Основным международно правовым источником муниципального права является. Теория свободной общины

PAGE_BREAK--

2. Научная дисциплина муниципального права
2.1 Источники научной дисциплины муниципального права
Источниками научной дисциплины муниципального права являются теоретические труды российских и зарубежных ученых в сфере муниципального права, историко-правовые исследования и другие работы, в которых разрабатываются теоретико-методологические проблемы развития муниципального права, а также учебные, научно-методические и учебно-методические издания, способные оказать помощь в изучении муниципального права России. В первую очередь это научные работы ученых и видных деятелей земского движения дореволюционной России. Немаловажное значение имеют работы по проблемам местного управления советского периода.

Источниками научной дисциплины муниципального права являются также правовые акты как источники отрасли муниципального права. Это Конституция РФ, федеральные конституционные законы и федеральные законы, принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан и местных референдумах, и иные муниципальные правовые акты, нормы международного права.

Кроме того, к источникам научной дисциплины муниципального права относится и практический опыт деятельности местного самоуправления. На основе изучения и обобщения такого опыта вырабатываются научные рекомендации по повышению эффективности организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации.
2.2 Эволюция научной дисциплины муниципального права в России
Муниципальное право как научная дисциплина в настоящее время еще находится в процессе своего становления. При этом проблемы организации и деятельности власти на местном уровне исследуются учеными на протяжении весьма значительного периода. Вопросы местного самоуправления активно изучались в дореволюционной России. В то время издавалось большое количество научной, общественно-политической литературы по вопросам земского и городского самоуправления.

В советский период правовые аспекты деятельности местных органов власти и управления изучались специалистами государственного и административного права. Необходимо отметить, что в юридической литературе советского периода предпринимались попытки использовать идею местного самоуправления применительно к местным Советам. В 1928 г. была издана книга Л.А. Велихова «Основы городского хозяйства», в которой автор предпринял попытку «сжато изложить муниципальную науку в целом». Однако в 30 - 40-е годы XX века в большинстве советских юридических исследований отвергалась сама идея местного самоуправления. И только в начале 50-х годов в работе С.Н. Братуся вновь появляется термин «самоуправление», который, однако, связывался с деятельностью местных Советов <*>. В 1963 г. была издана работа В.А. Пертцика «Проблемы местного самоуправления в СССР», который рассматривал местное самоуправление как часть государственного самоуправления.

Большой вклад в разработку вопросов организации и деятельности местных органов советской власти внесли такие ученые, как И.А. Азовкин, С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, А.А. Безуглов, В.И. Васильев, Р.Ф. Васильев, Л.А. Григорян, А.И. Ким, О.Е. Кутафин, А.И. Лукьянов, А.И. Лепепшин, В.А. Пертцик, А.Я. Слива, Н.Г. Старовойтов, Ю.А. Тихомиров, Я.Н. Уманский, В.И. Фадеев, К.Ф. Шеремет и др.

В настоящее время муниципальное право как научная дисциплина развивается весьма активно. Уже опубликован ряд исследований по данной тематике, появились диссертационные исследования. Возникла и новая научная дисциплина «Муниципальное право России». Ее изучение предусмотрено в соответствии с государственным образовательным стандартом в качестве одной из обязательных дисциплин по специальности «Юриспруденция».

3. Иные источники муниципального права
3.1 Судебные акты (решения), содержащие правовые позиции и нормативные предписания по вопросам организации местного самоуправления
К числу судебных актов, содержащих нормативные предписания, в том числе и по вопросам организации местного самоуправления, могут быть отнесены:

· решения и правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации;

· акты правосудия, содержащие правовые позиции и нормативное толкование по вопросам организации местного самоуправления.

Конституционный Суд Российской Федерации (далее Конституционный Суд РФ) занимает в системе разделения власти особое положение. Он не только «возглавляет» процесс применения права сквозь призму применения Конституции России. Своими решениями, в том числе в сфере местного самоуправления, он выполнял и выполняет ориентирующую роль для конституционных (уставных) судов субъектов РФ. В недавнем прошлом решения Конституционного Суда РФ не просто восполняли пробелы в муниципальном законодательстве, но и шаг за шагом раскрывали сущность местного самоуправления. Несомненно, в целом ряде случаев правовые позиции Конституционного Суда РФ оказали определяющее воздействие на становление современной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.

В Решениях конституционного Суда РФ обосновывались такие важнейшие проблемы муниципального права как:

· неправомерность установления федеральными органами государственной власти сроков проведения выборов (после проведения первоначальных выборов в органы местного самоуправления;

· допустимость создания органов государственной власти вместо органов местного самоуправления при условии учета мнения населения соответствующей территории;

· возможность регулирования местного самоуправления федеральным законом в тех случаях, когда соответствующие отношения должны регулироваться законами субъекта Федерации, но этот закон не принят;

· правомерность досрочного прекращения полномочий органов местного самоуправления при условии, что процедура применения этой санкции определена федеральным законом и решение о ее применении принято в форме закона;

· право органов местного самоуправления непосредственно применять федеральные нормативные акты, если субъект Российской Федерации не принял собственный нормативные акт или если он противоречит федеральному закону;

· право Российской Федерации, как суверенного государства, предусмотреть адекватные меры ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе досрочное прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Досрочное прекращение полномочий - при условии, что оно сопровождается одновременным назначением новых выборов и, как разновидность ответственности, соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов, - само по себе не может рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления;

· отсутствие различий в правовом статусе муниципальных образований. Муниципальные образования, независимо от размеров территорий и численности населения, а также своей структуры и места в системе территориального устройства, пользуются одними и теми же конституционными правами и гарантиями. Между ними нет отношений подчиненности и, следовательно, органы одних муниципальных образований не вправе применять санкции в отношений органов и должностных лиц других муниципальных образований;

· муниципальная власть имеет ряд признаков, присущих государственной власти. Однако это подчеркивает не столько государственные начала местной власти, сколько отражает ее публичный характер;

· местное самоуправление реализуется на основе сочетания государственных и общественных начал;

· вопросы местного самоуправления могут решаться только населением или органами местного самоуправления самостоятельно. Передача органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения органам государственной власти недопустима.

Правовую основу местного самоуправления могут составлять также акты правосудия, содержащие правовые позиции и нормативное толкование по вопросам организации местного самоуправления. В этой связи следует отметить, что все суды общей юрисдикции, за исключением мировых судей, обладают полномочиями на осуществление надзора за законностью нормативных правовых актов. Это значит, что суд дает оспоренному нормативному акту юридическую оценку его соответствия нормативному акту.

Особое внимание следует уделить тем актам органов правосудия, которые оказали влияние на развитие системы правовых основ местного самоуправления, хотя ниже приведенные судебные решения конкретно касаются организации местного самоуправления в г. Москве.

Так, например, наиболее значимыми в этом плане представляются решение Московского городского суда от 26 декабря 2000 г. по заявлению Жарко В.П., Павленко А.В., Шмелева В.А. о признании противоречащим федеральному законодательству и не подлежащим применению ч. 1 ст. 1, ч. 11 ст. 4, ч. 1 ст. 5, ч. 1 ст. 12, ч. 5 ст. 13, ст. 19 Закона города Москвы «О районной управе в городе Москве» (гражданское дело № 3-713/2000) и определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 30 марта 2001 г. № 5-Г01-12, которым незначительно уточнена резолютивная часть данного решения, в остальной части оно оставлено без изменения, а кассационные жалобы мэра г. Москвы и Московской городской Думы - без удовлетворения.

Важность этих двух актов органов правосудия заключается не только в том, что ими было признано и подтверждено несоответствие федеральному законодательству положений закона Москвы «О районной управе в городе Москве», но самое главное в том, что в данных судебных актах содержатся правовые позиции и нормативное толкование, которые послужили основанием для коренных изменений всего законодательства Москвы в области местного самоуправления. К их числу можно отнести:

· закрепленные в федеральном законодательстве для городов Москвы и Санкт-Петербурга особенности местного самоуправления ни в коей мере не отменяют действий таких общих принципов его в Российской Федерации, как наличие выборных органов местного самоуправления; запрет на осуществление местного самоуправления органами государственной власти, назначение или освобождение ими должностных лиц местного самоуправления; самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления;

· население городов федерального значения Москвы и Санкт-Пербурга не может быть ограничено в реализации своего конституционного права на осуществление местного самоуправления;

· осуществление полномочий местного самоуправления органами государственной власти г. Москвы как субъекта Российской Федерации в форме совмещения правового статуса органов государственной власти и органов местного самоуправления является незаконным;

· право жителей города Москвы на осуществление местного самоуправления не является особенностью правового статуса г. Москвы, вытекающего из Закона Российской Федерации «О статусе столицы Российской Федерации» от 15 апреля 1993 г. № 4802-1, а следовательно, должно осуществляться на основе федерального законодательства о местном самоуправлении;

· особенности правового статуса города Москвы как столицы Российской Федерации и города федерального значения не могут предусматривать осуществление полномочий местного самоуправления в городе Москве мэром города Москвы и Московской городской думой;

· федеральное законодательство о местном самоуправлении на территории г. Москвы действует без каких-либо ограничений.
3.2 Договоры и соглашения в области местного самоуправления
В ч. 4 ст. 8 Федерального Закона о местном самоуправлении 2003 г. предусматривается наличие такого источника муниципального права, как договоры и соглашения в области местного самоуправления. К их числу можно отнести договоры и соглашения, которые могут заключаться органами местного самоуправления в целях объединения финансовых средств, материальных ресурсов для решения вопросов местного значения, образования межмуниципальных объединений, учреждения хозяйственных обществ и других межмуниципальных организаций.

Кроме этого, органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района.

Аналогичная возможность предоставлена и органам местного самоуправления муниципальных районов. Они вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав района, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов муниципального района.

Договоры и соглашения, действующие в сфере местного самоуправления, выступают перспективной формой сотрудничества между органами власти различного уровня. Следовательно, с расширением практики их применения роль такого рода договоров и соглашений как элемент правовой основы местного самоуправления будет повышаться.
3.3 Международно-правовые акты, как источники муниципального права в России
Право граждан на осуществление местного самоуправления закрепляется не только во внутригосударственном законодательстве, но и в международно-правовых актах. Среди международных соглашений в сфере местного самоуправления важнейшую роль играет Европейская хартия о местном самоуправлении (далее Хартия), принятая Советом Европы 15 октября 1985 г. Россия подписала Хартию 28 февраля 1996 г. и ратифицировала ее Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ. С этого момента Хартия становится источником Российского права, что определяется ч. 4 ст. 15 Конституции РФ: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».

С 1988 г. подписание Хартии является условием вступления в Совет Европы. Однако до сих пор документ либо не подписан, либо подписан с оговорками, либо не ратифицирован вообще такими государствами, как Франция, Бельгия, Нидерланды, Австрия, Дания.

Хартия содержит в себе европейские стандарты развития местного самоуправления. В основу данного документа положен классический принцип субсидиарности, который разрабатывался в европейской социальной философии с середины ХIХ в. Суть «субсидиарной» философии заключается в том, что политическая власть может вмешиваться в общественные дела только в строго ограниченных случаях, когда общество само не справляется с поставленными задачами управления. Тем самым, органы более высокого уровня власти обязаны помогать органам низшего уровня выполнять свои задачи. В самой Хартии понятие субсидиарности сформулировано следующим образом: «Осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам».

По мнению российского исследователя местного самоуправления А.Н. Дементьева, «статьи Хартии можно условно классифицировать по двум группам принципов. Первая группа - принципы, устанавливающие положения местной власти в системе организации публичной власти в государстве. Ко второй группе относятся принципы, устанавливающие требования к порядку формирования и организации внутренней деятельности институтов местного самоуправления». Таким образом, «первая группа принципов формулируется исходя из принципов децентрализации власти и местной автономии. Вторая - конкретизирует принципы демократического устройства и функционирования публичной власти применительно к местному самоуправлению».

Европейская хартия местного самоуправления состоит из преамбулы и трех частей. В преамбуле подчеркивается важное значение местного самоуправления в системе демократических ценностей. Исходя из этого во вступлении местное самоуправление рассматривается как основа демократического строя. Кроме этого, декларируются и формулируются цели местного самоуправления: обеспечение органами местного самоуправления эффективного управления, отвечающего потребностям граждан.

В части первой Хартии раскрывается понятие местного самоуправления, определяются сферы его компетенции, гарантии и механизм правовой защиты местного самоуправления, способы контроля за его деятельностью и источники финансирования.

В части второй Хартии устанавливаются обязательства государств, ее подписавших.

В части третьей Хартии разъясняются некоторые вопросы ее подписания, ратификации и вступления в силу.

К международным правовым документам, регулирующим местное самоуправление, относится также Декларация о принципах местного самоуправления в государствах - участниках Содружества, принятая Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ 29 октября 1994 г.

Помимо Хартии, отдельные вопросы деятельности органов местного самоуправления регулируются и другими международными правовыми актами: Всеобщей декларацией прав человека (1948 г.), Пактом о социальных и экономических правах и Пактом о политических и гражданских правах (1966 г.). Однако эти документы оказывают скорее косвенное, чем прямое влияние на функционирование органов местного самоуправления в Европе. Их главное достоинство заключается в косвенном закреплении демократического права на местное самоуправление. Термин «местное самоуправление» в данных международных актах не употребляется. Так, например, Всеобщая декларация прав человека 1948 г. в ч. 1 ст. 21 провозглашает, что «каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей». Аналогичные положения регламентируются в Пакте о политических и гражданских правах 1966 г. Думается, что в указанных документах под управлением своей страной и под участием в ведении государственных дел понимается участие в процессе управления на всех уровнях власти, в том числе, в органах местного управления.

Регулирующую роль в развитии европейских стандартов местного самоуправления играют также Европейская декларация прав городов, (принятая постоянной конференцией местных и региональных органов власти Европы в 1992 г.) и Европейская хартия городов (принятая во исполнение положения Европейской декларации прав городов и придающая им нормативное содержание). В Европейской хартии городов констатируется, что в настоящее время город все больше отождествляется с понятием муниципалитета как автономной административной единицы, образуемой сообществом жителей с определенными интересами, как населенного центра с организованным строительством, коммунальным обслуживанием и своей собственной администрацией.

Для решения международно-правовых проблем развития местного самоуправления в Европе создан специальный орган - Конгресс местных и региональных органов, который входит в структуру органов Совета Европы. Конгресс состоит из двух палат: Палаты местных органов власти и Палаты регионов. Конгресс является совещательным органом, а его решения носят рекомендательный характер. Российская Федерация является членом Совета Европы с 1996 г. и с этого же времени принимает участие в работе Конгресса.

Заключение
В заключении хотелось бы сделать выводы по данной работе и рассмотрении поставленных в ней задач.

Первое – хотелось бы отметить, что муниципальное право регулируется в Российской Федерации довольно – таки современной системой законодательства. Но тем не менее органы власти должны постоянно вводить что – то новое для улучшения эффективности осуществления местной власти.

Далее, что касается федерального уровня источников местного самоуправления. Конституция РФ 1993 г. закрепила местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя РФ. Она также содержит общие принципы построения и функционирования муниципальной власти, единые для всей системы местного самоуправления в Российской Федерации, а также закрепляет государственные гарантии осуществления местного самоуправления. Базовым федеральным законом, регулирующим деятельность местного самоуправления в Российской Федерации, является Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 6 октября 2003 г. № 131. В Федеральном Законе о местном самоуправлении 2003 г. значительно изменена концепция местного самоуправления.

На уровне субъектов РФ общие вопросы регулирования местного самоуправления обычно находят отражение в их конституциях и уставах, а также специальных законах о местном самоуправлении.

Систему муниципальных правовых актов составляют уставы муниципального образования, решения, применяемые путем прямого волеизъявления граждан, акты представительного органа, главы муниципального образования, иных органов и должностных лиц.

Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 6 октября 2003 г. № 131 предусматривает наличие такого источника муниципального права, как договоры и соглашения в области местного самоуправления.

Правовые основы местного самоуправления составляют также решения и правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, акты правосудия, содержащие правовые позиции и нормативное толкование по вопросам организации местного самоуправления.

И еще нужно отметить, что Российская Федерация исполняет нормы, предписанные международными актами, регулирующими муниципально – правовые отношения. Это является одним из составных элементов законодательной базы в России, т.к. сотрудничество с мировым сообществом является очень важной составляющей российского законодательства.

Список использованных источников

Продолжение
--PAGE_BREAK--

Муниципальное право как комплексная отрасль права обладает своими источниками. Для отрасли права, находящейся на начальном этапе развития, этот вопрос приобретает особое значение. В общей теории права в качестве источников права в юридическом смысле рассматриваются формы, с помощью которых воля государства, народа становится правовой нормой.

Муниципально-правовые нормы возникают по воле государства и воплощаются в нормативных правовых актах, принимаемых органами государственной власти; кроме того, такие нормы появляются, с общего дозволения государства, по воле населения муниципального образования, органов местного самоуправления.

Комплексный характер муниципального права, особый характер предмета регулирования и децентрализация регулирования предопределяют особенности источников, их природу и содержание. Но в любом случае результатом нормотворчества является нормативный правовой акт в одной из форм, предусмотренных в государстве.

Анализ источников муниципального права может быть дан как в общем плане, так и применительно к современному их состоянию в Российской Федерации, а также по уровням регулирования. Поэтому в учебнике мы несколько раз обращаемся к нормативной основе местного самоуправления. В настоящем параграфе предлагается только общий обзор возможных источников муниципального права. Более детально нормативно-правовая основа современного местного самоуправления в Российской Федерации освещается в § 3 гл. 5 учебника. А с учетом важной роли муниципального правотворчества его особенности раскрываются в гл. 13.

Общая характеристика источников муниципального права

1. Источниками муниципального права являются прежде всего нормативные правовые акты; они могут быть трех уровней: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные федеральные источники; конституции, уставы субъектов РФ, законы и иные источники права субъектов РФ; муниципальные нормативные правовые акты.

Федеральный уровень источников муниципального права охватывает разнообразные акты.

Вершиной системы источников муниципального права является Конституция РФ. Правовое регулирование местного самоуправления в Конституции РФ носит уникальный характер. Такого полного конституционного регулирования нет в конституциях иных современных федеративных государств. В Основном законе России в 19 статьях так или иначе упоминается местное самоуправление или органы местного самоуправления, они находятся в гл. 1 "Основы конституционного строя" (ч. 2 ст. 3; ч. 2 ст. 8; ч. 2 ст. 9; ст. 12; ч. 2 ст. 15), гл. 2 "Права и свободы человека и гражданина" (ст. 18; ч. 2 ст. 24; ч. 2 ст. 32; ст. 33; ч. 2 и 3 ст. 40; ч. 1 и 2 ст. 41; ч. 2 и 3 ст. 43; ч. 2 ст. 46), гл. 3 "Федеративное устройство" (ч. 2 ст. 68; п. "н" ч. 1 ст. 72) и гл. 8 "Местное самоуправление" (ст. 130-133). Конституция РФ закрепляет политико-правовую природу местного самоуправления, основные принципы его организации и деятельности, гарантии прав местного самоуправления, основные институты муниципально-правового значения, основные права граждан, реализуемые в том числе в сфере местного самоуправления.

В отличие от практики, сложившейся в большинстве современных зарубежных федеративных государств, где проблемы местного самоуправления являются предметом ведения субъектов РФ, в России в соответствии с п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ "установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления" отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Это позволяет ряду ученых сделать вывод о том, что в Российской Федерации местное самоуправление, являясь одной из основ конституционного строя, может выступать в роли базы также и федеративных отношений.

Важной частью нормативной правовой системы Российской Федерации являются федеральные конституционные законы. Надо сказать, что нет акта этой группы, целиком посвященного местному самоуправлению. Однако в некоторых федеральных конституционных законах имеются отдельные обращенные к нему нормы, например, в Федеральных конституционных законах 2004 г. "О референдуме Российской Федерации", 2001 г. "О чрезвычайном положении", 2001 г. "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" и др.

Наиболее распространенным федеральным источником права выступают федеральные законы. Для удобства можно выделить две группы федеральных законов:

а) непосредственно посвященные вопросам организации и деятельности местного самоуправления (прежде всего это базовый Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также еще ряд законов той же целевой направленности - например, Федеральный закон 2007 г. "О муниципальной службе в Российской Федерации");

б) федеральные законы и кодексы, регулирующие общественные отношения различных сфер и в определенной, порой даже в значительной мере касающиеся местного самоуправления (таких актов много, для примера назовем Федеральный закон 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ).

Источниками муниципального права могут быть федеральные подзаконные акты - указы Президента РФ (например, от 15 октября 1999 г. "Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации"), акты палат Федерального Собрания РФ (таким источником в свое время являлось постановление Государственной Думы Федерального Собрания от 10 июня 1994 г. "Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативно-правовых актах субъектов РФ"), постановления Правительства РФ (например, принимаемые в порядке реализации законов о федеральном бюджете, соответствующих президентских указов в области государственной поддержки местного самоуправления). Определенное значение в качестве источников имеют отдельные нормативные правовые акты отраслевых федеральных органов исполнительной власти.

Второй уровень источников муниципального права охватывает акты субъектов РФ.

Надо сказать, Федеральный закон 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" носил в большей мере рамочный характер, а это значит, что он предполагал принятие каждым субъектом РФ своего закона о местном самоуправлении. Так это и происходило на практике.

Пришедший на смену Федеральный закон 2003 г. с аналогичным названием гораздо полнее и более императивно регулирует многие виды общественных отношений в сфере местного самоуправления, т.е. его нормы ориентированы на прямое действие. Но регламентация на уровне субъектов РФ не исключается. Другое дело, должна ли она быть такой же полной и широкой, как ранее, в виде общего закона субъекта РФ о местном самоуправлении или достаточно более сжатого, компактного закона с наименованием, к примеру, "Об особенностях организации местного самоуправления" в данном субъекте РФ.

Третий уровень источников муниципального права образуется муниципальными нормативными правовыми актами.

Несмотря на совершенствование федерального законодательства и законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении, важная роль этого уровня источников сохраняется. Как уже говорилось при характеристике методов муниципально-правового регулирования, государство допускает местное нормотворчество как часть нормативной базы местного самоуправления. Добавим к этому, что наличие муниципального нормотворчества обусловлено рядом факторов.

Во-первых, местное самоуправление как самоорганизованная система должно иметь свои нормативные акты, которыми и оформляется эта самоорганизация, причем главные из них имеют и учредительный характер (уставы муниципальных образований).

Во-вторых, государство может сознательно не регулировать своими актами некоторые общественные отношения, ограничиваться установлением их основ, а подробное регулирование передавать на муниципальный уровень.

В-третьих, муниципальное правотворчество обусловлено и наличием местных особенностей, которые могут быть отражены в нормативных актах конкретных муниципальных образований.

В систему муниципальных правовых актов входят: устав муниципального образования; нормативные правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования; нормативные правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования.

2. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ Россия признает составной частью своей правовой системы общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Сказанное означает, что источниками муниципального права у нас могут быть и подписанные Российской Федерацией международные договоры, соглашения, конвенции, хартии, иные международно-правовые акты.

Важнейшим документом такого рода в области местного самоуправления является Европейская хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г. Принимая во внимание, что вступление Российской Федерации в Совет Европы было связано с ратификацией Европейской хартии местного самоуправления и приведением российского законодательства в соответствие с ней, основополагающие принципы Хартии получили отражение в Конституции РФ и Федеральном законе 1995 г. Российская Федерация подписала Европейскую хартию местного самоуправления 28 февраля 1996 г., а ратифицировала 11 апреля 1998 г.*(20)

В Европейской хартии местного самоуправления получили закрепление эталонный характер, идеалы и принципы муниципальной демократии. В соответствии с Хартией:

Принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и по возможности в конституции страны;

Органы местного самоуправления составляют одну из основ демократического строя;

Право граждан участвовать в управлении государственными делами относятся к общим для всех государств - членов Совета Европы демократическим принципам;

Это право может быть непосредственно осуществлено именно на местном уровне;

Существование облаченных реальной властью органов местного самоуправления обеспечивает эффективное и одновременно приближенное к гражданину управление;

Защита и укрепление местного самоуправления представляет собой значительный вклад в построение Европы, основанной на демократии и децентрализации власти;

Все это предполагает существование местных органов самоуправления, созданных демократическим путем, имеющих широкую автономию в области своей компетенции, порядка ее осуществления и необходимых для этого средств*(21).

К источникам муниципального права международно-правового характера относятся решения Конгресса местных и региональных властей Совета Европы и Декларация о принципах местного самоуправления, принятая межпарламентской ассамблеей государств - участников СНГ.

3. Помимо нормативных актов источниками муниципального права могут быть договоры между органами местного самоуправления (от имени муниципальных образований) и органами государственной власти, а также муниципально-правовые договоры, заключенные между органами местного самоуправления, если они содержат, даже частично, нормы права. Таким образом, источниками муниципального права являются нормативные договоры.

4. Некоторые авторы к источникам муниципального права относят правовые традиции и обычаи, в том числе связанные с историческими и иными местными традициями. Это непростой вопрос, так же как в целом отнесение традиций и обычаев к числу источников права.

Традиции более устойчивы как правила общественного сознания и в этом качестве могут дать даже больший эффект, нежели нормы права, если выявляется, что правовое регулирование соответствующих отношений невозможно, нецелесообразно и к тому же все равно не в состоянии охватить полностью общественное отношение. Например, в местностях Северного Кавказа перед вынесением решения органом местного самоуправления нередко руководители и депутаты встречаются со старейшинами, советуются с ними. Это традиция в какой-то мере стала обязательной нормой поведения; именно в виде традиции она результативнее и естественнее, чем в качестве правовой нормы.

Что касается обычаев, они больше похожи на правовые нормы и скорее всего становятся источниками муниципального права до принятия необходимого нормативного правового акта. Существование же правового обычая в качестве постоянно действующей нормы, заменяющей право, вряд ли целесообразно, в том числе и на муниципальном уровне.

Например, ряд постановлений Конституционного Суда РФ по вопросам местного самоуправления содержит принципиальные позиции относительно его природы, организации и деятельности. Н.С. Бондарь отмечает, что "особенности правовой природы и юридической силы постановления Конституционного Суда определяются не тем, обладает ли он правотворческими полномочиями, а спецификой его собственных конституционно-контрольных полномочий. Правовые позиции Конституционного Суда имеют обязательный характер... нередко обладают нормативностью и, соответственно, эти положения могут признаваться источниками права"*(22). Постановлений и определений Конституционного Суда РФ, посвященных вопросам муниципального права и являющихся источниками муниципального права, довольно много (подробнее см. § 3 гл. 5 учебника). Отметим, что именно в постановлении Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. впервые четко была обозначена природа местного самоуправления как одного из видов публичной власти в Российской Федерации. Обойтись без данного постановления Конституционного Суда в характеристике источников муниципального права сегодня просто немыслимо.

Нередко такую же прецедентную роль играют и решения Верховного Суда РФ. К примеру, Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" явно не учел такой вариант территориальной реорганизации муниципальных образований, когда вместо внутреннего деления на сельские и городские поселения муниципальный район преобразуется в городской округ. Законами некоторых субъектов РФ это было предусмотрено (Калининградская обл., Московская обл. и др.). Началось оспаривание актов. Рассмотрев соответствующие дела, Верховный Суд пришел к конечному выводу о том, что такой вариант реорганизации возможен. Этот судебный прецедент также стал значимым нормативным источником для практики муниципального строительства.

Договоры и соглашения в области местного самоуправления

В ч. 4 ст. 8 Федерального Закона о местном самоуправлении 2003 г. предусматривается наличие такого источника муниципального права, как договоры и соглашения в области местного самоуправления. К их числу можно отнести договоры и соглашения, которые могут заключаться органами местного самоуправления в целях объединения финансовых средств, материальных ресурсов для решения вопросов местного значения, образования межмуниципальных объединений, учреждения хозяйственных обществ и других межмуниципальных организаций.

Право граждан на осуществление местного самоуправления закрепляется не только во внутригосударственном законодательстве, но и в международно-правовых актах. Среди международных соглашений в сфере местного самоуправления важнейшую роль играет Европейская хартия о местном самоуправлении (далее Хартия), принятая Советом Европы 15 октября 1985 г. Россия подписала Хартию 28 февраля 1996 г. и ратифицировала ее Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ. С этого момента Хартия становится источником Российского права, что определяется ч. 4 ст. 15 Конституции РФ: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».

Хартия содержит в себе европейские стандарты развития местного самоуправления. В основу данного документа положен классический принцип субсидиарности, который разрабатывался в европейской социальной философии с середины ХIХ в. Суть «субсидиарной» философии заключается в том, что политическая власть может вмешиваться в общественные дела только в строго ограниченных случаях, когда общество само не справляется с поставленными задачами управления. Тем самым, органы более высокого уровня власти обязаны помогать органам низшего уровня, выполнять свои задачи. В самой Хартии понятие субсидиарности сформулировано следующим образом: «Осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам».

По мнению российского исследователя местного самоуправления А.Н. Дементьева, «статьи Хартии можно условно классифицировать по двум группам принципов. Первая группа - принципы, устанавливающие положения местной власти в системе организации публичной власти в государстве. - Европейская хартия о местном самоуправлении. открыта к подписанию 15 октября 1985 г. Ко второй группе относятся принципы, устанавливающие требования к порядку формирования и организации внутренней деятельности институтов местного самоуправления». Таким образом, «первая группа принципов формулируется исходя из принципов децентрализации власти и местной автономии. Вторая - конкретизирует принципы демократического устройства и функционирования публичной власти применительно к местному самоуправлению».

Европейская хартия местного самоуправления состоит из преамбулы и трех частей. В преамбуле подчеркивается важное значение местного самоуправления в системе демократических ценностей. Исходя из этого, во вступлении местное самоуправление рассматривается как основа демократического строя. Кроме этого, декларируются и формулируются цели местного самоуправления: обеспечение органами местного самоуправления эффективного управления, отвечающего потребностям граждан.

В части второй Хартии устанавливаются обязательства государств, ее подписавших.

В части третьей Хартии разъясняются некоторые вопросы ее подписания, ратификации и вступления в силу.

Заключение

В заключении хотелось бы сделать выводы по данной работе и рассмотрении поставленных в ней задач.

Первое - хотелось бы отметить, что муниципальное право регулируется в Российской Федерации довольно - таки современной системой законодательства. Но тем не менее органы власти должны постоянно вводить что - то новое для улучшения эффективности осуществления местной власти.

И еще нужно отметить, что Российская Федерация исполняет нормы, предписанные международными актами, регулирующими муниципально - правовые отношения. Это является одним из составных элементов законодательной базы в России, т.к. сотрудничество с мировым сообществом является очень важной составляющей российского законодательства.

Список использованной литературы

Источники

Нормативно правовые акты

1. Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с изм. и доп.) // Российская газета от 25 декабря 1993 г. N 237 – Собрание законодательства Российской Федерации от 26 января 2009 г. N 4 ст. 445

2. Земельный Кодекс Российской Федерации: Кодекс Рос. Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 29.12.2010). ст. 345

3. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федер. закон Рос. Федерации от 06.10.2003№ 131 - ФЗ (ред. от 29.11.2010). ст.265

4. О муниципальной службе: Федер. Закон Рос. Федерации от 02.03.2007 № 25-ФЗ (действующая редакция). ст.238

5. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федер. Закон Рос. Федерации от 12 июня 2002 г. № 67 - ФЗ. ст.378

Литература

1. Автономов А.С. Правовые и финансовые основы самоуправления Российской Федерации. / А.С. Автономов - М.: МЗ Пресс., 2002 г. ст.274.

2. Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. / В.И. Васильев -- М.: «Формула права», 2005 г. ст. 524.

3. Волкова Н.С. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации и парламент. / Н.С. Волкова, Т.Я. Хабриева -- М.: Норма, 2005г. ст. 364

4. Дементьев А.Н. Местное самоуправление как один из уровней осуществления публичной власти // Центр -- регионы -- местное самоуправление / Под ред. Г.М. Люхтерхандт-Михалевой и С.И. Рыженкова. -- М.: СПб.: ИГПИ: Летний сад, 2001г. ст. 324

5. Игнатюк Н.А. «Муниципальное право: учебник для ВУЗов» / Н.А. Игнатюк, А.А. Замотаев, А.В. Павлушкин - М.: Юридический Дом «Юстицинформ», ИД «РАВНОВЕСИЕ», 2006 г. ст. 240

6. Кокотов А.Н. Муниципальное право России: учебник для студентов высших учебных заведений. / А.Н. Кокотов, А.С. Саломаткин. - М.: Юристъ, 2005. ст. 260

7. Кудинов О.А. Муниципальное право Российской Федерации. (Учебно-практ. пос.) / О.А. Кудинов. - М.: МЭСИ, 2003г. ст. 342

8. Кутафин О. Е. Муниципальное право Российской Федерации: учеб. -- 3-е изд., перераб. и доп. / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев -- М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. ст. 672

9. Марченко М.Н. Источники права: Учеб. пособие. / М.Н. Марченко М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005 г. ст. 234

10. Овчинников И.И. Муниципальное право России: Учебник. / И.И. Овчинников, А.Н. Писарев --М.: Эксмо, 2007 г. ст. 325

11. Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. / Н.Л. Пешин -- М.: Статут, 2007 г. ст. 245

12. Саликов М.С. Конституционный судебный процесс: Учебник для вузов / Отв. ред. д.ю.н., проф. М.С. Саликов. -- М.: Издательство НОРМА, 2003 г. ст. 320

13. Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. / А.А. Сергеев -- М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006 г. ст. 278

14. Чаннов С.Е. Муниципальное право. / С.Е. Чаннов -- М.: Юрайт-Издат, 2006 г. ст. 360

15. Чихладзе Л.Т. Правовые основы местного самоуправления в зарубежных странах // Современные проблемы экономики и политики, права и психологии, образования и науки. Сб. научн. статей МИЭМП. Ч. 1. / Л.Т. Чихладзе -- М.: МИЭМП. 2007 г. ст. 220

Автономов А.С. Правовые и финансовые основы самоуправления Российской Федерации. -- М., 2002. - С. 21 - 32

Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. -- М.: «Формула права», 2005. С. 64 - 69.

Волкова Н.С. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации и парламент. / Н.С. Волкова, Т.Я. Хабриева -- М.: Норма, 2005г. С. 78 - 81

Чаннов С.Е. Муниципальное право. / С.Е. Чаннов -- М.: Юрайт-Издат, 2006 г. С. 57 - 90.

Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. / Н.Л. Пешин -- М.: Статут, 2007 г. С. 28 - 39.

Овчинников И.И. Муниципальное право России: Учебник. / И.И. Овчинников, А.Н. Писарев --М.: Эксмо, 2007 г. С. 69 - 74.

Волкова Н.С. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации и парламент. / Н.С. Волкова, Т.Я. Хабриева -- М.: Норма, 2005г. С. 78 - 81.

Дементьев А.Н. Местное самоуправление как один из уровней осуществления публичной власти // Центр -- регионы -- местное самоуправление / Под ред. Г.М. Люхтерхандт-Михалевой и С.И. Рыженкова. -- М.: СПб.: ИГПИ: Летний сад, 2001г. С. 23 - 30.

Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. / А.А. Сергеев -- М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006 г. С 121 - 157.

В общей теории права принято различать понятия источника права в материальном и в формальном юридическом смыслах.

Впервом значении под источником права понимаются те факторы, которые определяют сущностное содержание права. К ним принято относите прежде всего. материальные условия жизни общества, свойственные ему экономические отношения.

В юридическом смысле в качестве источника нрава рассматриваются формы, в которых объективируются правовые нормы, получают общеобязательность и общеизвестность. Формами, выполняющими такую функцию, выступают в РФ соответствующие нормативные правовые акты.

Таким образом, источниками муниципального права, в юридическом смысле, являются действующие в настоящее время в РФ правовые акты, содержащие нормы муниципального права.

Выделяют три группы источников МП с учетом различных уровней правового регулирования муниципальных отношений:

НПА, принимаемые на федеральном уровне (прежде всего, Конституция РФ – содержит нормы, закрепляющие исходные начала и принципы организации МСУ, гарантии прав МСУ);

НПА, принимаемые органами государственной власти субъектов РФ – конституции республик, уставы других субъектов РФ, законы субъектов РФ о МСУ, о муниципальной службе, о муниципальных выборах, о местном референдуме, акты президентов республик, глав администраций других субъектов РФ, постановления законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, акты правительств, других органов исполнительной власти субъектов РФ, в которых устанавливаются, изменяются или отменяются нормы МП;

НПА, принятые путем прямого волеизъявления населения муниципальных образований, органами МСУ и должностными лицами МСУ – уставы муниципальных образований; общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования, принятие которых предусматривает устав данного образования; решения представительных органов МСУ, устанавливающие порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью, и другие НПА муниципальных образований.

Источники МП также можно классифицировать следующим образом:

общепризнанные нормы международного права;

нормативные акты субъектов;

правовой обычай – правило, сложившиеся в результате единообразного повторения определенных фактических отношений и получившие признание государства.

Международно-правовые акты стали источником российского права только после принятия Конституции 1993 года . Статья 15 закрепила эти акты как составную часть национального права. Международные договоры бывают двусторонние и многосторонние (конвенции, хартии). Для муниципального самоуправления в России наибольшее значение имеет хартия о местном самоуправлении . Деятельность по ней началась в 1968 году. В ней обобщен весь законодательный опыт по МСУ.

15.10.1985 – Европейская хартия МСУ – цель : выработка единых стандартов в местном и региональном самоуправлении, которого не было до 1985 года. Была ратифицирована ФЗ от 11.04.1998 №55-ФЗ, а вступила в силу 01.09.1998. Россия принята в Совет Европы в 1996 году. ВСМВ – Всемирный союз местных властей – принимает в сентябре 1985 года «Всемирную декларацию о МСУ ». Задача союза – следить за достижениями в этой области.

«Европейская конвенция по приграничному сотрудничеству территориальных сообществ / властей » – 46 субъектов РФ имеют пограничные территории, конвенция призвана урегулировать эти отношения.

Хартии американских и европейских городов.

Декларация о местном самоуправлении стран содружества.

Федеральные НПА – конституционные основы МСУ:

1 глава Конституции РФ: МСУ – одна из форм власти народа (статьи 3, 8, 9, 12);

деятельность МСУ по обеспечению прав и свобод человека и гражданина (статьи 18, 24, 32, 40, 41, 43, 97 Конституции РФ);

8 глава (статьи 130-133) определяет конституционные основы МСУ.

Среди источников федерального уровня самый главный закон «Об общих принципах организации МСУ в РФ » от 28.08.1995 №154-ФЗ и от 06.10.2003 №131-ФЗ.

Законодательство субъектов федерации . Право принимать законы предоставлено субъектам РФ Конституцией. Законодательство субъектов не должно противоречить Конституции. 4 группы НПА субъектов :

1) Конституции республик, уставы субъектов федерации;

2) Законы законодательных органов субъектов РФ – Закон о МСУ;

3) Указы губернатора, Постановления Правительства;

4) Решения Уставных судов.

Статья 19 ФЗ «Об общих принципах организации МСУ в РФ» №131-ФЗ от 06.10.2003 закрепила право органов МСУ и должностных лиц принимать (издавать) по вопросам своего ведения правовые акты. Правовые акты МСУ в своей совокупности образуют единую, целостную и дифференцированную систему правовых актов МСУ. Их наименование, виды, полномочия по их принятию, а также порядок принятия и вступления в силу определяется муниципальными образованиями, уставами в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов федерации.

Муниципально-правовой акт – обязательное для исполнения на территории муниципального образования, документально оформленное решение, принятое населением, органами МСУ, должностными лицами, устанавливающие либо изменяющие общеобязательное правило или имеющее индивидуальный характер по вопросам местного значения или осуществления отдельных государственных полномочий, которые передаются государством органам МСУ.

Виды актов, принимаемых на локальном уровне:

1) Устав – основной нормативно-правовой акт, правоустанавливающий акт общего характера, может быть как нормативного.

2) Решение – НПА ненормативного характера, может приниматься жителями (референдум, собрание или выборным органом МСУ).

3) Постановление – принимается выборным органом и издается главой муниципального образования, может быть как нормативного, так ненормативного характера.

4) Распоряжения и приказы – акты оперативно-конкретного характера, имеющие распорядительное значение, распоряжения издаются главой муниципального образования, приказы издают заместители главы и руководители структурных подразделений.

5) Положения – НПА, в котором систематизируются нормы статусного или тематического содержания (утверждаемые распорядительным актом).

6) Инструкция – свод правил для выполнения чего-нибудь.

7) Регламент – правовой процессуальный акт, регулирующий порядок работы органов МСУ.

8) Договоры – соглашение двух или нескольких сторон об установлении, изменении или превращении взаимных прав и обязанностей.

Все локально-правовые акты не должны противоречить уставам и решениям, принятым населением. Эти акты обязательны для исполнения, это законы за неисполнение наступает ответственность, в том числе административная.

Лекция 1: «Муниципальное право и его место в системе российского права»

1.4. Источники муниципального права

Источниками муниципального права являются правовые акты, содержащие муниципально-правовые нормы.

Существует три уровня источников муниципального права: федеральный, региональный, местный.

На федеральном уровне главным источником муниципального права служит Конституция Российской Федерации. В ней впервые в российском конституционном строительстве закрепляется местное самоуправление как самостоятельный институт гражданского общества, относящийся к основам конституционного строя, устанавливается принципиальное положение о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, фиксируются исходные начала и принципы местного самоуправления, гарантии его прав.

Важным источником муниципального права выступают федеральные законы, которые условно можно подразделить на две разновидности:

1) федеральные законы, специально регулирующие вопросы организации и функционирования местного самоуправления. В их числе - «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 г., «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 г.;

2) федеральные законы, составляющие законодательную основу других отраслей права (административного, жилищного, налогового и т.д.), но в той или иной мере затрагивающие вопросы местного самоуправления. Например, «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г., «О несостоятельности (банкротстве)» от 26 октября 2002 г., «О гражданской обороне» от 12 февраля 1998 г., «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998 г., Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г., Налоговый кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации. и др. К этой же разновидности относятся федеральные законы, которые наделяют органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации с одновременной передачей материальных и финансовых средств.

К источникам муниципального права относятся федеральные подзаконные акты. В их числе: указы Президента Российской Федерации; постановления Правительства Российской Федерации; нормативные правовые акты других федеральных органов исполнительной власти.

К источникам муниципального права относятся также постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации; постановления Конституционного Суда Российской Федерации.

К источникам федерального уровня относятся и законы, принятые до Конституции Российской Федерации 1993 г., которые применяются в части, не противоречащей ей.

На региональном уровне источниками муниципального права являются нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Это их конституции и уставы, законы о местном самоуправлении, о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований, о местном референдуме, о статусе депутата, выборного должностного лица, о муниципальной службе, о материальной и финансовой основах местного самоуправления, о полномочиях органов местного самоуправления, о собраниях (сходах) граждан, о территориальном общественном самоуправлении, об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

В группу источников муниципального права на этом уровне входят также акты высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, постановления законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, акты правительств, других органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также решения конституционных, уставных судов субъектов Российской Федерации.

На местном уровне источниками муниципального права выступают уставы муниципальных образований, нормативные правовые акты, принятые местным референдумом, органами, главами и другими должностными лицами местного самоуправления.

Кроме того, к источникам муниципального права относятся общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, которые в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации являются составной частью российской правовой системы. Поэтому Европейскую Хартию местного самоуправления от 15 октября 1985 г., ратифицированную Федеральным законом от 11 апреля 1998 г., необходимо рассматривать в качестве важного источника российского муниципального права. К источникам муниципального права следует отнести и договоры, заключаемые между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Международно-правовые акты в муниципальном праве

Международное право оказывает значительное влияние на формирование правовой базы местного самоуправления и, соответственно, муниципальной демократии. Безусловно, возрождение и развитие местного самоуправления в России были обусловлены внутренними условиями глубоких демократических преобразований, но благоприятным фоном для развития этих процессов послужили демократические факторы международной жизни, повышение роли международного права в решении мировых и внутригосударственных проблем.

Вступление Российской Федерации в Совет Европы означало ее вхождение в континентальное правовое пространство, принятие Россией обязательств, вытекающих из общепризнанных европейских юридических норм. Сегодня Россия участвует в 28 европейских конвенциях, среди которых Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, заключенная в Риме 4 ноября 1950 г., Европейская хартия местного самоуправления, подписанная в Страсбурге 15 октября 1985 г., и др.

Конституция РФ 1993 г. содержит основополагающий принцип в области соотношения норм международного и внутреннего (национального) права, в соответствии с которым общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы; если же международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ч. 4 ст. 15). Таким образом, Конституция РФ закрепила приоритет международных договоров РФ перед нормами национального законодательства, а это означает, что правоприменители не только вправе, но и обязаны прибегать к нормам международного права при разрешении конкретных дел.

Это в полной мере касается и тех международно-правовых актов, которые содержат нормы муниципального права. К ним можно отнести в первую очередь универсальные акты в области прав человека , как-то: Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г.; Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г.; Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г.; Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод; Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 1 августа 1975 г.; Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г. и др. В каждом из этих документов содержатся положения, имеющие прямое или косвенное отношение к регулированию вопросов, связанных с участием граждан в осуществлении местного самоуправления; в этой части данные положения являются источниками муниципального права.

Вторая группа международно-правовых источников муниципального права – это специальные международно-правовые акты в области местного самоуправления . Особое место занимает в этом ряду Европейская хартия местного самоуправления. Рассматривая местное самоуправление в качестве одной из основ любого демократического строя и стремясь защитить и укрепить его в европейских странах, государства – члены Совета Европы разработали Европейскую хартию местного самоуправления, придав этому акту статус международной конвенции. Российская Федерация подписала Европейскую хартию в день своего вступления в Совет Европы, а в 1998 г. ее ратифицировала. Политико-правовое значение Европейской хартии заключается, в частности, в том, что в ней определяются понятие местного самоуправления и демократические основы организации и деятельности органов местного самоуправления, закрепляются положения общего характера относительно полномочий этих органов, условий их осуществления, провозглашается принцип соразмерности финансовых средств органов местного самоуправления тем полномочиям, которые предоставлены им конституцией или законом. Отдельная статья Европейской хартии устанавливает принцип, в соответствии с которым в каждом государстве должно быть признано право органов местного самоуправления вступать в объединение для защиты и продвижения общих интересов и в международное объединение органов местного самоуправления (п. 2 ст. 10). Европейская хартия предусматривает также право органов местного самоуправления на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных законодательством страны принципов местного самоуправления (ст. 11). Положения Хартии неоднократно использовались Конституционным Судом РФ .

К этой же группе в качестве специальных международных правовых актов в сфере местного самоуправления можно отнести решения Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, членом которого является Россия, а также документы других международных организаций, например Декларацию о принципах местного самоуправления, принятую Межпарламентской ассамблеей государств – участников СНГ в 1994 г.

Все указанные выше международные акты не только обязательны для исполнения в России, но в соответствии с общим принципом, закрепленным в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, обладают приоритетом перед муниципальными нормами национального законодательства (исключая положения самой 1

Вместе с тем Конституционный Суд РФ в Постановлении от 30 ноября 2000 г. № 15-П в связи с оценкой конституционности отдельных положений ст. 89 Устава (Основного Закона) Курской области от 2 ноября 1995 г., предусматривавших, в частности, возможность государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления с точки зрения ее целесообразности, а не только законности, сделал следующий важный вывод: «На оценку конституционности оспариваемых норм не влияет и то, что отдельные положения п. 3 и 4 ст. 89 Устава (Основного Закона) Курской области по существу воспроизводят положения п. 2 и 3 ст. 8 Европейской хартии о местном самоуправлении (ратифицирована Российской Федерацией 11 апреля 1998 г.), устанавливающей минимальные гарантии самостоятельности местного самоуправления. Конституция Российской Федерации и федеральные законы закрепляют более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления, который субъекты Российской Федерации не вправе занижать или ограничивать».

Таким образом, общий принцип приоритета международноправовых требований перед нормами национального законодательства не действует, если он ведет к снижению уровня демократических гарантий, получивших закрепление в соответствующих институтах российского муниципального права на уровне Конституции РФ или федеральных законов. В целом же закрепленные в международно-правовых актах принципы и нормы, обеспечивающие реализацию права граждан на осуществление местного самоуправления, «работают» в системном единстве с российским законодательством на становление муниципальной демократии в России.

Важно также подчеркнуть, что данная правовая позиция Конституционного Суда РФ ни в коей мере не может рассматриваться как ставящая под сомнение положение ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. Ведь в «Курском деле» речь шла не о соотношении принципов и норм международного права с национальными нормами РФ, а о конституционной оценке конкретных норм проверяемого закона субъекта РФ, которые произвольно расширяли пределы государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления, допуская, в частности, такой контроль с точки зрения не только законности, но и целесообразности принимаемых решений, что противоречит требованиям Конституции РФ. Вместе с тем следует иметь в виду, что нормативные положения ч. 4 ст. 15 Конституции РФ не могут рассматриваться изолированно, в отрыве от общей системы конституционного регулирования соотношения наднационального и внутригосударственного права: их пределом, безусловно, являются конституционные принципы народного и государственного суверенитета (ч. 1 и 2 ст. 3, ч. 1 ст. 4 Конституции РФ), а также принцип верховенства и высшей юридической силы Конституции РФ в ее правовой системе (ч. 2 ст. 4, ч. 1 ст. 15 Конституции РФ). Из этого контекста со всей определенностью следует, что нормы международного права не имеют приоритета перед Конституцией РФ, как не являются приоритетными по отношению к нормам федеральных законов, выражающим присущие Конституции РФ принципы и ценности, такие положения международных правовых актов, которые ставят под сомнение возможность полноценной реализации суверенных конституционных интересов многонационального народа России, достойную жизнь и свободное развитие российских граждан. Именно такой подход был положен в основу Постановления Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2013 г. № 27-П, смысл которого сводится к следующему: выводы наднационального юрисдикционного органа (в данном конкретном деле – Европейского Суда но правам человека) относительно нарушения Российской Федерацией закрепленных в международном договоре прав и свобод заявителя, обусловленные применением к нему норм национального законодательства, не могут рассматриваться как влекующие за собой необходимость автоматической утраты такими нормами юридической силы, и если российский суд в процессе исполнения соответствующего решения придет к выводу о невозможности восстановления прав заявителя вследствие действия указанных норм национального законодательства, он обязан обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке подлежащих применению законоположений на соответствие Конституции РФ. При этом не может служить препятствием для признания запроса суда допустимым тот факт, что ранее Конституционный Суд РФ признал жалобу гражданина, в отношении которого впоследствии было установлено нарушение закрепленных международным договором его нрав и свобод, не отвечающей критерию допустимости в связи с отсутствием нарушения его конституционных прав законоположениями, примененными в его конкретном деле, поскольку констатация официальным органом нарушения гарантированных международным договором прав и свобод человека может свидетельствовать о неопределенности в вопросе о соответствии этих законоположений Конституции РФ. Конституционный Суд РФ указал также, что если в ходе конституционного судопроизводства оспариваемые законоположения будут признаны не противоречащими Конституции РФ, он в рамках своей компетенции определяет возможные конституционные способы реализации соответствующего решения наднационального юрисдикционного органа.

См., например: Постановления Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П, от 2 апреля 2002 г. № 7-П, от 11 ноября 2003 г. № 16-11, от 15 декабря 2003 г. № 19-П, от 30 апреля 2012 г. № 9-П, от 27 июня 2013 г. № 15-П; Определения от 2 июля 2009 г. № 1006-О-О, от 8 апреля 2010 г. № 454-О-О, от 16 июля 2013 г. № 1241-0.

Международно-правовые источники российского муниципального права. Статьи по предмету Муниципальное право

МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ИСТОЧНИКИ РОССИЙСКОГО МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА

Е.А. ГРИНЧЕНКО

Гринченко Екатерина Александровна, аспирант кафедры служебного и трудового права Поволжского института управления имени П.А. Столыпина — филиала РАНХиГС (г. Саратов).

Действующая Конституция Российской Федерации устанавливает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы (ч. 4 ст. 15). Таким образом, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются источниками права Российской Федерации и могут выступать в качестве таковых и для муниципального права.
При этом в соответствии с той же ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Соответственно, международно-правовые документы не просто являются источниками муниципального права России, но и занимают среди этих источников главное место с точки зрения их юридической силы. В связи с этим важным видится вопрос об их изучении.
Часть 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации называет два вида международно-правовых источников отечественного права:
1) общепризнанные принципы и нормы международного права;
2) международные договоры Российской Федерации.
При этом если со вторыми все более или менее понятно, то вопрос о понятии и статусе общепризнанных принципов и норм международного права как для российского права в целом, так и для муниципального права является более сложным.
Согласно разъяснениям, данным в п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда России от 10 октября 2003 г. N 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»:
———————————
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. N 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» (в ред. от 05.03.2013) // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации.

— под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо. К общепризнанным принципам международного права, в частности, относятся принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств;
— под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного; содержание указанных принципов и норм международного права может раскрываться, в частности, в документах Организации Объединенных Наций и ее специализированных учреждений.
Однако данные разъяснения высшего судебного органа не позволяют понять, где конкретно содержатся эти императивные нормы и правила поведения.
Здесь надо сказать, что, хотя понятие «общепризнанные принципы и нормы международного права» является, если можно так сказать, общепризнанным, суть его и составляющие крайне мало исследованы в отечественной юриспруденции, в том числе и в рамках науки международного публичного права. В связи с этим известный юрист-международник А.Н. Талалаев справедливо отмечал, что в юридической науке нет единого мнения относительно определения термина «общепризнанные нормы» , более того, вопрос об общепризнанных нормах не был предметом рассмотрения в работах современных ученых.
———————————
Талалаев А.Н. Два вопроса международного права в связи с Конституцией РФ // Государство и право. 1998. N 3. С. 64.
Там же. С. 64.

Рассматривая вопрос об источниках международного права в принципе, специалисты, как правило, в первую очередь обращаются к ст. 38 Статута Международного Суда ООН. В ст. 38 Статута Международного Суда ООН закреплены следующие положения:
———————————
Статут Международного Суда (Сан-Франциско, 26 июня 1945 г.) // URL: http://www.un.org/ru/icj/statut.shtml.

«1. Суд, который обязан решать переданные ему споры на основании международного права, применяет:
a) международные конвенции, как общие, так и специальные, устанавливающие правила, определенно признанные спорящими государствами;
b) международный обычай как доказательство всеобщей практики, признанной в качестве правовой нормы;
c) общие принципы права, признанные цивилизованными нациями;
d) с оговоркой, указанной в ст. 59, судебные решения и доктрины наиболее квалифицированных специалистов по публичному праву различных наций в качестве вспомогательного средства для определения правовых норм.
Это постановление не ограничивает право Суда разрешать дело ex aequo et bono, если стороны с этим согласны».
Как видно, в данном документе ничего не говорится об общепризнанных нормах международного права. Не употребляется в нем напрямую и понятие «общепризнанные принципы», однако таковыми, очевидно, можно считать «общие принципы права, признанные цивилизованными нациями».
Значит ли это, что никаких «общепризнанных норм международного права» вовсе не существует и в качестве источников российского права могут рассматриваться только общепризнанные принципы? Ответ на этот вопрос видится отрицательным.
Действительно, Статут Международного Суда ООН не выделяет отдельно общепризнанные нормы международного права. Однако в нем упоминается международный обычай как доказательство всеобщей практики, признанной в качестве правовой нормы. По мнению И.И. Лукашука, основной формой существования общепризнанных принципов и норм международного права является обычай, который находит закрепление в различных международных актах, резолюциях международных организаций и многосторонних международных договорах.
———————————
Лукашук И.И. Нормы международного права в правовой системе России. М., 1997. С. 52.

Для международно-правового обычая характерно его признание государствами. Таким образом, именно обычные нормы могут претендовать на их рассмотрение в качестве общепризнанных. Более того, некоторые авторы ставят знак тождества между этими понятиями, указывая, что общепризнанные — это и есть обычные нормы международного права.
———————————
Гинзбург Дж. Соотношение международного и внутреннего права в СССР и в России // Государство и право. 1994. N 3. С. 111.

Другие специалисты, однако, полагают, что общепризнанными могут быть не только обычные нормы международного права, но и некоторые нормы международных договоров. В частности, Б.Л. Зимненко понимает под общепризнанными принципами и нормами международного права «общеобязательные правила поведения, признаваемые большинством государств, основным источником которых является международный обычай» .
———————————
Зимненко Б.Л. Соотношение общепризнанных принципов и норм международного права и российского права // Международное право. 2000. N 8. С. 59.

Исходя из этого общепризнанными нормами международного права могут быть либо обычные, либо договорные нормы. Как справедливо отмечает С.В. Калашников, «никаких общепризнанных норм в собственном смысле (то есть не являющихся ни обычными, ни договорными) в международном праве не существует» .
———————————
Калашников С.В. Применение общепризнанных принципов и норм в сфере защиты прав человека в России: вопросы теории и практики / Под ред. Д.С. Велиевой. М.: ДМК «Пресс», 2010.

Таким образом, мы определились с тем, что некоторые нормы международного права, обладающие всеобщим признанием, могут выступать в качестве источника российского права. Однако можно ли среди них найти те нормы (а также принципы), которые выступают источником именно российского муниципального права?
Как оказалось по итогам проведенного нами анализа, сделать это достаточно сложно. Дело в том, что общепризнанные принципы и нормы международного права, вполне естественно, носят глобальный характер и затрагивают какие-то основополагающие вопросы существования мирового сообщества и закрепления правового статуса личности. Среди документов, содержащих общепризнанные нормы международного права, обычно и называются некоторые многосторонние договоры, пакты конвенции: Устав ООН 1945 г.; Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН 1970 г.; Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г.; Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 г.; международные пакты по правам человека 1966 г. и др. Понятно при этом, что не все нормы приведенных выше международных договоров являются общепризнанными.
При этом значительная часть общепризнанных принципов и норм международного права затрагивает исключительно международно-правовые вопросы (статус государств как субъектов международного права, международное сотрудничество, функционирование международно-правовых организаций, разрешение международно-правовых споров и т.п.). Вопросы организации местного самоуправления к таковым не относятся.
Другой блок норм и принципов, имеющих статус общепризнанных, касается правового статуса личности. В Российской Федерации право на местное самоуправление рассматривается отдельными авторами в качестве самостоятельного права человека и гражданина. Однако такое право не относится к основополагающим правам, каковыми являются, например, права первого и второго поколения. Право на местное самоуправление, скорее, можно отнести к правам третьего поколения, каковые, как известно, носят коллективный характер. Однако в отличие от таких прав третьего поколения, как право на самоопределение, право на развитие, право на суверенитет над природными ресурсами, право на существование, право на самобытность, право на благоприятную окружающую природную среду, право на местное самоуправление в международно-правовых документах глобального характера не упоминается.
———————————
Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации: Автореф. дис. . д-ра юрид. наук. Саратов, 1997. С. 10; Чаннов С.Е. Муниципальное право в вопросах и ответах. М., 2008. С. 31 и др.
Ахметшин Р.И. К проблеме третьего поколения прав человека (международно-правовые аспекты): Дис. . канд. юрид. наук. М., 1999.

Поэтому, как представляется, несмотря на то что в соответствии с ч. 1 ст. 4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» общепризнанные принципы и нормы международного права составляют правовую основу местного самоуправления в Российской Федерации, фактически таких принципов и норм, напрямую регулирующих местное самоуправление, среди международных источников не имеется.
При желании, конечно, можно найти общепризнанные принципы и нормы международного права, которые, не говоря именно о местном самоуправлении, могут рассматриваться в качестве положений, косвенно влияющих на построение его системы в России. Так, по мнению А.П. Алексеева и С.Н. Братановского, прямо или косвенно вопросы местного самоуправления, прав граждан на участие в управлении делами государства и общества регулируются в международных актах о правах человека: Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г., Международном пакте о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 19.12.1966), Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах (Нью-Йорк, 19.12.1966), Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (Рим, 04.11.1950), Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (Хельсинки, 01.09.1975) и др. .
———————————
Алексеев А.П., Братановский С.Н. Муниципальное право России: Учебник. М., 2013. С. 65.

В целом, конечно, вышеуказанные акты и содержащиеся в них нормы, в том числе являющиеся общепризнанными, не могут рассматриваться напрямую в качестве источников муниципального права, так как имеют другой объект правового регулирования (права и свободы граждан). Тем не менее косвенно они на систему местного самоуправления, безусловно, могут воздействовать. Так, например, ст. 25 Международного пакта «О гражданских и политических правах» , в частности, устанавливает, что «каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации, упоминаемой в статье 2, и без необоснованных ограничений право и возможность:
———————————
Международный пакт от 16 декабря 1966 г. «О гражданских и политических правах» // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1994. N 12.

a) принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей;
b) голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей. «.
Хотя в принципе данные нормы указывают на необходимость проведения выборов в рамках реализации права граждан на участие в ведении государственных дел, они косвенно влияют и на выборность органов местного самоуправления, поскольку последние также осуществляют публичную власть (ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления) и — в большей или меньшей степени — реализуют государственные полномочия (ст. 19 — 21 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
———————————
Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985) // СЗ РФ. 1998. N 36. Ст. 4466.

Однако воздействие указанных норм непосредственно на правовые основы местного самоуправления все же не является прямым. Да, нельзя однозначно сказать о том, что положения ст. 25 Международного пакта «О гражданских и политических правах» являются общепризнанными (как уже отмечалось выше, в качестве общепризнанных могут рассматриваться далеко не все содержащиеся даже в важнейших международных договорах нормы и принципы).
Поэтому, подводя некоторые промежуточные итоги, констатируем, что общепризнанные принципы и нормы международного права, являясь формально источником российского муниципального права, не играют большого значения в построении правовых основ местного самоуправления в Российской Федерации.
Иная ситуация имеет место с нормами международных договоров. В настоящее время в количественном отношении международные договоры занимают ведущее место. Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г. подчеркивает «всевозрастающее значение международных договоров как источников международного права».
———————————
Венская конвенция о праве международных договоров (заключена в Вене 23.05.1969) // Сборник международных договоров СССР. 1988. Вып. XLII.

Определение понятия международного договора содержится в ст. 2 Венской конвенции 1969 г.: договор «означает международное соглашение, заключенное между государствами в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе, в двух или нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования». При этом надо иметь в виду, что термин «договор» является родовым понятием. Наименование договора может быть разным: договор, трактат, соглашение, конвенция, устав, статут, хартия, пакт, протокол, конкордат, совместное заявление, декларация, коммюнике, регламент, меморандум.
———————————
Международное право. Общая часть: Учебник / Отв. ред. Р.М. Валеев, Г.И. Курдюков. М.: Статут, 2011.

В отличие от общепризнанных принципов и норм международного права, международные договоры, направленные на регулирование вопросов организации и функционирования местного самоуправления, занимают достаточно важное место в системе источников муниципального права России. Однако нормы этих договоров не могут рассматриваться в качестве общепризнанных, так как все они имеют региональный характер.
Среди таких договоров, участником которых является Российская Федерация, важнейшее значение имеет Европейская хартия местного самоуправления. Нормами Европейской хартии руководствуются государства — члены Совета Европы, подписавшие Хартию. Для Российской Федерации Хартия вступила в силу 1 сентября 1998 г.
Помимо Европейской хартии местного самоуправления в рамках Совета Европы к источникам российского муниципального права некоторые ученые относят решения Конгресса местных и региональных властей Совета Европы. В связи с этим необходимо подчеркнуть, что Конгресс местных и региональных властей Совета Европы по своему статусу является консультативным органом и принимаемые им решения не носят для государств — членов Совета Европы обязательный характер. Поэтому содержащиеся в них положения не могут рассматриваться ни в качестве общепризнанных принципов и норм международного права, ни в качестве норм международных договоров, и соответственно на них не распространяются ни ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, ни ч. 1 ст. 4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
———————————
Постатейный комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Под ред. А.Г. Бабичева, С.Ю. Наумова. Саратов: Ай Пи Эр Медиа, 2010.

В то же время допустимо говорить о возможности отнесения решений Конгресса местных и региональных властей Совета Европы к так называемому мягкому праву (soft law). Обычно под «мягким правом» в международно-правовой литературе понимается нормативная совокупность, состоящая из двух видов норм: 1) нормы договоров, которые неопределенны по своему содержанию и не порождают для государств конкретных прав и обязанностей; 2) нормы, содержащиеся в резолюциях международных органов и организаций, не обладающих юридически обязательной силой.
———————————
Кашлач О. Нормы «мягкого права»: понятие и признаки // Журнал международного права и международных отношений. 2006. N 2.

В последние годы исследователями отмечается постоянно возрастающая роль «мягкого права» в международно-правовом регулировании. Это связано с тем, что нормы «мягкого права» обладают большей «гибкостью» по сравнению с нормами «жесткого права» и использование их не требует консенсуса всех заинтересованных государств. Однако такая гибкость имеет и обратную сторону: необязательность исполнения влечет за собой игнорирование норм «мягкого права» рядом государств, которых по каким-то причинам эти положения не устраивают. Как представляется, перспективным здесь было бы большее, чем в настоящее время, использование в международно-правовом регулировании местного самоуправления сочетания норм «мягкого» и «жесткого» права. Удачным примером здесь может служить международно-правовое регулирование труда, осуществляемое Международной организацией труда (МОТ). МОТ принимает по различным вопросам трудового права как конвенции (являющиеся международно-правовыми соглашениями и накладывающие определенные обязательства не только на ратифицировавшие их государства, но и на остальные государства — члены МОТ), так и рекомендации, не имеющие обязательной юридической силы и представляющие собой обращенные к государствам предложения ввести соответствующие нормы в национальное законодательство.
———————————
Лютов Н.Л. Эффективность норм международного трудового права: Автореф. дис. . д-ра юрид. наук. М., 2013. С. 14.
Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Трудовое право России. М., 2007. С. 273.

Представляется, что эффективность деятельности Конгресса местных и региональных властей Совета Европы значительно бы повысилась, если бы он был наделен, по примеру МОТ, правом принимать не только рекомендательные, но и носящие обязательный характер документы по вопросам организации и функционирования местного самоуправления в государствах — членах Совета Европы. Однако вполне понятно, что это требует большой существенной реформы и значительного повышения статуса самого этого органа.
Международно-правовое регулирование местного самоуправления международными договорами осуществляется для России не только в рамках Совета Европы, но и в рамках Содружества Независимых Государств. Среди документов, принятых в рамках СНГ и направленных на регулирование местного самоуправления, можно выделить Декларацию о принципах местного самоуправления, Модельный закон об общих принципах организации местного самоуправления и Модельный закон об общих принципах и порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
———————————
Декларация о принципах местного самоуправления в государствах — участниках Содружества (принята 29.10.1994) // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств — участников Содружества Независимых Государств. 1995. N 6. С. 85 — 89.
Модельный закон об общих принципах организации местного самоуправления (принят Межпарламентской Ассамблеей государств — участников СНГ в г. Санкт-Петербурге 06.12.1997) // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств — участников СНГ. 1998. N 16.
Модельный закон об общих принципах и порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (принят Межпарламентской Ассамблеей государств — участников СНГ в г. Санкт-Петербурге 07.12.2002) // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств — участников СНГ. 2003. N 30. Ч. II.

Если Декларация о принципах местного самоуправления, как понятно из самого названия, очерчивает лишь общие подходы к организации местного самоуправления, то Модельные законы содержат конкретные нормы (хотя и рекомендательного характера) по поводу организации местного самоуправления в странах — членах СНГ. Можно отметить, что положения указанных Модельных законов нашли достаточно подробное отражение (в некоторых случаях даже дословное) в российском Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Таким образом, международные договоры занимают высокое место в системе источников муниципального права Российской Федерации, уступая по юридической силе только Конституции Российской Федерации.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

· федеральное законодательство о местном самоуправлении на территории г. Москвы действует без каких-либо ограничений.

3.2 Договоры и соглашения в области местного самоуправления

3.3 Международно-правовые акты, как источники муниципального права в России

В части второй Хартии устанавливаются обязательства государств, ее подписавших.

В части третьей Хартии разъясняются некоторые вопросы ее подписания, ратификации и вступления в силу.

Главная » Процессуальное право » Основным международно правовым источником муниципального права является. Теория свободной общины