Омбудсмен - кто это? Омбудсмен в России. Кто такой омбудсмен и что входит в его функции

Официальным основателем института омбудсмена считается Швеция, где в 1809 г. впервые была учреждена должность особого парламентского комиссара (justitieombedsman) для надзора за соблюдением законодательных актов парламента судами и другими органами власти. Со временем омбудсмен был наделен функциями по осуществлению конституционного контроля за деятельностью исполнительной, а также других органов власти и способствовал защите прав граждан от произвола администрации.

Почти полтора века он существовал только в скандинавских странах, но после второй мировой войны стал быстро распространяться по всему миру. Появившийся к концу XX в. уже более чем в ста государствах, институт омбудсмена в первую очередь направлен на защиту прав человека в случае нарушения их государственными чиновниками.

С 1920 г. этот институт начал функционировать в Финляндии, с 1945 года - в Дании и Норвегии (в гражданских и военных областях). Помимо Скандинавии, родины омбудсменов, страной, где в 1962 году был назначен первый омбудсмен, стала Новая Зеландия; еще один был назначен в Гайане (бывшая Британская Гвиана) по рекомендации, содержавшейся в докладе, подготовленном Международной комиссией юристов.

В Англии, хотя парламент оставался важнейшим органом, куда поступали представления в связи с жалобами на плохое управление со стороны исполнительной власти, в то же время в 1967 г. был принят Закон о парламентском уполномоченном. Первый уполномоченный вступил в должность в апреле 1967 г.

В настоящее время, институт Уполномоченного по правам человека функционирует во многих странах Европы, Америки, Азии, Африки, Океании, хотя он обладает различной компетенцией, правовым статусом, организационными формами и возможностями воздействия. В частности, данная должность есть в таких государствах, как США, Канада, Великобритания, Франция, Португалия, Швейцария, Испания, Бельгия, Дания, Италия, Австралия, Гайана, Маврикий, острова Фиджи, Новая Зеландия, Польша.

Создан также Европейский Омбудсмен как институт европейского права. Аналогом омбудсмена в России является Уполномоченный по правам человека, введение должности которого предусматривается Конституцией. Его статус регламентируется в настоящее время Федеральным конституционным законом «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».

Сама должность омбудсмена носит в разных странах различные наименования. Так, если в скандинавских странах это «омбудсмен», то в Англии это «парламентский комиссар», во Франции - «медиатор», в Португалии - проведор (поручитель) юстиции. В некоторых странах в названии этого института применяется также термин «защитник», подчеркивающий его направленность именно на защиту прав граждан (Испания). Иногда функцию института омбудсмена выполняет коллективный орган: коллегия народной правозащиты (Австрия), Парламентская комиссия по правам человека (Литва).

При всех национальных отличиях основные функции омбудсмена состоят в том, что он принимает жалобы граждан на нарушения прав и свобод действиями (или бездействием) правительственных чиновников и ведомств, рассматривает их и выносит свои заключения. И хотя эти заключения носят рекомендательный характер, в подавляющем большинстве рекомендации омбудсмена принимаются к исполнению.

Существует множество формулировок термина «омбудсмена». Международная Ассоциация адвокатов приняла следующее определение «омбудсмен»: «Служба, предусмотренная конституцией или актом законодательной власти и возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которое ответственно перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению и уполномочено проводить расследования, рекомендовать корректирующие действия и представлять доклады».

1. Исполнительный омбудсмен. Он является органом исполнительной власти, назначается правительством или президентом, ему подконтролен и подотчетен. Это довольно редко встречающийся вариант, который существует во Франции (Медиатор) и назначается Советом министров. Так же похожий институт действует в некоторых штатах США.

2. Независимый омбудсмен. Он представляет собой особую и самостоятельную ветвь власти, уровень которой соответствует уровню законодательной, исполнительной и судебной власти. При этом он может быть назначен президентом или парламентом, но после назначения не подчиняется назначившему его органу. Такая модель омбудсмена существует в Португалии (Проведор юстиции), Намибии и Нидерландах.

3.Парламентский омбудсмен. Он находится в системе законодательной ветви власти, назначается (избирается) парламентом и подотчетен (или подконтролен) ему. Он выступает в качестве органа парламента, но обладает широкими полномочиями, придающими ему определенную самостоятельность и независимость от самого парламента. Основной задачей парламентского омбудсмена является контроль над деятельностью администрации и ее должностных лиц (в отличие от двух других моделей, в которых его контроль распространяется как на исполнительную, так и на законодательную власть).

Парламентская модель омбудсмена считается классической. В XIX в. первый шведский омбудсмен появился именно как парламентское учреждение. В Великобритании и в большинстве других стран функционирует эта модель конституционного института парламентского контроля. Польский опыт показывает, что Уполномоченный по правам человека относительно независим от парламента.

Основной отличительной чертой института омбудсмена от других правозащитных учреждений является то, что он учреждается в качестве дополнительного механизма контроля за деятельностью администрации, когда традиционных инструментов оказывается недостаточно (либо когда таковые традиции попросту отсутствуют или существуют в зачаточной стадии). Он ни в коем случае не заменяет и не подменяет последние, а именно дополняет их, играет по отношению к ним субсидиарную роль.

Как уже отмечалось, в большинстве случаев, омбудсмен назначается парламентом на определенный срок (процедура и сроки могут различаться).

В национальных законодательствах содержатся нормы, закрепляющие определенные требования, предъявляемые претендентам на должность омбудсмена, которые неодинаковы в разных странах, но обычно относятся к профессиональным (юридическое образование), личным качествам (высокая репутация, моральные качества), возрасту лица.

Как правило, законом устанавливается несовместимость поста омбудсмена с другими публичными должностями, с политической и коммерческой деятельностью.

Наиболее важным элементом правового статуса омбудсмена является его компетенция. Несмотря на то, что в целом компетенция омбудсменов содержит ряд общих черт в различных странах, сфера ее распространения неодинакова. Это обуславливается национальными традициями и управленческо-правовыми особенностями государств.

По критерию объема компетенции омбудсменов можно разделить на несколько групп. К первой группе относятся омбудсмены, осуществляющие свои полномочия в отношении государственных органов, принадлежащих к различным ветвям власти. Во вторую группу входят омбудсмены, полномочия которых распространяются лишь на органы исполнительной власти. К третьей группе принадлежат омбудсмены, чья сфера контроля охватывает не только государственные органы, но распространяется и на негосударственные структуры. Кроме того, в каждой из этих групп имеется ряд исключений из сферы их компетенции. Наконец, компетенция специализированных омбудсменов охватывает один определенный аспект управления (доступ к информации, исполнение наказаний, полиция вооруженные силы и т. п.).

В этом плане интересен, прежде всего, шведский опыт, где система омбудсменов выглядит следующим образом. Парламентом избирается представитель, не являющийся членом правительства, который следит за тем, чтобы чиновники исполняли свои обязанности. Вначале такими представителями были только мужчины, теперь среди них есть и женщины. Они являются парламентскими омбудсменами. Всего в Швеции четыре парламентских омбудсмена. Их обязанностью является контроль за каждым, кто исполняет государственные функции, т.е. за государственными агентствами, государственными органами. Таким образом, под контролем омбудсмена находятся не сами министерства, а их агентства и комитеты, которые занимаются ежедневной работой. Избираются омбудсмены на четыре года, но этот срок может продлеваться.

В исключительных случаях шведский омбудсмен может выступать в качестве прокурора и выставить обвинение против того или иного чиновника. Но это происходит крайне редко. Чаще всего омбудсмен выносит консультативное, рекомендательное решение, а также предложение, как можно изменить процедуры, чтобы нарушение не повторялось.

Кроме парламентских, в Швеции есть омбудсмены, назначаемые правительством. Они работают по конкретным вопросам. Это омбудсмены: по защите прав потребителей, по защите против этнической дискриминации, против дискриминации по причине половой ориентации, по защите прав ребенка, по защите прав лиц с ограниченными возможностями, по вопросам СМИ. Они должны обеспечить соблюдение прав определенной группы граждан.

Америка и Канада пошли еще дальше, учредив не только классических омбудсменов, но и создав квазиомбудсменовские службы: исполнительных омбудсменов, подчиненных и назначаемых исполнительными органами власти, местных омбудсменов городов, населенных пунктов, омбудсменов больниц, школ и университетов, корпораций, фирм.

Корпоративный омбудсмен предоставляет возможность: саморегуляции, самокоррекции внутренней деятельности; способствует выявлению тех сфер, где возникают конфликты, проблемы, жалобы; подготавливает рекомендации по разрешению и предотвращению конфликтов. Для работников фирмы этот институт предоставляет возможность обращаться с жалобами, заявлениями, предложениями не к администрации, а к независимому, нейтральному лицу, имеющему полномочия на проведение расследования и дачи рекомендаций соответствующим должностным лицам по урегулированию конфликтов.

Широкое распространение корпоративных омбудсменов привело к образованию их отдельной профессиональной организации – Ассоциации омбудсменов, которая существует параллельно с Американской ассоциацией омбудсменов (1977), куда входят омбудсмены, работающие по классическим принципам.

Должность омбудсмена учредили многие частные (например, Стэнфордский) и государственные (например, Вашингтонский) университеты США. Омбудсмены в сфере образования также объединились в общественную организацию, именуемую Ассоциацией омбудсменов университетов и колледжей.

На практике корпоративный омбудсмен учреждается в двух основных видах: для урегулирования внутренних конфликтов с участием работников и управленческого персонала данной организации и для урегулирования внешних споров, возникающих с участием потребителей (покупателей или клиентов).

Несмотря на отличительные черты омбудсменов можно выделить общую концепцию этого института:

1. Институт омбудсмена представляет собой важное дополнение правозащитного механизма, действующего в государстве. Его введение является закономерным итогом демократизации общества.

3. Главная задача деятельности омбудсмена - охрана прав граждан, что конкретизирует его позицию как элемента охраны правопорядка в широком смысле, существующей наряду с парламентским, административным, судебным и иными формами контроля и надзора.

4. Должность омбудсмена относится к высшим должностям государства.

5. Важнейшая черта института омбудсмена - его независимость, в большинстве стран он избирается парламентом, отчитываясь лишь перед ним.

6. В основную функцию омбудсмена входит контроль за деятельностью исполнительных органов. Этот контроль является внешним и своего рода чрезвычайным. Он осуществляется по инициативе омбудсмена или по жалобам граждан.

7. Контрольные мероприятия омбудсмена направлены, прежде всего, на реализацию прав граждан и исправление нарушений в функционировании государственной администрации. Он добивается этого, используя арсенал средств, специфичных только для него - методы убеждения, критику и гласность. В его распоряжении нет административных, императивных полномочий. Существование этого института направлено на развитие и совершенствование нетрадиционных способов воздействия на административное поведение.

9. Основным в этой форме контроля является ее простой и понятный для граждан способ деятельности, связанный с непосредственным доступом населения к омбудсмену и подкрепленный принципом бесплатности производства. Гражданин видит в омбудсмене независимое должностное лицо, не связанного отношениями служебной или иной подчиненности с административными органами, нарушившими его права, лицо, обеспечивающее взаимосвязь гражданина с органами государства и стоящее на стороне интересов гражданина

Таким образом, несмотря на отличительные особенности правовых статусов омбудсменов в зависимости от их принадлежности к определенному государству можно отметить его «универсальность», притом, что почти нигде не происходило прямого копирования. Данный институт нашел место в государствах с различными формами правления и оказался способным «вписываться» в самые различные правовые системы. Он был воспринят как в странах с республиканской формой правления (и в президентских и в парламентских республиках), так и в конституционных монархиях. Не стала препятствием для заимствования института омбудсмена и принадлежность государства к той или иной правовой семье - англосаксонского или континентального права.

Людям, которые далеки от законодательства и политики, неизвестно, кто такой омбудсмен и каковы его функции.

Большинство граждан по своей неосведомленности даже не подозревают, что, обратившись к этому чиновнику, можно решить ряд вопросов, которые сложно урегулировать с другими органами (прокуратурой, судом, прочее).

Кто такой омбудсмен

Омбудсмен - это чиновник или назначенное на эту должность для совершения контроля над деятельностью министерств, ведомств и других правительственных органов. Он действует как по жалобам граждан, так и по собственной инициативе и руководствуется не только законодательством, но и справедливостью.

Например, омбудсмен в России - это Уполномоченный по правам человека. В принципе, в любой стране, где предусмотрена такая должность, омбудсмен может решать вопросы, касающиеся невыполнения своих обязанностей или злоупотребления своими полномочиями должностными лицами, в результате чего возникают споры между гражданином и властями.

История возникновения должности «омбудсмен»

Согласно истории, впервые значение "омбудсмен" (слова) было расшифровано еще в XVI веке в Швеции. Чиновник, занимающий эту должность, контролировал работу суда:

прозрачность проведения судебных заседаний, справедливость вынесения приговоров. После разгрома шведов под Полтавой компетенция омбудсмена была значительно расширена. Ввиду того, что король Швеции Карл Xll долгое время пребывал в Турции, система управления пришла в упадок и требовала капитального наведения порядков. На пост омбудсмена был назначен чиновник (Королевский омбудсмен юстиции), который контролировал деятельность правительственных чиновников. Второй омбудсмен, роль которого заключалась в контроле королевской администрации и органов правосудия, получил звание канцлера юстиции. В 1809 году в Швеции появился институт омбудсмена юстиции, который был отделен от того, что был подчинен королю.

Таким образом, канцлер стоял на защите короля, а парламентский омбудсмен - на защите интересов крестьян и рабочих. На сегодняшний день значение слова "омбудсмен" не понаслышке знает население таких стран, как Дания, Россия, Украина, Швеция, Норвегия, Италия, Польша, Португалия, Великобритания, Франция, ЮАР и т. д.

Кто может обращаться к омбудсмену?

Омбудсмен по правам человека рассматривает жалобы от которые являются гражданами страны, иностранных граждан, лиц без гражданства, которые имеют разрешение на жительство или просто находятся на территории государства. Принимаются жалобы людей, которые до этого обращались суд или административные органы, но не согласны с вынесением решения

или же заметили какие-либо нарушения, подвергались дискриминации, недовольны полным бездействием.

Основные задачи уполномоченного по правам человека

Основные задачи омбудсмена, независимо от страны, в которой он занимает свою должность:

Восстановление справедливости и прав, которые были нарушены.
Ведение деятельности, направленной на развитие международных отношений в области прав человека.
Просвещение граждан относительно их прав.
Совершенствование правового законодательства страны относительно граждан.
Контроль над работой государственных структур.

Институт омбудсмена в России

Впервые должность уполномоченного по правам человека в России появилась в 1994 году. Первый омбудсмен РФ - Сергей Ковалев - был назначен Государственной Думой. В 1998-2004 годах эту должность занимал О. Миронов, а с 2004 года - В. Лукин. В России существует закон «Об Уполномоченном по правам человекам в РФ», на основе которого и выполняют свои обязанности эти специалисты.

Что означает омбудсмен у россиян? Если говорить коротко, то это посредник между пострадавшей

стороной (гражданином) и должностными лицами, который защищает права и интересы граждан. Но его деятельность не ограничивается одним лишь рассмотрением жалоб или заявлений. Омбудсмен по своей инициативе проводит расследование, собирая информацию о грубых нарушениях или полном бездействии каких-либо органов.

Полномочия омбудсмена по правам человека в России

Омбудсмен в России, который занимается защитой прав граждан, обладает рядом полномочий:

Защищает права граждан, а также следит за их соблюдением государственными органами и должностными лицами.
Выступает с докладом перед Государственной Думой с просьбой организовать парламентскую комиссию для расследования фактов массового нарушения прав граждан.
При выявлении фактов нарушения обращается с ходатайством о возбуждении уголовного дела или административного производства относительно должностного(ых) лица (лиц).
Обращается с ходатайством о проверке правильности принятого судом решения (постановления или приговора), вступившего в силу.
Обращается в суд с просьбой о защите прав и свобод граждан, которые были нарушены неправомерными действиями или бездействием госорганов или должностного лица.
Обращается в Конституционный Суд относительно нарушений конституционных прав граждан.

Финансовый омбудсмен

Кто такой омбудсмен финансовый? Это чиновник, который помогает урегулировать ряд спорных вопросов, возникших между гражданином и банком. Это может быть вопрос о возврате денег на кредитные карты, необоснованно завышенные пени и штрафы по долгосрочным кредитам, переоформление кредита из иностранной валюты в национальную. Также финансовые омбудсмены решают вопросы относительно неправомерных действий коллекторских контор и их сотрудников.

Но наиболее частыми являются жалобы относительно отказа банков в Это связано с увеличением суммы задолженности вместе со штрафами и пеней, которую в результате практически невозможно выплатить. Задача омбудсмена - провести переговоры с банком и убедить его пойти на уступки в виде частичного снятия санкций при условии выплаты оставшейся суммы по согласованному графику.

Страховой омбудсмен

Не менее востребовано вмешательство омбудсмена (кто такой омбудсмен, мы рассмотрели выше) в сфере страхования. Некоторые страховые компании нарушают условия договора, если сумма страховки незначительная, надеясь, что клиент не начнет судебную волокиту. Страховые омбудсмены работают практически во всех странах, где предусмотрена эта должность. Например, европейские страховые компании относятся к ним уважительно, так как полномочия этих чиновников довольно широки, и они имеют достаточно прав. Более того, европейским компаниям невыгодно экономить на невыплатах страховок, так как услуги омбудсмена оплачивают они же, а не страхователи.

Также хорошо развит институт омбудсмена в Германии. Единственным минусом системы является то, что пользоваться услугами чиновников могут только члены профсоюзов страховых организаций, и при передаче дела в прокуратуру влияние омбудсмена на исход дела завершается.

Омбудсмен для предпринимателей

Омбудсмен предпринимателей как отдельная самостоятельная должность появился не так давно. В перечень его обязанностей входит:

Подача исковых заявлений, направленных на защиту прав предпринимателей.
Выполнение функций защитника в суде по делам предпринимателей.
Оформление и подача запросов в органы власти на государственном и местном уровне по делам предпринимателей.
Посещение и консультации подозреваемых или осужденных граждан, дела которых связаны с предпринимательской деятельностью.

Особенности института омбудсменов по защите прав населения

Исходя из опыта европейских стран, становится ясно, что, прибегая к помощи омбудсмена, можно решить ряд мелких конфликтов. Но существуют и минусы в этой системе. Например, решение, которое принял омбудсмен Украины, в течение двух лет носит добровольный характер для страховых и кредитных организаций. И только по истечении этого времени оно становится обязательным для исполнения. Также омбудсмен не может рассматривать спорные вопросы, которые были переданы в суд или по которым уже вынесено решение арбитража. Плюсами системы является то, что потребителям больше не потребуется обращаться в суды и тратить свое время (и деньги на адвокатов).

Детский омбудсмен

Детские омбудсмены стоят на защите прав несовершеннолетних граждан страны. В их обязанности входит:

Защита и восстановление прав ребенка.
Консультации, просвещение, обучение детей относительно их прав.
Работа с федеральными органами, органами местной и государственной власти по запросам и получению необходимых сведений или документов.
Посещение организаций и органов власти для получения разъяснений, проверки их деятельности, связанной с правами и свободами детей.
Подготовка и направление в соответствующие органы рекомендации по улучшению их работы относительно соблюдения прав ребенка.
Привлечение специалистов для проведения аналитических работ, которые касаются защиты прав детей.

В некоторых странах предусмотрена должность школьного омбудсмена. Он оказывает помощь всем участникам образовательного процесса: детям, преподавателям и родителям. К нему могут обращаться все, кто считает, что происходят нарушения в процессе обучения. Это может быть непонимание между преподавателем (администрацией школы, классным руководителем) и школьником, а также необходимость в консультации относительно прав ребенка в рамках школы, разъяснение организационных вопросов, гигиенических норм, нормативов, прочего. Также, обратившись к омбудсмену, можно вносить свои предложения относительно усовершенствования учебного процесса и заведения. Уполномоченный по правам в школе работает в таких направлениях:

Активное участие в Школьном совете, целью которого является улучшение работы органов управления.
Работа, направленная на профилактику вредных привычек школьников.
Контроль за соблюдением всех прав и свобод учеников.
Работа с родителями и родительским комитетом, направленная на улучшение отношений в семье.
Психологическая и правовая поддержка школьных сотрудников, направленная на профилактику

Как работает эта система

Независимо от направления, в котором работает омбудсмен, схема его действий практически стандартная. Как уже упоминалось выше, работает он на основании полученной от частного лица жалобы или же по своей инициативе. Уполномоченный не может разбирать дело, которое передано в суд. На период рассмотрения спорного вопроса омбудсменом заявитель обязуется не передавать дело в суд.

Перед обращением к данному специалисту гражданин должен в письменном виде направить жалобу в банк или страховую компанию и подождать ответа в течение 30 дней. Жалоба, направляемая омбудсмену, должна быть оформлена в виде заявления с прикрепленными к нему копиями документов (договоры, переписка, квитанции, прочее). Специалистом рассматриваются споры относительно финансовых учреждений, присоединившихся к институту. При этом решение, вынесенное им, не обжалуется.

А вот кредитным организациям омбудсмен может направлять предложения об урегулировании споров или же послать обращение в суд. Результатом рассмотрения споров является примирительное соглашение, подписанное сторонами, или же постановление, разрешающее их.

Согласно определению международной ассоциации юристов, народный защитник - "омбудсмен" - это "служба, предусмотренная Конституцией или актом законодательной власти, возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которая ответственна перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению и уполномочена проводить расследования, рекомендовать корректирующие действия, представлять доклады". Комарова В.В. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. // Государство и право, 1999, №9, с. 21.

Другое международное определение института омбудсмена, содержащееся в литературе на эту тему: "государственная служба, предусмотренная конституцией и возглавляемая независимым публичным должностным лицом высшего ранга, которое ответственно только перед законом". Лебедев А.И. В аппарате Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. // Московский журнал международного права, №1/2000/37, январь-март, с. 129.

Кроме того в разных странах институт омбудсмена создается как на национальном уровне, так и на уровне регионов, а иногда и на уровне муниципалитетов, а также могут вводиться должности "специализированных" омбудсменов, т.е. работающих по конкретным направлениям защиты прав человека (по делам армии, по правам потребителей, по проблемам гендерной дискриминации и т.п.).

В мировой практике известны три модели института омбудсмена, которые различаются его местом в государственно-правовой системе, порядком его назначения, подчиненностью (подотчетностью) той или иной ветви власти или отсутствием таковой, объемом полномочий и т.д. Ливеровский А.А., Романков Л.П., Худяков А.А., Худяков А.И. О правовом статусе Уполномоченного по правам человека. // Ученые записки, выпуск второй. - СПб: Институт права, 1999, с. 72. Эти три модели - следующие:

1. Исполнительный омбудсмен. Он является органом исполнительной власти, назначается правительством или президентом, ему подконтролен и подотчетен. Это довольно редко встречающийся вариант, который существует во Франции (Медиатор) и назначается Советом Министров. Также похожий институт действует в некоторых штатах США. Собственно, это спорный вопрос: можно ли французского медиатора отнести к омбудсмену.

В России историческим предшественником института омбудсмена также были еще сохраняющиеся в ряде регионов комиссии по правам человека "при Президенте" и "при губернаторе".

2. Независимый омбудсмен . Он представляет собой особую и самостоятельную ветвь власти, уровень которой соответствует уровню законодательной, исполнительной и судебной власти. При этом он может быть назначен президентом или парламентом, но после назначения не подчиняется назначившему его органу. Такая модель омбудсмена существует в Португалии (Проведор юстиции), Намибии и Нидерландах.

3. Парламентский омбудсмен . Он находится в системе законодательной ветви власти, назначается (избирается) парламентом и подотчетен (или подконтролен) ему. Он выступает в качестве органа парламента, но обладает широкими полномочиями, придающими ему определенную самостоятельность и независимость от самого парламента. Основным направлением деятельности классического парламентского омбудсмена является контроль над деятельностью администрации и ее должностных лиц (в отличие от двух других моделей, в которых его контроль распространяется как на исполнительную, так и на законодательную власть).

В большинстве стран, где существует институт омбудсмена, он принадлежит именно парламентской модели. Это естественно, поскольку исторически омбудсмен - дитя парламента Ливеровский А.А., Романков Л.П., Худяков А.А., Худяков А.И. О правовом статусе Уполномоченного по правам человека. // Ученые записки, выпуск второй. - СПб: Институт права, 1999, с. 74.. Он возник именно как орган парламентского контроля над администрацией, как результат борьбы парламента (т.е. представителей народа) за права и свободы человека и гражданина, провозглашенные конституцией, но попираемые исполнительной властью. Парламентская модель более органична не только с точки зрения истории, но и в современном контексте, поскольку основные нарушения прав граждан имеют место при их взаимоотношениях с исполнительными органами государственной власти. Именно чиновники повинны в большей части нарушений гражданских прав и свобод.

Институт омбудсмена в правовых системах цивилизованных стран мира по справедливости считается важным механизмом защиты прав человека и укрепления законности в деятельности государственных органов. Общая теория прав человека. /Руководитель авторского коллектива и ответственный редактор доктор юридических наук Е.А. Лукашева. - М.: Издательство НОРМА, 1996. С. 369.

Широкие надзорные функции за деятельностью аппарата и должностных лиц всех уровней, которыми наделен омбудсмен с целью защиты прав и законных интересов граждан, определяют его высокий авторитет и широкое признание общественностью.

Это связано со многими демократическими чертами, характеризующими его статус и обеспечивающими эффективность его деятельности: независимым положением в системе государственных органов; несменяемостью в течение всего срока полномочий парламента, которым он назначается; правом законодательной инициативы; открытостью и доступностью для всех граждан, нуждающихся в защите своих прав и свобод; отсутствием формализованных процедур разбирательства жалоб и обращений; бесплатностью оказания гражданам помощи и т.д. Все эти принципы и процедуры, на которых основывается деятельность омбудсмена, имеют особое значение для выполнения им функции защиты прав и свобод человека от злоупотреблений и произвола со стороны государственного аппарата и должностных лиц. Там же. С. 368-369.

По мнению австрийского омбудсмена, профессора, доктора права В. Пикля, создание и деятельность института омбудсмена открыли новую главу в отношениях между государством и гражданином, между лицами, наделенными властью, и управляемыми. Там же. С. 369.

Таким образом, институт омбудсмена, получивший во второй половине XX века широкое распространение, доказал свою эффективность и обрел прочные позиции в системе правозащитных механизмов многих стран мира. Там же. С. 365.

Институт омбудсмана имеет скандинавское происхождение. Впервые он был создан в Швеции в начале XIX века, когда в Конституции 1809 года была введена должность омбудсмана юстиции. Однако сам термин "омбудсман" появился в Швеции еще в XIII веке. Он имеет немецкое происхождение, и его корни восходят к раннему периоду истории германских племен. Омбудсманом называлось лицо, которое избиралось для сбора от имени пострадавшей стороны денежной пени (виры) с преступников, совершивших убийство. Шведы и другие скандинавские народы переводили слово "омбудсман" как "поверенный", "управляющий делами", "доверенное лицо". Предполагают также, что корни компетенции этой фигуры просматриваются в римских должностях цензоров, трибунов, провинциальных прокураторов. Поначалу, в эпоху абсолютной монархии, омбудсманы были людьми короны, призванными контролировать от имени верховной власти деятельность чиновников и судей. По мере перехода к конституционной монархии омбудсман становится парламентским органом, что и получило закрепление в Конституции Швеции 1809 г.

Второй страной, где был введена должность омбудсмана, стала Финляндия (Конституция 1919 года), а с середины ХХ века этот институт стал распространяться и среди других стран мира – как в Европе, так и в других регионах.

Сегодня несколько десятков государств мира имеют такой институт, хотя он обладает различной компетенцией, возможностями, правовым статусом. При всех национальных отличиях основные функции омбудсмана состоят в том, что он принимает жалобы граждан на нарушения их прав и свобод действиями (или бездействием) правительственных чиновников и ведомств, рассматривает их и выносит свои заключения. И хотя эти заключения носят рекомендательный характер (то есть чиновники не обязаны им следовать), в подавляющем большинстве случаев рекомендации омбудсмана принимаются к исполнению.

Сама должность омбудсмана носит в разных странах различные наименования. В скандинавских странах, на родине этого института, используется название Омбудсман юстиции, в англоязычных странах – парламентский уполномоченный (Парламентский уполномоченный по делам администрации – Великобритания, Северная Ирландия, Шри Ланка), Парламентский уполномоченный для расследований (Новая Зеландия), просто парламентский уполномоченный (омбудсман) – англоязычные провинции Канады. В трех странах применяется термин "уполномоченный" без прилагательного "парламентский": уполномоченный по жалобам (Израиль), уполномоченный по правам граждан (Польша), уполномоченный по правам человека (Россия). Используются также термины посредник, медиатор (Франция), проведор (поручитель) юстиции (Португалия), помощник граждан (штат Айова, США), адвокат народа (Румыния). В названии этого института применяется также термин "защитник", подчеркивающий его направленность именно на защиту прав граждан: защитник граждан (провинция Квебек, Канада), народный защитник (омбудсман) (Испания), публичный защитник (штат Небраска, США), гражданский защитник (итальянские провинции), народный правозащитник (Хорватия). Иногда функцию института омбудсмана выполняет коллективный орган: коллегия народной правозащиты (Австрия), комиссия по расследованиям злоупотреблений администрации (Непал), парламентская комиссия по правам человека (Латвия).

В целом омбудсман понимается как достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и осуществляющее опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностями, но без права изменения принятых ими решений.

Согласно определению международной ассоциации юристов, народный защитник – "омбудсман" – это "служба, предусмотренная Конституцией или актом законодательной власти, возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которая ответственна перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению и уполномочена проводить расследования, рекомендовать корректирующие действия, представлять доклады". Другое международное определение института омбудсмана, содержащееся в литературе на эту тему: "государственная служба, предусмотренная конституцией и возглавляемая независимым публичным должностным лицом высшего ранга, которое ответственно только перед законом".

Кроме того, стоит отметить, что в разных странах институт омбудсмана создается как на национальном уровне, так и на уровне регионов, а иногда и на уровне муниципалитетов, а также могут вводиться должности "специализированных" омбудсманов, т.е. работающих по конкретным направлениям защиты прав человека (по делам армии, по правам потребителей, по проблемам гендерной дискриминации и т.п.).

В мировой практике известны три модели института омбудсмана, которые различаются его местом в государственно-правовой системе, порядком его назначения, подчиненностью (подотчетностью) той или иной ветви власти или отсутствием таковой, объемом полномочий и т.д. [подробнее см. 9] Эти три модели – следующие:

Исполнительный омбудсман . Он является органом исполнительной власти, назначается правительством или президентом, ему подконтролен и подотчетен. Это довольно редко встречающийся вариант, который существует во Франции (Медиатор) и назначается Советом Министров. Также похожий институт действует в некоторых штатах США. Собственно, это спорный вопрос: можно ли французского медиатора отнести к омбудсману.

В России историческим предшественником института омбудсмана также были еще сохраняющиеся в ряде регионов комиссии по правам человека "при Президенте" и "при губернаторе".

2. Независимый омбудсман . Он представляет собой особую и самостоятельную ветвь власти, уровень которой соответствует уровню законодательной, исполнительной и судебной власти. При этом он может быть назначен президентом или парламентом, но после назначения не подчиняется назначившему его органу. Такая модель омбудсмана существует в Португалии (Проведор юстиции), Намибии и Нидерландах.

Парламентский омбудсман . Он находится в системе законодательной ветви власти, назначается (избирается) парламентом и подотчетен (или подконтролен) ему. Он выступает в качестве органа парламента, но обладает широкими полномочиями, придающими ему определенную самостоятельность и независимость от самого парламента. Основным направлением деятельности классического парламентского омбудсмана является контроль над деятельностью администрации и ее должностных лиц (в отличие от двух других моделей, в которых его контроль распространяется как на исполнительную, так и на законодательную власть).

В большинстве стран, где существует институт омбудсмана, он принадлежит именно парламентской модели. Это естественно, поскольку исторически омбудсман – дитя парламента Он возник именно как орган парламентского контроля над администрацией, как результат борьбы парламента (т.е. представителей народа) за права и свободы человека и гражданина, провозглашенные конституцией, но попираемые исполнительной властью. Парламентская модель более органична не только с точки зрения истории, но и в современном контексте, поскольку основные нарушения прав граждан имеют место при их взаимоотношениях с исполнительными органами государственной власти. Именно чиновники повинны в большей части нарушений гражданских прав и свобод.

Институт омбудсмана в правовых системах цивилизованных стран мира по справедливости считается важным механизмом защиты прав человека и укрепления законности в деятельности государственных органов. Широкие надзорные функции за деятельностью аппарата и должностных лиц всех уровней, которыми наделен омбудсман с целью защиты прав и законных интересов граждан, определяют его высокий авторитет и широкое признание общественностью. Это связано со многими демократическими чертами, характеризующими его статус и обеспечивающими эффективность его деятельности: независимым положением в системе государственных органов; несменяемостью в течение всего срока полномочий парламента, которым он назначается; правом законодательной инициативы; открытостью и доступностью для всех граждан, нуждающихся в защите своих прав и свобод; отсутствием формализованных процедур разбирательства жалоб и обращений; бесплатностью оказания гражданам помощи и т.д. Все эти принципы и процедуры, на которых основывается деятельность омбудсмана, имеют особое значение для выполнения им функции защиты прав и свобод человека от злоупотреблений и произвола со стороны государственного аппарата и должностных лиц. По мнению австрийского омбудсмана, профессора, доктора права В. Пикля, создание и деятельность института омбудсмана открыли новую главу в отношениях между государством и гражданином, между лицами, наделенными властью, и управляемыми. Итак, институт омбудсмана, получивший во второй половине XX века широкое распространение, доказал свою эффективность и обрел прочные позиции в системе правозащитных механизмов многих стран мира. Сегодня, в результате крушения тоталитарных режимов, институт омбудсмана создается и во многих странах бывшего СССР и Восточной Европы, в том числе и в России.

Об актуальности и необходимости его появления уже говорилось ранее. Теперь остановимся на том, какое оформление он получил в государственно-правовой системе России, каков его статус и компетенция, а главное, какими реальными средствами воздействия на подконтрольных субъектов он обладает.

Главная » Корпоративное » Омбудсмен - кто это? Омбудсмен в России. Кто такой омбудсмен и что входит в его функции