вещам, сколько отношения между самими людьми по поводу определения субъектной принадлежности этих вещей.

Данный тезис в полной мере распространяется и на муниципальную собственность, так как последняя представляет собой одну из форм собственности вообще, хотя и обладающую своими особыми, специфическими свойствами.

Специфика муниципальной собственности состоит в сложном характере ее объектов, которые, с одной стороны, имеют целевое назначение, так как предназначены для решения вопросов сугубо местного значения: удовлетворения жилищно-коммунальных, социально-культурных и бытовых потребностей населения муниципального образования, но с другой -- исключительно многофункциональны, поскольку оказываются задействованы в решении широкого круга местных вопросов, в частности, участвуют в обеспечении доходов местного бюджета (за счет реализации муниципального имущества, его арендного и т.п. использования), в укреплении социальной инфраструктуры территории (через развитие институтов социальной защиты населения и обеспечения занятости), в развитии инженерной инфраструктуры муниципального образования (транспортной, информационной, бытовых коммуникаций: дороги, газо- и водопроводы, тепловая сеть и т.п.), в стимулировании развития малого и среднего бизнеса, создании и укреплении рыночной инфраструктуры и т.д.

Муниципальная собственность в настоящее время не является разновидностью государственной собственности, она относится к публичной, а не к частной собственности, поскольку ее субъекты -муниципальные образования являются публично-правовыми единицами.

Публичный характер собственности также выражается в составе ее объектов. Как известно, основную часть муниципальной собственности составляют жилищный фонд, предприятия, обслуживающие предприятия, общественный транспорт, учреждения образования, здравоохранения и культуры. Иначе говоря, муниципальная собственность служит интересам населения всего муниципального образования и обеспечивает его жизнедеятельность на местном уровне.

1.2 Субъекты муниципальной собственности

Субъектом права муниципальной собственности, несомненно, является муниципальное образование (ст. 212 ГК РФ), однако реализация данного права в целом не может осуществляться непосредственно населением муниципального образования, хотя подобная потенциальная возможность предусматривается законодательством. Согласно п. 2 статьи 216 ГК РФ от имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления и отдельные лица (по специальному уполномочию). Таким образом, образуется не единый субъект муниципальной собственности, которым по существу является местное сообщество, а множественность субъектов, осуществляющих право собственности от имени муниципального образования.

Законодатель не исключает возможности непосредственного осуществления прав собственника населением муниципального образования, если это предусмотрено законом субъекта Федерации и уставом муниципального образования. К таким случаям, в частности, можно отнести ситуации, когда полномочия представительного органа осуществляются собранием (сходом) граждан. То есть вопросы распоряжения муниципальной собственностью граждане могут решить непосредственно на собрании (сходе), однако это характерно скорее для особо малых муниципальных образований.

В то же время публичный характер муниципальной собственности определяет необходимость значительного участия граждан муниципального образования в управлении и распоряжении ею. Поскольку представительный орган местного самоуправления является основным органом, определяющим политику муниципального образования, состоящим из непосредственных представителей населения, то он и решает наиболее существенные вопросы в данной сфере. В соответствии со ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2004 г. к исключительной компетенции представительного органа в финансово-экономической области отнесены: утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении, установление, изменение и отмена местных налогов и сборов, определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Специальная компетенция других органов местного самоуправления по осуществлению правомочий собственника муниципального имущества определяется уставом муниципального образования. Но, как правило, исполнительно-распорядительные функции в области управления муниципальной собственностью муниципального образования осуществляет другой орган местного самоуправления -- местная администрация, а также созданные ею органы. Более того, данные полномочия могут осуществлять также должностные лица местного самоуправления (например, глава муниципального образования).

Права органов местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью являются составной частью всего комплекса их правомочий по участию в гражданских правоотношениях от имени муниципального образования. Вместе с тем статус этих органов применительно к участию в гражданско-правовых отношениях толкуется не всегда однозначно как законодателями, так и правоприменителями.

Наиболее верным представляется подход гражданского законодательства к определению статуса органов местного самоуправления в отношении управления и распоряжения муниципальной собственностью.

Гражданский кодекс РФ определяет, что Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений -- гражданами и юридическими лицами (п. 1 ст. 124). Согласно п. 2 ст. 125 ГК РФ от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Данное положение, во-первых, указывает на то, что органы местного самоуправления вступают в гражданские правоотношения не от своего имени (в отличие от граждан и юридических лиц), а от имени муниципального образования, что обусловливается их публичным интересом. Иначе говоря, органы местного самоуправления, осуществляя те или иные полномочия, выступают в интересах всего населения муниципального образования и не имеют собственных (частных) интересов как, например, юридические лица. Во-вторых, органы местного самоуправления не могут произвольно участвовать в тех или иных отношениях: все необходимые для этого полномочия должны быть закреплены в соответствующих нормативных актах муниципального образования (в частности, в Уставе муниципального образования и Положениях о них). Таким образом, гражданская дееспособность муниципального образования распределяется между различными органами местного самоуправления в зависимости от существа выполняемых ими функций (например, комитет по управлению имуществом осуществляет отчуждение муниципальной собственности от имени муниципалитета, тогда как управление образованием -- функции собственника муниципальных образовательных учреждений).

Воспринимая в целом логику ГК РФ, Федеральный закон об общих принципах 2004 г. в то же время не всегда ей следует. Если в ст. 51 говорится о том, что органы местного самоуправления самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом от имени муниципального образования (что соответствует конструкции ГК), то в ст. 41 того же закона, описывающей статус органов местного самоуправления, в качестве лиц, выступающих от имени муниципального образования, названы лишь глава местной администрации и другие должностные лица местного самоуправления. Одновременно с этим в той же статье упоминается об органах местного самоуправления как юридических лицах в статусе муниципальных учреждений. Налицо существование явной коллизии в описании статуса субъектов управления муниципальной собственностью.

ФЗ об общих принципах 2004 г. в ст. 51, 52 дает достаточно широкое толкование гражданских прав органов местного самоуправления. Они от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами, могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации, с соблюдением требований ГК РФ.

Анализ этих норм в совокупности со ст. 41 ФЗ 2004 г., наделяющей органы местного самоуправления статусом юридического лица в организационно-правовой форме муниципальных учреждений, позволяет прийти к выводу о том, что муниципальные учреждения вправе совершать все вышеперечисленные функции, то есть они не только являются владельцами муниципальной собственности, но и обладают правами ею распоряжаться, в том числе создают и прекращают деятельность муниципальных предприятий и учреждений, что на самом деле противоречит самой сути муниципальных учреждений как самостоятельных субъектов права, имеющих имущество в оперативном управлении (ст. 296 ГК) и крайне ограниченных в правах распоряжения им (ст. 298 ГК).

В качестве одной из проблем в определении статуса органов местного самоуправления как субъектов управления муниципальной собственностью следует назвать также споры вокруг применения п. 4 ст. 66 ГК РФ: «... органы местного самоуправления не вправе выступать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками товарищества на вере, если иное не установлено законом».

Помимо органов местного самоуправления представителями муниципального образования в управлении муниципальной собственностью могут выступать государственные органы, юридические лица и граждане (п. 3 статьи 125 ГК РФ). Однако данные случаи должны быть предусмотрены соответствующими нормативными актами, а в отношении указанных субъектов издается специальное поручение органов местного самоуправления. В связи с этим во многих муниципальных образованиях приняты нормативные акты, согласно которым участником создаваемых в интересах муниципальных образований хозяйственных обществ выступают специально созданные для этих целей муниципальные учреждения.

Рассматривая систему органов местного самоуправления, участвующих в управлении муниципальной собственностью, нельзя не отметить - в первую очередь - её двухуровневость. Систему органов управления муниципальной собственностью составляют:

первый уровень: органы МСУ;

второй уровень: так называемые органы муниципального управления - структурные подразделения, осуществляющие оперативное управление муниципальной собственностью, в том числе на территории определённого территориального округа.

В соответствии с пунктом 1 статьи 1 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», органы местного самоуправления (органы МСУ) - это «выборные и другие органы, наделённые полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти». Здесь же мы обнаруживаем понятие должностного лица местного самоуправления. При этом закон выделяет:

должностное лицо МСУ - «выборное либо работающее по контракту (трудовому договору) лицо, выполняющее организационно- распорядительные функции в органах местного самоуправления и не относящееся к категории государственных служащих»;

выборное должностное лицо МСУ - «должностное лицо, избранное населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления из своего состава, наделённое согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения».

Из названных выше должностных лиц нас интересуют, прежде всего, выборные должностные лица МСУ, поскольку они наделены полномочиями на решение вопросов местного значения в то время, как первые призваны обеспечивать деятельность органов МСУ. К тому же, как упоминалось ранее, в соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (п. 2 ст. 6), владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью отнесены к вопросам местного значения.

1.3 Состав (объекты) муниципальной собственности

Гражданский кодекс не определяет состава муниципальной собственности, указывая лишь на то, что в качестве таковой выступает имущество (в том числе закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями), включающее также средства местного бюджета (статья 215).

Понятие имущества ГК РФ также не раскрывает, определяя его в составе объектов гражданских прав: согласно статье 128 «к объектам гражданских прав относятся вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права...».

Гражданский кодекс РФ также указывает на то, что законом устанавливаются виды имущества, которые могут находиться только в государственной или муниципальной собственности. Отдельного закона, который специально регулировал бы данный вопрос, не принято.

В настоящее время лишь анализ некоторых законодательных актов, посвященных специальному регулированию, позволяет сделать некоторые выводы (и то с оговорками) относительно видов имущества, которые могут находиться только в муниципальной собственности. Например, Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» в переходных положениях относит к имуществу, которое может находиться лишь в государственной или муниципальной собственности, имущество, запрещенное к приватизации актами Президента и федеральными законами на момент вступления в силу части первой ГК РФ. Однако это правило действует, если иное не установлено законодательством РФ.

Более подробно вопрос о составе муниципального имущества урегулирован Федеральным законом об общих принципах, который делит имущество муниципального образования на 3 вида в зависимости от целей его использования, а именно (ст. 50):

имущество, предназначенное для решения установленных Федеральным законом вопросов местного значения;

имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Федерации;

имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Кроме того, в зависимости от типа муниципальных образований (поселения, муниципальные районы или городские округа) состав принадлежащего им имущества первого вида, предназначенного для решения вопросов местного значения, может различаться. В состав имущества городских округов могут входить все виды имущества, перечисленные для поселений и муниципальных районов.

Сельские и городские поселения могут иметь следующее имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения:

имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения;

автомобильные дороги общего пользования, мосты и иные транспортные инженерные сооружения в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания;

жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда;

пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения в границах поселения;

имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;

объекты, а также пожарное оборудование и снаряжение, предназначенные для обеспечения первичных мер по тушению пожаров;

библиотеки;

имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;

объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенные в границах поселения;

имущество, предназначенное для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта;

имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории поселения, в том числе для обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения;

имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

имущество, включая земельные участки, предназначенные для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения;

имущество, предназначенное для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;

земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения в соответствии с федеральными законами;

обособленные водные объекты на территории поселения;

леса, расположенные в границах населенных пунктов поселения;

имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения.

Состав имущества того же вида, принадлежащего муниципальным районам, имеет некоторые особенности по сравнению с имуществом поселений, учитывающие особенность вопросов местного значения, решаемых районами. Из этого состава, в частности, исключены объекты тепло- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, объекты освещения улиц, дороги в границах населенных пунктов, жилищного фонда социального назначения, пожарного оборудования, имущества, предназначенного для организации досуга, памятников истории и культуры, объектов физической культуры и спорта, благоустройства и озеленения, лесов в границах населенных пунктов. Как видим, нет тех объектов, использование которых обеспечивает решение вопросов местного значения в пределах населенных пунктов.

И наоборот, в состав имущества районов включены такие объекты, как автомобильные дороги общего пользования между населенными пунктами, мосты и иные транспортные инженерные сооружения вне границ населенных пунктов, объекты транспортного обслуживания между поселениями. Кроме того, в состав имущества районов могут входить объекты, предназначенные для решения задач, присущих только этому виду муниципальных образований, имущество предназначенное для осуществления:

экологического контроля,

организации охраны общественного порядка,

обеспечения общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, среднего общего образования, организации отдыха детей,

оказания скорой и первичной медицинской помощи,

утилизации и переработки бытовых отходов и мусора; архивные фонды, межпоселенческие библиотеки,

имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района.

Имущество второй из названных выше групп, предназначенное для осуществления отдельных переданных государственных полномочий, может находиться только у муниципальных районов и городских округов, поскольку поселениям такие полномочия не могут передаваться.

И, наконец, имущество третьей группы может принадлежать муниципальным образованиям любого типа и формируется в соответствии с нормативными актами представительного органа муниципального образования.

Таким образом, можно сделать вывод, что структурной основой муниципальной собственности является муниципальное имущество, которое по своей сути может различаться в зависимости от типа муниципальных образований (поселения, муниципальные районы или городские округа) состав принадлежащего им имущества первого вида, предназначенного для решения вопросов местного значения.

1.4 Механизм управления муниципальным имуществом

В настоящее время, рассматривая муниципальную собственность как экономическую категорию, авторы многочисленных статей и ряда крупных монографий все чаще поднимают проблему совершенствования функционально-организационных механизмов управления муниципальным имуществом.

Функциональное содержание системы управления муниципальным имуществом представляет собой перечень задач, которые можно объединить в базовый набор конкретных функций управления.

Распоряжение муниципальным имуществом включает мероприятия по передаче объектов муниципальной собственности в хозяйственное ведение, оперативное управление, безвозмездное пользование, сдачу в аренду, приватизацию. Реализация этих мероприятий происходит посредством заключения арендных договоров, заключения договоров на хозяйственное ведение и оперативное управление, управление муниципальными унитарными предприятиями, приватизацию.

Сдача в аренду муниципальной собственности (земельных участков, нежилых, движимого имущества) нацелена на получение доходов в городскую казну, освоение и развитие объектов социально-культурного назначения. Объектом управления в данном случае является деятельность по заключению арендных договоров.

Мероприятия по сдаче объектов в хозяйственное ведение, оперативное управление или безвозмездное пользование объединены функцией управления муниципальным имуществом и направлены на поддержку муниципальных предприятий, которые имеют важнейшее социально-экономическое и культурное значение для населения города. Прибыльность этих предприятий не является самоцелью для городского управления. Но комитет заинтересован в снижении их убыточности и в хозяйственном развитии.

учет неплатежеспособных предприятий;

участие в проведении мероприятий, направленных на предотвращение несостоятельности предприятий муниципальной собственности;

разработка предложений и определение реальных мер, направленных на оздоровление финансово-хозяйственной деятельности муниципальных предприятий, имеющих неудовлетворительную структуру баланса и предоставление их в администрацию города.

Приватизация муниципального имущества проводится с целью увеличения доходов в городскую казну и предусматривает:

разработку проекта программы приватизации муниципального имущества, участие в ее реализации;

составление комиссий по приватизации муниципальных предприятий, подготовку заключения на приватизацию объектов;

координацию работы по оценке стоимости приватизируемых муниципальных предприятий;

регистрацию и рассмотрение заявок на приватизацию муниципального имущества и земельных участков;

подготовку предложения по приватизации муниципального имущества и земельных участков и вынесение их на рассмотрение комиссии по приватизации;

занесение в электронную базу данных комитета информации о приватизации объектов муниципального имущества и земельных участков;

осуществление в соответствии с действующими нормативными актами продажи муниципального имущества и земельных участков на конкурсах и аукционах.

Планирование как общая функция управления охватывает все этапы реализации конкретных функций управления. В этом случае она приобретает характеристики оперативного планирования. Но прежде чем будут составлены планы производственных функций, организация должна составить стратегический план развития. Стратегический план разрабатывается на основе тщательного изучения внешней среды, которое предполагает тщательное изучение состояния объектов муниципальной собственности, условий выполнения договоров, оценку рынка недвижимости, ценных бумаг, деловой активности, динамики арендных цен.

На уровне реализации производственных функций собирается более подробный комплекс информационных материалов, который может служить базой для стратегического планирования.

Весь комплекс данных по анализу внешней ситуации ложится в основу перспективного плана, на основании которого разрабатываются квартальные, месячные планы работы комитета.

Второй составляющей стратегического управления является контроль. Контроль в его широком, истинном смысле определяется как процесс обеспечения достижения организацией своих целей, а также как явление, носящее не локальный, а глобальный характер. Он распределен в рамках управленческой деятельности. Контроль выступает неотъемлемым компонентом всех действий и функций управления. Он позволяет определить, достигнута цель таких действий или нет, и тем самым «дает санкцию» для перехода к последующим шагам, связывая все звенья цепи управления в единое целое.

Однако изучение содержания каждой конкретной функции управления убедило многих исследователей данной проблемы, что подобные приоритеты в деятельности комитета, закрепленные в новых нормативно- правовых документах, пока не нашли своего воплощения в процедурах и операциях, формально закрепленных и отраженных в соответствующих документах.

Следствием отсутствия формально определенных процедур стало несогласование процедур в рамках одной функции или отсутствие связи между конкретными функциями управления. Так, например, итогом реализации функции стратегического управления должна стать разработка перспективных программ развития системы управления и распоряжения муниципальным имуществом. Для того чтобы эта задача была выполнена, предметом учета должны стать не только и не столько юридическое стояние объектов муниципальной собственности, содержание арендных договоров, исправность в платежах арендаторов, но и финансово-хозяйственное состояние, и экономические перспективы всех объектов муниципальной собственности. На практике подобные обследования ориентированы только на муниципальные унитарные предприятия, а применительно к другим видам муниципальной собственности проводятся эпизодически, в рамках подготовки приватизации. Данные этих обследований служат для определения способа распоряжения ими, но не используются для создания стратегических планов развития.

В контрольных мероприятиях также преобладают правовые аспекты и мероприятия по взысканию платежей. Это хорошо заметно по тому, как детально они прописаны в Положениях о различных подразделениях. Экономический контроль ограничивается общими фразами и не предусматривает комплекса мероприятий, что вполне объяснимо. Учетные сведения не дают достаточной информации для экономического анализа состояния муниципальной собственности.

В целом деятельность Комитета по управлению имуществом сводится к реализации правомочий собственника через заключение договоров и контролю над их исполнением.

Таким образом, необходимо констатировать, что содержание функций управления во многом отражает старые стратегии Комитета. Они строились на том, что эффективность использования объектов муниципальной собственности можно обеспечить только за счет совершенствования правовой базы реализации правомочий собственника и сохранности муниципальной собственности через ее учет, наблюдение за условиями выполнения договоров.

Поэтому в рамках совершенствования функций управления мы видим мероприятия по согласованию функций управления с иерархией целей и стратегическим выбором организации, формальное закрепление процедур по воздействию на финансово-хозяйственное состояние объектов муниципальной собственности и обособление функции стратегического управления.

1.5 Нормативно-правовое обеспечение управления муниципальной собственностью

Местное самоуправление составляет одну из основ любого демократического строя и является основополагающим принципом организации и осуществления власти в обществе и государстве, т. е. представляет собой реальную способность органов местного самоуправления регулировать и управлять в рамках закона и под свою ответственность значительной частью публичных дел в интересах своего населения.

Реальное и эффективное местное самоуправление возможно при наличие определенных предпосылок и условий, которые в своей совокупности составляют основы местного самоуправления: правовую, организационную, финансово-экономическую.

Правовую основу местного самоуправления, в соответствии с пунктом 1 статьи 4 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2004 года № 131-Ф3, составляют: общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, Федеральные Конституционные Законы, Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2004 года № 131-ФЗ, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации «Указы и распоряжения Президента Российской Федерации Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принимаемые на местных референдумах и сходах граждан и иные муниципальные правовые акты.

Рис. 2. Правовые основы местного самоуправления

Основной закон Российской Федерации наряду с другими наиболее важными сферами жизни общества и государства регулирует также отношения муниципальной собственности. В частности, пункт 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации гласит: «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью». Примечательно, что данным пунктом одновременно упоминается самостоятельное решение вопросов местного значения и право местного самоуправления самостоятельно осуществлять права собственника в отношении муниципальной собственности. Очевидно, что авторы Конституции неспроста увязывают данные вопросы, показывая тем самым, что местное самоуправление наделяется правом самостоятельно управлять муниципальной собственностью для обеспечения самостоятельности в осуществлении местного самоуправления в целом.

Одним из источников, регулирующих право муниципальной собственности, является Гражданский Кодекс Российской Федерации. В п. 1 ст. 215 даётся определение муниципальной собственности - «имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям». В соответствии с Гражданским Кодексом Российской Федерации, от имени муниципальных образований своими действиями приобретать и осуществлять права и обязанности участника гражданских правоотношений, в том числе права собственника могут «органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов» (п.2 ст. 125 ГК РФ). Кодекс, кроме того, устанавливает закрепление муниципального имущества за муниципальными предприятиями и учреждениями во владении, пользовании и распоряжении. В этой связи возникает такой аспект управления муниципальной собственностью, как её принадлежность муниципальным учреждениям и предприятиям на правах хозяйственного ведения и оперативного управления. В первом случае предприятие значительно ограничено в осуществлении прав собственности в отношении принадлежащего ему имущества. Оно не вправе как-либо распоряжаться этим имуществом. Также собственник (муниципальное образование), в соответствии с п. 1 ст. 295 ГК РФ, «имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении». «Остальным имуществом, принадлежащим предприятию, оно распоряжается самостоятельно, за исключением случаев, установленных законом или иными правовыми актами». Собственник, кроме того, решает широкий круг вопросов, как то создание предприятия, определение предмета и целей его деятельности, реорганизация и ликвидация предприятия (учреждения) и другие. Право оперативного управления даёт более широкие полномочия в отношении принадлежащего предприятию имущества: «казённое предприятие, а также учреждение в отношении закреплённого за ними имущества осуществляют... в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения им» (п. 1 ст. 296 ГК РФ). При этом собственник вправе изъять излишнее, неиспользуемое имущество или используемое не по назначению. Важным моментом является то, что муниципальное образование (собственник) не отвечает по своим обязательствам имуществом, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (п.1 ст. 126 ГК РФ).

Таким образом, анализ статей Гражданского Кодекса Российской Федерации, касающихся отношений муниципальной собственности, показывает, что имущество муниципальных образований, принадлежащее им на праве собственности, используется не только непосредственно муниципальным образованием через созданные им органы управления. Муниципальное имущество (как основная часть муниципальной собственности) находится в ведении (владении, пользовании) созданных городским или сельским поселением юридических лиц (муниципальных унитарных предприятий и учреждений). При этом главенствующая роль в осуществлении прав собственника остаётся за муниципальным образованием: это хорошо показано в статьях 294 - 296 ГК РФ, где описаны правомочия (и соответствующие ограничения) предприятий и учреждений в отношении принадлежащего им имущества на праве хозяйственного ведения и оперативною управления. Пункт 1 статьи 126 Кодекса (муниципальное образование не отвечает имуществом муниципальных предприятий и учреждений) показывает защищённость, с одной стороны, созданных собственником юридических лиц, а с другой - защищённость самого собственника перед другими участниками гражданских правоотношений, в отношении которых у муниципального образования могут возникать определённые обязательства. В таком случае имущество, переданное учреждению (предприятию) на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, сохраняется в собственности за муниципальным образованием не зависимо от долговых или иных обязательств.

Финансовые основы местного самоуправления регулируются Федеральным законом от 25 сентября 1997 года № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления Российской Федерации». Здесь вопросы управления муниципальной собственностью рассматриваются в разрезе использования муниципального имущества в качестве источника доходов местного бюджета. В частности, пункт 3 статьи 7 закона, наряду с другими, к собственным доходам местных бюджетов относит:

доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;

доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду

нежилых помещений, и муниципальных земель;

не менее 50 процентов налога на имущество предприятий (организаций).

Кроме того, «выпуск муниципальных облигаций обеспечивается муниципальным имуществом и средствами местных бюджетов» (п. 3 ст. 16). Таким образом, (по Федеральному закону «О финансовых основах местного самоуправления Российской Федерации») муниципальное имущество используется муниципальным образованием для получения определённых финансовых средств, используемых - в свою очередь - для осуществления присущих местному самоуправлению социально-экономических функций. Также, по закону, муниципальное имущество служит обеспечением муниципальных облигаций, что опять-таки позволяет муниципальному образованию привлекать денежные средства.

Из вышесказанного следует то, что владение, распоряжение и управление муниципальной собственностью законодательно закреплено на всех уровнях власти (федеральном, региональном, местном). Причем региональные и муниципальные нормативно-правовые акты по данному вопросу ни в коем случае не должны противоречить федеральным.

Глава 2. Управление собственностью

2.1 Управление муниципальной собственностью

Органы местного самоуправления самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом. Деятельность органов местного самоуправления в области управления муниципальной собственностью сводится к их праву:

Самостоятельно формировать и утверждать перечень объектов муниципальной собственности;

Определять порядок и условия приватизации муниципальной собственности;

Передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке;

Создавать муниципальные предприятия, учреждения, организации, определять цели, задачи их деятельности, утверждать уставы, назначать на должность и освобождать от должности руководителей, заслушивать отчеты об их деятельности.

Приобретение, осуществление имущественных и личных неимущественных прав и обязанностей от имени муниципальных образований возлагается только на органы местного самоуправления»1 1 Лихачев Г.Д. Гражданское право. Общая часть - Курс лекций. Юстицинформ. 2006..

«Органы местного самоуправления могут передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам на возмездной и безвозмездной основе, сдавать их в аренду, отчуждать»2 2 Игнатюк Н.А., Замотаев А.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: Учебник для вузов. 2006..

Если на территории муниципальных образований имеются не задействованные в местном хозяйственном обороте объекты, то эти объекты могут сдаваться в аренду или продаваться в целях пополнения доходной части бюджета. Они также вправе совершать с муниципальным имуществом и иные сделки, определять в договорах и соглашениях использование приватизируемых или передаваемых в пользование объектов муниципальной собственности. Органы местного самоуправления имеют право на образование целевых внебюджетных фондов, на создание муниципальных банков и других финансово - кредитных организаций, на выпуск муниципальных займов. Статья 39 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает, что население непосредственно или представительные органы местного самоуправления с учетом мнения населения могут принимать решения о разовых добровольных сборах средств граждан для финансирования вопросов местного значения. Статья 15 относит к исключительному ведению представителей органов местного самоуправления полномочия по утверждению местного бюджета и отчета о его исполнении; установление местных налогов и сборов; установление порядка и распоряжения муниципальной собственностью. Кроме того, порядок и условия приватизации муниципальной собственности должны определяться населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления самостоятельно.

Местная администрация, глава муниципального образования, глава местной администрации осуществляют текущее управление муниципальной собственностью.

Население муниципального образования должно получать необходимую информацию об управлении и распоряжении муниципальной собственностью, финансовыми ресурсами в целях осуществления контроля за этой стороной муниципальной деятельности. Уставы муниципальных образований закрепляют соответствующие формы контроля населения, граждан за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

«Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований, - население непосредственно, органы местного самоуправления могут в интересах населения устанавливать условия использования земель, находящихся в границах муниципального образования»1 1 Тихомиров М.Ю. «Собственность на землю в Российской Федерации. // Право и экономика № 5, 2007..

Следует отметить, что в муниципальной собственности находятся земельные участки, признанные таковыми не только федеральными законами, но и принятыми в соответствии с ними законами субъекта Российской Федерации. Что касается гражданско-правовых оснований приобретения муниципальной собственности на земельные участки, то в отличие от государственной собственности она может возникать в порядке ст. 225 ГК РФ и на бесхозные земельные участки, от которых отказались собственники.

При разграничении государственной собственности на землю в собственность того или иного муниципального образования переходят земли, находящиеся в границах этого требования. Однако муниципальное образование может приобрести, например, купить земельный участок, находящийся за пределами территории муниципального образования. Точно так же субъект Российской Федерации или непосредственно Российская Федерация могут передать безвозмездно в собственность муниципального образования любой участок, в том числе и находящийся за пределами его границ.

«Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления»1 1 Князев С.Д. «Местное самоуправление в российской Федерации: конституционная природа и значение для муниципального права». // Журнал российского права № 6, 2008..

Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.

Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местные бюджеты.

Органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

Подобные документы

Полномочия органов местного самоуправления в сфере управления муниципальным имуществом. Проблемы использования муниципальной собственности и пути их решения. Разработка критериев распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности города.

дипломная работа , добавлен 06.02.2018


Современные проблемы управления муниципальным имуществом в РФ. Анализ практики управления муниципальной недвижимостью в г. Иркутске. Социально-экономический эффект от реализации проекта разграничения муниципальной недвижимости, перспективы управления.

дипломная работа , добавлен 31.03.2010


Состав, структура и законодательные основы деятельности органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью. Анализ и формирование предложений по совершенствованию системы управления муниципальной собственностью г. Ярославля.

дипломная работа , добавлен 31.05.2014


Понятие и состав муниципальной собственности. История и способы ее формирования в Российской Федерации. Субъекты и объекты права муниципальной собственности. Основания для его возникновения и прекращения. Методы управления муниципальным имуществом.

дипломная работа , добавлен 15.06.2010


Задачи управления и распоряжения муниципальным имуществом. Перепрофилирование объектов государственной и муниципальной собственности. Внутренний и внешний контроль над распоряжением государственной и муниципальной собственности и её использованием.

контрольная работа , добавлен 18.09.2012


Понятие имущества, находящегося в муниципальной собственности. Полномочия органов местного самоуправления по управлению муниципальным имуществом. Правовые основы повышения эффективности управления имуществом, находящимся в собственности муниципалитета.

дипломная работа , добавлен 02.10.2011


Понятие и особенности ведения городского хозяйства, объекты управления в нем. Состав и использование муниципального имущества. Основные методы управления муниципальным имуществом города. Направления и проблемы приватизации муниципальной собственности.

контрольная работа , добавлен 19.06.2014


Основные цели и принципы управления государственным имуществом в Российской Федерации. Выбор форм и методов использования собственности. Обеспечение эффективности и профессионализма управления. Частные структуры управления муниципальным имуществом.

контрольная работа , добавлен 21.07.2011


Состояние и приоритеты совершенствования механизма управления государственным и муниципальным имуществом в современной российской экономике. Анализ форм и методов, эффективности управления государственным и муниципальным имуществом (на примере г. Москвы).

дипломная работа , добавлен 19.10.2012


Нормативно-правовые акты, регулирующие отдельные сферы управления государственным и муниципальным имуществом. Требования к управленческим решениям, уровень эффективности их осуществления. Управление государственной собственностью г. Санкт-Петербурга.

В соответствии с п. 1 ст. 131 Конституции РФ муниципальной собственностью управляют органы местного самоуправления. Перечень органов местного самоуправления закреплен в Федеральном законе N 131-ФЗ. К ним отнесены: представительный, исполнительно-распорядительный органы, глава муниципального образования, контрольный орган и другие, предусмотренные уставом муниципального образования органы.

7.1. Главенствующее положение в системе органов занимает представительный орган местного самоуправления. Обусловлено это тем, что именно представительный орган обладает исключительной компетенцией по управлению муниципальной собственностью. Такой вывод вытекает из ч. 10 ст. 35 Федерального закона N 131-ФЗ. Норма названной статьи устанавливает, что к исключительной компетенции представительного органа относится “определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности”. Представительный орган принимает, таким образом, стратегическое решение по организации управления муниципальной собственностью. Следует заметить, что в данной статье термины “управление” и “распоряжение” Закон употребляет как раздельные, а не однопорядковые явления.

Ранее мы уже приводили признаки управления как явления. Представительный орган, согласуясь с данными признаками и дополняя их собственной практической деятельностью, осуществляет следующие организационные и правовые способы управления муниципальной собственностью:

1) организует изучение состояния объектов муниципальной собственности производственной и бюджетной сферы, выявляя прибыльные и убыточные предприятия в целях формирования концепции управления. Утверждает эту концепцию;

2) организует процесс по разработке плана развития, содержания и использования объектов муниципальной собственности;

3) обеспечивает проведение мероприятий по обсуждению проекта плана управления муниципальной собственностью среди населения и работников муниципальной сферы, в комитетах и комиссиях самого представительного органа;

4) организует проверки по содержанию муниципального имущества и его использованию, формулирует выводы и предложения, нацеленные на повышение эффективности использования имущества и его содержания;

5) заслушивает отчеты исполнительно-распорядительных и контрольных органов, должностных лиц о состоянии и эффективности объектов муниципальной собственности;

6) организует подготовку реестра объектов муниципальной собственности, их государственную регистрацию;

7) организует работу по проведению инвентаризации муниципального имущества совместно с комиссиями, а также исполнительно-распорядительным органом и контрольным органом.

По всем этим и другим вопросам представительный орган принимает решения, имеющие нормативный характер. То есть вся организационно-практическая деятельность закрепляется нормами, принимаемыми на сессиях представительного органа. Из этого вытекает, что деятельность представительного органа имеет организационно-правовой характер. Здесь и фактические действия, выраженные в подготовке вопросов, проведении проверок, инвентаризации и т.д., и юридические, заключающиеся в принятии правовых актов на местном уровне представительным органом.

7.2. Исполнительно-распорядительный орган осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность по выполнению принятых решений представительным органом. Он осуществляет оперативное управление имуществом путем организационных мер и путем принятия решений во исполнение нормативных актов представительного органа. На практике в подготовке всех перечисленных выше решений, как правило, принимает участие исполнительный орган, так как все они требуют определенных знаний и навыков, которыми не всегда владеют депутаты представительного органа. Кроме того, эта работа требует финансовых обоснований, что могут выполнить далеко не все депутаты. Сложившаяся практика свидетельствует, что вначале проекты таких документов формирует администрация, обсуждает их, а затем выносит на рассмотрение и утверждение представительного органа с обоснованным заключением.

Совместными усилиями представительного и исполнительно-распорядительного органов формируются бюджетный план и местный бюджет. Подготовку проекта бюджета осуществляет администрация. Она организует бюджетный процесс посредством принятия решения, в котором определяет органы, участвующие в подготовке проекта местного бюджета. Основная нагрузка ложится на финансовый орган, разрабатывающий проект бюджета. Затем, после согласования проекта с бюджетными учреждениями, финансовый орган направляет его исполнительно-распорядительному органу.

Исполнительно-распорядительный орган рассматривает проект бюджета и принимает решение либо о внесении его на заседание представительного органа, либо предварительно организует публичные слушания среди жителей муниципального образования. Следует заметить, что этот вопрос часто выносят на публичные слушания и представительные органы <1>.

——————————–

<1> См.: Итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” в 2007 г. М., 2007. С. 55, 56.

Федеральный закон N 131-ФЗ в ч. 6 ст. 52 устанавливает на этот счет следующую норму: “Проект местного бюджета, решение об утверждении местного бюджета, годовой отчет о его исполнении, ежеквартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание подлежат официальному опубликованию”.

Вся организационно-правовая работа есть не что иное, как управление таким видом собственности, как бюджетные средства. Денежные средства, ценные бумаги отнесены нормами ГК РФ (ст. 128) к разновидности имущества.

Организация работы по рассмотрению проекта бюджета и его утверждение завершаются на заседании представительного органа принятием решения, имеющего нормативный характер. Принятый бюджет подлежит исполнению после его росписи, осуществляемой финансовым органом. В целях надлежащего исполнения бюджета организуются проверки, обсуждаются их результаты и на заседаниях представительного органа, и в администрации. По итогам контрольных проверок принимаются решения, нацеленные на более эффективное использование бюджетных средств, освоение их в намеченные сроки во избежание случаев аврального расходования в конце уходящего года. Это и есть управление имуществом в виде денежных бюджетных средств.

К исключительной компетенции представительного органа отнесено “принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении”. Данная норма установлена в ст. 35 Федерального закона N 131-ФЗ.

Проекты планов и программ разрабатываются совместными усилиями представительных и исполнительно-распорядительных органов на основе предварительного изучения и анализа инфраструктуры территории муниципального образования. В планах и программах формируются разделы о развитии муниципальной собственности, об улучшении ее содержания, о наиболее эффективном использовании. В таких документах предусматривается строительство новых объектов производственного и социально-культурного назначения, физкультурно-оздоровительных комплексов и т.д., капитальный и текущий ремонты объектов муниципальной собственности, передача в аренду, приватизация. Планы и программы утверждаются решением представительного органа. В них определяются исполнители, сроки исполнения, контролирующий орган и денежные средства для выполнения работ. Эти планы можно назвать планами социально-экономического развития либо планами стратегического развития муниципального образования. Наряду с названными планами формируется единый план организационных мероприятий, в котором имеется раздел по организации работы в части управления муниципальной собственностью.

На основе этих планов и программ, являющихся обязательными для всех органов и должностных лиц местного самоуправления, формируются более детальные организационные планы администрации, ее подразделений, каждого служащего, имеющего отношение к их реализации.

Таким образом, планирование как способ осуществления управления пронизывает сверху вниз все органы и должностных лиц. Вопросы управления муниципальной собственностью рассматриваются на сессиях представительного органа, заседаниях его комитетов, комиссий по запланированной схеме. Администрация также рассматривает ежеквартально вопросы, касающиеся выполнения планов и решений на своих заседаниях, посвященных специально управлению имуществом. На оперативных совещаниях, проводимых еженедельно, могут заслушиваться сообщения руководителей о состоянии объектов муниципальной собственности, об эффективности их использования. Например, вопросы о подготовке объектов жилищно-коммунального хозяйства к работе в зимних условиях рассматриваются как на общем заседании администрации, так и на оперативных заседаниях. В аналогичном порядке администрацией обсуждаются вопросы подготовки жилого фонда к эксплуатации в зимний период.

По итогам рассмотрения принимаются решения в виде постановлений, если это общее заседание исполнительно-распорядительного органа, или составляется протокол, если это оперативное еженедельное совещание. Следует заметить, что еженедельные оперативные совещания имеют плановый характер. План составляется на неделю. В нем фиксируются все мероприятия, проводимые в масштабе муниципального образования подразделениями местной администрации. Это позволяет обеспечить руководителей администрации информацией о том, какой орган чем занимается и насколько выполняются мероприятия, предусмотренные в планах и программах, с организационной точки зрения. Таким образом, плановость способствует организации единого процесса управления, в том числе и муниципальной собственностью.

7.3. В муниципальном образовании предусмотрено создание контрольных органов. Как правило, они формируются в городских округах, муниципальных районах и отдельных городах.

Контрольные органы сформированы в 6511 муниципальных образованиях (27,2% от общего числа муниципальных образований). Там, где не созданы специальные органы контроля, их функции выполняют финансовые органы либо ревизионные комиссии, созданные в составе представительных органов муниципального образования <1>. Контрольные органы действуют на основе составляемых ими планов, в которых предусматривается контроль за выполнением решений представительного и исполнительно-распорядительного органов местного самоуправления, в том числе и по вопросам содержания и эффективного использования объектов муниципальной собственности. По результатам проверок составляются акты ревизий, проводятся заседания исполнительно-распорядительных органов и постоянных комиссий представительного органа, заслушиваются отчеты руководителей муниципальных предприятий и учреждений, принимаются соответствующие решения, направленные на улучшение процесса управления муниципальной собственностью, его содержания и использования. Из этого следует, что контроль является одним из способов управления муниципальной собственностью. Эта деятельность имеет плановый, систематический характер.

——————————–

<1> См.: Итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” в 2007 г. М., 2007.

Контрольные органы проводят анализ сложившегося состояния движимого и недвижимого имущества, делают выводы о правильности и эффективности его использования, информируют об этом представительный и исполнительно-распорядительный органы, а также главу муниципального образования. Все муниципальные органы и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять контрольному органу необходимую информацию и документы по вопросам его компетенции.

Такие органы формируются либо на выборах населением, либо представительным органом. Федеральный закон N 131-ФЗ устанавливает, что порядок формирования органов местного самоуправления определяется в уставе муниципального образования. Это означает, что население также может принимать участие в формировании контрольного органа. В настоящее время из всех муниципальных образований, где созданы контрольные органы, только в пяти он сформирован на муниципальных выборах – в трех муниципальных образованиях Алтайского края и двух муниципальных образованиях Московской области <1>. По своей сути это органы народного контроля, имеющие одинаковую легитимность с представительными органами. Они независимы от других органов местного самоуправления и беспристрастны при проведении контрольно-ревизионной деятельности.

——————————–

<1> Там же. С. 48.

Управление муниципальной собственностью, таким образом, осуществляют представительные, исполнительно-распорядительные и контрольные органы. В отдельных городах эти функции осуществляют комитеты имущественных отношений (Астрахань) <1>. При этом компетенция по управлению муниципальной собственностью, как правило, разграничена. Наиболее удачно, на наш взгляд, это сделано в Уставах городов Красноярска и Хабаровска. В Уставе Красноярска сформулирована отдельная ст. 65, которая так и названа “Управление городской собственностью”. Статья разделена на две части. В первой части определена компетенция представительного органа местного самоуправления. Он определяет порядок управления и распоряжения городской собственностью, т.е. решает стратегическую задачу по управлению имуществом. В этих целях представительный орган:

——————————–

<1> См.: Таболин В.В. Сборник уставов городов-столиц и административных центров субъектов РФ. Т. 1, 2. М., 2007.

– устанавливает разграничение функций между органами, уполномоченными управлять городской собственностью;

– устанавливает порядок и условия приватизации городской собственности;

– определяет режим использования городской казны;

– устанавливает порядок управления и распоряжения городскими землями;

– определяет порядок создания, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений;

– осуществляет правовое регулирование иных вопросов, предусмотренных действующим законодательством и уставом.

Норма имеет открытый характер. Это означает, что при определенных условиях представительный орган может взять на себя и другие функции.

Во второй части ст. 65 Устава г. Красноярска закреплена компетенция исполнительно-распорядительного органа – администрации. Руководствуясь Уставом и решениями представительного органа, администрация города осуществляет следующие управленческие действия:

– передает объекты городской собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти РФ и субъектов РФ, органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждает их, а также совершает с ними иные сделки;

– определяет условия использования приватизированных или переданных в пользование объектов городской собственности и контролирует их исполнение;

– образует и ликвидирует муниципальные предприятия и учреждения, назначает и освобождает от должности их руководителей;

– формирует и использует городскую казну;

– принимает решения об использовании земельных участков, расположенных на территории города;

– осуществляет иные полномочия в соответствии с действующим законодательством и Уставом <1>.

——————————–

<1> См.: Таболин В.В. Указ. соч.

Норма имеет открытый характер, что дает возможность решать и иные задачи, не отнесенные к исключительной компетенции представительного органа.

В Уставе города Хабаровска предусмотрена также отдельная ст. 48 об управлении объектами муниципальной собственности.

Однако в ней установлена только компетенция администрации города как исполнительно-распорядительного органа. Администрация осуществляет управление муниципальной собственностью в порядке, предусмотренном городской Думой Хабаровска. Управление осуществляется через структурные подразделения исполнительно-распорядительного органа. Администрация вправе:

1) передавать на договорной основе объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, отчуждать, передавать в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом в порядке, установленном федеральными законами, краевыми законами, нормативными правовыми актами городской Думы;

2) осуществлять контроль за использованием объектов муниципальной собственности; выполнять программу приватизации муниципального имущества, утвержденную городской Думой;

3) защищать имущественные права в соответствии с действующим законодательством;

4) производить вклады в уставные капиталы организаций в соответствии с действующим законодательством;

5) участвовать в создании организаций для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения <1>.

——————————–

<1> Там же. С. 487.

Здесь очевидны свои особенности по управлению муниципальной собственностью. Отдельной статьей выделена компетенция администрации. Что касается компетенции представительного органа по управлению муниципальной собственностью, то она установлена в ст. 25 Устава о полномочиях городской Думы. Вопросы управления имуществом отнесены к исключительной компетенции городской Думы. Однако они сформулированы как стратегические права, обязанности и предметы ведения. Городская Дума определяет порядок управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; определяет порядок принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений и т.д. <1>. То есть представительный орган устанавливает стратегические направления деятельности для всех остальных участников правоотношений по управлению имуществом.

——————————–

<1> Там же. С. 475.

Данный подход к управлению муниципальной собственностью дает основания сделать вывод, что каждый орган местного самоуправления должен заниматься решением строго определенного круга задач по управлению муниципальным имуществом без дублирования компетенции и нести за это ответственность.

Таким образом, управление муниципальной собственностью осуществляется системой органов местного самоуправления на основе Конституции РФ, законов, подзаконных актов, уставов муниципальных образований. Было бы целесообразным, на наш взгляд, в уставах муниципальных образований отдельной статьей излагать компетенцию всех органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью в целях исключения дублирования их деятельности, а следовательно, и повышения эффективности управления имуществом, составляющим одну из важнейших основ местной власти. Работа по управлению имуществом должна носить плановый характер. Для этого можно было бы формировать отдельные планы городов, районов, предусматривающие различные формы осуществления управления муниципальной собственностью, как закрепленной в реестрах, так и планируемой к созданию.

Функцию контроля можно было бы возложить на контрольно-счетные органы. Сегодня ее осуществляют и представительные, и исполнительно-распорядительные, и контрольные органы. В городах и районах имеются контрольные органы. Они не зависят от исполнительных органов и могут более объективно решать задачи по осуществлению контроля за использованием имущества. Сегодня ситуация складывается так, что исполнительно-распорядительный орган управляет муниципальной собственностью и сам себя контролирует. Для устранения такой накладки в компетенции нужно создать контрольный орган, который будет подчинен только представительному органу. Он должен вести плановую работу по контролю за управлением имуществом и представлять отчеты представительному органу один раз в полугодие. Более углубленное разграничение компетенции по данному вопросу позволит обеспечить точную информацию о состоянии муниципальной собственности и степени эффективности управления ею.

Глава 13. управление муниципальной собственностью

Под муниципальной собственностью принято понимать все имущество, находящееся в собственности муниципального образования. Например, Бюджетный кодекс Российской Федерации в статье 215, пункт 1 определяет, что «имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью».

Важное значение имеет форма использования муниципальной собственности (имущества). Можно выделить три основные формы - имущество, находящееся в муниципальной казне, переданное в аренду и переданное на правах хозяйственного ведения, оперативного управления и безвозмездного пользования. Предлагаемая структура муниципальной собственности и формы ее использования приведены на рис. 9.

Следует предположить, что в ходе реформ, проводимых в последнее десятилетие, наибольшим преобразованиям подвергся институт собственности. При этом реформированию муниципальной собственности придавалось второстепенное, по сравнению с федеральной и региональной собственностью, значение. Со стороны федерального центра не обеспечен в достаточной степени правовой механизм ее воспроизводства и формирования. Несмотря на то, что в ходе правовой реформы понятие «муниципальная собственность» неоднократно уточнялось и конкретизировалось, целый ряд его жизненно важных для деятельности местного самоуправления институциональных понятий полностью не раскрыт. В первую очередь это касается конституционно определенной негосударственной природы муниципальной собственности. Не определены формы ее государственной поддержки на федеральном и региональном уровнях. Со стороны государства необходимо прямое целевое финансирование ее воспроизводства, установление льгот по налогообложению, определение минимально необходимых для жизнедеятельности местного самоуправления размеров собственности и ее оптимальной структуры.

В своей основной массе муниципальное имущество представляет объекты жилищно-коммунального хозяйства, традиционно убыточные, а также морально и физически изношенные. Многие из приносящих доход муниципальных имущественных объектов к настоящему времени приватизированы. Дотационность муниципальной собственности определяет экономическую зависимость местных органов от региональных и федеральных уровней власти. Муниципальная собственность как материальная основа местного самоуправления должна формироваться для удовлетворения комплекса интересов территориального сообщества в целом и всех его членов в отдельности.

Основными способами формирования муниципального имущества являются:

Рис. 9. Структура муниципальной собственности

1. Передача объектов государственной собственности в собственность муниципального образования в порядке разграничения государственной собственности в Российской Федерации на федеральную и субъектную государственную собственность, а также муниципальную собственность в соответствии с действующим законодательством.

Передаче в собственность муниципального образования подлежат объекты, необходимые для решения вопросов местного значения.

Механизм передачи и порядок внесения в реестр муниципальной собственности определяются представительным органом с учетом особенностей правового режима соответствующих объектов.

При возникновении спора о принадлежности объектов, переданных ранее из государственной собственности, отмена акта местного самоуправления о включении соответствующих объектов в реестр муниципальной собственности возможна лишь в судебном порядке.

2. Формирование имущества муниципальной собственности в результате коммерческой и некоммерческой деятельности муниципальных предприятий и учреждений.

Коммерческая деятельность муниципальных предприятий осуществляется на праве хозяйственного ведения в пределах, установленных действующим законодательством и допускающих возможность более детального регулирования соответствующих полномочий представительного органа и главы администрации. Существующее, создаваемое и приобретенное имущество, полученная прибыль, иные объекты, находящиеся в хозяйственном ведении предприятий, являются одновременно объектами муниципальной собственности.

Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (паям, долям), в том числе между работниками предприятия.

Имущество муниципальных учреждений, закрепленное за ними на праве оперативного управления, вновь создаваемое имущество, возможные доходы от разрешенной им предпринимательской деятельности, иные объекты, поступающие в их оперативное управление, становятся одновременно объектами муниципальной собственности. Представительный орган или глава администрации могут устанавливать дополнительные правила, связанные с обеспечением большей самостоятельности учреждениям при осуществлении ими права оперативного управления отдельными объектами муниципальной собственности, в особенности вновь приобретенными самими учреждениями.

3. Приобретение имущества по сделкам и по иным основаниям, предусмотренным законодательством.

Имущество муниципальной собственности может быть приобретено на основании договоров купли-продажи, дарения, иных сделок об отчуждении этого имущества.

В соответствии с действующим законодательством право муниципальной собственности может возникнуть также на имущество при самовольной постройке в черте муниципального образования, существовании на территории МС бесхозных объектов, в силу приобретательской давности и по другим основаниям.

Бесхозные недвижимые объекты принимаются на учет муниципальным учреждением технической инвентаризации на основании распоряжения главы администрации и вносятся комитетом по управлению имуществом в реестр муниципальной собственности. По истечении года со дня постановки бесхозного недвижимого объекта на учет администрация МО может обратиться в суд с требованием о признании права муниципальной собственности на него.

При отказе в иске этот объект может быть приобретен в муниципальную собственность в силу приобретательской давности. На этом же основании в муниципальную собственность могут перейти и движимые бесхозные объекты.

Следует отметить, что хозяйственные отношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями, организациями, не находящимися в составе муниципальной собственности, строятся на договорной основе.

Органы местного самоуправления в пределах своих полномочий вправе:

а) координировать участие предприятий и организаций в комплексном социально-экономическом развитии муниципального образования;

б) объединять на добровольной основе средства предприятий, организаций, граждан и местного бюджета для финансирования строительства, ремонта и содержания объектов производственной и социальной инфраструктуры;

в) привлекать в установленном законодательством порядке предприятия и организации к строительству и содержанию местных дорог, объектов природоохранного и другого назначения.

Анализ показывает, что существенно выигрывают те муниципальные образования, где серьезное внимание уделяется выработке новых методических и организационных основ повышения эффективности управления собственностью. Это обусловлено тем, что в масштабах страны процесс определения политики в сфере управления государственной собственностью неоправданно затянулся. В этих условиях местные органы власти должны взять на себя инициативу пересмотра идеологии дальнейшего развития процесса преобразования отношений собственности, поиска новых управленческих решений в этой сфере.

Развитие рыночных отношений, острая нехватка средств для развития муниципальных образований заставляет власти на местах заниматься поисками дополнительных источников пополнения бюджета, более эффективно использовать муниципальную собственность, и в первую очередь, земельные ресурсы1.

Рассматривая муниципальное имущество как комплекс, в нем можно выделить движимое и недвижимое имущество, связанные между собой финансовыми потоками. Представляется целесообразным в структуре муниципальной собственности выделить следующие составляющие: муниципальное имущество, находящееся в муниципальной казне; муниципальное имущество, находящееся в муниципальной казне и передаваемое в аренду; муниципальное имущество, переданное на правах хозяйственного ведения, оперативного управления, безвозмездного пользования. Подобное деление позволяет систематизировать затраты на воспроизводство, дотации и т. п., а также имущественные доходы. Не на все муниципальное имущество могут быть распространены рыночные отношения. Если сдача в аренду нежилых помещений полностью подвержена конъюнктуре, то жилищный фонд до ликвидации своей убыточности мало подвержен рыночному воздействию как выполняющий социальные функции. Для установления рыночных отношений в жилищной сфере необходимо, чтобы аренда жилья приносила прибыль, а предложение жилья перекрывало платежеспособный спрос населения. Встраиванию муниципального жилья в рыночные отношения способствует создание кондоминиумов и товариществ собственников жилья.

Важной составляющей имущественного комплекса муниципального образования, определяющей его функционирование, является инфраструктура, в первую очередь инженерная. Хроническое недофинансирование обусловило целый ряд проблем в сфере ее эксплуатации и воспроизводства. Изменения существующих имущественно-правовых отношений, проходящие в хозяйствах муниципальных образований, дают возможность привлечь для их решений дополнительные внебюджетные источники. При переходе прав собственности (приватизации) договор купли-продажи может обязать покупателя провести соответствующие работы. Аналогично могут обременяться и договоры аренды, например, целевыми отчислениями на развитие инженерной инфраструктуры. На арендаторов может быть возложена часть общих эксплуатационных расходов. Инвесторы, вкладывающие средства на территории муниципальных образований, могут привлекаться к строительству головных инженерных сооружений.

Снижение бюджетных затрат на содержание недвижимости, используемой в социальной сфере, может быть достигнуто за счет увеличения объемов платных услуг, оказываемых в сфере здравоохранения, образования и культуры, что дает возможность перевести муниципальные учреждения на частичную самоокупаемость.

В настоящее время коллективная собственность в виде имущества, переданного муниципальным унитарным предприятиям на правах хозяйственного ведения, сохраняется в ограниченном количестве и имеет тенденцию к сокращению. В то же время более половины промышленного производства осуществляется на предприятиях смешанной формы собственности. Для муниципальных предприятий характерен низкий уровень использования переданного им имущества, незначительное обновление основных фондов. При комплексном подходе к таким предприятиям со стороны местной администрации возможно значительное повышение их эффективности, что дает за счет отчислений от прибыли дополнительные доходы в муниципальный бюджет. Действенным механизмом для этого является разработка и реализация краткосрочных организационно-хозяйственных программ реструктуризации унитарных предприятий, включающих формирование рациональной структуры их активов. Кроме бюджетных источников для этих целей могут быть привлечены средства от продажи выводимых активов и кредиты под залог муниципального имущества.

Среди всех составляющих элементов муниципальной собственности (имущества), управление которыми одним органом нереально, необходимо выделить приоритетные. Например, средства местного бюджета, земля, жилищный фонд, являясь объектами муниципальной собственности, требуют в силу своей специфики совершенно различных субъектов управления - финансового, жилищного, земельного комитетов (управлений, отделов и т. д.).

Аналогично можно рассматривать и муниципальную собственность, переданную учреждениям образования, здравоохранения, культуры и т. д. на правах оперативного управления. Все эти учреждения управляются различными специальными органами управления - отделами, комитетами и т. п.

В сфере использования собственности муниципального образования должна сочетаться максимально свободная конкуренция между ее пользователями с адекватной организацией, регламентацией и контролем со стороны местных органов власти.

Управление муниципальной собственностью должно строиться в соответствии с сутью рыночных отношений и условиями рынка. В отношении ряда объектов своей собственности муниципальное образование может являться на рынке монополистом. Так, если местные органы самоуправления, действуя от лица своего муниципального образования, не приватизировали инженерные сети и коммуникации, монополизм в этой области обеспечен. То же самое можно сказать и о других системах жизнеобеспечения.

Вопрос с муниципальными землями является общей частью земельного вопроса и ждет своего решения на федеральном уровне. Тем не менее, приватизация (продажа) земли имеет место уже сейчас. Использование муниципальной земли как источника муниципального дохода подразумевает сдачу отдельных участков в аренду. В этом случае имеется полный комплекс рыночных отношений, конъюнктурной зависимости и т. д.

То же самое можно сказать и о другом виде имущества, находящемся в муниципальной казне и передаваемом в аренду - нежилых помещениях офисного, производственного, торгового, складского и другого назначения.

В то же время средства местного бюджета, по определению относящиеся к муниципальной собственности и являющиеся движимым имуществом, ни в коей мере не могут участвовать в рыночных отношениях. Их формирование, расходование определяется бюджетным законодательством, в частности Бюджетным кодексом Российской Федерации, являющимся законом первоочередного действия.

Регламентация и организация рынка, на котором фигурируют отдельные сегменты муниципальной собственности, не должны нарушать тот потенциал, который содержится в самонастройке рыночного механизма.

Одним из условий, определяющих управление муниципальной собственностью с применением административных методов, является обеспечение выполнения законов и других нормативно-правовых и методических документов, принятых на всех трех уровнях управления в Российской Федерации. Область применения административных методов управления муниципальной собственностью определяется степенью свободы объекта управления в связи с воздействием на него субъекта. Примером излишней свободы является формальная независимость муниципальных унитарных предприятий в своей хозяйственной деятельности от управленческих воздействий своих учредителей - собственников переданного им в хозяйственное ведение муниципального имущества.

Для управления муниципальной собственностью наиболее

приемлемыми являются линейные и функциональные организационные структуры, в которых управляющее воздействие направлено сверху вниз. Управление муниципальной собственностью входит в хозяйственные полномочия главы муниципального образования. Он может возложить эти функции на одного из своих заместителей.

Непосредственную работу в этой области могут осуществлять как специальные органы управления местной администрации (управления, комитеты, отделы и т. д.), так и ее внутренние структурные подразделения. Участие последних в осуществлении полномочий по управлению муниципальной собственностью будет носить функциональный характер и заключаться в основном в юридическом, организационно-техническом и хозяйственном обслуживании деятельности руководящих должностных лиц местной администрации в этой области. Следует отметить, что в традиционной структуре аппарата местной администрации, включающей организационный, общий, юридический отделы и т. д., подразделения, занимающиеся вопросами муниципального имущества, как правило, не присутствуют.

Движимая и недвижимая составляющие имущества муниципального образования функционируют в тесной взаимосвязи. На схеме представлены основные финансовые потоки между движимой и недвижимой составляющими муниципального имущества (рис. 10). Часть имущества требует постоянных затрат из муниципального бюджета на ее воспроизводство - это здания, занятые учреждениями здравоохранения, образования и т. д. Дотаций на эксплуатацию требуют в настоящее время и инженерные сооружения. В то же время имущество, сданное в аренду, приносит постоянный доход.

Для обеспечения административных методов управления муниципальной собственностью необходима качественная детерминированная информация. Управление муниципальной собственностью характеризуется наличием системы ориентиров и целей, выражающих общемуниципальные интересы. При этом принцип централизации является одним из основных. В то же время управление муниципальной собственностью осуществляется в условиях рынка. Его конъюнктура является различной в зависимости от конкретных компонентов собственности. Органы местного самоуправления должны способствовать встраиванию рыночных отношений в сферу муниципальной собственности, приспосабливая рынок к своим экономическим и социальным интересам.

Зачисление платы за пользование муниципальным жилым фондом непосредственно в местный бюджет (изменение финансовых потоков) дает возможность снизить существующую в настоящее время убыточность

Рис. 10. Основные финансовые потоки между движимой

и недвижимой составляющими муниципального имущества

эксплуатации жилищного фонда. Необходимо довести до конца разграничение бывшей государственной собственности по всем трем уровням власти с определением полномочий по ее эксплуатации и воспроизводству.

Совершенствование управления муниципальной собственностью должно сопровождаться развитием существующих в настоящее время первичных и вторичных рынков недвижимости.

Это создаст более благоприятные условия для развития малого и среднего предпринимательства по выполнению работ для населения, оказания ему различных услуг, обеспечения продуктами питания и товарами народного потребления. Новый уровень управления муниципальной собственностью может потребовать создания эффективной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров муниципального управления.

Следует отметить, что до настоящего времени экономической наукой и практикой не найдено решения проблемы оптимального сочетания рыночной свободы и государственного регулирования. В настоящее время муниципальные учреждения здравоохранения, образования и, в некоторой части, культуры начали испытывать определенную конкуренцию со стороны негосударственных организаций того же профиля, оказывающих платные социальные услуги.

Но на деятельности муниципальных учреждений это пока не сказывается. Существующие методы финансирования социальной сферы не дают стимулов к улучшению работы, а организация в них системы платных услуг фактически ухудшает качество предоставляемых бесплатных социальных услуг.

На современном этапе социально-экономического развития не может быть объектом рыночных отношений муниципальный жилищный фонд, являющийся убыточным и выполняющий социальные функции.

Собственность местного самоуправления для целей анализа, прогнозирования, планирования, управления целесообразно рассматривать как имущественный комплекс. Выделяя в нем недвижимое имущество, необходимо обратить внимание на такую важную составляющую, как инфраструктура хозяйства муниципального образования, определяющая во многом его нормальное функционирование. В первую очередь это относится к инженерной инфраструктуре муниципального образования. Она состоит из систем энергоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения, канализации, дождевой канализации и газоснабжения.

Инженерная инфраструктура муниципального образования представляет собой совокупность объектов, обеспечивающих функционирование различных производств, и считается поэтому производственной инфраструктурой. В то же время она может быть с полным правом отнесена и к социальной инфраструктуре, так как в большей своей части обеспечивает условия жизнедеятельности людей.

Следовательно, являясь составной частью имущественного комплекса муниципального образования, инженерная инфраструктура выполняет как социальные функции, так и функции средств производства.

Для муниципального образования, входящего в городскую агломерацию или представляющего собой крупный город, системы жизнеобеспечения представляют собой, как правило, единые сети, имеющие общую техническую базу и управление. В сельских муниципальных образованиях инженерная инфраструктура, за исключением электроснабжения и газоснабжения, носит, как правило, локальный характер, а такие ее элементы, как теплоснабжение, канализация и ряд других, могут в некоторой части жилищного фонда отсутствовать вообще.

Функционирование инженерной инфраструктуры обеспечивается инженерным обслуживанием муниципального образования. К нему можно отнести также санитарную уборку и очистку территорий, строительство новых, эксплуатацию и ремонт уже существующих дорожных покрытий.

Традиционное хроническое недофинансирование (вследствие бюджетного дефицита) эксплуатации, капитального и текущего ремонта, технического развития систем жизнеобеспечения муниципальных образований привело к возникновению целого ряда острых проблем в сфере их инженерного обслуживания, а в зимний период иногда и к катастрофическим последствиям. Если поставки энергоносителей зависят, как правило, от предприятий федерального и регионального уровней, то содержание сетей практически целиком находится в ведении органов местного самоуправления.

Увеличение инвестиций в содержание и развитие инженерной инфраструктуры, являющейся собственностью муниципального

образования, должно стать основной задачей по соблюдению его интересов как собственника в этой сфере. Ее решение связано с определенными сложностями, среди которых кроме ограниченных возможностей местного бюджета следует назвать ведомственную разобщенность некоторых эксплуатирующих организаций.

В соответствии с принятой в настоящее время классификацией, к социальной инфраструктуре муниципального образования следует отнести совокупность объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения данного территориального сообщества, городского или сельского поселения. В широком понимании в нее входят кроме инженерной инфраструктуры непроизводственные здания и сооружения, жилищные комплексы, средства связи, объекты здравоохранения, образования и культуры. Эти объекты в то же время частично выполняют и функции средств производства.

Наряду с этим существует понятие «социального комплекса или социально-культурной сферы города» или иного муниципального образования. В нее включаются объекты таких отраслей, как народное образование, здравоохранение и культура. Имущество муниципального образования, переданное учреждениям этих отраслей на праве оперативного управления, представляет собой нежилые помещения, в которых располагаются школы, больницы, детские сады, поликлиники и т. д.

Их доля в общем количестве муниципальных нежилых помещений достаточна велика. Как правило, эти помещения стоят на балансах соответствующих органов управления местных администраций. В связи с тем, что предоставляемые социальные услуги в подавляющем большинстве являются бесплатными, а сами учреждения финансируются из местных бюджетов, занятые ими нежилые помещения и используемое в работе оборудование исключены из рыночных отношений и коммерческого использования.

В то же время имущественные интересы муниципальных образований требуют снижения финансирования из местного бюджета содержания и воспроизводства такой недвижимости. Одним из основных направлений в этой области является перевод социальных учреждений на частичную самоокупаемость и соответственно самостоятельную оплату части затрат

по эксплуатации и ремонту помещений. Для этого необходимо планомерное увеличение объемов платных социальных услуг, оказываемых муниципальными учреждениями в сфере здравоохранения, образования и культуры.

К развитию и поддержанию социальной сферы необходимо привлекать также средства инвесторов-застройщиков.

В настоящее время для многих муниципальных унитарных предприятий характерен низкий уровень использования переданного им на правах хозяйственного ведения муниципального имущества. На них ниже, чем в частном секторе, производительность труда, хуже качество выпускаемой продукции и оказываемых услуг. Из других недостатков можно отметить плохую управляемость и устаревшее оборудование. Не являясь собственниками имущества, муниципальные унитарные предприятия в то же время наделены значительными полномочиями в области его использования, что иногда ведет к злоупотреблениям со стороны руководства. Это связано с правовым статусом унитарных предприятий. Полномочия муниципальных структур, призванных осуществлять управление переданным имуществом, не включают в себя действенные механизмы контроля за его использованием.

Юридические и правовые нормы, принятые на федеральном уровне и призванные определять деятельность унитарных предприятий и их взаимодействие с собственниками имущества, нельзя признать удовлетворительными. Договорные отношения между местной администрацией и муниципальными унитарными предприятиями должны определять эффективное и рациональное использование имущества, самоокупаемость и самофинансирование. Отчисления от прибыли таких предприятий должны пополнять местные бюджеты. В то же время собственник имущества в лице местной администрации обязан обеспечивать унитарные предприятия муниципальными заказами, гарантиями под получаемые кредиты и т. д.

Со стороны местной администрации необходим комплексный к ним подход. В первую очередь, это совершенствование организационно-распорядительного управления, как не требующего инвестиций. Регулярные плановые аудиторские проверки предприятий дают возможность организовать контроль за их деятельностью. Необходим также постоянный контроль за использованием предприятиями нежилых помещений с целью пресечения незаконной сдачи в аренду муниципальной собственности. Зачастую такая аренда оформляется договорами о совместной деятельности.

Наибольший эффект по улучшению деятельности муниципальных унитарных предприятий дает их реструктуризация. Можно рекомендовать разработку для муниципальных образований краткосрочных организационно-хозяйственных программ реструктуризации унитарных предприятий. Она может включать в качестве объектов и государственные унитарные предприятия, использующие имущество, принадлежащее субъекту федерации - области, краю, в состав которого входит данное муниципальное образование. Это позволит применить по отношению к муниципальной собственности, переданной на правах хозяйственного ведения, системный подход и методы программно-целевого управления.

Значительную роль в управлении муниципальной собственностью играет использование местных ресурсов. Естественно, что добыча нефти, газа, других полезных ископаемых, как правило, производится не в рамках хозяйства муниципального образования. В то же время лесозаготовки и переработка древесины, добыча торфа, лов пресноводной рыбы могут осуществляться и осуществляются местными сообществами.

Отдельного рассмотрения требует такая составляющая муниципальной собственности, как земля. Кроме того, с природопользованием напрямую связаны интересы всех жителей муниципальных сообществ. Если для горожан, особенно проживающих в крупных городах, они связаны с удовлетворением потребностей в отдыхе, то для большинства жителей России ведение домашних хозяйств является в нынешних условиях чуть ли основным средством существования.

Муниципальные земли, являющиеся важнейшей и основной частью муниципальных ресурсов, имели наиболее разработанную правовую основу для рационального использования. Наиболее полно решен вопрос с налогообложением природопользования. Земля как налогооблагаемый объект наиболее легко контролируется и дает практически полную собираемость налогов, являясь источником поступления денежных средств в доходную часть местных бюджетов.

Следует отметить, что на всех этапах развития и во всех странах проводилось регулирование земельных отношений. Существует целостная система представлений о его методах и технологиях. В то же время в России не вполне разработаны вопросы их экономической оценки и имущественного оборота.

Попытки в первые годы реформ создать свободный земельный рынок без его государственного регулирования фактически провалились во многом из-за традиционного национального неприятия купли-продажи земли. Упования на фермерские хозяйства как на локомотив сельскохозяйственного производства, способный вытянуть его из затяжного по времени кризиса, также не оправдались.

Государство в настоящее время создает принципиально новую систему регулирования земельных отношений. В ней сделана попытка учесть как требования рынка, так и различные организационно-правовые формы собственности. Разрабатываемые правовые, экономические и социальные механизмы управления земельными ресурсами являются в первую очередь государственными и предназначены в основном для регионального и федерального уровня.

Определяющим для местного самоуправления следует считать принятый в ходе земельной реформы в апреле 1990 года Указ Президиума Верховного Совета РСФСР, в котором был изменен порядок землепользования в сельских населенных пунктах. В соответствии с ним из земель, существующих в землепользовании, были выделены участки сельским и поселковым Советам для обеспечения сельских жителей землей под личное подсобное хозяйство, индивидуальное жилищное строительство, формирование крестьянских хозяйств, огородничества, сенокошения и пастьбы скота. Была разрешена аренда земельных участков. К органам местного самоуправления от сельскохозяйственных предприятий перешли полномочия по распоряжению этими землями.

В организационной структуре управления земельными ресурсами страны к компетенции органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся вопросы, связанные с совершенствованием ведения земельного кадастра, выделением ассигнований на его ведение, а также утверждением ежегодного отчета об использовании земель.

Земельным законодательством установлен порядок перехода государственных земель в муниципальные и обратно. Первоначально все земли в границах Российской Федерации являлись государственной собственностью России. Их передача в муниципальную собственность оформлялась соответствующим правовым актом. Субъектами права муниципальной собственности на земельные участки являются район, город и входящие в них административные единицы. При этом объектами земельной собственности района являются земельные участки, находящиеся за пределами черты городов и других населенных пунктов, занятые объектами органов власти района и его имущественными объектами, за исключением участков, переданных в государственную собственность.

Распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, производится органами местного самоуправления на общих основаниях (продажа, передача в аренду и т. д.). В настоящее время из общей площади земельного фонда Российской Федерации более 1 млрд. га приходится на федеральные земли, 60 млн. га - на земли субъектов Российской Федерации и около 100 млн. га - на муниципальные земли. Из последних 24 млн. га находится в пределах черты городов, поселков и сельских поселений. Земельные участки за их чертой переданы в ведение органов местного самоуправления для сенокошения, жилищного строительства и т. д. Следует отметить, что по лесному законодательству приватизация лесного фонда запрещена.

При развитии системы управления муниципальной собственностью необходимо сделать все для того, чтобы избежать ошибок, которые были допущены в этой области в прошлом, использовав в то же время накопленный положительный опыт. Ряд вышеприведенных положений можно проиллюстрировать на примере Лотошинского района Московской области. Так, доходы от его собственности с 1995 по 1999 год увеличились более чем в 4,8 раза. Среди них можно отметить доходы от сдачи в аренду имущества и земли. Большое значение для пополнения доходной части бюджета района имеют и налоги на имущество, возросшие за тот же период в 4,2 раза, а также платежи за пользование природными ресурсами, увеличившиеся почти в 10 раз. Из них 97\% составляет земельный налог.

Концепцией социально-экономического развития района предусматривается повышение эффективности управления муниципальной собственностью, формирование и развитие рынка недвижимости.

Управление муниципальной собственностью как изменяющейся, сложной, динамичной многоуровневой системой должно постоянно эволюционировать в сторону совершенствования и оптимизации. При этом большое значение имеет определение оптимальных форм и методов управления, особенно в области эксплуатации, воспроизводства, повышения доходности, наиболее полного удовлетворения требований жителей муниципальных образований. В свою очередь, в системе управления муниципальной собственностью можно выделить управляемую, управляющую, целевую и обеспечивающую подсистемы.

Формирование муниципальной собственности должно идти по пути ее реального превращения в известной степени в коллективную и корпоративную собственность сообщества граждан муниципального образования. В настоящее время она фактически не отделена от государства. Для этого необходимо в перспективе создать достаточные материальные ресурсы, в первую очередь финансовые, для ее воспроизводства на собственной основе. Решение этих задач возможно на принципах корпоратизма, использовании корпоративного метода хозяйствования, о чем пойдет речь далее.

Активное формирование муниципальной собственности является важной составляющей укрепления финансово-экономической базы местного самоуправления. Инвестиционная политика местных органов управления в этом направлении должна быть направлена на привлечение доходов населения и развитие малого и среднего бизнеса за счет создания благоприятных условий для предпринимательства. При этом конечной целью должно быть обеспечение населения продуктами питания и товарами народного потребления, оказание ему различных услуг. В отраслевом разрезе необходимо увеличение инвестиций в жилищно-коммунальное хозяйство, социальную сферу. Местные власти должны создавать условия для вкладывания средств населения в индивидуальное жилищное строительство.

Говоря о таких имущественных интересах муниципального образования, как повышение доходов от имущества, воспроизводство недвижимости, увеличение ее стоимости, можно выделить следующие направления деятельности местных органов в этой области: увеличение дивидендов от акций, долей и паев за счет повышения эффективности работы предприятий и хозяйственных обществ, повышение доходности и рост экономического оборота недвижимости, повышение эффективности использования бюджетных средств и привлечение внебюджетных источников (средств инвесторов, спонсоров и арендаторов) для ее простого и расширенного воспроизводства. Для спонсоров (благотворителей) необходима разработка поощрительных мер морального характера - учреждение почетных званий, памятных знаков и т. п., с использованием для этого обширной практики, имевшейся до 1917 года.

При планировании развития муниципального сектора экономики необходимо четко выделять имущество, находящееся в муниципальной собственности. При этом основное внимание должно уделяться увеличению доходов от него, учитываемых в составе местного бюджета (дивиденды, арендные платежи, услуги, продажа (приватизация), отчисления от прибыли муниципальных унитарных предприятий). Аналогично необходимо выделять затраты на поддержание муниципальной собственности, находящейся в жилищно-коммунальной и социальной сфере (на балансе бюджетных учреждений и организаций). Технология подготовки местных бюджетов должна включать в себя прогнозы и планы развития муниципальной собственности в части роста доходов от нее, сокращения эксплуатационных расходов и т. д.

В настоящее время также существует объективная необходимость более широкого внедрения таких прогрессивных и выгодных для муниципальных образований форм имущественных отношений, как передача объектов собственности на праве доверительного и оперативного управления, сдача их в финансовую аренду и с правом выкупа, вложение муниципального имущества в уставные капиталы хозяйственных обществ, использование в качестве залога для обеспечения муниципальных обязательств, включая выпуск ценных бумаг.

Для превращения муниципальной собственности в действительно эффективную основу местного управления необходимо развитие активности жителей территориальных сообществ, осознание ими своих полномочий в рамках муниципального образования, усиление роли общественных объединений и органов управления в области создания муниципальной собственности, распоряжения и пользования ею.

Вопросы для повторения

1. Муниципальная собственность: сущность, структурные элементы.

2. Основные факторы развития муниципальной собственности, организационно-правовые в том числе.

3. Состояние муниципальной собственности. Пути изменения положения в этой области к лучшему.

Вопросы для обсуждения

1. Почему граждане сегодня плохо пользуются своим правом владения и распоряжения муниципальной собственностью?

2. Каков опыт европейских стран в этом отношении?

3. Что, на Ваш взгляд, следует изменить в первую очередь, чтобы муниципальная собственность работала более эффективно на население местных сообществ?

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

ВВЕДЕНИЕ

Право населения на местное самоуправление, т.е. право низовых территориальных коллективов самостоятельно и независимо от государственных органов решать вопросы местного значения, является неотъемлемым атрибутом демократического государства. См.: Игнатюк Н.А., Замотаев А.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: Учебник для вузов. 2-е изд., стереотипное. М.: Юстицинформ, 2011 С. 76.

Именно с целью обеспечения самостоятельности местного самоуправления законодателем создан специальный субъект права - муниципальное образование, за которым государством признана способность иметь, приобретать и реализовывать гражданские права и обязанности, нести гражданско-правовую ответственность (ст.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") (далее - Закон общих принципах организации местного самоуправления).

А согласно статьи 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление не только признается, но и гарантируется органами власти Федерации и ее субъектов, причем гарантии местного самоуправления могут быть общеполитические, морально-этические, а также более конкретные -- экономические, юридические, организационные и др.

Однако самостоятельность местного самоуправления немыслима без его финансово-экономической основы, включающей муниципальную собственность. В соответствие с Конституцией РФ и Законом об общих принципах организации местного самоуправления, муниципальное образование самостоятельно осуществляет все правомочия собственника в отношении, принадлежащего ему имущества.

Общественные отношения, связанные с муниципальной собственностью, являются экономической составляющей муниципальных правоотношений. При этом следует иметь в виду, что большинство норм, регулирующих институт муниципальной собственности, наряду с институтами государственной, частной и других форм собственности непосредственно составляют предмет гражданского права. См.: Васильев В.И. Муниципальное право России: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2012. С. 125.

В соответствии с п. 1 ст. 2 Гражданского кодекса РФ гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, регулирует договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников.

Участвуя в гражданско-правовых договорах от имени собственника - муниципального образования, органы местного самоуправления действуют на равных началах с другими участниками договоров.

Однако, будучи органами публичной власти, они в ряде случаев вступают в отношения по поводу муниципальной собственности, используя властные полномочия. Это касается разграничения государственной и муниципальной собственности, материально-финансового обеспечения исполнения отдельных переданных им государственных полномочий, имущественных отношений между муниципальными образованиями разного уровня и некоторых других отношений. Все эти отношения регулируются муниципальным правом как самостоятельной отраслью права, имеющей свой особый предмет регулирования. Таким образом, изучение местного самоуправления обязательно включает рассмотрение вопросов муниципальной собственности См.: Гончаров В.В. Имущество, находящееся в муниципальной собственности, как элемент финансово-экономических основ местного самоуправления в России // Административное и муниципальное право. 2011. N 9. С. 52..

Часть 1 ст. 132 Конституции РФ закрепляет положение о том, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.

Муниципальная собственность определяется законодателем как имущество, принадлежащее на праве собственности муниципальным образованиям. Иными словами, законодатель раскрывает понятие муниципальной собственности через понятие имущества. См.: Аникина М.В. Перераспределение собственности как специфический способ формирования муниципальной собственности // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2012. N 6. С. 8.

Таким образом, муниципальная собственность - это сложная система экономических и юридических отношений между населением муниципального образования (местным сообществом), органами местного самоуправления и государством в лице его органов по поводу природных ресурсов, имущества и денежных средств, принадлежащих муниципальному образованию и необходимых для решения вопросов местного значения, а также для осуществления отдельных государственных полномочий и для эффективного функционирования органов местного самоуправления См.: Чердакова Л.А. Теоретико-правовые основы права муниципальной собственности // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 23. С. 32..

Право муниципальной собственности в субъективном смысле - это принадлежащие населению муниципального образования (местному сообществу) как коллективному субъекту муниципальных отношений правомочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом и денежными средствами, принадлежащими муниципальному образованию.

Правомочие по распоряжению муниципальной собственностью от имени и в интересах местного сообщества осуществляют органы местного самоуправления. Право муниципальной собственности в объективном смысле - это институт законодательства, имеющий комплексный характер и включающий в себя как нормы муниципально-правового института (элемента системы права) права муниципальной собственности, так и нормы других отраслей права (преимущественно конституционного, финансового, административного, гражданского, жилищного и земельного)См.: Васильев В.И. Муниципальное право России. М.: ЗАО "Юстицинформ", 2012. - С. 103..

Целью работы является изучение деятельности органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью.

Задачи:

рассмотреть понятие и состав муниципальной собственности;

изучить способы формирования муниципальной собственности;

установить полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления в сфере управления муниципальной собственность;

рассмотреть особенности и проблемы в управлении муниципальной собственностью;

изучить опыт управления муниципальной собственностью в г. Ярославле.

Предметом данной работы управление муниципальной собственности в г. Ярославле.

Объект исследования - система управления муниципальной собственностью.

1. ПОНЯТИЕ И СТРУКТУРА МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ

Одной из важнейших основ функционирования местного самоуправления выступает муниципальная собственность. См.: Право муниципальной собственности (цивилистические и социальные аспекты): Монография / Ю.Е. Попов, В.А. Рыбаков, В.Н. Соловьев и др. М.: Юрист, 2012. С. 31.

Муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. См.: Ахметьянова З.А. Вещное право: учебник. М.: Статут, 2011. 360 с. С. 192.

От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления и лица. Так, в соответствии со ст. 125 ГК РФ от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов См.: Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М.: Юрист, 2003. С. 61..

В случаях и в порядке, которые предусмотрены федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.

Имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение на праве хозяйственного ведения (муниципальные унитарные предприятия) или на праве оперативного управления (муниципальные казенные предприятия, муниципальные учреждения).

Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.

В муниципальной собственности может находиться свободно оборотоспособное имущество и имущество, ограниченное в обороте, но только в силу прямого указания специального законодательного акта.

Муниципальная собственность как экономическая и правовая категория не была известна Советскому государству. Правда, Гражданский кодекс РСФСР 1922 г. упоминал в ст. 52 государственную (национализированную и муниципальную) собственность, определяя, таким образом, собственность местных органов власти как разновидность государственной собственности.

Однако позже было установлено, что местные Советы распоряжались частью выделенной им государственной собственности. Распоряжение имуществом, переданным "на их баланс", было существенно ограничено, потому что оно являлось собственностью не местных Советов и не местного населения, а всего государства в целом, которое одно в лице своих центральных органов обладало в полной мере правом владения, пользования и распоряжения им и в любой момент могло передать имущество с баланса местных Советов на баланс республиканского или центрального государственного органа.

Статья 130 Конституции РФ 1993 г., установившая, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает владение, пользование и распоряжение населением муниципальной собственностью, определила важнейшую экономико-правовую гарантию самостоятельности местного самоуправления. При этом ч. 2 ст. 8 Конституции определяет, что в Российской Федерации муниципальная собственность признается и защищается равным образом с государственными и иными формами собственности.

История формирования муниципальной собственности началась в 1990-х гг. на основе Закона РСФСР "О собственности в РСФСР" и Постановления Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г. "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность". В основном объекты муниципальной собственности складывались из объектов социальной сферы и жилья, находившихся на балансе местных Советов, и передачи в распоряжение городов и районов таких же объектов, находившихся в ведении предприятий и организаций, не подчиненных местным Советам. Число объектов "соцкультбыта" муниципального значения в то время значительно возросло.

В некоторых городах их количество увеличилось в десятки раз. Одновременно возникли проблемы обеспечения функционирования переданных муниципалитетам объектов, что привело к изменениям в направлении и объемах финансовых потоков между бюджетами разных уровней.

Процесс муниципализации собственности сопровождался ее приватизацией, которую проводили находившиеся в двойном подчинении комитеты по управлению имуществом на основе жесткого диктата из Москвы. Приватизация осуществлялась без всякого согласования с местными властями. В результате лучшие предприятия бытового обслуживания, общественного питания, магазины, ремонтно-строительные и другие организации ушли из ведения органов местного самоуправления. У них остались главным образом убыточные, к тому же ущербные, объекты, т.е. такие, которые находились в плохом состоянии и были мало пригодны для использования союзными и республиканскими промышленными предприятиями и организациями.

Затем положение несколько выправилось. В 1994 - 1995 гг. Правительство Российской Федерации издало несколько постановлений, регулирующих вопросы финансового и материально-технического обеспечения условий передачи объектов в муниципальную собственность. Из федерального бюджета стали выделяться средства на содержание передаваемых объектов, однако достаточными их назвать было никак нельзя.

К августу 1995 г., когда был принят Федеральный закон N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", период массовой муниципализации государственного имущества прошел. Характеризуя пообъектный состав муниципальной собственности, Закон определял, что в него входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество (ст. 29).

Таким образом, перечень объектов муниципальной собственности не был закрытым и давал лишь примерное представление о составе муниципального имущества. В статье 61 Закона было записано о продолжении формирования муниципальной собственности в связи с реализацией данного правового акта. В ней указывалось, что субъекты Федерации передают в собственность муниципальных образований объекты, находящиеся в собственности субъектов Российской Федерации, необходимые для решения вопросов местного значения, в соответствии с разграничением полномочий между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, а также между муниципальными образованиями. Логика этой нормы безупречна - действительно, формирование муниципальной собственности должно напрямую связываться с разграничением компетенции между уровнями публичной власти, в том числе между уровнями местного самоуправления. Не компетенция для управления объектами собственности, а объекты собственности для обеспечения компетенции. Беда состояла в том, что компетенция различных уровней публичной власти оказалась размытой, еще хуже обстояло дело с разграничением компетенции между уровнями местного самоуправления. Как отмечалось выше, органы государственной власти далеко не всех субъектов Федерации, где создавались муниципалитеты двух уровней, разделили их полномочия. В результате пообъектный состав муниципального имущества оставался неоднородным и не привязанным прочно к компетенции местного самоуправления и его органов.

Главную часть этого имущества составляли организации и учреждения, задача которых заключалась в предоставлении социальных услуг населению. Другая, меньшая часть муниципального имущества напрямую не была связана с предоставлением социальных услуг. Это торговые предприятия, в том числе рынки, организации бытового обслуживания (банки, прачечные, мастерские по ремонту бытовой техники, аптеки, сдаваемые в аренду нежилые помещения и т.д.). Некоторые муниципалитеты имели в собственности промышленные и строительные предприятия, а также предприятия по производству пищевых продуктов. Поскольку все они приносили доход и способствовали пополнению местных бюджетов, муниципалитеты болезненно воспринимали все предложения об их приватизации.

Федеральный Закон общих принципах организации местного самоуправления, определив вопросы местного значения, решаемые органами местного самоуправления, жестко связал эти вопросы с имуществом, которое может находиться в собственности муниципальных образований разных типов. Смысл такого подхода заключается в том, чтобы материально подкрепить компетенцию органов местного самоуправления и сосредоточить их усилия на решении вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения.

Согласно Закону об общих принципах организации местного самоуправления в собственности муниципальных образований может находиться также имущество, предназначенное для осуществления переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий и для обеспечения деятельности самих органов и должностных лиц местного самоуправления.

Самое главное имущество муниципального образования - это имущество для решения вопросов местного значения, для осуществления отдельных, переданных органам местного самоуправления государственных полномочий и для обеспечения деятельности органов местного самоуправления, которое перечислено в ст. 50 Федерального закона N 131-ФЗ. Именно оно составляет материальный базис деятельности органов местного самоуправления.

Согласно указанной статье в собственности муниципальных образований может находиться:

Имущество что за копирование закона, предназначенное для решения установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения;

понятно желание увеличить объем работы за счет цитирования и переписывания закона, но может быть лучше сгруппировать перечень имущества и избавиться от излишнего перечисления. имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также имущество, предназначенное для осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления, переданное им в порядке, предусмотренном ч. 4 ст. 15 настоящего Федерального закона;

имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования;

имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения.

В собственности поселений могут находиться: аналогично - слишком много перечислений:

имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения;

автомобильные дороги местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также имущество, предназначенное для обслуживания таких автомобильных дорог;

жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда;

пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения в границах поселения;

имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;

имущество, предназначенное для обеспечения первичных мер пожарной безопасности;

имущество библиотек поселения;

имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;

объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в соответствии с законодательством Российской Федерации;

имущество, предназначенное для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта;

имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории поселения, в том числе для обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения;

имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

имущество, включая земельные участки, предназначенное для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения;

имущество, предназначенное для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;

земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения в соответствии с федеральными законами;

пруды, обводненные карьеры на территории поселения;

имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения;

имущество, предназначенное для организации защиты населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

имущество, предназначенное для развития малого и среднего предпринимательства в поселении, в том числе для формирования и развития инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства;

имущество, предназначенное для оказания поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, осуществляющим деятельность на территории поселения.

В собственности муниципальных районов могут находиться: См.: Земельное право: учебник / В.Х. Улюкаев, В.Э. Чуркин, В.В. Нахратов и др. М.: Частное право, 2012. - С. 44.

имущество, предназначенное для электро- и газоснабжения поселений в границах муниципального района;

автомобильные дороги местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, а также имущество, предназначенное для обслуживания таких автомобильных дорог;

пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения между поселениями на территории муниципального района;

имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района;

имущество, предназначенное для организации охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией;

имущество, предназначенное для обеспечения общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также предоставления дополнительного образования и организации отдыха детей в каникулярное время;

имущество, предназначенное для оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;

имущество, предназначенное для утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

архивные фонды, в том числе кадастр землеустроительной и градостроительной документации, а также имущество, предназначенное для хранения указанных фондов;

имущество, включая земельные участки, предназначенное для содержания на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения и организации ритуальных услуг;

имущество межпоселенческих библиотек;

имущество, необходимое для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;

земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности муниципального района в соответствии с федеральными законами;

пруды, обводненные карьеры, расположенные на территориях двух и более поселений или на межселенной территории муниципального района;

имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района;

имущество, предназначенное для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры;

имущество, предназначенное для развития на территории муниципального района физической культуры и массового спорта;

имущество, предназначенное для организации защиты населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

имущество, предназначенное для обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья;

объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в случаях, установленных законодательством Российской Федерации;

имущество, предназначенное для содействия развитию малого и среднего предпринимательства на территории муниципального района, в том числе для формирования и развития инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства;

имущество, предназначенное для оказания поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям на территории муниципального района.

В собственности городских округов могут находиться все перечисленные виды имущества.

По данным Федеральной службы государственной статистики, на 30 июля 2010 г. в муниципальной собственности находилось 38 495 муниципальных унитарных предприятий и 210 тыс. муниципальных учреждений.

Значение муниципальной собственности как правового института состоит в том, что этот институт играет важную роль в становлении гражданского общества и правового государства, повышении эффективности системы взаимодействия между ними. См.: Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления: учебное пособие. М.: Форум, 2009. 352 с.

Именно благодаря справедливому решению вопросов собственности становится возможным удовлетворение жизненных потребностей населения, которые стоят перед органами публичной власти всех уровней, включая местный. О собственности можно говорить в экономическом, политическом, правовом и многих иных аспектах. Право собственности - это юридическая форма закрепления экономических отношений собственности. См.: Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Сотникова М.С. Право муниципальной собственности на земельные участки в Российской Федерации: вопросы теории и практики: монография. М.: Новый индекс, 2010. 256 с.

Типы собственности находят свое воплощение в формах собственности, где уровень (степень) обобществления приобретает конкретную форму реальных отношений государственной, муниципальной, коллективной (корпоративной) или частной собственности. Каждая форма собственности типична. В то же время тип собственности не может существовать без какой-либо формы собственности. Именно тип собственности предопределяет в формах собственности их правовую природу и характер присвоения, а стало быть, особенности механизма возникновения (приобретения), осуществления и прекращения права собственности. См.: Право муниципальной собственности (цивилистические и социальные аспекты): Монография / Ю.Е. Попов, В.А. Рыбаков, В.Н. Соловьев и др. М.: Юрист, 2009. 166 с.

К муниципальным хозяйствующим субъектам, составляющим муниципальный сектор экономики, относятся муниципальные унитарные предприятия (МУП) и муниципальные учреждения. См.: Система муниципального управления: Учебник для вузов / Р.В. Бабун, В.Б. Зотов, А.Н. Кириллова и др.; под ред. В.Б. Зотова. 3-е изд., перераб. и доп. Спб.: Питер Пресс, 2011- С. 138.

Унитарным предприятием называется коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней имуществоСм.: Абрамова Е. Н., Н. Н. Аверченко, Ю. В. Байгушева. Гражданское право: учебник: в 3-х томах Том 1, часть 1., 2010. Унитарными могут быть только государственные и муниципальные предприятия. Разновидностью унитарного является казенное предприятие, которое создается органами местного самоуправления, если преобладающая или значительная часть производимой им продукции, работ и услуг предназначена для муниципального образования либо для осуществления отдельных дотируемых видов деятельности или ведения убыточных производств.

Муниципальное учреждение - это организация, созданная органом местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично. Наряду с муниципальными учреждениями, муниципальные образования вправе создавать некоммерческие партнерства, автономные некоммерческие организации. Муниципальные образования вправе выступать учредителями хозяйствующих субъектов в следующих организационно-правовых формах: См.: Рой О.М. Система государственного и муниципального управления. 2-е изд.- СПб., 2012. - С. 182.

- коммерческие - открытые акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью, муниципальные унитарные предприятия;

- некоммерческие - муниципальные учреждения, некоммерческие партнерства, фонды и автономные некоммерческие организации.

Правовой основой деятельности муниципальных предприятий и учреждений являются нормы Гражданского кодекса РФ и Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях". Особенность управления названными хозяйствующими субъектами состоит в том, что переданное им в управление муниципальное имущество является неделимым, а руководители предприятий и учреждений обладают определенной степенью самостоятельности в управлении им.

Муниципальное имущество, переданное муниципальным предприятиям и учреждениям, выделено из состава муниципальной казны и находится у муниципальных унитарных предприятий на праве хозяйственного ведения, а у муниципальных учреждений и казенных предприятий - на праве оперативного управления.

Право хозяйственного ведения предполагает, что собственник имущества (муниципальное образование) устанавливает лишь общие правила функционирования унитарного предприятия, не вмешиваясь в его текущую хозяйственную деятельность. Предприятие самостоятельно владеет, пользуется и распоряжается принадлежащим ему имуществомСм.: Зотов В.Б. Система муниципального управления. Учебник. - М., 2012..

Право оперативного управления предполагает, что казенное предприятие или учреждение обладает правами владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом только в соответствии с целями своей деятельности и заданиями собственника (муниципального образования).

Муниципальное унитарное предприятие (МУП) - самостоятельный хозяйствующий субъект с правами юридического лица. На основе использования муниципального имущества такое предприятие производит и реализует продукцию, выполняет работы, оказывает услуги. Как коммерческая организация оно обязано работать рентабельно. В 2004 году в Российской Федерации насчитывалось около 45 тысяч муниципальных унитарных предприятий.

Муниципальное казенное предприятие, как отмечалось выше, создается органами местного самоуправления, если преобладающая или значительная часть производимой ими продукции, работ и услуг предназначена для муниципального образования либо для осуществления отдельных дотируемых видов деятельности или ведения убыточных производств.

Принципиальное отличие государственных и муниципальных учреждений от иных юридических лиц заключается в двух основных моментах. Во-первых, в особом порядке создания экономических предпосылок для участия данной категории юридических лиц в гражданских и иных правоотношениях, то есть в их бюджетном финансировании. Во-вторых, в особом значении данных субъектов для общества в целом: от надлежащего функционирования государственных и муниципальных учреждений зависит, прежде всего, состояние публичного порядка, а уже потом - стабильность гражданского оборота. См.: Болдырев В.А. Новая типология государственных и муниципальных учреждений // Российская юстиция. 2010. N 10. С. 62 - 65.

Существующая сеть государственных и муниципальных учреждений, предоставляющих услуги населению, создавалась преимущественно в советский период на основе действовавших в то время требований к зданиям, оборудованию, численности персонала, с учетом сложившейся системы расселения и прежних планов развития территорий. Нынешнее состояние бюджетной сети характеризуется недостаточным единообразием учреждений, оказывающих одни и те же услуги, а также распределением их по территории без достаточного учета изменившихся потребностей населения. Как следствие, качество услуг, оказываемых различными учреждениями, также отличается. См: Морозова Ж.А. Реорганизация (ликвидация) юридических лиц: правовые основы, подготовка документов, оформление трудовых отношений. М.: Библиотечка "Российской газеты", 2011. Вып. 18. 160 с.

До января 2007 г. существовала единая организационно-правовая форма - учреждение.

Основными законодательными актами, определяющими характеристики организационно-правовой формы некоммерческой организации - учреждения, до января 2007 г. являлись:

Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ);

Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (ФЗ "О некоммерческих организациях");

Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ) - применительно к бюджетным учреждениям.

Учреждением признавалась некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая собственником полностью или частично. Соответственно, государственными и муниципальными учреждениями являлись учреждения, созданные Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ бюджетным учреждением являлась организация, созданная органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов. То есть бюджетное учреждение являлось разновидностью учреждения с определенным собственником и способом финансирования.

Проблема неэффективности организационно-правовой формы учреждения обсуждалась в течение многих лет, предлагались различные варианты ее изменения, в том числе как использование предусмотренных законодательством организационно-правовых форм юридических лиц, так и введение в гражданский оборот новых форм. См.: Маслова Е.А., Некрылов В.А., Александрова А.Л. Государственные и муниципальные учреждения в новом типе учреждений: правовой статус, перспективы и риски для медицинских организаций // Медицинское право. 2012. N 4. С. 12 - 21.

С целью изменений положения бюджетных учреждений в 2006 г. была введена новая форма государственного и муниципального учреждения - автономное учреждение. Для введения данного типа учреждения и уточнения организационно-правового статуса всех ранее существующих типов учреждений были приняты два Федеральных закона:

Федеральный закон Российской Федерации от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - ФЗ "Об автономных учреждениях") и Федеральный закон Российской Федерации от 03.11.2006 N 175-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях", а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений".

Необходимость проведения данной реформы обусловлена тем, что действующие в Российской Федерации бюджетные учреждения создавались в условиях, прежде всего экономических, отличных от сложившейся в настоящее время ситуации в стране. Однако такие учреждения функционировали, хотя и в отрыве от требований, предъявляемых к оказанию государственных и муниципальных услуг.

Следует отметить, что ранее действовавший правовой статус государственных (муниципальных) учреждений не "вырабатывал" у них стимула к повышению эффективности деятельности, улучшению качества оказываемых услуг, что было вызвано, в первую очередь, сметным финансированием бюджетных учреждений. Данные положения подтверждают неэффективность работы бюджетных учреждений. Кроме того, отсутствовал "прозрачный" контроль за деятельностью администраций и органов управления таких учреждений. См.: Полотовская Е.Ю. Государственные (муниципальные) учреждения как новая форма реализации полномочий органов власти в социальной сфере // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2012. N 1. С. 9 - 12.

Принятие Федерального закона N 83-ФЗ должно способствовать решению следующих задач:

- создание условий и стимулов для сокращения внутренних издержек учреждений;

- привлечения внебюджетных средств;

- создание условий и стимулов для органов власти по оптимизации сети учреждений.

Официальной же целью принятия Федерального закона N 83-ФЗ являлось повышение эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг, при условии сохранения (или снижения) темпов роста бюджетных расходов на их предоставление. См.: Хайрулина И.С. Выбор типов учреждений здравоохранения: обоснование, возможности и угрозы / Под ред. академика РАМН В.И. Стародубова. М.: ИД "Менеджер здравоохранения", 2011. 328 с.

Изменения, вносимые Федеральным законом N 83-ФЗ, можно условно разделить на две основные группы.

Первая группа изменений касается выделения нового типа государственного (муниципального) учреждения - казенного учреждения и определения его организационно-правового статуса.

Вторая группа вносимых в законодательство изменений затрагивает положение существующих на настоящий момент бюджетных учреждений.

Таким образом, как и в случае с принятием ФЗ "Об автономных учреждениях", были введены новые типы учреждений, а не создана новая организационно-правовая форма юридического лица. Хотя такая возможность предоставляется п. 3 ст. 50 ГК РФ, в соответствии с которой некоммерческие организации могут создаваться не только в тех организационно-правовых формах, которые поименованы в ГК РФ, но и в других формах, предусмотренных законом.

Согласно принятым законам, появляется несколько самостоятельных типов учреждений. При этом это не разные организационно-правовые формы, а разновидность одной формы - учреждения, так как согласно ст. 17.1 ФЗ "О некоммерческих организациях", введенной Федеральным законом N 83-ФЗ, изменение типа государственного или муниципального учреждения не является его реорганизацией, при изменении типа государственного или муниципального учреждения в его учредительные документы вносятся соответствующие изменения. Тогда как изменение организационно-правовой формы юридического лица по гражданскому законодательству является реорганизацией в форме преобразования.

Схематично типы учреждений и регламентирующие их законодательные акты согласно изменениям, внесенным Федеральным законом N 83-ФЗ, можно изобразить следующим образом в схеме (приложение 1).

До недавнего времени финансирование всех государственных и муниципальных учреждений осуществлялось по смете. Суммы финансирования, как правило, определялись методом индексации прежнего уровня бюджетного финансирования учреждения. При этом реальные потребности учреждений в бюджетных средствах могли быть как более высокими, так и более низкими. Результаты работы учреждений, качество оказываемых ими услуг в расчет практически не принимались.

Самостоятельность учреждений в управлении собственной деятельностью и финансовыми потоками, имуществом, в решении кадровых вопросов были весьма незначительны. При этом собственник учреждений нес субсидиарную ответственность по принимаемым учреждениями обязательствам.

Федеральный закон от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" является правовым основанием для создания нового типа учреждений - автономных учреждений. Кроме того, с принятием Федерального закона N 83-ФЗ появились правовые основания для создания еще одного типа учреждений - казенных учреждений и изменения правового статуса бюджетных учреждений (механизмов перечисления и расходования ими бюджетных средств, контроля и ответственности учреждений). Бюджетные учреждения приобрели больше свободы в организации своей работы, вследствие чего можно ожидать роста их заинтересованности в повышении качества оказания государственных (муниципальных) услуг См.: Вавилова А.А. Распоряжение имуществом государственных и муниципальных учреждений Российской Федерации // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2012. N 3. С. 71 - 80..

Установленные сроки полномасштабного перехода к работе учреждений трех типов - 1 января 2012 г. См.: Яговкина В.А. Особенности финансирования региональных и муниципальных учреждений в переходный период // Финансовое право. 2012. N 5. С. 19 - 21. До этого момента на федеральном уровне, в субъектах РФ и муниципальных образованиях потребуется разработать и принять серию подзаконных правовых актов, распределить существующие государственные (муниципальные) учреждения между тремя типами, провести работу по внесению изменений в их уставы. Помимо этого, в целях обеспечения безотказного функционирования сети в каждом публично-правовом образовании целесообразно продумать новые подходы к финансированию и контролю за деятельностью учреждений (в особенности бюджетных учреждений нового типа), не ограничивающие новые права и возможности учреждений, но при этом обеспечивающие необходимый поток информации для собственника и общественности о деятельности и финансовом положении учреждения.

Особую роль в связи с этим играет государственное (муниципальное) задание, устанавливающее параметры качества и объема оказания учреждениями услуг (выполнения работ). Большее значение приобрело мнение потребителей услуг, учет которого представляется чрезвычайно важным для идентификации результатов работ по повышению качества работы учреждения.

На уровне кодифицированного законодательства в новом трехчленном делении государственных и муниципальных учреждений отличие казенных учреждений от бюджетных и автономных учреждений является существенным по ряду признаков, а вот различия между автономными и бюджетными учреждениями из текста кодифицированного закона не видны, хотя и следуют из иных законов.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", как уже неоднократно отмечалось исследователями, более полно и объемно урегулировав многие вопросы, связанные с жизнедеятельностью местных сообществ и практикой организации местного самоуправления, оставил много нерешенных проблем. Одной из них является земельный вопрос, который, сохраняя важное значение в целом для развития государства, приобрел в последние годы особую остроту на муниципальном уровне. См.: Гаджиев К.Т. Земли, необходимые для развития муниципальных образований, как правовое понятие // Административное и муниципальное право. 2011. N 4. С. 13 - 20.

Земля - это основа, необходимая для комплексного социально-экономического развития муниципальных образований. В частности, без земельных ресурсов невозможно совершенствование инфраструктуры городских и сельских поселений, городских округов и муниципальных районов, а земельный налог - это один из основных местных налогов.

Хотя незавершенность разграничения государственной собственности на землю, отсутствие упрощенных и менее растратных механизмов регистрации прав на землю, сохраняющиеся сложности в определении границ муниципальных образований, коллизии норм различных отраслей законодательства, регулирующих одни и те же общественные отношения, а также многочисленные субъективные факторы, в том числе значительная коррупционность земельных отношений и др., приводят к тому, что земля из ресурса развития муниципальных образований превращается в фактор, тормозящий и осложняющий развитие местного самоуправления, жизнедеятельность местного сообщества.

Статья 1 ЗК РФ в качестве принципа земельного законодательства выделила разграничение государственной собственности на собственность Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований См.: Малова Н.Б. Принципы разграничения государственной собственности на землю//"Современное право", 2006, N 11..

В сфере земельных отношений любое государство осуществляет свои традиционные функции по установлению основ государственной политики в области регулирования земельных отношений, определению прав правообладателей земельных участков, ограничению оборотоспособности земельных участков. Реализация полномочий местного самоуправления в ходе административной, муниципальной и земельной реформ поставила на повестку дня ряд новых теоретических и практических вопросов, связанных с полномочиями органов местного самоуправления в сфере земельных отношений. Нормативные правовые акты, в том числе Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", изменения и дополнения к ряду федеральных законов, судебная и арбитражная практика не устранили всех проблем и противоречий, имеющихся в области регулирования полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений. См.: Гейт Н.А. Конституционно-правовые основы определения полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2011. N 1. С. 11 - 16.

Основные полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений установлены ст. 11 Земельного кодекса РФ. Земельный кодекс РФ к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относит резервирование земель, изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд; установление правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработку и реализацию местных программ использования и охраны земель, установление предельных размеров земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства (п. 1 ст. 33 Земельного кодекса РФ), установление порядка ведения муниципального земельного контроля (п. 2 ст. 72 Земельного кодекса РФ), управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, а также иные полномочия по решению вопросов местного значения в области использования и охраны земель. См.: Лунина Н.А. Разграничение государственной собственности на землю в Российской Федерации и бюджетная деятельность государства//"Финансовое право", 2007, N 11.

Целью системы земельно-управленческих отношений на муниципальном уровне является организация охраны и рационального использования земель, целью же системы земельно-имущественных отношений выступает организация стабильного гражданского оборота земли. Введение публично-правовых обременений достигается путем использования императивных норм, применение которых связано с необходимостью реализации и защиты публичных интересов. Согласно нормам ст. 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, несмотря на это, они в любом случае осуществляют публичную власть со всеми присущими власти признаками (свойствами). Публичная власть использует систему общеобязательных велений, адресованных неопределенному кругу лиц, санкционированных государством в лице органов государственной власти и местного самоуправления. Особенностью публичной власти является то, что ее объект и субъект обычно не совпадают, что характерно как для государственной власти, так и для местного самоуправления, поскольку и в первом и во втором случаях аппарат управления отделен от населения.

Более того, в соответствии с нормами ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления помимо законодательно закрепленных за ними на федеральном уровне предметов ведения могут наделяться также и отдельными государственными полномочиями. Такие полномочия соответственно находятся вне рамок вопросов местного значения и являются дополнительными функциями, по своей природе не относящимися к сфере ведения местного самоуправления. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" наделению органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями посвящена гл. 4. В данной главе дается понятие государственных полномочий, определяется порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, их осуществление и организация государственного контроля.

Согласно ст. 8 ЗК РФ отнесение земель, находящихся в муниципальной и частной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, к различным категориям и перевод их из одной категории в другую необходимо осуществлять в порядке, предусмотренном федеральными законами. Данная норма позволяет им осуществлять, например, перевод земель запаса в категорию земель особо охраняемых территорий с приданием соответствующим земельным участкам статуса особо охраняемых природных территорий местного значения; осуществлять муниципальный контроль за соблюдением правового режима земель в зависимости от их целевого назначения; своими решениями осуществлять консервацию земель с изъятием их из оборота в целях предотвращения деградации земель в порядке, предусмотренном Правительством РФ.

Вместе с тем органы местного самоуправления наделены полномочиями по управлению и распоряжению отнюдь не только земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

Степень реализации полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений находится в прямой зависимости от четкости, полноты и непротиворечивости норм, регулирующих полномочия органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

"Формирование муниципальной собственности осуществляется как общегражданскими способами, так и специфическими, присущими исключительно рассматриваемой форме собственности" См.: Бусыгин Л.И. Организация труда по управлению муниципальной собственностью. Пермь, 2011. С. 29..

Принципиальная особенность современного состояния муниципальной собственности состоит в том, что в преобладающей своей части она является доходопотребляющей. Огромная часть (до 60 - 70%) бюджетных доходов направляется на цели поддержания объектов муниципальной собственности в минимально работоспособном состоянии. См.: Мишина С.В. Муниципальная собственность: особенности и проблемы формирования // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2011. N 18. С. 19.

Все это определяет актуальность и обусловливает необходимость исследования социально-экономических аспектов и формирование оптимальной системы управления муниципальной собственностью.

За прошедшие годы муниципальной реформы органы местного самоуправления приобрели существенный опыт управления муниципальным имуществом, средствами местных бюджетов в новых социально-экономических и правовых условиях.

Процесс формирования муниципальной собственности стал возможен в результате разграничения государственной собственности и выделения из нее объектов, передаваемых в собственность муниципальных образований. Одним из первых и основных актов в этом направлении стало Постановление Верховного Совета РФ от 27.12.91 г. «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность», в соответствии с которым появились конкретные объекты, составляющие муниципальную собственность и органы местного самоуправления получили реальное право распоряжения ими.

Подобные документы

Понятие основ местного самоуправления. Система органов местного самоуправления города Красноярска. Деятельность департамента муниципального имущества и земельных отношений по управлению муниципальной собственностью. Администрация города Красноярска.

курсовая работа , добавлен 26.06.2013


Основы местного самоуправления. Экономическая основа местного самоуправления. Формирование муниципальной собственности. Деятельность департамента муниципального имущества и земельных отношений по управлению муниципальной собственностью города Красноярска.

курсовая работа , добавлен 27.06.2013


Понятие муниципальной собственности, принципы ее формирования, наступление и прекращение права собственности. Анализ управления муниципальной собственностью муниципального образования город Омск Омской области. Полномочия органов местного самоуправления.

научная работа , добавлен 21.11.2010


Правовая основа полномочий органов местного самоуправления. Полномочия органов местного самоуправления в области использования и охраны земли, недр и других природных ресурсов, в области земельных отношений. Полномочия в охране окружающей среды.

контрольная работа , добавлен 13.01.2009


Эффективность управления, содержание, состав и проблемы формирования муниципальной собственности. Деятельность органов местного самоуправления Чугуевского муниципального района по управлению муниципальной собственностью Чугуевского муниципального района.

дипломная работа , добавлен 26.04.2011


Органы местного самоуправления: правовая основа формирования и классификация. Переходный характер реализации муниципальной власти. Представительные органы муниципального района: состав, функции и полномочия. Исполнительные органы местного самоуправления.

лекция , добавлен 15.11.2013


Право муниципальной собственности, как институт муниципального права. Исследование вопросов соотношения муниципальной собственности с государственной и частной. Полномочия органов местного самоуправления в сфере управления муниципальной собственностью.

реферат , добавлен 18.08.2011


Полномочия органов местного самоуправления в области жилищных отношений и в сфере коммунального обслуживания. Полномочия муниципальной власти в области тарифного регулирования, ценообразования, определения нормативов потребления, благоустройства.

реферат , добавлен 28.11.2011


Основные модели организации муниципальной власти. Анализ организационной структуры органов местного самоуправления. Характеристика представительного органа муниципального образования в Магаданской области. Полномочия и порядок избрания его главы.

дипломная работа , добавлен 23.09.2011


Органы местного самоуправления, порядок их формирования. Понятие "Структура органов местного самоуправления". Выбор организационной схемы муниципального управления. Модель организации муниципальной власти. Формирование представительного органа.

Главная » Дети » Управление муниципальной собственностью кратко. Система управления муниципальной собственностью