Возникновение и развитие института административной юстиции в значительной мере связано с воплощением в жизнь теории разделения власти. Благодаря этому постоянно возрастала роль судебной власти при рассмотрении правовых споров между администрацией и гражданами, а сами чиновники переставали быть судьями в своих делах.

Сейчас в многих странах мира (Германия, Франция, Швеция и др.) институт административной юстиции получил свое законодательное закрепление. Зарубежный опыт функционирования этого важного юридического института позволяет выделить два его основных вида: 1) осуществление административно-юрисдикционной деятельности общими судами; 2) осуществление такой деятельности специальными административными судами.

Основная черта административной юстиции проявляется в ее организационном обособлении от органон и структур, которые выполняют исполнительные функции. Административная юстиция - это правосудие, судебная ветвь власти. Вместе с тем это отдельная административная ветвь правосудия. Процесс в административных судах, несмотря на некоторые особенности, строится наподобие общего судебного процесса.

Для Украины институт административной юстиции - явление не новое. Законодательство кратковременного периода существования самостоятельного Украинского государстве (1917- 1920 гг.) не обходило своим вниманием вопрос о деятельности органов административной юстиции. Конституция Украинской Народной Республики 1918 г. установила, что судебная власть в рамках гражданского, уголовного и административного законодательства осуществляется исключительно судебными органами. При этом администратинно-юрисдикционная деятельность административных органов ограничивалась законом.

Проектом Основного Государственного Закона УНР в период существования Директории (1920 г.) предполагаюсь введение в судебную систему Украины Высшего Административного Суда. Этот суд должен был рассматривать и решать, придерживаясь судебного порядка, вопрос о законности распоряжений административных органов и органов самоуправления.

Сейчас можно выделить такие особенности административной Юстиции. Во-первых, осуществление судебными органами правосудия по административным делам. Административная юстиция - это правосудие, а не управленческая деятельность. Во-вторых, процесс рассмотрения административных дел построен наподобие общего судебного: он является гласным, публичным, имеет элементы состязательности. При этом специфика административных дел такая, что их рассмотрение нуждается в особых организационных формах и специальной судейской квалификации, поскольку решение административных дел требует, кроме совершенного знания законодательства, прежде всего административного, еще и знания государственного управления и других сфер деятельности.

Таким образом, административная юстиция - это установленный законом порядок рассмотрения и решения в судебной процессуальной форме дел, которые возникают в области государственного управления между гражданами или юридическими лицами, с одной стороны, и органами государственного управления (должностными лицами), - с другой, осуществляемый общими или специально создаваемыми для решения правовых споров судами.

В целом административная юстиция представляет собой одно из средств ограничения исполнительной власти, а административные суды - средство реализации принципа разделения власти, дополнительный защитный механизм субъективных прав и свобод граждан.

Необходимость кардинального реформирования системы административно-юрисдикционных органов обусловлена рядом факторов.

Прежде всего это недостаточно высокий качественный уровень рассмотрения дел об административных правонарушениях коллегиальными органами (административными комиссиями, исполкомами сельских и поселковых советов). Едва ли можно говорить о высоком профессионализме их членов, которые работают в этих органах на общественных началах.

Не всегда объективно рассматривают дела и органы, которые осуществляют контрольно-надзорные функции (например, разного рода государственные инспекции), поскольку часто речь идет о невыполнении определенных предписаний этих же органов, а их должностные лица во многих случаях не имеют юридического образования, что говорит о низком уровне правовой подготовки работников административно-юрисдикционных органов.

В соответствии с Концепцией судебно-правовой реформы в Украине, утвержденной Верховной Радой Украины 28 апреля 1992 г., в Украине вводится административное судопроизводство, целью которого является рассмотрение споров между гражданами и органами управления.

Указанные положения нашли свое реальное воплощение в Законе Украины "О судоустройстве Украины". В соответствии с этим Законом судебная власть в Украине реализуется путем осуществления правосудия в форме гражданского, хозяйственного, административного, уголовного, а также конституционного судопроизводства.

Судебную систему Украины составляют суды общей юрисдикции и Конституционный Суд Украины. В свою очередь система судов общей юрисдикции строится на принципах территориальности и специализации. К числу специализированных судов относятся и административные суды. Местными административными судами являются окружные суды, которые создаются в округах в соответствии с указом Президента Украины. Местные административные суды рассматривают административные дела, связанные с правоотношениями в сфере государственного управления и местного самоуправления (дела административной юрисдикции), кроме дел административной юрисдикции в сфере военного управления, которые рассматривают военные суды. Следующим звеном системы административных судов выступают апелляционные административные суды, создаваемые в апелляционных округах в соответствии с указом Президента Украины. К полномочиям апелляционных судов относятся:

1) рассмотрение дел в апелляционном порядке в соответствии с процессуальным законом;

2) рассмотрение по первой инстанции дел, определяемых законом;

3) ведение и анализ судебной статистики, изучение и обобщение судебной практики;

4) оказание методической помощи местным судом в применении законодательства.

Высшим судебным органом в системе административных судов является Высший Административный суд Украины. К его полномочиям относятся: рассмотрение дел в кассационном порядке; ведение и анализ судебной статистики, изучение и обобщение судебной практики; оказание методической помощи судам низшего уровня, а также дача им рекомендаций и разъяснений по вопросам применения законодательства.

В Верховном Суде Украины, который выступает в качестве высшего органа в системе судов общей юрисдикции, действует Судебная палата по административным делам.

Таким образом, в Украине формируется система административных судов, призванная обеспечить правосудие по административным делам, реальную защиту и охрану прав и свобод граждан в ходе их взаимоотношений с государственными органами и их должностными лицами.

Создание административных судов, безусловно, приведет к расширению подведомственных им дел об административных правонарушениях, дел об обжаловании действий должностных лиц, нарушающих права гражданина, других дел, которые вытекают из административно-правовых отношений.

Административная юстиция - самостоятельная система специальных органов судебной власти, осуществляющих контроль в сфере, государственною управления, а также защиту субъективных прав граждан в случае их нарушения незаконными действиями (бездействием) или ранениями администрации. Следовательно, основной целью административной юстиции является регулирование конфликтов между гражданами и органами государственного управления.

В числе факторов, которые непосредственно усиливают влияние административной юстиции, следует указать интенсивное воздействие государства на все основные сферы общественной жизни, а также тенденцию к непрерывному росту в государственном механизме значения и потенциала исполнительной власти. Иными словами, большая угроза правам отдельного гражданина исходит от органов государственного управления, возможные злоупотребления которых подлежат контролю со стороны административного судьи.

Кроме того, нельзя не видеть связи между усилением роли административной юстиции и той эволюцией, которую претерпел в последние десятилетия институт прав и свобод. Эта эволюция отмечена не только расширением каталога прав и свобод и появлением их новых "поколений", но и ростом требований, предъявляемых к государственным должностным лицам, в том числе к судьям административной юстиции, призванным проявлять взвешенный и объективный подход к жалобам граждан.

Рост коллизий между должностными лицами и гражданами предполагает необходимость создания целостной автономной системы административных судов, которые призваны аннулировать неправомерный административно- юридический акт и тем самым восстановить нарушенное субъективное право индивида. Административная юстиция может быть представлена и квазисудебными органами при некоторых ведомствах для решения конкретных дел, например, по вопросам налогообложения, социальной защиты и т. д.

Поскольку односторонние властные полномочия нередко являются источником различных злоупотреблений, судьи административной юстиции призваны их пресекать, наказывая при этом неправомерно действующих чиновников. Как правило, эти судьи имеют право не только проверять законность управленческих мер, но и оценивать их целесообразность. Следовательно, роль административной юстиции по отношению к управленческой деятельности подобна той, которую играет по отношению к законодательной власти конституционная юстиция.

Исходя из общих задач административной юстиции (разрешение споров, возникающих между гражданином и исполнительной властью), некоторые ученые считают важнейшей предпосылкой эффективного государственного управления справедливый баланс интересов между государством, с одной стороны, и гражданами - с другой. "Идея такого справедливого баланса интересов является обоснованием существования административного права в Великобритании или его эквивалента во французском административном праве как части публичного права".

Еще русский юрист Н.М. Коркунов отмечал, что "по свойству нарушаемых прав нельзя разграничить административную юстицию от уголовной и гражданской...". При выявлении природы административной юстиции следует прежде всего подчеркнуть то обстоятельство, что здесь в спорном правоотношении присутствует субъект, благодаря которому спор является административным. Наделенные властными полномочиями органы государственного управления или должностные лица (лица, которые выполняют публичную функцию любого характера) - обязательные участники административного спора.

Следовательно, юрисдикция судьи по административным делам основывается на том факте, что подлежащие применению нормы права и порождаемые спорным делом правоотношения носят публично-правовой характер.

Исторически в западных странах сложились две основные системы (или модели) административной юстиции: континентальная (немецко-французская) и англо-американская (англосаксонская). Системы эти в разных странах имеют и общие черты, и различия. Так называемая немецко-французская доктрина особого, судебного контроля за осуществлением административной власти сложилась в странах континентальной Европы гораздо раньше чем и странах англосаксонской системы, где реальное функционирование административной юстиции начинается лишь со второй половины XX в. Имеются и смешанные формы.

Особенностью первом модели является наличие специализированных судов, которые отделены от общей судебной системы. Для второй характерно отсутствие специальных органов административной юстиции, а также наделение судов общей юрисдикции широкой компетенцией по разрешению административно-правовых споров, что по сути дела есть правосудие по административным делам.

Основное различие между двумя исторически сложившимися моделями административной юстиции заключено в регламентации подведомственности. Это значит, что в странах романо-германской семьи существует правило об универсальной подведомственности: в орган административной юстиции подается любая жалоба, связанная с незаконной деятельностью органов управления, независимо от сферы общественных отношении, к которой она относится.

В противоположность этой модели административные трибуналы, создаваемые в США и Великобритании в конкретных сферах, имеют достаточно узкую специализацию (например, разрешение конфликтов, связанных с проблемами здравоохранения, занятости, деятельности полицейских органов и др.). Члены этих специализированных квазисудебных органов назначаются (в зависимости от значения самого трибунала) актами правительства либо отдельных министерств и ведомств. Чаще всего они действуют на основе собственных правил процедуры, утверждаемых соответствующим министром. В квазисудебной деятельности наиболее ярко проявляется характерное для административных учреждений совмещение функции следователя и судьи.

Рассмотрим деятельность административной юстиции в странах континентальной системы права на примере таких стран, как Франция, Германия и Италия, а англо-американской - на примере США и Великобритании.

Институт административной юстиции зародился во Франции еще в средние века и в эпоху абсолютизма, а административное право как таковое имеет более чем двухвековую историю. Из Франции этот специальный контрольный механизм постепенно распространяется на другие страны континентальной Европы: со второй половины XIX в. административные суды были учреждены в Германии, Бельгии, Италии и Испании.

Французская доктрина административной юстиции, признанная классической, основана на разделении властей. Из теории разделения властей делался вывод о том, что общегражданские суды, будучи органами, не связанными с административными структурами, не должны вмешиваться в деятельность последних. Следовательно, оценку действий административных органов следует изъять из сферы общей судебной юрисдикции и образовать в рамках самой государственной администрации особые учреждения.

Принципы теории ответственности государственной власти во Франции были заложены еще в конце прошлого века знаменитым постановлением Трибунала по конфликтам по делу Бланко (1873). Это постановление гласит: "Ответственность, которую может принять на себя государство за убытки, причиненные отдельным лицам неправомерными действиями государственных служб, не подпадает под принципы Гражданского кодекса в части регламентации взаимоотношений граждан друг с другом". Таким образом, приведенное положение разграничивает гражданско- правовую ответственность, вытекающую из споров между частными лицами, и административно-правовую, характеризующую взаимоотношения между государственными службами и отдельными гражданами. Пределы гражданско- правовой и административно-правовой ответственности были установлены судебной практикой: если в действиях должностного лица усматривается "служебная" вина, то такие дела относятся к компетенции административной юстиции, которая может ставить вопрос об ответственности за противоправное деяние.

Видный французский административист Ж. Ведель различает две категории вины должностного лица: 1) личная вина, характеризующаяся отсутствием связи со службой (она может зависеть, в частности, от злого умысла и тяжести), за которую чиновник должен отвечать перед общим судом; 2) вина, связанная с несением службы, ответственность за которую инкриминируется только администрации перед административным судом13.

Из вышесказанного следует, что потерпевшее лицо может по своему усмотрению предъявить административную жалобу на орган государственного управления за вину должностного лица, связанную с исполнением служебных обязанностей, либо гражданский иск на конкретного служащего, совершившего противоправные деяния личного свойства. Если административный трибунал считает, что рассмотрение конкретной жалобы не входит в его компетенцию, он обязан назвать компетентный орган и передать дело на его рассмотрение. Во Франции со времен революции 1789-1794 гг. судебная система разделена на две самостоятельные ветви: общую судебную во главе с Кассационным судом и административную, возглавляемую Государственным советом.

Административная юстиция рассматривает жалобы на действия и акты органов государственного управления и должностных лиц, затрагивающие права и интересы частных лиц. Основную массу жалоб по первой инстанции рассматривают административные трибуналы (их насчитывается 30). Они состоят из председателя и трех-четырех членов. В 1987 г. было создано 5 административных апелляционных судов в качестве промежуточной инстанции, куда поступают апелляционные жалобы на решения административных трибуналов, за исключением некоторых категорий дел, обжалуемых непосредственно в Государственный совет.

В составе Государственного совета имеется секция по рассмотрению споров, в которой от имени Совета рассматриваются кассационные и апелляционные жалобы на решения нижестоящих административных судов. Судебная практика исходит из того, что администрация обладает дискреционной властыо, но не может быть дискреционных актов, т. е. актов, создаваемых по усмотрению

141 администрации и свободных от судебного контроля.

Основной разновидностью исковых требовании являются жалобы по поводу превышения властных полномочий, которые отнюдь не являются формализованными. Для обжалования характерны легкость доступа к судье, незначительные судебные издержки, необязательное участие адвоката в судебном разбирательстве. Однако срок обжалования достаточно жесткий - два месяца с момента опубликования акта административным органом, хотя сам процесс судебного разбирательства обычно носит затяжной характер.

Когда незаконные действия администрации связаны с покушением на основные права и свободы или не основаны на применении закона или подзаконного акта, они считаются "самоуправством". В таких случаях суд может вынести решение о выплате соответствующей компенсации. Важное значение имеет Закон от 16 июля 1980 г., согласно которому Государственный совет вправе взыскивать с публичных юридических лиц (например, государственных учреждений) штрафные пени за неисполнение решения, вынесенного административным судом. Причем за каждый день просрочки исполнения сумма пени увеличивается.

Важную категорию дел составляют так называемые юрисдикционные иски, которые требуют пересмотра управленческого решения. К подобным искам относят, в частности протесты по поводу результатов выборов. Административный суд должен не только аннулировать результаты, не соответствующие нормам избирательного законодательства, но и выявить победившего кандидата или назначить повторное голосование. Отдельная категория дел основана на исковых требованиях по поводу толкования рсгламентарных актов (от правительственного до муниципального уровня) и оценки их законности. В данном случае рассматриваются исковые претензии, касающиеся незаконного характера или так называемой ничтожности конкретного управленческого акта.

Таким образом, административный судья защищает индивида от властей двояко: либо путем отмены обжалуемого акта, либо путем взыскания компенсации в пользу потерпевшего.

В среднем с момента обращения в административный суд до принятия окончательного решения по существу спора проходит около двух лет, причем оспариваемый административный акт все это время остается в силе. Однако судья по административным делам, налагая запрет на деятельность администрации, не вправе адресовать ей какие-либо предписания или вменить какие-либо действия. Среди специалистов преобладает мнение, что это является одним из самых существенных недостатков контроля административной юстиции.

Доступ к управленческим актам и, следовательно, к административном юстиции во Франции гораздо шире, чем во многих других странах. Законом от 17 июля 1978 г. было введено принципиальное правило, согласно которому для граждан недоступны только те акты, которые содержат военную или дипломатическую тайну, сведения медицинского характера и т. п.

Закон от 11 толя 1979 г. устанавливает принцип обязательной мотивации управленческих решений, которые ограничивают осуществление прав и свобод или представляют собой полицейскую меру, налагают санкции или запреты, подчиняют выдачу лицензии ограничительным условиям и пр.

В Германии общий принцип судебной защиты прав граждан в случае их нарушения "государственной властью" закреплен Конституцией (п. 4 ст. 19). Деятельность самих административных судов основана на Положении 1960 г., в соответствии с которым компетенция административного суда распространяется на все споры публично-правового характера, кроме конституционно-правовых. Суды принимают к рассмотрению не только иски граждан к государственным органам, но и некоторые споры между административными органами и органами местного самоуправления, а также все споры о правах государственных служащих.

Судебному разбирательству в рамках административной юстиции должно предшествовать так называемое предварительное рассмотрение жалобы, т. е. проверка правомочности и целесообразности административного акта. Это значит, что суд определяет, не нарушил ли административный орган этим актом закон и не противоречит ли обжалуемый акт целям, ради которых этот орган получил свои полномочия. Такое предварительное решение по жалобе принимает "вышестоящий орган" - во многих случаях глава окружной администрации. Это дает ему возможность отменять административные акты, которые хотя и правомерны, но не целесообразны, и тем самым не доводить дело до административного судьи.

Структура административной юстиции Германии трехступенчатая. Суды первой и второй инстанции находятся в компетенции земель: первичные административные суды и Высший административный суд (по одному в каждой из земель Германии, кроме одного общего - для земель Нижней Саксонии и Шлезвиг-Гольштейна). Как правило, дела в этих судах рассматривают коллегии в составе трех профессиональных судей и двух "почетных судей". Во главе системы административной юстиции стоит Федеральный административный суд; в его структуре имеется 12 сенатов в составе пяти профессиональных судей.

Низовые (первичные) административные суды рассматривают по первой инстанции подавляющую массу дел. По постановлению органа административной юстиции обжалуемый управленческий акт может быть отменен либо восстановлены права граждан или учреждений, нарушенные действиями должностных лиц. В компетенцию высших административных судов входит рассмотрение апелляционных, а при некоторых условиях и кассационных жалоб на решения и определения административных судов, а также в исключительных случаях наиболее важных дел по первой инстанции. Федеральный административный суд в основном занят рассмотрением кассационных жалоб на решения нижестоящих административных судов.

Для Германии характерно также существование специализированных органов административной юстиции, действующих в соответствии с выработанными для них процессуальными правилами. Поскольку в большинстве случаев эти суды рассматривают иски граждан к государственным органам, их решения и определения обязательны для соответствующих ведомств.

К специализированным органам административной юстиции, в частности, относят финансовые, дисциплинарные и социальные суды. Последним, например, подведомственны дела о социальном страховании, о пособиях и пенсиях и др.

Если административный суд любой инстанции (и специализации) убежден, что какой-либо принятый парламентом закон противоречит Конституции и необходимо решить вопрос о его действенности, он должен направить этот акт - до назначения процедуры слушания - Федеральному конституционному суду. Следовательно, административные суды не вправе осуществлять контроль за конституционностью норм, не связанных с конкретным делом.

Следует выделить и такую отличительную черту немецкой системы юрисдикционного контроля за администрацией, как связанность административных судов основными правами и свободами.

Это значит, что при осуществлении правосудия они должны не только применять нормы текущего законодательства, но и учитывать права и свободы гражданина.

В Италии административная юстиция также образует самостоятельную систему во главе с Государственным советом, который является одновременно и консультативным, и судебным органом. Совет контролирует законность актов правительства и министерств и рассматривает апелляционные жалобы на решения нижестоящих областных административных трибуналов.

Административные трибуналы имеются в каждой из 20 областей и выступают как органы первой инстанции, рассматривающие жалобы на постановления и действия исполнительной власти. Областной административный трибунал состоит из председателя, назначаемого из числа членов Государственного совета, и не менее чем пяти членов. Административные трибуналы осуществляют юрисдикцию: 1) по вопросам законности управленческих актов и действий администрации; 2) так называемую юрисдикцию по существу, т. е. обязывающую администрацию совершить положительные действия; 3) исключительную юрисдикцию по охране субъективных прав в

соответствии с исчерпывающим перечнем закона.

Процесс формирования административной юстиции в Италии был достаточно длительным и многоэтапным. Еще в прошлом веке доктриной была выработана концепция "субъективных прав и законных интересов", принимаемая и ныне современной административно-правовой доктриной. Субъективное право согласно этой концепции принадлежит индивиду как таковому и не затрагивает публичного интереса. Следовательно, носитель субъективных прав является субъектом частно-правового отношения в отличие от субъекта публично- правового отношения, выступающего в качестве носителя законных интересов. В соответствии с этим делением и должна устанавливаться гражданская и административная юрисдикция, ибо спор частного лица с публичной администрацией может возникнуть лишь по поводу нарушения последней его законных интересов.

Для обеспечения надлежащей судебной защиты законных интересов еще в конце прошлого века была учреждена специальная секция Государственного совета. За ней признаны полномочия рассматривать жалобы о некомпетентности, превышении власти и нарушении законов действиями (решениями) органов управления, наносящими ущерб законным интересам граждан. Государственный совет был управомочен аннулировать незаконные административные акты. Подтверждая это правомочие, ныне действующая Конституция Италии 1947 г. (ст. 103) предусматривает, что Государственный совет и другие органы административной юстиции осуществляют юрисдикцию по охране законных интересов граждан в их отношениях с администрацией, а в особых случаях, оговоренных в законе, также и субъективных прав.

Особенность итальянской системы административной юстиции состоит в более широких юрисдикционных полномочиях административного судьи. В отличие от Франции, где такой судья не вправе предписывать администрации конкретные действия, в Италии он обладает способностью не только аннулировать любой акт административного органа, но и потребовать от администрации принятия нового акта.

Показательно, что Италии присущ дуализм: наряду с общими административными судами во главе с Государственным советом в стране действуют и специальные административные суды во главе со Счетной палатой. Несмотря на то, что для рассмотрения административных споров существует отдельная иерархическая система судов, достаточно отчетливо отграниченная от общей юрисдикции, общие суды также правомочны выносить в отдельных случаях частные определения в адрес органов исполнительной власти или взыскивать с администрации определенной суммы убытков.

Современное состояние административной юстиции в таких странах, как

США и Великобритания, характеризуется определенной спецификой. По мнению многих американских специалистов, со второй половины XX в. со всей остротой встал вопрос о введении ответственности за правонарушения, совершенные работниками государственного аппарата. Это в свою очередь потребовало принятия специального законодательства, в рамках которого все виды административной деятельности и все стадии административного процесса были подробно регламентированы.

В США основополагающим актом является Закон об административной процедуре 1946 г., который стал своеобразным кодексом федерального административно-процессуального права, "важной вехой в развитии самой идеи о необходимости расширения в современных условиях ответственности администрации за причиненный ущерб". Статьи этого нормативного акта неоднократно изменялись и дополнялись, в основном в целях их демократизации и детализации (в частности, поправками 1961, 1967, 1974 гг.). Кроме того, многие штаты имеют и свои законы об административной процедуре.

Закон 1946 г. стал первой в странах общего права попыткой установить важнейшие принципиальные положения, регулирующие административную процедуру. Согласно этому акту право на судебную проверку имеет "лицо, несущее ущерб вследствие действия административного учреждения". Его ключевая норма гласит: США несут ответственность согласно положениям настоящего раздела об исках из причинения вреда таким же образом и в той же степени, что и частные лица при подобных обстоятельствах. Специфика американской модели административной юстиции состоит именно в том, что она действует на стыке исполнительной и судебной властей: для нее характерно сочетание деятельности административных квазисудебных учреждений с рассмотрением дел административного характера в рамках общих судов. Как известно, в США функционируют параллельно единая федеральная система судов и самостоятельные судебные системы штатов.

Суды общей юрисдикции, включая и верховные суды, рассматривают жалобы на решения и действия административных учреждений и должностных лиц по мотивам их незаконного характера. Важное направление их деятельности - проверка конституционности действий (или, напротив, отказа от действий) должностных лиц федерации и штатов. Как правило, в суде дело о неправомерных действиях учреждения имеет приоритет перед всеми другими делами, кроме особо важных. Дело рассматривается судом по существу, и бремя доказывания своей невиновности лежит на учреждении.

Наряду с системой общих судов существует несколько специализированных федеральных судов, которые по стилю деятельности близки к административным. Важное место занимает Претензионный суд. Этот орган рассматривает гражданские иски физических и юридических лиц к правительству США с требованием о возмещении ущерба, причиненного нарушением договоров, и по ряду других оснований. Среди подобных судебных учреждений федерального характера следует выделить Суд по внешней торговле и Налоговый суд, рассматривающий споры, которые возникают в связи с определением размера федеральных налогов и их уплатой. Во многих штатах действуют также суды специальной юрисдикции - либо самостоятельно, либо при окружных судах. Они разбирают дела об административных правонарушениях, лицензионных, пенсионных, налоговых и многих других, по которым выносятся решения о правах и обязанностях конкретных лиц.

Подавляющее большинство судебных исков касается незаконных решений и действия, решения или заключения органов государственной власти, нарушающих интересы гражданина. Гражданин вправе требовать: приостановления или отмены действий администрации, объявления его незаконным или "ничтожным"; издания, изменения или отмены нормативного акта. По искам граждан суд может вынести судебное решение, именуемое "постановлением о запрете" либо "деклараторным решением о признании действия незаконным". Впоследствии решения издаются отдельными томами и часто служат руководством при рассмотрении аналогичных дел, т. е. становятся прецедентами.

Если гражданин не удовлетворен решением администрации, он может предъявить иск к государству о компенсации понесенных убытков. В последние годы обнаруживается устойчивая тенденция к росту таких исков. Нередко они связаны с материальным ущербом и телесными повреждениями, нанесенными государственным автотранспортом; с ущербом, вызнанным халатностью должностных лиц или неудовлетворительным медицинским обслуживанием и др.

Квазисудебные административные органы разбирают ежегодно тысячи обращений, связанных с выдачей лицензии, определением размера налогов, назначением социальных пособий и др. Поскольку они действуют в масштабах соответствующей отрасли, сфера их компетенции по общему правилу имеет узковедомственный характер.

Принципиальное различие между общими судами и коллегиальными административными органами квазисудебного характера заключено в том, что по степени отхода от принципа "жесткого" прецедента трибуналы находятся в более привилегированном положении, нежели общие суды. В США квазисудебные административные органы отличаются практически полной самостоятельностью в процессе вынесения решения по существу административного спора. Кроме того, в качестве апелляционной инстанции по решениям административных трибуналов выступают именно общие суды, которые "проверяют вопросы права всегда и факта тогда, когда орган административной юстиции принял явно оши6очное решение ввиду недостаточности или недостоверности фактов". Характерно, что сама угроза отмены судом незаконного решения администрации заставляет ее в большинстве случаев действовать в рамках закона.

Это значит, что согласно доктрине первичной админинстративной юрисдикции учреждение имеет приоритет перед судом при разрешении вопросов факта в сфере, в которой оно является специалистом. Таким образом, право выносить решения по вопросу факта предоставлено администрации, и ее решения могут проверяться лишь с точки зрения их обоснованности доказательствами по делу. Вместе с тем первоначальная юрисдикция исключительно по вопросам права, т. е. того, насколько верно учреждение истолковывает и применяет норму закона, принадлежит судам. Однако часто бывает трудно решить, является ли тот или иной вопрос исключительно вопросом права. В такого рода случаях суды предоставляют администрации возможность высказаться первой.

Из вышеизложенного видно, что независимые судебные и квазисудебпые органы в США играют исключительно позитивную роль в защите прав и свобод человека и гражданина.

Органы административной юстиции США видят свою задачу в том, чтобы служить дополнительным правозащитным средством. Не случайно американский юрист Н. Дорсен, подчеркивая непреходящее значение предложенной в 1803 г. доктрины судебного надзора, приходит к мысли о том, что "понятие судебного надзора является... наиболее важным вкладом американской политической системы в развитие свободы граждан в мировом масштабе"1.

В Великобритании органы административной юстиции приобретают все большее значение. К числу свойств административных трибуналов, дающих им преимущество перед судами общей юрисдикции, можно отнести упрощенную процедуру разбирательства, свободу доступа для всех заинтересованных лиц, высокое качество экспертных оценок и др.

Развитие административной юстиции в Великобритании связано с принятием в 1958 г. Закона о трибуналах и расследованиях, который создал единую правовую основу для деятельности большого количества органов, занимающихся разрешением административных конфликтов в социально- экономической сфере. По Закону 1958 г. был учрежден Национальный совет административных трибуналов с правом контроля за работой нижестоящих судов, являющийся также консультативным органом при правительстве. Совет вправе обращаться с апелляционными исками в Верховный Суд по сложным правовым вопросам, затрагивающим деятельность специальных судов.

Трибуналы, или специальные суды, являются важнейшим институтом административного права в Великобритании; их деятельность регулируется

1 Дорсен Н. Природа и пределы гражданских свобод в США // Права человека накануне XXI века. М., 1994. С. 286.

актами 1921 г., 1958 г., 1966 г. и 1971 г. Учреждаются они в статутом порядке соответствующими актами британского парламента. Основная функция трибуналов - рассмотрение споров между гражданами и государственными учреждениями по вопросам, имеющим общественный интерес. В 1957 г. в специальном комитете парламента, занимавшемся проблемой административной юстиции, было подчеркнуто, что трибуналы являются специальными правоприменительными органами, дополняющими систему судов общей юстиции. Указанные органы должны рассматриваться как "создаваемым парламентом механизм" для целей административного арбитража, а не как часть аппарата государственного управления.

В настоящее время в Великобритании действуют 67 систем административных трибуналов, включающих комитеты, комиссии, суды и собственно трибуналы. Они различаются между собой не только по сферам деятельности, но и по составу и компетенции. Суды часто носят узковедомственный характер. Классификацию административных трибуналов можно проводить по следующим областям социально-экономической жизни: регулирование землепользования, уровень благосостояния населения, проблема транспорта, развитие промышленности и занятость, проблема иммиграции.

В соответствии с такой классификацией создаются и необходимые трибуналы. Например, по вопросам землепользования учреждены: трибунал земельных отношений, суды местного землепользования, трибунал сельскохозяйственных земель, трибунал рыночных отношений и комитет по оценке размера ренты. В сфере благосостояния существуют трибуналы: национального вспомоществования, производственного травматизма, медицинского обеспечения, национальных служб здравоохранения и др.

В 1964 г. были учреждены промышленные трибуналы состоящие из трех членов (под председательством профессионального юриста). Они рассматривают споры между предпринимателями и наемными работниками, в том числе жалобы на неправомерное увольнение, отказ в выплате пособия и др. Решения промышленных трибуналов могут быть обжалованы в Апелляционный трибунал по трудовым спорам, который был создан Законом о наемном труде 1975 г.

Этот трибунал состоит не только из судей Высокого суда или Апелляционного суда, но и дополнительных членов - специалистов либо представителей предпринимателей и наемных работников.

Следует выделить Суд по рассмотрению жалоб на ограничение свободы промысла. Этот орган был создан для решения споров по вопросам торговли, цен, налогообложения, охраны интересов потребителей и т. п. Помимо профессиональных юристов в составе данного суда заседают лица, являющиеся специалистами в области торговли. Апелляции на его решения подаются в высшие

судебные инстанции регионов.

Особое место среди учреждений специальной юрисдикции занимает Суд по рассмотрению жалоб на ограничение свободы предпринимательства, учрежденный в 1956 г. Он рассматривает соглашения о ценах и условиях поставок товаров и услуг в целях предотвращения монополизации производства и торговли. Суд рассматривает и иные жалобы на нарушения правил добросовестной торговли, а также разбирает просьбы об освобождении от налогов какого-либо вида товаров по соображениям публичного интереса. Дела в этом суде обычно рассматривают коллегии из одного профессионального судьи и двух специалистов. Таким образом, в масштабах Великобритании действуют сотни различного рода локальных административных трибуналов, комитетов и судов различной специализации, каждый из которых руководствуется в своей деятельности собственным регламентом.

Рассмотренные современные модели административной юстиции в различных странах свидетельствуют о существовании многочисленных разновидностей этого института. Обязанность государства обеспечить гражданину судебную защиту его законных прав и интересов является важным элементом правовой государственности. Административная юстиция - эффективный инструмент ограждения личности от незаконных или необоснованных притеснений публичных властей, поскольку "одинаковое подчинение закону и суду ставит должностных лиц и граждан на общую юридическую плоскость"

§ 5. Административная юстиция

Административная юстиция – самостоятельная система специальных органов судебной власти, осуществляющих контроль в сфере государственного управления, а также защиту субъективных прав граждан в случае их нарушения незаконными действиями (бездействием) или решениями администрации. Следовательно, основной целью административной юстиции является урегулирование конфликтов между гражданами и органами государственного управления.

В числе факторов, которые непосредственно усиливают влияние административной юстиции, следует указать интенсивное воздействие государства на все основные сферы общественной жизни, а также тенденцию к непрерывному росту в государственном механизме значения и потенциала исполнительной власти. Иными словами, большая угроза правам отдельного гражданина исходит от органов государственного управления, возможные злоупотребления которых подлежат контролю со стороны административного судьи.

Кроме того, нельзя не видеть связи между усилением роли административной юстиции и той эволюцией, которую претерпел в последние десятилетия институт прав и свобод. Эта эволюция отмечена не только расширением каталога прав и свобод и появлением их новых "поколений", но и ростом требований, предъявляемых к государственным должностным лицам, в том числе к судьям административной юстиции, призванным проявлять взвешенный и объективный подход к жалобам граждан*.

* На этом обстоятельстве, в частности, акцентирует внимание ведущий французский юрист Г. Брэбан в своем курсе "Французское административное право". М., 1988. С. 470-472.

Рост коллизий между должностными лицами и гражданами предполагает необходимость создания целостной автономной системы административных судов, которые призваны аннулировать неправомерный административно-юридический акт и тем самым восстановить нарушенное субъективное право индивида. Административная юстиция может быть представлена и квазисудебными органами* при некоторых ведомствах для решения конкретных дел, например, по вопросам налогообложения, социальной защиты и т. д.

* Поскольку слушании дела в рамках рассматриваемых органов имеет много общих черт с судебным процессом, эта система именуется "квазисудебной".

Поскольку односторонние властные полномочия нередко являются источником различных злоупотреблений, судьи административной юстиции призваны их пресекать, наказывая при этом неправомерно действующих чиновников. Как правило, эти судьи имеют право не только проверять законность управленческих мер, но и оценивать их целесообразность. Следовательно, роль административной юстиции по отношению к управленческой деятельности подобна той, которую играет по отношению к законодательной власти конституционная юстиция.

Исходя из общих задач административной юстиции (разрешение споров, возникающих между гражданином и исполнительной властью), некоторые ученые считают важнейшей предпосылкой эффективного государственного управления справедливый баланс интересов между государством, с одной стороны, и гражданами – с другой. "Идея такого справедливого баланса интересов является обоснованием существования административного права в Великобритании или его эквивалента во французском административном праве как части публичного права"*.

* Nedjati J.M., Trice J.E. English and Continental Systems of Administrative Law. Amsterdam,1978. P.7.

Еще русский юрист Н.М. Коркунов отмечал, что "по свойству нарушаемых прав нельзя разграничить административную юстицию от уголовной и гражданской..."*. При выявлении природы административной юстиции следует прежде всего подчеркнуть то обстоятельство, что здесь в спорном правоотношении присутствует субъект, благодаря которому спор является административным. Наделенные властными полномочиями органы государственного управления или должностные лица (лица, которые выполняют публичную функцию любого характера) – обязательные участники административного спора. Следовательно, юрисдикция судьи по административным делам основывается на том факте, что подлежащие применению нормы права и порождаемые спорным делом правоотношения носят публично-правовой характер.

* Коркунов Н.М. Сборник статей. СПб., 1898. С. 218.

Исторически в западных странах сложились две основные системы (или модели) административной юстиции: континентальная (немецко-французская) и англо-американская (англосаксонская). Системы эти в разных странах имеют и общие черты, и различия. Так называемая немецко-французская доктрина особого, судебного контроля за осуществлением административной власти сложилась в странах континентальной Европы гораздо раньше, чем в странах англосаксонской системы, где реальное функционирование административной юстиции начинается лишь со второй половины XX в. Имеются и смешанные формы.

Особенностью первой модели является наличие специализированных судов, которые отделены от общей судебной системы. Для второй характерно отсутствие специальных органов административной юстиции, а также наделение судов общей юрисдикции широкой компетенцией по разрешению административно-правовых споров, что по сути дела есть правосудие по административным делам.

Основное различие между двумя исторически сложившимися моделями административной юстиции заключено в регламентации подведомственности. Это значит, что в странах романо-германской семьи существует правило об универсальной подведомственности: в орган административной юстиции подается любая жалоба, связанная с незаконной деятельностью органов управления, независимо от сферы общественных отношений, к которой она относится.

В противоположность этой модели административные трибуналы, создаваемые в США и Великобритании в конкретных сферах, имеют достаточно узкую специализацию (например, разрешение конфликтов, связанных с проблемами здравоохранения, занятости, деятельности полицейских органов и др.). Члены этих специализированных квазисудебных органов назначаются (в зависимости от значения самого трибунала) актами правительства либо отдельных министерств и ведомств. Чаще всего они действуют на основе собственных правил процедуры, утверждаемых соответствующим министром. В квазисудебной деятельности наиболее ярко проявляется характерное для административных учреждений совмещение функций следователя и судьи.

Рассмотрим деятельность административной юстиции в странах континентальной системы права на примере таких стран, как Франция, ФРГ и Италия, а англо-американской – на примере США и Великобритании.

Институт административной юстиции зародился во Франции еще в средние века и в эпоху абсолютизма, а административное право как таковое имеет более чем двухвековую историю. Из Франции этот специальный контрольный механизм постепенно распространяется на другие страны континентальной Европы: со второй половины XIX в. административные суды были учреждены в Германии, Бельгии, Италии и Испании.

Французская доктрина административной юстиции, признанная классической, основана на разделении властей. Из теории разделения властей делался вывод о том, что общегражданские суды, будучи органами, не связанными с административными структурами, не должны вмешиваться в деятельность последних. Следовательно, оценку действий административных органов следует изъять из сферы общей судебной юрисдикции и образовать в рамках самой государственной администрации особые учреждения.

Принципы теории ответственности государственной власти во Франции были заложены еще в конце прошлого века знаменитым постановлением Трибунала по конфликтам* по делу Бланко (1873). Это постановление гласит: "Ответственность, которую может принять на себя государство за убытки, причиненные отдельным лицам неправомерными действиями государственных служб, не подпадает под принципы Гражданского кодекса в части регламентации взаимоотношений граждан друг с другом".

* Трибунал по конфликтам – высшая судебная инстанция во Франции, на которую возложено разрешение споров о компетенции между общими и административными судами.

Таким образом, приведенное положение разграничивает гражданско-правовую ответственность, вытекающую из споров между частными лицами, и административно-правовую, характеризующую взаимоотношения между государственными службами и отдельными гражданами. Пределы гражданско-правовой и административно-правовой ответственности были установлены судебной практикой: если в действиях должностного лица усматривается "служебная" вина, то такие дела относятся к компетенции административной юстиции, которая может ставить вопрос об ответственности за противоправное деяние.

Видный французский административист Ж. Ведель различает две категории вины должностного лица: 1) личная вина, характеризующаяся отсутствием связи со службой (она может зависеть, в частности, от злого умысла и тяжести), за которую чиновник должен отвечать перед общим судом; 2) вина, связанная с несением службы, ответственность за которую инкриминируется только администрации перед административным судом*.

* Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 216.

Из вышесказанного следует, что потерпевшее лицо может по своему усмотрению предъявить административную жалобу на орган государственного управления за вину должностного лица, связанную с исполнением служебных обязанностей, либо гражданский иск на конкретного служащего, совершившего противоправные деяния личного свойства. Если административный трибунал считает, что рассмотрение конкретной жалобы не входит в его компетенцию, он обязан назвать компетентный орган и передать дело на его рассмотрение. Во Франции со времен революции 1789–1794 гг. судебная система разделена на две самостоятельные ветви: общую судебную во главе с Кассационным судом и административную, возглавляемую Государственным советом.

Административная юстиция рассматривает жалобы на действия и акты органов государственного управления и должностных лиц, затрагивающие права и интересы частных лиц. Основную массу жалоб по первой инстанции рассматривают административные трибуналы (их насчитывается 30). Они состоят из председателя и трех-четырех членов. В 1987 г. было создано 5 административных апелляционных судов в качестве промежуточной инстанции, куда поступают апелляционные жалобы на решения административных трибуналов, за исключением некоторых категорий дел, обжалуемых непосредственно в Государственный совет.

В составе Государственного совета имеется секция по рассмотрению споров, в которой от имени Совета рассматриваются кассационные и апелляционные жалобы на решения нижестоящих административных судов. Эта секция разбирает по первой инстанции жалобы на президентские и правительственные декреты, на акты, изданные министрами. Судебная практика исходит из того, что администрация обладает дискреционной властью, но не может быть дискреционных актов, т. е. актов, создаваемых по усмотрению администрации и свободных от судебного контроля.

Основной разновидностью исковых требований являются жалобы по поводу превышения властных полномочий, которые отнюдь не являются формализованными. Для обжалования характерны легкость доступа к судье, незначительные судебные издержки, необязательное участие адвоката в судебном разбирательстве. Однако срок обжалования достаточно жесткий – два месяца с момента опубликования акта административным органом, хотя сам процесс судебного разбирательства обычно носит затяжной характер*.

* В среднем с момента обращения в административный суд до принятия окончательного решения по существу спора проходит около двух лет, причем оспариваемый административный акт все это время остается в силе (см.International Commission of Jurists Review. Geneva,1980. № 25. P.50).

Когда незаконные действия администрации связаны с покушением на основные права и свободы или не основаны на применении закона или подзаконного акта, они считаются "самоуправством". В таких случаях суд может вынести решение о выплате соответствующей компенсации. Важное значение имеет Закон от 16 июля 1980 г., согласно которому Государственный совет вправе взыскивать с публичных юридических лиц (например, государственных учреждений) штрафные пени за неисполнение решения, вынесенного административным судом. Причем за каждый день просрочки исполнения сумма пени увеличивается.

Важную категорию дел составляют так называемые юрисдикционные иски, которые требуют пересмотра управленческого решения. К подобным искам относят, в частности, протесты по поводу результатов выборов. Административный суд должен не только аннулировать результаты, не соответствующие нормам избирательного законодательства, но и выявить победившего кандидата или назначить повторное голосование. Отдельная категория дел основана на исковых требованиях по поводу толкования регламентарных актов (от правительственного до муниципального уровня) и оценки их законности. В данном случае рассматриваются исковые претензии, касающиеся незаконного характера или так называемой ничтожности конкретного управленческого акта.

Таким образом, административный судья защищает индивида от властей двояко: либо путем отмены обжалуемого акта, либо путем взыскания компенсации в пользу потерпевшего. Однако судья по административным делам, налагая запрет на деятельность администрации, не вправе адресовать ей какие-либо предписания или вменить какие-либо действия. Среди специалистов преобладает мнение, что это является одним из самых существенных недостатков контроля административной юстиции.

Доступ к управленческим актам и, следовательно, к административной юстиции во Франции гораздо шире, чем во многих других странах. Законом от 17 июля 1978 г. было введено принципиальное правило, согласно которому для граждан недоступны только те акты, которые содержат военную или дипломатическую тайну, сведения медицинского характера и т. п.

Закон от 11 июля 1979 г. устанавливает принцип обязательной мотивации управленческих решений, которые ограничивают осуществление прав и свобод или представляют собой полицейскую меру, налагают санкции или запреты, подчиняют выдачу лицензий ограничительным условиям и пр.

В ФРГ общий принцип судебной защиты прав граждан в случае их нарушения "государственной властью" закреплен Конституцией ФРГ (п. 4 ст. 19). Деятельность самих административных судов основана на Положении 1960 г., в соответствии с которым (§ 40) компетенция административного суда распространяется на все споры публично-правового характера, кроме конституционно-правовых. Суды принимают к рассмотрению не только иски граждан к государственным органам, но и некоторые споры между административными органами и органами местного самоуправления, а также все споры о правах государственных служащих.

Судебному разбирательству в рамках административной юстиции должно предшествовать так называемое предварительное рассмотрение жалобы, т. е. проверка правомочности и целесообразности административного акта. Это значит, что суд определяет, не нарушил ли административный орган этим актом закон и не противоречит ли обжалуемый акт целям, ради которых этот орган получил свои полномочия. Такое предварительное решение по жалобе принимает "вышестоящий орган" – во многих случаях глава окружной администрации. Это дает ему возможность отменять административные акты, которые хотя и правомерны, но не целесообразны, и тем самым не доводить дело до административного судьи.

Структура административной юстиции ФРГ трехступенчатая. Суды первой и второй инстанции находятся в компетенции земель: первичные административные суды и Высший административный суд (по одному в каждой из земель ФРГ, кроме одного общего – для земель Нижней Саксонии и Шлезвиг-Гольштейна). Как правило, дела в этих судах рассматривают коллегии в составе трех профессиональных судей и двух "почетных судей". Во главе системы административной юстиции стоит Федеральный административный суд; в его структуре имеется 12 сенатов в составе пяти профессиональных судей.

Низовые (первичные) административные суды рассматривают по первой инстанции подавляющую массу дел. По постановлению органа административной юстиции обжалуемый управленческий акт может быть отменен либо восстановлены права граждан или учреждений, нарушенные действиями должностных лиц. В компетенцию высших административных судов входит рассмотрение апелляционных, а при некоторых условиях и кассационных жалоб на решения и определения административных судов, а также в исключительных случаях наиболее важных дел по первой инстанции. Федеральный административный суд в основном занят рассмотрением кассационных жалоб на решения нижестоящих административных судов.

Для ФРГ характерно также существование специализированных органов административной юстиции, действующих в соответствии с выработанными для них процессуальными правилами. Поскольку в большинстве случаев эти суды рассматривают иски граждан к государственным органам, их решения и определения обязательны для соответствующих ведомств. К специализированным органам административной юстиции, в частности, относят финансовые, дисциплинарные и социальные суды. Последним, например, подведомственны дела о социальном страховании, о пособиях и пенсиях и др.

Если административный суд любой инстанции (и специализации) убежден, что какой-либо принятый парламентом закон противоречит Конституции и необходимо решить вопрос о его действенности, он должен направить этот акт – до назначения процедуры слушания – Федеральному конституционному суду. Следовательно, административные суды не вправе осуществлять контроль за конституционностью норм, не связанных с конкретным делом.

Следует выделить и такую отличительную черту немецкой системы юрисдикционного контроля за администрацией, как связанность административных судов основными правами и свободами. Это значит, что при осуществлении правосудия они должны не только применять нормы текущего законодательства, но и учитывать права и свободы гражданина*.

* См.Хартвиг М. Защита прав человека в Федеративной Республике Германии Защита прав человека в современном мире. М., 1993. С. 73.

В Италии административная юстиция также образует самостоятельную систему во главе с Государственным советом, который является одновременно и консультативным, и судебным органом*. Совет контролирует законность актов правительства и министерств и рассматривает апелляционные жалобы на решения нижестоящих областных административных трибуналов.

* Государственный совет состоит из шести отделений; первые три представляют собой консультативный орган при правительстве, а остальные выступают в качестве органа юстиции.

Административные трибуналы имеются в каждой из 20 областей и выступают как органы первой инстанции, рассматривающие жалобы на постановления и действия исполнительной власти. Областной административный трибунал состоит из председателя, назначаемого из числа членов Государственного совета, и не менее чем пяти членов. Административные трибуналы осуществляют юрисдикцию: 1) по вопросам законности управленческих актов и действий администрации; 2) так называемую юрисдикцию по существу, т. е. обязывающую администрацию совершить положительные действия; 3) исключительную юрисдикцию по охране субъективных прав в соответствии с исчерпывающим перечнем закона.

Процесс формирования административной юстиции в Италии был достаточно длительным и многоэтапным. Еще в прошлом веке доктриной была выработана концепция "субъективных прав и законных интересов", принимаемая и ныне современной административно-правовой доктриной. Субъективное право согласно этой концепции принадлежит индивиду как таковому и не затрагивает публичного интереса. Следовательно, носитель субъективных прав является субъектом частноправового отношения в отличие от субъекта публично-правового отношения, выступающего в качестве носителя законных интересов. В соответствии с этим делением и должна устанавливаться гражданская и административная юрисдикция, ибо спор частного лица с публичной администрацией может возникнуть лишь по поводу нарушения последней его законных интересов.

Для обеспечения надлежащей судебной защиты законных интересов еще в конце прошлого века была учреждена специальная секция Государственного совета. За ней признаны полномочия рассматривать жалобы о некомпетентности, превышении власти и нарушении законов действиями (решениями) органов управления, наносящими ущерб законным интересам граждан. Государственный совет был управомочен аннулировать незаконные административные акты. Подтверждая это правомочие, ныне действующая Конституция Италии 1947 г. (ст. 103) предусматривает, что Государственный совет и другие органы административной юстиции осуществляют юрисдикцию по охране законных интересов граждан в их отношениях с администрацией, а в особых случаях, оговоренных в законе, также и субъективных прав.

Особенность итальянской системы административной юстиции состоит в более широких юрисдикционных полномочиях административного судьи. В отличие от Франции, где такой судья не вправе предписывать администрации конкретные действия, в Италии он обладает способностью не только аннулировать любой акт административного органа, но и потребовать от администрации принятия нового акта.

Показательно, что Италии присущ дуализм: наряду с общими административными судами во главе с Государственным советом в стране действуют и специальные административные суды во главе со Счетной палатой. Несмотря на то, что для рассмотрения административных споров существует отдельная иерархическая система судов, достаточно отчетливо отграниченная от общей юрисдикции, общие суды также правомочны выносить в отдельных случаях частные определения в адрес органов исполнительной власти или взыскивать с администрации определенной суммы убытков.

Современное состояние административной юстиции в таких странах, как США и Великобритания, характеризуется определенной спецификой. По мнению многих американских специалистов, со второй половины XX в. со всей остротой встал вопрос о введении ответственности за правонарушения, совершенные работниками государственного аппарата. Это в свою очередь потребовало принятия специального законодательства, в рамках которого все виды административной деятельности и все стадии административного процесса были подробно регламентированы.

В США основополагающим актом является Закон об административной процедуре 1946 г., который стал своеобразным кодексом федерального административно-процессуального права, "важной вехой в развитии самой идеи о необходимости расширения в современных условиях ответственности администрации за причиненный ущерб"*. Статьи этого нормативного акта неоднократно изменялись и дополнялись, в основном в целях их демократизации и детализации (в частности, поправками 1961, 1967, 1974 гг.). Кроме того, многие штаты имеют и свои законы об административной процедуре.

* Barry D., Whitecomb H. R, The Legal Foundations of Public Administration. West Publ.Соmр. 1987. P.27.

Закон 1946 г. стал первой в странах общего права попыткой установить важнейшие принципиальные положения, регулирующие административную процедуру. Согласно этому акту право на судебную проверку имеет "лицо, несущее ущерб вследствие действия административного учреждения". Его ключевая норма гласит: США несут ответственность согласно положениям настоящего раздела об исках из причинения вреда таким же образом и в той же степени, что и частные лица при подобных обстоятельствах. Специфика американской модели административной юстиции состоит именно в том, что она действует на стыке исполнительной и судебной властей: для нее характерно сочетание деятельности административных квазисудебных учреждений* с рассмотрением дел административного характера в рамках общих судов. Как известно, в США функционируют параллельно единая федеральная система судов и самостоятельные судебные системы штатов.

* В их числе следует назвать Комиссию междуштатной торговли, Федеральную электроэиергетическую комиссию, Федеральную комиссию связи, Национальный совет по трудовым отношениям (подробнее см.:Никеров Г. И. Административно-процессуальное право США // Государство и право. 1997. № 12. С. 97).

Суды общей юрисдикции, включая и верховные суды, рассматривают жалобы на решения и действия административных учреждений и должностных лиц по мотивам их незаконного характера. Важное направление их деятельности – проверка конституционности действий (или, напротив, отказа от действий) должностных лиц федерации и штатов. Как правило, в суде дело о неправомерных действиях учреждения имеет приоритет перед всеми другими делами, кроме особо важных. Дело рассматривается судом по существу, и бремя доказывания своей невиновности лежит на учреждении.

Наряду с системой общих судов существует несколько специализированных федеральных судов, которые по стилю деятельности близки к административным. Важное место занимает Претензионный суд. Этот орган рассматривает гражданские иски физических и юридических лиц к правительству США с требованием о возмещении ущерба, причиненного нарушением договоров, и по ряду других оснований. Среди подобных судебных учреждений федерального характера следует выделить Суд по внешней торговле и Налоговый суд, рассматривающий споры, которые возникают в связи с определением размера федеральных налогов и их уплатой. Во многих штатах действуют также суды специальной юрисдикции – либо самостоятельно, либо при окружных судах. Они разбирают дела об административных правонарушениях, лицензионных, пенсионных, налоговых и многих других, по которым выносятся решения о правах и обязанностях конкретных лиц.

Подавляющее большинство судебных исков касается незаконных решений и действия, решения или заключения органов государственной власти, нарушающих интересы гражданина. Гражданин вправе требовать: приостановления или отмены действий администрации, объявления его незаконным или "ничтожным"; издания, изменения или отмены нормативного акта. По искам граждан суд может вынести судебное решение, именуемое "постановлением о запрете" либо "деклараторным решением о признании действия незаконным". Впоследствии решения издаются отдельными томами и часто служат руководством при рассмотрении аналогичных дел, т. е. становятся прецедентами.

Если гражданин не удовлетворен решением администрации, он может предъявить иск к государству о компенсации понесенных убытков. В последние годы обнаруживается устойчивая тенденция к росту таких исков. Нередко они связаны с материальным ущербом и телесными повреждениями, нанесенными государственным автотранспортом; с ущербом, вызванным халатностью должностных лиц или неудовлетворительным медицинским обслуживанием и др.

Квазисудебные административные органы разбирают ежегодно тысячи обращений, связанных с выдачей лицензий, определением размера налогов, назначением социальных пособий и др. Поскольку они действуют в масштабах соответствующей отрасли, сфера их компетенции по общему правилу имеет узковедомственный характер.

Принципиальное различие между общими судами и коллегиальными административными органами квазисудебного характера заключено в том, что по степени отхода от принципа "жесткого" прецедента трибуналы находятся в более привилегированном положении, нежели общие суды. В США квазисудебные административные органы отличаются практически полной самостоятельностью в процессе вынесения решения по существу административного спора.

Кроме того, в качестве апелляционной инстанции по решениям административных трибуналов выступают именно общие суды, которые "проверяют вопросы права всегда и факта тогда, когда орган административной юстиции принял явно ошибочное решение ввиду недостаточности или недостоверности фактов"* Характерно, что сама угроза отмены судом незаконного решения администрации заставляет ее в большинстве случаев действовать в рамках закона.

* Судебные системы западных государств. М., 1997. С. 59.

Это значит, что согласно доктрине первичной административной юрисдикции учреждение имеет приоритет перед судом при разрешении вопросов факта в сфере, в которой оно является специалистом. Таким образом, право выносить решения по вопросу факта предоставлено администрации, и ее решения могут проверяться лишь с точки зрения их обоснованности доказательствами по делу. Вместе с тем первоначальная юрисдикция исключительно по вопросам права, т. е. того, насколько верно учреждение истолковывает и применяет норму закона, принадлежит судам. Однако часто бывает трудно решить, является ли тот или иной вопрос исключительно вопросом права. В такого рода случаях суды предоставляют администрации возможность высказаться первой.

Из вышеизложенного видно, что независимые судебные и квазисудебные органы в США играют исключительно позитивную роль в защите прав и свобод человека и гражданина. Органы административной юстиции США видят свою задачу в том, чтобы служить дополнительным правозащитным средством. Не случайно американский юрист Н. Дорсен, подчеркивая непреходящее значение предложенной в 1803 г. доктрины судебного надзора, приходит к мысли о том, что "понятие судебного надзора является... наиболее важным вкладом американской политической системы в развитие свободы граждан в мировом масштабе"*

* Дорсен Н. Природа и пределы гражданских свобод в США // Права человека накануне XXI века. М., 1994. С. 286.

В Великобритании органы административной юстиции приобретают все большее значение. К числу свойств административных трибуналов, дающих им преимущество перед судами общей юрисдикции, можно отнести упрощенную процедуру разбирательства, свободу доступа для всех заинтересованных лиц, высокое качество экспертных оценок и др.

Развитие административной юстиции в Великобритании связано с принятием в 1958 г. Закона о трибуналах и расследованиях, который создал единую правовую основу для деятельности большого количества органов, занимающихся разрешением административных конфликтов в социально-экономической сфере. По Закону 1958 г. был учрежден Национальный совет административных трибуналов с правом контроля за работой нижестоящих судов, являющийся также консультативным органом при правительстве. Совет вправе обращаться с апелляционными исками в Верховный Суд по сложным правовым вопросам, затрагивающим деятельность специальных судов.

Трибуналы, или специальные суды, являются важнейшим институтом административного права в Великобритании; их деятельность регулируется актами 1921 г., 1958 г., 1966 г. и 1971 г. Учреждаются они в статутном порядке соответствующими актами британского парламента. Основная функция трибуналов – рассмотрение споров между гражданами и государственными учреждениями по вопросам, имеющим общественный интерес. В 1957 г. в специальном комитете парламента, занимавшемся проблемой административной юстиции, было подчеркнуто, что трибуналы являются специальными правоприменительными органами, дополняющими систему судов общей юстиции. Указанные органы должны рассматриваться как "создаваемый парламентом механизм" для целей административного арбитража, а не как часть аппарата государственного управления.

В настоящее время в Великобритании действуют 67 систем административных трибуналов*, включающих комитеты, комиссии, суды и собственно трибуналы. Они различаются между собой не только по сферам деятельности, но и по составу и компетенции. Суды часто носят узковедомственный характер. Классификацию административных трибуналов можно проводить по следующим областям социально-экономической жизни: регулирование землепользования, уровень благосостояния населения, проблема транспорта, развитие промышленности и занятость, проблема иммиграции.

* Greenwood I.E., WilwnD.I. Public Administration in Britain. L.,1984. P.243.

В соответствии с такой классификацией создаются и необходимые трибуналы. Например, по вопросам землепользования учреждены: трибунал земельных отношений, суды местного землепользования, трибунал сельскохозяйственных земель, трибунал рыночных отношений и комитет по оценке размера ренты. В сфере благосостояния существуют трибуналы: национального вспомоществования, производственного травматизма, медицинского обеспечения, национальных служб здравоохранения и др.

В 1964 г. были учреждены промышленные трибуналы, состоящие из трех членов (под председательством профессионального юриста). Они рассматривают споры между предпринимателями и наемными работниками, в том числе жалобы на неправомерное увольнение, отказ в выплате пособия и др. Решения промышленных трибуналов могут быть обжалованы в Апелляционный трибунал по трудовым спорам, который был создан Законом о наемном труде 1975 г. Этот трибунал состоит не только из судей Высокого суда или Апелляционного суда, но и дополнительных членов – специалистов либо представителей предпринимателей и наемных работников.

Следует выделить Суд по рассмотрению жалоб на ограничение свободы промысла. Этот орган был создан для решения споров по вопросам торговли, цен, налогообложения, охраны интересов потребителей и т. п. Помимо профессиональных юристов в составе данного суда заседают лица, являющиеся специалистами в области торговли. Апелляции на его решения подаются в высшие судебные инстанции регионов.

Особое место среди учреждений специальной юрисдикции занимает Суд по рассмотрению жалоб на ограничение свободы предпринимательства, учрежденный в 1956 г. Он рассматривает соглашения о ценах и условиях поставок товаров и услуг в целях предотвращения монополизации производства и торговли. Суд рассматривает и иные жалобы на нарушения правил добросовестной торговли, а также разбирает просьбы об освобождении от налогов какого-либо вида товаров по соображениям публичного интереса. Дела в этом суде обычно рассматривают коллегии из одного профессионального судьи и двух специалистов. Таким образом, в масштабах Великобритании действуют сотни различного рода локальных административных трибуналов, комитетов и судов различной специализации, каждый из которых руководствуется в своей деятельности собственным регламентом.

Рассмотренные современные модели административной юстиции в различных странах свидетельствуют о существовании многочисленных разновидностей этого института. Обязанность государства обеспечить гражданину судебную защиту его законных прав и интересов является важным элементом правовой государственности. Административная юстиция – эффективный инструмент ограждения личности от незаконных или необоснованных притеснений публичных властей, поскольку "одинаковое подчинение закону и суду ставит должностных лиц и граждан на общую юридическую плоскость"*.

*Елистратов А.И. Должностное лицо и гражданин // Вопросы административного права. М., 1916. С. 80.

Из представленного анализа института административной юстиции видно, что в демократическом обществе органы государственного управления и должностные лица не только наделяются правом издавать нормативные акты, порождающие правовые последствия для граждан, но и несут обязанность действовать в рамках закона и отвечать за свои противоправные действия, а в случае необходимости – возмещать ущерб, причиненный этими действиями.

Выделение в административно-юстиционных отношений обусловлено стремительным развитием в настоящее время таких крупных и важных институтов общего административного права, как управленческий процесс (принятие административных актов) и административная юстиция - контроль за правовым качеством административных актов (нормоконтроль ), а также за деятельностью государственных и муниципальных органов, их должностных лиц.

Правовые системы зарубежных стран включают в себя несколько типов (или моделей) административной юстиции. Однако наиболее предпочтительной моделью организации административной юстиции является административное правосудие, осуществляемое специальными судами. Оно характеризуется формированием системы органов судебной власти (например, административных судов), которые рассматривают в порядке административного судопроизводства (административного правосудия) публично-правовые споры или административные дела. Наличие в системе административного права института административного правосудия позволяет констатировать, что данная отрасль права в полной мере соответствует общепризнанным стандартам современного правового государства. Именно в такой системе административное право приобретает демократическую форму установления и обеспечения управленческих отношений, так как речь идет об определенной законом системе органов исполнительной власти (публичного управления), совершении управленческих действий, административных процедурах, административных договорах (т. е. управленческом процессе) и порядке рассмотрения судом административных споров граждан и органов публичной власти, органов государственного управления и их должностных лиц ( в узком смысле слова). Если включает административно-деликтное право , то оно не может не включать и административный процесс, призванный обеспечить гражданам правовую защиту от неправомерных (или нарушающих права и свободы граждан) действий субъектов, реализующих принудительные («полицейские») функции. Современная правовая государственность предъявляет к структуре административного права новые требования — оно должно содержать нормы, которые обеспечивали бы законность государственного управления.

Административная юстиция имеет вековую историю становления и развития. Еще в середине XIX в. она создавалась для борьбы с «всевластием» и «неограниченными» функциями и полномочиями полиции, полицейских учреждений и их должностных лиц. Административные учреждения, полицейские органы и другие субъекты публичной власти могут применять в отношении частных лиц меры административного принуждения, которые порой существенно ограничивают права и свободы граждан. Поэтому в случае нарушения его прав и свобод гражданин должен иметь возможность использования их эффективной правовой защиты. Важнейшим правовым институтом, позволяющим восстановить нарушенное субъективное право, является административная юстиция, историческое развитие которой происходило параллельно изменениям представлений о государстве, его функциях и роли в обществе.

Административно-юстиционные отношения - это отношения, складывающиеся в процессе функционирования органов административной юстиции по защите субъективных публичных прав гражданина, законных интересов физических и юридических лиц.

Этот вид административно-правовых отношений, в строго формальном смысле слова, включает в себя нормы различных отраслей права. Главным образом в сфере российской административной юстиции действуют в настоящее время нормативные положения, установленные административным законодательством, а также нормы гражданско-процессуального и арбитражно-процессуального права.

Административная юстиция выполняет в системе административно-правового регулирования правозащитную, обеспечительную и нормоконтрольную функции. Административно-юстиционные отношения характеризуются следующими основными чертами:

• они формируются в связи с появлением нарушений законности, прав и свобод граждан, возникновением административно-правового спора (нарушение избирательных прав граждан; применение должностными лицами налогового органа мер налоговой ответственности);
• создаются специальные органы административной юстиции, правомочные рассматривать административно-правовые споры (например, административные суды (в России функции административной юстиции осуществляют суды общей юрисдикции и арбитражные суды));
• создается процессуальная форма разрешения возникающих в административной практике противоречий и устранения нарушений (процессуальный порядок рассмотрения соответствующих административных правовых дел и споров). Например, в Украине с 1 сентября 2005 г. действует Кодекс административного судопроизводства Украины.

Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» устанавливает право граждан в судебном порядке выявлять степень соответствия законам осуществляемых должностными лицами, государственными или муниципальными служащими действий (бездействия), а также принимаемых ими решений.

Осуществляемый судами нормоконтроль является внешним контролем по отношению к правовым актам государственной администрации. Посредством использования нормоконтролирующей деятельности обеспечивается законность (правомерность) административных правовых актов. Формой нормоконтроля выступает судебное оспаривание правовых актов управления, в результате которого в необходимых случаях акты управления могут признаваться недействующими в соответствии с правилами, установленными в АПК РФ и ГПК РФ.

Квазисудебных органов, главная задача которых - контроль за законностью действий и решений органов публичной власти (государственных и муниципальных) и их должностных лиц. Законодательством устанавливается определённый процессуальный порядок рассмотрения административно-правовых споров в сфере публичной власти (смотри Административный процесс).

Административная юстиция сложилась в 19 веке как необходимый элемент правового государства, в числе принципов которого провозглашалась гарантированность прав и свобод граждан от неправомерных действий органов публичной, прежде всего исполнительной, власти. В разных странах организационная структура административной юстиции различна. В одних государствах существует самостоятельная, независимая от судов общей юрисдикции система специализированных административных судов, в других - эти суды действуют лишь в качестве первоначальной инстанции, разрешающей административный спор, решения которой могут быть обжалованы в суде общей юрисдикции.

Во Франции самостоятельная система административной юстиции включает региональные и специализированные административные трибуналы, действующие в качестве первой инстанции. Второй инстанцией являются пять апелляционных трибуналов. Высший орган административной юстиции - Государственный совет. Административный трибунал рассматривает жалобы на акты органов исполнительной власти, как индивидуальные, так и нормативные. Не подлежат рассмотрению лишь акты, имеющие силу закона, одобренные специальным законом, и акты судов общей юрисдикции. Трибунал может признать обжалуемый акт полностью или частично недействительным.

В ФРГ обособленную от судов общей юрисдикции систему административных судов представляют: земельные административные суды, рассматривающие по первой инстанции основную массу административных споров, имеющих публичный характер; специализированные суды (патентный, по делам социального обеспечения, по налогам и другие), также рассматривающие дела по первой инстанции; Высший административный суд земли - кассационная инстанция по отношению к земельному административному суду; Федеральный административный суд - высшая инстанция административной юстиции. Подаче жалобы в земельный административный суд должно предшествовать рассмотрение жалобы соответствующего лица в органе администрации. Административный суд может рассматривать жалобы на индивидуальные административные акты, а также на нормативные акты управления, нарушившие права граждан или организаций. В административном суде не могут быть обжалованы законодательные и судебные (судов общей юрисдикции) акты; компетенция административных судов не распространяется на те случаи, когда имеют место дискреционные полномочия (смотри Дискреционная власть) соответствующего органа управления.

В Великобритании нет обособленной системы административной юстиции. Функции административной юстиции в качестве судов первой инстанции осуществляют независимые от администрации трибуналы (по подоходному налогу, по национальной службе, здравоохранению, по социальному обеспечению и социальным пособиям, промышленные и другие). Апелляции на решения трибунала могут быть поданы в соответствующий апелляционный трибунал, а в ряде случаев - непосредственно в суд общего права. Решения трибунала могут быть обжалованы по вопросам права в Высшем суде, в Совете трибуналов, а затем в Палате лордов. Вместе с тем гражданин вправе обращаться с жалобой на действия администрации в суд общей юрисдикции, поскольку любое незаконное действие администрации может быть судом аннулировано.

В США в рамках органов государственной администрации действуют квазисудебные органы специальной юрисдикции - административные трибуналы (промышленные, земельные, налоговые, транспортные, лесные и другие), рассматривающие административные споры. Надзор за их деятельностью осуществляет Национальный совет трибуналов. Решения административного трибунала могут быть обжалованы в административном порядке (соответствующим министром либо в специально созданном апелляционном трибунале) либо в суде общей юрисдикции.

В Российской империи специальной системы органов административной юстиции в виде обособленных судов не было. Некоторые функции административной юстиции осуществляли смешанные губернские присутствия (они рассматривали споры по земским, крестьянским, городским делам, по фабричным делам, жалобы на полицейские постановления), а также 1-й департамент Сената. Подавляющая часть административных споров рассматривалась в административном порядке. Впервые проект Закона об административных судах был одобрен Временным правительством в 1917 году, однако он не вступил в силу в связи с революционными событиями. В годы советской власти доктрина административной юстиции не получила официального признания и рассматривалась как правовой институт, чуждый социалистическому строю. Судебный контроль за законностью действий и решений органов государственного управления в СССР долгие годы практически отсутствовал и ограничивался рассмотрением жалоб на действия органов записи гражданского состояния и нотариусов (дела особого производства по ГПК РСФСР 1964 год). Конституция СССР 1977 года (статья 58) закрепила право граждан обжаловать в суде неправомерные действия государственных органов и должностных лиц в порядке, предусмотренном законом, однако соответствующий союзный закон был принят лишь в 1987 году. В Российской Федерации в 1993 году был принят Закон Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Таким образом, был введён судебный контроль за индивидуальными и нормативными актами государственного управления. Право гражданина на судебную защиту от неправомерных действий органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц гарантировано Конституцией Российской Федерации 1993 года (статья 46). Жалобы граждан на действия и решения органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц рассматривают арбитражные суды и суды общей юрисдикции в порядке гражданского судопроизводства в соответствии с нормами Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (2002 год) и ГПК Российской Федерации (2002 год).

Лит.: Старилов Ю. Н. Административная юстиция: Теория, история, перспективы. М.,2001.

Главная » Тгп » Административная юстиция. Понятие "административной юстиции"