Начальная стадия мониторинга правоприменения в рф. Характеристика стадий деятельности государственных органов по мониторингу правоприменения

Последние годы ознаменовались изменением подхода к осуществлению порядка правового регулирования общественных отношений не только федеральных органов исполнительной власти, но и других органов государственной власти, особенно в процессе подготовки к нему. Во многом это связано с теми ошибками и недостатками, которые выступают препятствиями в реализации принятых правовых предписаний. Вводятся новые инструменты для определения эффективности будущего правоприменения – экспертиза по оценке регулирующего воздействия 1 , обнаружения возможных препятствий в реализации участниками общественных отношений их субъективных прав и обязанностей, устранения возможностей административного усмотрения должностных лиц – антикоррупционная экспертиза, экспертиза административных регламентов 2 .

Еще одним нововведением, о необходимости которого юридическая наука ведет речь уже не один год 1 , является «мониторинг правоприменения».

Мониторинг правоприменения по нашему мнению является составной частью прогнозирования как элемента юридической стратегии технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти.

Прогнозирование должно опираться на мониторинг действующих правовых норм, что необходимо для сохранения оправдавших себя на практике правовых конструкций. Одновременно он является важнейшим определителем сфер правового регулирования, требующих нового правового решения. Мониторинг вскрывает недостатки, прогноз предлагает пути их устранения.

Мониторинг правоприменения получил нормативное закрепление в Указе Президента России от 20 мая 2011 № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» 1 (вместе с «Положением о мониторинге правоприменения в Российской Федерации») (далее – Указ). В развитие данного Указа Правительство Российской Федерации утвердило своим постановлением методику осуществления мониторинга правоприменения 2 .

В качестве основных субъектов, на которых возлагается обязанность по проведению различного рода экспертиз проектов нормативных правовых актов, проведению мониторинга правоприменения, выступают федеральные органы исполнительной власти в лице соответствующих министерств и ведомств.

Мониторинг вообще представляет собой постоянное наблюдение за каким-либо процессом с целью выявления его соответствия желаемому результату или первоначальным предположениям. Участники «круглого стола» на тему «Мониторинг правоприменительной практики: реальность и перспективы», проведенного 3 июля 2002 года в г. Москве предложили несколько вариантов определения правового мониторинга.

Мониторинг правового поля (пространства) Российской Федерации – это:

– постоянный, основанный на научной методологии контроль правовой системы с охватом правотворчества, правоприменения, правоисполнения, развития правосознания и правовой культуры федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, российских предпринимателей и всего населения России;

– комплексная система регулярного наблюдения, анализа, оценки и прогноза состояния, на основе которых совершается разработка предложений по совершенствованию, улучшению полноты и качества и перспективному планированию развития законодательной базы всех сфер жизнедеятельности общества и государства;

– отслеживание динамики развития и действенности законодательства и всей совокупности нормативных правовых актов с учётом уровней и форм нормотворчества, видов и тематики актов, адресатов их исполнения и применения, а также оценки их эффективности в разных структурах общества и государственной деятельности во временных, пространственных и функциональных границах;

– анализ практики применения федеральных законов и иных нормативных правовых актов 1 .

В статье 81 проекта Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», подготовленного экспертной группой Совета Федерации, содержится следующее определение: правовой мониторинг – осуществляемая на постоянной основе деятельность по обобщению и систематизации информации необходимой для оценки, анализа и прогноза состояния и динамики законодательства и практики его применения с целью выявления его соответствия планируемому результату правового регулирования, а также ожиданиям участников правотворческой деятельности, должностных лиц исполнительных, судебных и иных органов, институтов гражданского общества, граждан.

Несмотря на различия в определениях понятия «мониторинг», объединяет их следующее: мониторингом признается систематическая, постоянная деятельность, связанная со сбором и анализом информации и направленная на наблюдение за развитием исследуемого объекта с целью выявления соответствия его состояния ожидаемым результатам и оценки его развития.

Такое определение базируется на этимологии рассматриваемого слова 2 . Однако мало кто из исследователей мониторинга обращает внимание на то, что слово, пришедшее к нам из английского языка, имеет латинскую основу. По данным латинско-русского словаря, слова «moneo», «monitor», «monitorius», «monitum», «monitus» являются однокоренными. Все они многозначные. Одно из значений слова «moneo» – наказывать, карать; «monitor» – надзиратель, надсмотрщик; «monitorius» – предупреждающий; «monitum» – указание; «monitus»- увещевание 3 .

Если учитывать данные толкования, то понятие «мониторинг» расширится за счет такого компонента значения, как устранение выявленных в ходе его проведения нарушений и применение мер воздействия к нарушителям. Этот элемент, рассматриваемый в составе механизма «мониторинга», относится к одной из его стадий – стадии обязательного исполнения (реализации) результатов мониторинга. Следовательно, мониторинг целесообразно использовать при рассмотрении вопроса о контроле за состоянием правового регулирования общественных отношений, имея в виду, что этот вид деятельности является одной из основных функций государства. Государственный контроль – это форма государственной власти, обеспечивающая проверку выполнения органами государства законов и иных нормативных актов с целью недопущения отклонения от установленных законодательством норм и обеспечения соблюдения на основе государственных интересов наиболее целесообразной деятельности подконтрольных объектов 1 . Если считать двуединой целью ведения мониторинга закона совершенствование нормотворческой деятельности государственных органов и повышение эффективности правоприменения, то логичным представляется утверждение о том, что эта деятельность является одним из методов осуществления государственного контроля.

По нашему мнению, объектом мониторинга являются не только действующее законодательство и практика его применения, но и законопроектная и иная нормотворческая деятельность, осуществляемая всеми ветвями власти, в том числе и органами исполнительной власти.

Мониторинг правоприменения является элементом движения права и должен сопровождать нормативно-правовой акт от стадии зарождения идеи регулирования общественных отношений до его принятия и реализации.

Мониторинг правоприменения обеспечивает информацией о протекании правового цикла, на основе анализа которой могут приниматься управленческие решения, но не подменяет собой контроль как отдельную функцию органов государственной власти 2 .

В соответствии с Указом Президента России от 20 мая 2011 № 657 мониторинг представляет собой комплексную и плановую деятельность, осуществляемую федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий, по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены):

а) законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации – в целях выполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и постановлений Европейского Суда по правам человека;

б) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов – в случаях, предусмотренных федеральными законами;

в) нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов – в случаях, предусмотренных актами Президента Российской Федерации;

г) нормативных правовых актов Российской Федерации – в случаях, предусмотренных ежегодными посланиями Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, иными программными документами, поручениями Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на соответствующий период и программами социально-экономического развития государства;

д) нормативных правовых актов Российской Федерации – в целях реализации антикоррупционной политики и устранения коррупциогенных факторов;

е) нормативных правовых актов Российской Федерации – в целях устранения противоречий между нормативными правовыми актами равной юридической силы.

Нормативное определение мониторинга правоприменения также не содержит принципиальных ответов на вопросы, связанные с результатами мониторинга и принятием соответствующих мер по ним.

Описанные нами выше положения позволяют предложить собственное определение мониторинга правоприменения как систематической, постоянной деятельности, осуществляемой федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, связанной со сбором и анализом правовой информации и направленной на наблюдение за развитием права с целью выявления соответствия его состояния ожидаемым результатам и оценки его развития, устранение выявленных в ходе его проведения нарушений и применение мер воздействия к нарушителям.

Нормативное закрепление мониторинга правоприменения не меняет существующее положение в части необходимости его проведения. Речь ведется, главным образом, о проведении деятельности по изучению действующих нормативных правовых актов и внесении предложений по их усовершенствованию. Представляется, что проведение мониторинга правоприменения необходимо на стадии формирования решения о подготовке нормативного правового акта путем выявления соответствующих интересов будущих участников общественных отношений. Особенно это важно применительно к такому виду нормативного правового акта как закон.

Мониторинг правоприменения как составляющая часть юридической стратегии позволит определить самое важное, что необходимо для будущего нормативного правового акта, для его исполнения и реализации – это его цель.

Говоря о важности этого вида комплексной деятельности, профессор Ю. А. Тихомиров назвал мониторинг «зеркалом того, что проходит в правовой сфере» 1 .

Главным предназначением мониторинга правоприменения является информационное обеспечение выработки решений в области государственной политики, направленной на государственно-правовое строительство, на совершенствование государственно-правовой системы Российской Федерации, на приведение ее в состояние адекватности задачам социально-экономического развития общества и интересам населения и граждан России.

Основной целью осуществления мониторинга правоприменения в соответствии с Указом Президента России является совершенствование правовой системы Российской Федерации. Вместе с тем, по нашему мнению, цель мониторинга не только в этом. Она состоит в обеспечении эффективного действия цикла правового регулирования общественных отношений: от момента придания юридической силы правовой норме до выявления проблем ее практического применения и выработки путей дальнейшего совершенствования.

В рамках правового мониторинга могут быть решены самые разнообразные задачи, среди которых, по нашему мнению, следующие:

– выявлена неполнота в правовом регулировании общественных отношений, а также необходимость принятия решения по тому или иному вопросу правового регулирования;

– изучены действующие нормативные правовые акты по вопросу регулирования, если таковые имеются;

– предложены возможные пути решения вопроса без помощи правового регулирования;

– обобщено существующее регулирование вопроса за рубежом;

– изучена история вопроса;

– проанализированы и рассчитаны возможные последствия регулирования правом;

– обнаружены пробелы и ошибки в действующем правовом регулировании и другие.

Мониторинг правоприменения решает задачу создания условий для повышения открытости решений, принимаемых всеми уровнями власти, и степени участия институтов гражданского общества в формировании и реализации этих решений.

Мониторинг проводится в соответствии с планом мониторинга и согласно методике его осуществления, которая несмотря на принятие Постановления Правительства Российской Федерации 1 не определена.

При наличии соответствующего поручения Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации мониторинг осуществляется без внесения изменений в утвержденный Правительством Российской Федерации план мониторинга.

Федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления могут осуществлять мониторинг по собственной инициативе.

По нашему мнению, проведение мониторинга должно осуществляться органами, которые выступают инициаторами принятия нормативного правового акта, кроме того, должно присутствовать документальное подтверждение результатов его проведения. Мониторинг правоприменения законодательных и иных нормативных правовых актов для Правительства РФ должен осуществлять Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Помимо сугубо теоретических разработок Институт является не только активнейшим участником законопроектной работы Правительства, но и своего рода фильтром исполнительной ветви власти, инстанцией, определяющей степень юридико-технической подготовки проекта того или иного нормативного акта и его соотнесение с действующим законодательством, осуществляя, тем самым, «императивную экспертизу» законопроектов. Важным также является то, что впоследствии подразделения и отдельные специалисты, проводившие мониторинг правоприменения, могут принимать участие в разработке концепций и проектов нормативных актов, проведении экспертиз проектов нормативных актов, а также осуществлять перспективную мониторинговую оценку нормативных актов (проведение правовых экспериментов, прогнозов, апробации, моделирования) в целях их совершенствования с учетом результатов проведенного мониторинга и сопровождать их прохождение на всех стадиях нормотворческого процесса.

Принятые Указ Президента России и Постановление Правительства России не предусматривают механизм учета результатов мониторинга в деятельности федеральных органов исполнительной власти , иных государственных органов, высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Принимая во внимание определенную в Положении цель мониторинга правоприменения, представляется недостаточным указание на учет предложений по совершенствованию нормативных правовых актов Российской Федерации при утверждении плана законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации. По результатам мониторинга может потребоваться внесение изменений в систему государственных органов, их функции, процедуру деятельности, содержание принимаемых ими нормативных правовых актов.

Оптимально проведение мониторинга правоприменения должно осуществляться следующими методами:

– наблюдение;

– анализ;

– синтез;

– оценка полученных сведений.

Одним из первичных социологических методов ученые называют метод наблюдения. В словаре русского языка одним из значений глагола «наблюдать» является «изучать, исследовать» 1 .

В одном из учебников нового поколения В. Н. Зенков в общем, абстрактном виде с позиции социологии права пишет: «Под наблюдением в социологии понимается целенаправленное восприятие конкретных явлений и событий, результаты которого фиксируются в определенной форме» 2 .

Наблюдение – это, как правило, метод сбора первичной информации об исследуемом предмете с помощью прямого восприятия и различной фиксации фактов, относящихся к предмету изучения.

Рассматривая различные типы (виды) наблюдения, В. В. Лапаева выделила включенное (участвующее) и невключенное (неучаствующее) наблюдение. При невключенном наблюдении исследователь находится вне изучаемого объекта и регистрирует события, не участвует в них. Включенным наблюдением называется такой вид наблюдения, при котором наблюдатель находится в непосредственном контакте с наблюдаемыми им участниками процесса и принимает участие в их деятельности (т. е. включен в исследуемый процесс) 3 .

Наблюдение – это активное, телеологическое исследование, изучение того, что представляет какой-то жизненный интерес и что доступно непосредственному восприятию в том виде, как оно есть в действительности, что существует, проявляет себя фактически, без какого-либо вмешательства извне. Данные наблюдения подвергаются определенной профессиональной классификации, на их основе составляются обобщающие выводы (лингвистические, логико-семантические, семиотические, социологические, экономические, правовые и т.д.).

Функциональная ценность метода наблюдения мониторинговой деятельности заключается в том, что он способен обеспечить непосредственный контакт исследователя с тем или иным предметом, явлением как определенными объектами действительности, которые по своим свойствам могут быть весьма объемными и многогранными, что обусловливает профессиональную поливариантность их наблюдения. Прямое взаимодействие мониторинга с объектом образует систему «субъект – объект», в которой объект становится особым предметом наблюдения исследователя. На этом уровне осуществляется изучение объекта, так сказать, вплотную, в идеале – со всех сторон, со всех телеологических позиций на соответствующей профессиональной платформе. Это чрезвычайно важно при рассмотрении того или иного вопроса, поднимает его значение на определенную практическую высоту в общественном сознании, прогностически определяет онтологию его нормативного решения в соответствии с возникшими потребностями.

Е.Эрлих, говоря о недооценке юридической догматикой значения непосредственного наблюдения «жизни права», писал: «Юридическая догматика страдает тем же недостатком, что и школьное обучение: вместо того, чтобы черпать истину в жизни и опыте, она ищет её в сборниках законов и наукообразных комментариях к ним, подобно тому, как школьник познает мир через буквари и учебники. Источник познания права – это, прежде всего непосредственное наблюдение жизни, поступков, обычаев и документов конкретного осуществления права (договоров, завещаний, сделок). Юрист должен наблюдать и взвешивать поведение людей» 1 .

Анализ данных наблюдения направлен на детальное исследование, изучение тех или иных признаков, свойств, отношений, выявленных в процессе наблюдения, что постепенно формирует общее представление о наблюдаемом объекте. Профессиональная поливариантность наблюдения обусловливает профессиональную поливариантность аналитической деятельности. Скажем, тематически или концептуально юрист будет анализировать тот или иной нормативный правовой акт с правовой точки зрения, лингвист – с лингвистической, логик – с семантической, социолог – с социологической точки зрения и т. д. Главные требования к аналитической работе – объективность, отсутствие предвзятости, беспристрастность, профессиональная тонкость, глубина видения и понимания того или иного явления, каков бы ни был метод его анализа.

Разновидностью анализа будет выступать анализ документов, который заключается в изучении и толковании содержащихся в документах сведений. В качестве таковых будут выступать законодательные акты, судебные дела, заявления, договоры, нотариальные акты, письма граждан, пресса, правовые памятники, исторические документы, научные публикации, художественная литература и др.

При осуществлении мониторинга правоприменения анализируется:

а) практика судов общей юрисдикции и арбитражных судов;

б) практика деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных государственных органов;

в) информация о практике применения нормативных правовых актов Российской Федерации, поступившая от Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченного Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека, Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, а также из Общественной палаты Российской Федерации, государственных корпораций, фондов и иных организаций, созданных Российской Федерацией на основании федерального закона;

г) информация, поступившая из общественных, научных, правозащитных и иных организаций;

д) информация, почерпнутая из средств массовой информации;

е) информация, поступившая от граждан;

ж) информация, поступившая из иных источников.

з) статистическая информация, получаемая на основе статистических показателей и дополняемая отраслевой статистикой органов государственной власти и иных государственных органов;

и) социологическая информация, формируемая на основе социологических исследований 1 .

Мониторинговая оценка данных наблюдения и анализа имеет синтетический характер и дает целостное представление о качестве и значимости указанных данных. Синтез всегда следует за анализом, соединяя расчлененные анализом данные наблюдения в одно целое, позволяющее получить какие-то новые знания о наблюдаемом объекте, обобщенно, концептуально оценить его, сделать определенные прогностические выводы.

Синтезирующая оценочная операция мониторинговой деятельности является завершающей в пределах избранного исследования того или иного конкретного объекта, что в свою очередь дает определенные исходные посылки для его последующего исследования, осмысления в соответствии с назревшими новыми потребностями. Именно результаты этой операции могут приобрести установочное значение, качественно обогатить или улучшить нормативно-правовое регулирование определенной сферы общественных отношений либо конкретного социально значимого вопроса.

Обозначенные нами методы мониторинга правоприменения в федеральных органах исполнительной власти не являются исчерпывающими, но в тоже время позволят решить ряд стоящих перед ним задач, выводы, сделанные при использовании данных методов позволят выявить необходимость в правовом регулировании и возможной эффективности правовых норм и их социализации.

Суть общественного мнения заключается в возможности гласного, публичного высказывания населения по злободневным проблемам и во влиянии этой позиции на управленческую деятельность. Содержание и степень влияния общественного мнения во многом определяется, с одной стороны актуальностью, общественной значимостью объекта воздействия, т. е. от того, насколько реальные жизненные процессы, подлежащие оценке населением, затрагивают насущные интересы и потребности людей, с другой – социально-политической ориентацией и установками субъекта управления, его готовностью использовать общественное мнение в своей деятельности.

Общественное мнение оказывается тем более эффективным, чем больше оно дает конструктивные советы относительно способов разрешения тех или иных проблем и тем самым побуждает управленческие органы корректировать свою деятельность.

В современной социологической литературе общественное мнение – это специфическое проявление массового сознания, связанное с высказыванием суждений по общественно значимым проблемам. Общественное мнение как особое явление социальной жизни возможно лишь при условии, когда «общественность осознает себя в качестве субъекта социального поведения; располагает свободной и доступной информацией по предмету обсуждения; способна и имеет возможность выражать свою позицию, располагает широкой сетью функционирующих каналов межперсональной и межгрупповой коммуникации» 1 .

При изучении воздействия общественного мнения на нормотворчество важно выделить два основных момента: первый – роль общественного мнения в принятии правовых норм, и второй – включенность социологических исследований в нормотворческий процесс. Применительно к первому верно утверждение о том, что влияние социума на субъекта нормотворчества весьма велико. К сожалению, это не всегда приводит к позитивным результатам: возможны и случаются досадные и опасные деформации нормотворческого процесса, его уход от сложного поиска надежной основы для достижения общего согласия в сторону упрощенных, откровенно популистских решений или решений, явно отражающих частные, групповые, корпоративные интересы.

В любом демократическом государстве мнение граждан оказывает воздействие на субъекта нормотворчества. Но в странах с развитой системой парламентаризма и стабильным общественно-политическим строем роль и значение воли общества как фактора нормотворчества уравновешены мощной, авторитетной представительной властью и опосредованы деятельностью политических партий и организаций, являющихся вполне эффективным инструментом взаимодействия государства и подданных. Проблема соответствия правовых норм социальным нуждам и ожиданиям решается в таких случаях главным образом с помощью механизма выборов в высшие органы законодательной власти, что гарантирует уважение парламентариев к основным ценностям, признаваемым большинством электората.

Если же представительная демократия еще недостаточно развита, избирательная система далека от совершенства, а партийная система нестабильна, то влияние общественного мнения на принятие правовых норм часто осуществляется напрямую, без надлежащего опосредования, имеет иные масштабы и характер и влечет за собой не всегда удачные последствия. В нездоровой обстановке накала политических страстей, когда различные социальные группы осуществляют давление на законодателя с помощью ультиматумов и всевозможных прочих демонстративно эпатажных акций, качество издаваемых нормативно-правовых актов нередко оставляет желать лучшего. Так, достаточно вспомнить атмосферу, в которой шла подготовка проектов Конституции РФ. С какой поспешностью был принят ныне действующий Основной закон нашего государства! Возможно, тогдашние реалии не допускали промедления и вынуждали к некоторому популизму. Но теперь мы, увы, видим – положения Конституции РФ 1993 г. изобилуют отсылками к по сию пору не существующим нормативно-правовым актам, правовым «ляпам», неясностями 1 .

Таким образом, важно провести грань между нужным и полезным участием простых граждан в создании законов и категорически недопустимым «диктатом улицы». Последний способен лишь порождать социальные и политические конфликты.

В условиях социально-политической нестабильности достоверное научное знание о состоянии и динамике общественного мнения и грамотное использование полученного знания в нормотворческой деятельности – один из основополагающих факторов обеспечения социальной легитимации принимаемых правовых норм.

Однако, несмотря на обилие проводимых опросов и анкетирований по проблемам, связанным с обновлением нормативно-правовой базы, очень мало делается для того, чтобы такие исследования заняли должное место в сфере научного обеспечения подготовки и принятия правовых актов. И только лишь наличия надежной, достоверной информации о состоянии общественного мнения недостаточно. Важно уметь правильно воспользоваться этими сведениями. В этой связи необходимо уяснить, насколько значимы, весомы для субъекта нормотворчества данные о настроениях в обществе, о потребностях и желаниях народа, какова роль таких данных в механизме принятия решений. Этот вопрос вызывает многочисленные споры.

По нему имеются две диаметрально противоположные точки зрения.

Первая заключается в определении необходимости изучения общественного мнения исключительно для того, чтобы учитывать его, знать и, соответственно, иметь возможность предотвращать социальные взрывы, убеждать, воспитывать. Гораздо важнее наличие компетентных специалистов, способных принимать квалифицированные решения, особенно в периоды социальной нестабильности 1 . Подобный взгляд весьма распространен в кругах, занятых интеллектуальным обслуживанием властных структур 2 . В рамках означенного подхода проводится и большинство опросов и анкетирования населения, причем фиксируется лишь внешний, сугубо эмоциональный аспект массового сознания и отторгается с той или иной достоверностью социально-психологическая атмосфера в обществе, степень напряженности, действительные рейтинги политических лидеров, партий и организаций. При таком изучении часто утрачивается внимание ко всему тому, что могло бы дать сведения об опорных, базовых ценностно-нормативных ориентирах сознания социума, о насущных, актуальных потребностях и правовых ожиданиях различных групп и слоев общества.

Другая точка зрения на роль и значение общественного мнения в процессе создания правовых норм может быть передана следующими словами: законодательствовать следует в строгом соответствии с настроениями и пожеланиями граждан. Придерживающиеся такого толкования специалисты в области социологии права считают, что опрос общественности, проведенный в национальном масштабе, выявляет практически прямые указания по созданию и усовершенствованию нового нормативно-правового акта. Но подход, базирующийся на уверенности, что общая воля, создающая закон, напрямую выражена в общественном мнении, представляется упрощенным.

Во-первых, не учитывается необходимость отделения истинного от ложного в оценках и суждениях общественности. Во-вторых, проблема компетентности общественного мнения никогда не теряет своей актуальности. И, в-третьих, на чью именно волю призывают ориентироваться субъекта нормотворчества? Общественное мнение, как известно, имеет сложную структуру. Помимо доминирующих суждений большинства, в нем присутствуют и иные, зачастую полярные позиции. Так выражает ли большинство в общественном мнении истинно всеобщую волю, способную дать основу новым нормам закона? Эта проблема очень давно и активно обсуждается философами. Еще Ж.-Ж. Руссо в своем труде «Об общественном договоре» указывал: «Общая воля непременно направлена прямо к одной цели и стремится всегда к пользе общества, но из этого не следует, что решения народа имеют всегда такое же верное направление… Часто существует немалое различие между волею всех и общею волею. Эта вторая блюдет только общие интересы; первая – интересы частные и представляет собой лишь сумму изъявлений воли частных лиц» 1 .

В социологической литературе также можно встретить утверждение о том, что общественное мнение не есть сумма мнений частных. То есть предполагается следующее. Общественное мнение определяется, как правило, путем анкетирования или опроса некоего числа индивидов. Но выходит, что при суммировании и анализе полученных результатов исследователь имеет нечто качественно иное, характеризующееся гораздо большей, чем просто сумма чьих-либо суждений, степенью всеобщности. На этом и базируется представление об общественном мнении как о непосредственном выражении той воли народа, которая является основой законотворчества. Нелогичность, неадекватность данного подхода социальным реалиям очевидна. Особенно явно это подтверждается в переходные периоды, когда в массовом сознании идут бурные процессы размежевания позиций по принципиальным вопросам, когда общественное мнение раскалывается. И тогда сразу становится заметно несовпадение философско-правового понятия «общая воля» и привычной нам категории под названием «общественное мнение». Порой общая воля может просматриваться вполне определенно. В других случаях очень трудно, зачастую почти невозможно разглядеть за разноплановыми, противостоящими друг другу позициями тот момент общественного согласия, в котором может быть выражена общая воля.

Законодатель должен знать общественное мнение, но отнюдь не обязан непосредственно руководствоваться его суждениями как велениями общей воли. Информация о состоянии общественного мнения должна играть роль исходного материала, из которого законодатель делает нечто качественно иное 1 . Представленный в общественном мнении неупорядоченный, хаотичный конгломерат мнений законодатель должен с учетом многочисленных факторов, необходимых для социальной обусловленности правовых норм, свести к общему знаменателю, который может быть сформулирован в виде всеобщей правовой нормы.

Как бы ни было неустойчиво общественное мнение, за ним всегда стоят объективные потребности общественной жизни. Зачастую эти потребности могут быть неосознаваемы носителями общественного мнения. Вместе с тем, если за изменчивыми и противоречивыми высказываниями специалистам удастся увидеть жизненные интересы, выявить ценностно-нормативные ориентации населения, то они получат информацию, которая необходима для создания социально обоснованных правовых норм. Как пишет В. В. Лапаева «в этом смысле общественное мнение должно быть для органов власти, прежде всего, не «ограничивающим фактором», который они стремятся нейтрализовать путем «убеждения и воспитания» населения, а индикатором социальных потребностей и интересов, которые необходимо знать и учитывать» 2 .

Важное место в методике таких исследований должны, на наш взгляд, занять методы изучения общественного мнения. При этом могут быть использованы такие вспомогательные приемы изучения общественного мнения, как контент-анализ прессы и читательской почты; обобщение предложений граждан, внесенных в государственные органы; анализ наказов избирателей депутатам и т. п. Однако основное внимание следует уделить организации и проведению специальных опросов общественного мнения. Причем применяемые в настоящее время социологией способы и приемы опроса общественного мнения должны быть сориентированы на решение специфических задач исследований социальной обусловленности права.

Такой подход требует, прежде всего, глубокого теоретического исследования проблем общественного мнения в контексте проблематики социальной обусловленности права. Специального внимания заслуживают вопросы, связанные с определением истинности и ложности общественного мнения, с возможностью прогрессивных преобразований вопреки сложившемуся общественному мнению по тому или иному вопросу.

В основу оценки социальной обусловленности законодательства путем изучения общественного мнения целесообразно, на наш взгляд, положить методику пятимерного плана Гэллапа 3 . В пятимерном плане применяется пять категорий вопросов:1) фильтрующие (т. е. вопросы, имеющие целью выяснить меру осведомленности опрашиваемого о данной проблеме в целом, меру его понимания смысла и существа вопроса). Это вопросы типа: Слышали ли вы...?, Как вы понимаете...?, Что для вас означает...? и т. п.; 2)открытые или свободные (вопросы, выясняющие позицию опрашиваемого, т. е. направленность мнения). Это вопросы типа: Как, по вашему мнению, следует решить данную проблему?; 3)причинные (вопросы, имеющие целью определить, почему опрашиваемый придерживается таких взглядов); 4)специфические (вопросы, содержащие конкретные предложения о решении проблемы и предполагающие, как правило, краткий утвердительный или отрицательный ответ); 5)вопросы, выявляющие интенсивность мнения (т. е. вопросы типа: Насколько глубоко вы в этом убеждены?).

Для общей характеристики состояния общественного мнения по поводу содержания исследуемой правовой нормы целесообразно ввести понятия векторов (коэффициентов) позитивной и негативной направленности общественного мнения и уровня нейтральности общественного мнения. Например, если 85% опрошенных поддерживают требования нормы, 12% не согласны с ними, а 3% не имеют определенного мнения по данному вопросу, то соответственно вектор позитивной направленности будет равен +0,85, вектор негативной направленности – 0,12, а уровень нейтральности общественного мнения составит 0,03.

Путем сопоставления таких распределений векторов направленности можно сравнивать направленность общественного мнения по поводу различных правовых норм.

Однако в рамках исследований социальной обусловленности законодательства недостаточно ограничиться лишь констатацией той или иной направленности общественного мнения. Ведь важно выяснить, в какой мере это мнение может повлиять на формирование соответствующих стереотипов поведения. Поэтому встает задача выявления таких «поведенческих» характеристик общественного мнения, как интенсивность и активность, которые отражают меру ориентированности носителей того или иного мнения на соответствующее поведение.

Интенсивность общественного мнения, характеризуемая глубиной убежденности сторонников данного мнения в правильности их позиции, определяется в рамках методики пятимерного плана. Имея с помощью этой методики сведения об интенсивности индивидуальных мнений респондентов, мы можем определить интенсивность общественного мнения через долевое или процентное распределение мнений всех опрошенных по шкале: «уверен в правильности данного мнения: очень глубоко – довольно глубоко – совсем неглубоко».

Активность общественного мнения проявляется в различных способах и формах выражения своих взглядов и убеждений сторонниками той или иной позиции. Для измерения активности мнения необходимо включить в анкеты вопросы о том, каким образом и в какой форме респонденты выражают свое мнение.

В литературе 1 предлагается следующая шкала активности мнения: 1) мнение не объективируется вовне (существует только в сознании); 2) мнение проявляется в высказываниях в ближайшем окружении (в семье, среди соседей, друзей, в рабочем коллективе и т. п.); 3) мнение проявляется в виде соответствующих действий (письма в газеты, государственные органы, публичные выступления и др.). Активность общественного мнения можно выразить через долевое или процентное распределение по указанной шкале активности индивидуальных мнений всех опрошенных.

В самом общем виде методика изучения общественного мнения в рамках исследований о потребностях правового регулирования могла бы строиться следующим образом. Прежде всего, необходимо определить коэффициенты позитивной и негативной направленности общественного мнения и проанализировать их соотношение. Например, если коэффициент позитивной направленности меньше коэффициента негативной направленности или незначительно превышает его, то это свидетельствует о том, что норма социально необусловлена (во всяком случае – на данный момент времени). Соотношение же коэффициентов направленности общественного мнения, складывающееся в пользу нормы, является показателем ее социальной обусловленности.

Однако прежде чем делать окончательные выводы о потребности правового регулирования, следует проанализировать те характеристики общественного мнения, которые отражают его поведенческую ориентацию, т. е. сопоставить интенсивность и активность общественного мнения по позитивному и по негативному векторам направленности. Ведь если, например, мнение позитивно настроенного большинства пассивно, а мнение негативно настроенного меньшинства активно и характеризуется большой мерой убежденности, то очевидно, что оно способно оказать определенное влияние как на поведение сторонников иной позиции, так и на процесс реализации нормы в целом.

В некоторых случаях при изучении общественного мнения может оказаться целесообразным (с учетом ограниченных возможностей исследовательской группы) заменить широкий опрос мнения населения опросом экспертов. При этом статусом экспертов могут быть наделены: 1) специалисты, занимающиеся исследованием той проблемы, которая составила предмет общественного мнения; 2) представители социальных институтов, призванных решать эту проблему; 3) лица, ответственные за формирование общественного мнения по данным вопросам 1 .

Разумеется, что при таком изучении «мнения о мнении» есть опасность подмены общественного мнения групповым мнением экспертов. Поэтому информация, полученная в результате подобного опроса, должна быть соответствующим образом обработана и интерпретирована с учетом уровня компетенции и личных качеств экспертов. Однако, по мнению специалистов, возникающие здесь методические трудности вполне преодолимы.

Изучение общественного мнения особенно важно в тех случаях, когда речь идет о нормах, имеющих широкую социальную значимость. Если же рассматриваемая норма связана главным образом с интересами юридических лиц и не выходит непосредственно на интересы широких слоев населения, то наиболее эффективным способом определения ее социальной обусловленности является опрос экспертов.

В качестве экспертов могут быть избраны как сами участники регулируемых данными нормами общественных отношений 2 , так и «внешние» наблюдатели, обладающие необходимой компетенцией. В первом случае очень важно так отобрать экспертов, чтобы они представляли все заинтересованные социальные группы. Причем ответы экспертов необходимо анализировать отдельно по каждой группе. Это позволит избежать односторонней информации, искажающей целостную картину. Например, в проведенном Н. И. Клейн конкретно-социологическом исследовании социальной обусловленности норм о структуре договорных связей по поставкам учитывались различия экономических интересов предприятий разных отраслей народного хозяйства, а также возможность неоднозначного отношения к исследуемому вопросу работников одних и тех же предприятий и организаций при выступлении их в хозяйственном обороте в качестве поставщика или покупателя. Поэтому вся группа опрашиваемых в ходе исследования специалистов была дифференцирована как по отраслям народного хозяйства, так и по выполняемым предприятиями и организациями функциям снабжения и сбыта 3 .

Очевидно, что к числу экспертов, наиболее компетентных в решении вопроса о социальной обусловленности правовых норм, их соответствии объективным социальным потребностям, относятся правоприменители, так как они непосредственно связаны с практикой реализации права. Однако для получения достоверной информации при опросе правоприменителей необходимо учитывать некоторые методические тонкости. Правоприменители, будучи по роду своей профессиональной деятельности непосредственными участниками процессов реализации права, именно в силу данного обстоятельства могут (сознательно или бессознательно) искажать информацию. Это касается главным образом ситуаций, когда мнением правоприменителей интересуются в связи с возможностью внесения таких изменений в законодательство, которые могли бы привести к усложнению их функций как участников правоприменения. Поэтому, отмечает Т. Г. Морщакова, отношение правоприменителей к законодательным новеллам необходимо анализировать в связи с теми объективными условиями их деятельности, которые могут повлиять на характер их оценок. В частности, в анкете или опроснике для экспертов надо поставить перед ними задачу оценить перспективы изменения закона с учетом того, что вместе с введением новых норм будут соответствующим образом меняться и условия правоприменения 1 .

При выявлении общественного мнения относительно объекта прогнозирования могут быть поставлены следующие вопросы:

– какой может быть реакция общественности на принятие проектируемого нормативного правового акта: положительной, нейтральной или отрицательной?

– насколько выполнимы нормативные предписания, содержащиеся в проектируемом акте?

– способны ли содержащиеся в проекте нормативного правового акта нормативные предписания обеспечить эффективную его реализацию в конкретных общественных отношениях?

– будет ли способствовать проектируемый нормативный правовой акт упрочению законности, укреплению общественного правопорядка, повышению правосознания граждан?

– какие отрицательные последствия могут повлечь предлагаемые в проекте решения?

В качестве форм выявления отношения общественности к правовым нормам профессор С. А. Авакьян предлагает следующие:

Во-первых, определенную позитивную роль могут сыграть различные социологические анкетные опросы. Однако не стоит их переоценивать. Обычно творцов законопроектов интересуют такие моменты: а) сама необходимость акта; б) удачность регулирования посредством включенных в проект норм; в) исправление имеющихся норм; г) включение дополнительных правил. Надо сказать, что посредством анкетного опроса более или менее выявляется картина по позициям «а» и «б». Корректировка содержащихся в проекте норм и тем более включение новых правил (позиции «в» и «г») посредством анкетного опроса мало реальны. Для этого не подходят ни оперативность, обычно присущая опросу, ни степень подготовленности исполнителей, ни, главное, степень подготовленности респондентов, которые просто не готовы с ходу предложить что-то новое в законопроект.

Во-вторых, может помочь опрос через газету с предварительной публикацией либо концепции, либо самого текста проекта нормативного правового акта (возможно, последовательно того и другого). Имея в руках текст и знакомясь с ним, гражданин в состоянии поразмышлять и затем направить свои идеи в газету, разработчику и автору проекта или в Государственную Думу 1 .

В-третьих, в последнее время дает много возможностей Интернет. Он становится хорошим информационным каналом для простого ознакомления с проектом нормативного правового акта. Вместе с тем помещение на официальном сайте государственного или муниципального органа проекта нормативного правового акта позволяет организовать его Интернет-обсуждение или получение откликов пользователей. Однако, несмотря на закрепление необходимости размещения проектов нормативных актов на официальных сайтах соответствующих органов отсутствует практическая возможность ознакомления с ними ввиду сложности поиска соответствующего раздела либо вообще отсутствие раздела для размещения проектов.

В-четвертых, неплохую помощь оказывают парламентские слушания в Государственной Думе. Они проводятся регулярно. Следовало бы все-таки усовершенствовать практику парламентских слушаний. В частности, их разновидностью надо сделать публичные слушания, которые можно проводить, с учетом сложности проблемы, в обычных коллективах, но лучше – в специальных учреждениях, например в специализированных институтах.

В-пятых, стоит возродить институт всенародных обсуждений законопроектов по наиболее важным вопросам, перечень которых необходимо утвердить. Юридически он предусмотрен в нашей стране, даже есть оставшийся с советских времен Закон РСФСР 1988 г. о народных обсуждениях, допускается их проведение и Регламентом Государственной Думы. Хорошо организованное обсуждение законопроектов, достаточно полный учет и квалифицированное обобщение дали бы возможность избавиться от многих дефектов законотворчества, способствовали бы выработке оптимальных текстов законов, позволили бы реализовать на практике основополагающую конституционную норму о том, что единственным источником власти в Российской Федерации является народ. Однако потребуют решения несколько проблем: степень и масштабы организованности, порядок учета предложений, обоснованность отклонения предложений граждан (чтобы не обидеть их лучшие чувства).

В-шестых, нельзя исключать выступления экспертов при обсуждении законопроектов не только на заседаниях комитетов Государственной Думы, на организуемых ею парламентских слушаниях, но и непосредственно на заседаниях Государственной Думы при рассмотрении законопроектов в первом и втором чтениях. Не будем закрывать глаза на то, что в условиях свободы мнений и политического плюрализма законодательный процесс порой выглядит как состязательный процесс. В Конституционном Суде РФ принцип состязательности используется всегда, в том числе при оценке принятых законов на предмет их соответствия или противоречия Конституции, при этом могут заслушиваться не только стороны (противники и сторонники закона), но и эксперты. Это лишь помогает поиску объективного решения. Государственная Дума – не просто орган представительства политических сил, это творец законов. Заслушать эксперта, тем более крупного специалиста по технической, экономической, социальной, правовой проблеме, а то и нескольких экспертов, – это будет лишь способствовать обстоятельности законодательного процесса и принятию объективных решений.

В. М. Баранов считает концепцию нормативного правового акта «своеобразным приемом юридической техники нормативного правового акта» 1 . По нашему же мнению: во-первых, приемы – это не составляющая часть юридической техники, а элемент юридической стратегии; во-вторых, данные приемы применяются при создании нормативного правового акта, а не его концепции.

На сегодняшний день в российском законодательстве отсутствует определение концепции проекта нормативного правового акта, что, по нашему мнению, существенно затрудняет проектную деятельность, поскольку именно концепция проекта нормативного правового акта представляет собой как бы основной стержень, «скелет» будущего акта, в связи, с чем совершенно справедливо отмечает В. М. Баранов: «Требуется относительно строгая законодательная дефиниция понятия «концепция законопроекта» 2 .

В законодательстве РФ, к сожалению, о концепции нормативного правового акта речь ведется только лишь применительно к составлению проектов федеральных законов, остальные же нормативные правовые акты разрабатываются без соответствующих концепций. Кроме того, если концепция проекта федерального закона или закона субъекта Российской Федерации является необходимым условием для включения данного проекта в план законопроектных работ Правительства Российской Федерации, соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации, представительного органа власти субъекта Российской Федерации, то по отношению к другим видам нормативных правовых актов, принимаемых, например, федеральными органами исполнительной власти концепция или вообще не разрабатывается, или предоставляется вместе с проектом нормативного правового акта, а это, по нашему мнению, необходимо делать до разработки проекта.

Нормативного определения концепции законодательство не содержит. По нашему мнению концепция проекта нормативного правового акта это составляющая часть прогнозирования как элемента юридической стратегии, включающая в себя набор научно обоснованных элементов, на основании которых можно сделать вывод о необходимости разработки и принятия нормативного правового акта.

Значение концепции проекта нормативного правового акта состоит в том, что она:

– выступает своеобразным итогом развития юридической науки, показателем степени ее совершенства, демонстрацией ее реальных возможностей;

– служит основой для последующих разработок и предложений по дальнейшему развитию законодательства; является фактором эффективности современного нормотворческого процесса;

– оказывается катализатором подготовки оригинальных частных методик и рекомендаций по более эффективной реализации (и особенно – правоприменению) юридических норм;

– является важным средством гармонизации правовой системы;

– выступает основой для толкования юридических норм;

– может способствовать установлению и разрешению юридических коллизий;

– может помочь выявлению пробелов в законодательстве;

– может служить достаточно надежной объективной основой для правоприменительного усмотрения;

– выступает ориентиром для всех видов и уровней конкретизации принятого на ее основе нормативного правового акта 1 .

Концепция проекта нормативного правового акта представляет собой документ, в котором должны быть определены:

– основная идея, цели и предмет правового регулирования, круг лиц, на которых распространяется действие проекта нормативного правового акта, их новые права и обязанности, в том числе с учетом ранее имевшихся;

– место будущего нормативного правового акта в системе действующего законодательства с указанием отрасли законодательства, к которой он относится, положений Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и системообразующих законов Российской Федерации, на реализацию которых направлен данный проект нормативного правового акта, а также значение, которое будет иметь проект нормативного правового акта для правовой системы;

– общая характеристика и оценка состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений с приложением анализа действующих в этой сфере законов и иных нормативных правовых актов. При этом указываются пробелы и противоречия в действующем законодательстве, наличие устаревших норм права, фактически утративших силу, а также неэффективных положений, не имеющих должного механизма реализации, рациональные и наиболее эффективные способы устранения имеющихся недостатков правового регулирования. Общая характеристика состояния правового регулирования должна также содержать анализ соответствующей российской и зарубежной правоприменительной практики, а также результаты проведения статистических, социологических и политологических исследований;

– социально-экономические, политические, юридические и иные последствия реализации будущего закона 2 .

При разработке концепции проекта нормативного правового акта необходимо изучить, обобщить и проанализировать экономическую, социологическую, статистическую информацию, провести необходимые расчеты, учесть зарубежный опыт.

Следует тщательно проанализировать действующее законодательство в данной области правового регулирования, уяснить причины недостаточной эффективности существующих правовых механизмов (при их наличии), определить пробелы в законодательстве, устаревшие предписания либо наличие множественности актов, регулирующих сходные правоотношения.

Изложение аргументов, свидетельствующих о необходимости принятия закона, должно быть конкретным, обстоятельно устанавливающим связь негативных явлений и процессов с недостаточно совершенным действующим законодательством 1 .

Помимо вышеобозначенного в концепции нормативного правового акта обязательно должны найти отражение:

– какая проблемная ситуация решается с помощью нормативного правового акта;

– конкретный ожидаемый результат;

– адекватность, целесообразность и причинно-следственную обусловленность проблемного импульса и проектируемого нормативного результата;

– механизм решения проблемы или достижения соответствующего проектируемого результата.

В свою очередь каждый из названных элементов предполагает использование различных способов и средств познания, формулирования и системного выражения.

Так, например, целесообразность решения проблемы путем издания соответствующего нормативного правового акта означает определение таких параметров, как отсутствие альтернатив решения проблемы, стоимость нормативного правового акта, т. е. экономическую целесообразность, необходимость решить данную проблему именно путем принятия нормативного правового акта и др.

Следует согласиться с В. М. Барановым 2 , который предлагает следующую стандартизированную схему выстраивания структуры концепции хотя бы законопроекта: собственная дефиниция; предмет, который в этом документе будет обрисован; обоснование «наименования законопроекта»; формирование целей законопроекта; доказательства необходимости подготовки и принятия конкретного закона; определение вида и места планируемого законопроекта в иерархии действующего законодательства; какие правительственные, ведомственные и локальные юридические акты должны быть подготовлены для конкретизации планируемого закона; установление формы будущего акта; освещение структуры будущего закона; механизм обеспечения реализации планируемого закона; составление прогноза действия планируемого закона, ожидаемый эффект от его реализации; раздел о стоимости, реальной цене будущего закона.

Указанные обстоятельства свидетельствуют о необходимости правовой регламентации на федеральном и на региональном уровнях унифицированных правил, касающихся порядка проведения мониторинга правоприменения, органов, его осуществляющих, их полномочий, а также порядка разработки и принятия концепций проектов нормативных правовых актов различных видов.

Вышеобозначенное позволяет сформулировать следующие выводы. Прогнозирование должно опираться на мониторинг действующих правовых норм, что необходимо для сохранения оправдавших себя на практике правовых конструкций. Одновременно он является важнейшим определителем сфер правового регулирования, требующих нового правового решения. Мониторинг вскрывает недостатки, прогноз предлагает пути их устранения.

Объектом мониторинга являются не только действующее законодательство и практика его применения, но и законопроектная и иная нормотворческая деятельность, осуществляемая всеми ветвями власти.

Мониторинг правоприменения является элементом движения права и должен сопровождать нормативный правовой акт от стадии зарождения идеи регулирования общественных отношений до его принятия и реализации. Под мониторингом правоприменения следует понимать систематическую, постоянную деятельность, осуществляемую федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, связанную со сбором и анализом правовой информации и направленную на наблюдение за развитием права с целью выявления соответствия его состояния ожидаемым результатам и оценки его развития, устранение выявленных в ходе его проведения нарушений и применение мер воздействия к нарушителям.

Представляется, что проведение мониторинга необходимо на стадии формирования решения о необходимости разработки нормативного правового акта путем выявления соответствующих интересов (правообразующих интересов) будущих участников общественных отношений.

Главным предназначением мониторинга правоприменения является информационное обеспечение выработки решений в области государственной политики, направленной на государственно-правовое строительство, на совершенствование государственно-правовой системы Российской Федерации, на приведение ее в состояние адекватности задачам социально-экономического развития общества и интересам населения и граждан России.

Проведение мониторинга должно осуществляться органами, которые выступают инициаторами принятия нормативного правового акта, кроме того, должно присутствовать документальное подтверждение результатов его проведения.

Анализ нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы проведения мониторинга правоприменения позволяет сделать следующие выводы:

Во-первых, в качестве результатов проведения мониторинга правоприменения федеральными органами исполнительной власти выступают только доклады, предоставляемые в Министерство юстиции Российской Федерации. Вместе с тем при наличии отрицательных показателей в соответствии с методикой, утвержденной Постановлением возможным является возложение обязанности на данные органы внести предложения по внесению изменений в законодательные акты Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации и Указы Президента Российской Федерации. Кроме того, при наличии таких показателей в нормативных правовых актах, принятых в рамках установленных полномочий соответствующим федеральным органом исполнительной власти, считаем возможным принятие мер по их устранению собственными силами путем внесения в них изменений и дополнений. Данные положения о внедрении результатов мониторинга правоприменения в нормотворческую и правоприменительную деятельность должны найти закрепление в Указе, что позволит своевременно устранять недочеты в результате ведомственного нормотворчества. Либо это необходимо закрепить в положениях о структуре доклада, предоставляемого федеральными органами исполнительной власти, которая также может быть определена Указом. То есть важным является не только определение субъектов проведения мониторинга, его объектов, порядка, необходимых для оценки показателей, но и формы реагирования на его результаты.

Во-вторых, ввиду сложности проведения мониторинга правоприменениия, необходимо четкое определение исполнителей для проведения мониторинга, что возможно будет сделано в должностных регламентах и прописано в процедурах по проведению мониторинга, закрепляемых в регламентах федеральных органов исполнительной власти. Также считаем возможным предусмотреть ответственность должностных лиц за неисполнение и ненадлежащее исполнение функции по проведению мониторинга правоприменения.

В-третьих, серьезная и сложная задача возлагается на Министерство юстиции Российской Федерации как орган, на который возложили функции по координации мониторинга, осуществляемого федеральными органами исполнительной власти, и его методическому обеспечению. Определенные шаги в данном направлении уже сделаны. Так был разработан и принят Приказ Минюста РФ от 4 марта 2010 г. № 51 «Об утверждении Положения о Департаменте законопроектной деятельности и мониторинга правоприменения», на который в числе задач ставиться организация и осуществление мониторинга правоприменения.

В качестве направлений для его деятельности в данном русле необходимо обозначить следующие:

– определить порядок взаимодействия различных органов по вопросам проведения мониторинга;

– организовать контроль за организацией и обеспечением согласованности действий при проведении мониторинга;

– осуществить информационно-методическое и материально-техни­ческое обеспечение его проведения;

– создать условия для хранения результатов мониторинга и каналы передачи информации.

Помимо мониторинга правоприменения в рамках прогнозирования может быть использован мониторинг общественного мнения. Общественное мнение – одно из главных средств обеспечения эффективности действия как ненормативных, так и нормативных элементов в системе регулирования. Учет общественного мнения при разработке правовых норм напрямую говорит о социальной обусловленности правовых норм, выявлении потребностей у участников будущих правоотношений.

В условиях социально-политической нестабильности достоверное научное знание о состоянии и динамике общественного мнения и грамотное использование полученного знания в правотворческой деятельности – один из основополагающих факторов обеспечения социальной легитимации принимаемых правовых норм.

Результаты проведенного мониторинга могут быть использованы для разработки концепции нормативного правового акта, которая выступает в качестве ещё одного элемента юридической стратегии.

На сегодняшний день в российском законодательстве отсутствует определение концепции проекта нормативного правового акта, что, по мнению диссертанта, существенно затрудняет проектную деятельность, поскольку именно концепция проекта нормативного правового акта представляет собой как бы основной стержень, «скелет» будущего акта.

В законодательстве РФ, к сожалению, о концепции нормативного правового акта речь ведется только лишь применительно к составлению проектов федеральных законов, остальные же нормативные правовые акты разрабатываются без соответствующих концепций. Кроме того, если концепция проекта федерального закона или закона субъекта Российской Федерации является необходимым условием для включения данного проекта в план законопроектных работ Правительства Российской Федерации, соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации, представительного органа власти субъекта Российской Федерации, то по отношению к другим видам нормативных правовых актов, принимаемых, например, федеральными органами исполнительной власти концепция или вообще не разрабатывается, или предоставляется вместе с проектом нормативного правового акта, а это необходимо делать до разработки проекта.

Концепция проекта нормативного правового акта это составляющая часть прогнозирования как элемента юридической стратегии, включающая в себя набор научно обоснованных элементов, на основании которых можно сделать вывод о необходимости разработки и принятия нормативного правового акта.

Считаем необходимым закрепить на законодательном уровне требования к концепции нормативных правовых актов, что позволит на более раннем этапе нормотворческой деятельности сделать выводы о возможной эффективности нормативного правового акта. Эти требования должны касаться не только определения концепции, её элементов, но содержание каждого из элементов, что создаст возможность исключения из плана нормотворческой деятельности проекта нормативного правового акта, принятие которого не позволит улучшить правовое регулирование общественных отношений.

Функции мониторинга правоприменения - пути достижения целей, основанные на целесообразных свойствах данного вида правовой деятельности. Другими словами, функциями мониторинга правоприменения можно назвать те основные направления сложной правоприменительной деятельности, которые осуществляются с помощью различных правовых средств и методов. Это необходимо в целях создания оптимальных условий правовой жизни всего общества. Функции правового мониторинга позволяют увидеть те направления и участки, которые решает эта деятельность.

В частности, можно выделить такие как: прогностическая, регулятивная, планирования, оценочная, практическая, нормативная, контрольная, информационная и др.

Каждая функция несет определенный социально полезный потенциал, позволяющий оптимизировать эту деятельность.

Прогностическая функция дает возможность предвидеть и даже предвосхищать развитие правовой системы и действующего права, что в свою очередь делает деятельность государства более разумной и целесообразной. В ней наиболее ярко проявляется фундаментальная составляющая, как деятельности государства, так и самого мониторинга правоприменения как объективно обусловленной, а не фиктивной правовой активности общества. Она же позволяет оптимизировать правовые ресурсы для управления общества. Правовое прогнозирование (моделирование) является необходимой частью стратегии и концепции развития правовой системы общества и правового пространства. Прогнозом называют любое научное предвидение, которое осуществляется на основе знаний закономерностей, подлинных фактов объективной реальности, или такое, в котором не только указывается возможность наступления того или иного события, процесса, состояния, но и даётся количественная оценка вероятности его появления.

Совершенствование общественных отношений во всех сферах через расширение объёма свободы на основе права и становление новых правовых институтов, ранее неизвестных обществу закономерно связаны с системной организацией общества, а, соответственно, с целостностью видения всех правовых явлений. Ко всему прочему, на современном этапе появилась новая актуальная задача - постоянного мониторинга и прогнозирования состояния всего правового пространства, всех его параметров и показателей, влияющих на жизнь общества.

Регулятивная функция мониторинга правоприменения отражает сущность самого права и, соответственно, деятельности государства как субъекта правового регулирования. Мониторинг правоприменения – это деятельность не только основанная на праве, но и деятельность «для права», «в целях гармонизации права». Важной целью такого мониторинга является формирование государством системы права и правовой системы общества. Здесь как раз и выступает на первый план функция регулирования процессами развития и реализации права в реальных общественных условиях. Это в свою очередь способствует повышению роли и социального значения права в жизни общества и деятельности государства. Хотя не надо забывать о том, что само государство является объектом обратного воздействия со стороны права и общества. Под этим воздействием происходит изменение всей системы права и всего правового уклада жизни общества. Мониторинг правоприменения фиксирует эти изменения на уровне динамики этих процессов в количественных показателях (уровень преступности, коллизионности, коррупциогенных рисков и т.д.).

Функция планирования мониторинга правоприменения позволяет оценить объем деятельности государства по осуществлению анализа и оценке состояния законодательства, а также масштабы и качество правового регулирования. Планирование правового мониторинга позволяет увидеть тенденции правовой политики и её целесообразность. Это позволяет правильно рассредоточить государственные ресурсы и реагировать на «реальные», а не «мнимые» правовые пробелы в правовом регулировании.

Функция контроля позволяет оценить соответствие между предполагаемым результатом в правовом регулировании общественных отношений и фактическим результатом достигнутом в процессе данной правовой деятельности. Это полезно для отслеживания эффективности правотворческой и правореализационной деятельности государства и общества.

Функция практическая дает возможность приблизить теоретические изыскания в процессе осуществления мониторинга правоприменения и в целом правотворчества в практическую плоскость результативности правового воздействия на общественные отношения. Правовой мониторинг – это необходимое средство коррекции государственной и общественной деятельности с помощью совершенствования права.

Функция информационного обеспечения позволяет собрать важнейший эмпирический материал в виде статистических, количественных показателей. Информация о правовых процессах, последствиях изме­нения существующего правового регулирования общественных отношений может явиться результатом прогнозирования, осуществляемого опять же в мониторинге правоприменения. Информацию о недостат­ках законодательства регулирующего общественное отношение можно получить, предварительно подвергнув мониторингу определенные законы. Определение степени правового регулирования, выявление пробелов пра­вового регулирования, формирование перспективных направлений зако­нотворческой деятельности, выявление противоречий между федераль­ным и региональным законодательством возможно в процессе осуществления монито­ринга общественных отношений, законопроекта, правоприменения и за­кона.

Нормативная функция непосредственно обусловлена самим правом как регулятором общественных отношений системы правовых норм. В процессе мониторинга правоприменения происходит выявление проблемных участков в правовом регулировании в виде пробельности или коллизионности правовых актов. С другой стороны, сама деятельность по любому мониторингу осуществляется на основе права и государственной деятельности, что делает её упорядоченной, прогнозируемой и целесообразной.

Функция программирования мониторинга правоприменения позволяет создать оптимальную модель предполагаемого правового результата, либо в виде тестируемого законопроекта, либо в виде модельных правоотношений, либо в виде устойчивого состояния сферы (предмета) правового регулирования общественных отношений. В любом случае программирование позволяет «настроить» алгоритмы правовых процессов, их «модели» на необходимую правоприменительную «волну».

Цель мониторинга правоприменения

Значимым элементом мониторинга правоприменения является цель осуществления данной деятельности. Цель – это то, ради чего предпринимается деятельность. Цель деятельности является внешней по отношению к субъекту. В то же время, цель – представление субъекта деятельности о продукте, который удовлетворяет потребность. Это тот результат, который предполагается достигнуть в процессе деятельности.

Цель правового мониторинга - это профилактика правонарушений и прогнозирование правового развития общества на основе эффективного правового регулирования общественных отношений. По сути, это результат, который должен достигнуть правотворец, осуществляя постоянный сбор и анализ информации о качестве применения и реализации нормативных правовых актов. Результат – это конечный продукт, который получен в процессе преобразования предмета деятельности. Целью мониторинга правоприменения может быть и гармоничное состояние системы права и системы законодательства, обуславливающих управление функционированием правовой системой общества.

Задачи мониторинга правоприменения

Считается, что основными задачами правового мониторинга являются: оценка эффективности функционирования правовой системы общества, всех её параметров; систематизация действующего законодательства; создание постоянно действующей системы обратной связи между субъектом нормотворческой деятельности и правоприменителем; подготовка предложений по совершенствованию законодательства.

Основной целью всей этой правовой деятельности является создание эффективного механизма правотворчества и реализации его результатов – нормативных правовых актов, отражающего общественные потребности на следующих стадиях осуществления: 1) правотворческой деятельности по законодательному обеспечению государственной политики; 2) подзаконного правотворчества; 3) правоприменительной деятельности; 4) осуществления правосудия.

В настоящий период существуют два основных критерия осуществления мониторинга правоприменения – обеспечение удовлетворения с помощью права общественных потребностей, социальных интересов, прав и законных интересов граждан и обеспечение собственно юридического качества действия правовых принципов и норм. Критерии измеряются с помощью показателей, разные значения которых дают картину реальной правовой жизни.

В качестве основных задач, решаемых в процессе мониторинга правоприменения (правовой деятельности по мониторингу) в основном называют:

1) предоставление субъекту нормотворчества объективной информации о тенденциях и потребностях в правовом регулировании определенных общественных отношений;

2) более точное планирование законопроектной деятельности государства (всех субъектов законодательной инициативы) с учетом реальных потребностей общества;

3) гармонизирующее воздействие на систему права (законодательства) Российской Федерации: выявления «коллизионных» ситуаций, дублирований и противоречий в правовом регулировании, определение целесообразности и эффективности реализации нормативных правовых актов с целью совершенствования и систематизации правовой базы;

4) выявления тенденций развития не только системы законодательства, но и всей правовой системы общества, прогнозирование правовых процессов и событий, обобщение и анализ зарубежного опыта развития нормативной правовой базы с последующей разработкой предложений по его использованию в отечественной практике;

5) упорядочение законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральным законодательством: выявление противоречий, конкуренции компетенций, выяснения «смежных» предметов правового регулирования, разработка предложений по их проведению в соответствии с Конституцией Российской Федерации;

6) обобщение передового опыта регионального законодательства с целью использования его в ходе федерального законотворчества, распространения на другие регионы Российской Федерации;

7) отслеживание эффективности правовой деятельности и реализации законодательства в процессе организации взаимодействия всех ветвей государственной власти между собой, с органами местного самоуправления, с корпоративными и частными организациями во всех сферах жизни общества, отдельно с гражданами;

8) определение перспективных направлений законотворческой и правоприменительной деятельности;

9) информирование общества о правовых процессах, законопроектной и реализационной деятельности государства, а также создание условий для повышения открытости и скоординированности всех ветвей власти на всех уровнях государственного механизма;

10) вовлечение институтов гражданского общества в формировании, анализе и реализации публично-правовых решений государства.

Механизм мониторинга правоприменения

Под механизмом мониторинга правоприменения подразумевают систему элементов, способствующих осуществлению проведения анализа и оценки действующего законодательства.

Механизм проведения мониторинга правоприменения можно представить как:

1) определение и конкретизация цели мониторинга, выбор его вида. В зависимости от цели и вида мониторинга корректируется методология его проведения.

2) Определение объекта мониторинга с учетом конкретизации его цели выступает следующим этапом этой деятельности. На этой стадии необходимо выбрать объект мониторинга, как правило им выступает весь нормативный массив, включая подзаконные и ведомственные акты, а также региональные нормативные правовые акты. Здесь важное значение имеет информация о правоприменительной практике (включая статистическую) в сфере, которая определена в качестве объекта мониторинга, а также социологическая информация, основывающаяся на результатах социологических исследований и иллюстрирующая общественное мнение и уровень правового сознания;

3) определение круга субъектов мониторинга, их полномочий и ответственности по проведению мониторинга; определение круга должностных лиц, ответственных за его проведение;

4) разработку программы и плана проведения мониторинга; согласно Указу Президента Министерство юстиции Российской Федерации ежегодно осуществляет планирование мониторинга правоприменения, что позволяет определить график работы и оптимизировать ресурсы контроля и управления;

5) непосредственные мониторинговые наблюдения, их анализ и оценка, которая осуществляется субъектами, включая экспертный Совет при Министерстве юстиции Российской Федерации, а также независимыми аккредитованными экспертами;

6) итог мониторинга включает в себя подготовку документа (правового заключения) по результатам его проведения и дальнейшую правотворческую деятельность со стороны государства по совершенствованию действующего права.

Таким образом, накопленный опыт позволяет сказать, что мониторинг правоприменения представляет собой систему правовой деятельности, заключающуюся в возможности контроля текущих сведений и информации правовых процессов, в число которых входят:

1) результаты нормотворческой деятельности, прежде всего, законопроектной деятельности и технологии правотворчества (процесса правообразования);

2) качество нормативных правовых актов, принятых тем или иным субъектом правотворчества в соответствии с предоставленной ему правотворческой компетенцией;

3) эффективность их практического действия, реализации норм права (правоприменения);

4) состояния правовых отношений и правопорядка, выраженных в количественных показателях совершенных правонарушений или актов реагирования на них;

5) результаты состояния правовой системы общества и правовых процессов, включая процессы правотворчества, правореализации и юридической практики.

См.: Лазарев В. В. Действие права и государства. Общая теория права и государства. М., 2003. С. 439-440.

Правовой мониторинг. Научно-практическое пособие. М., 2009. С.16.

Павлов А.И. Формы, виды, стадии мониторинга закона // Право и государство: теория и практика. 2009. №1. С.9.

Указ Президента РФ от 20 мая 2011 г. N 657 "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации" //

Жужгов И.В. Мониторинг правового пространства в Российской Федерации: монография. М., 2010. С.29.

Цит. по: Мазуренко А.П. Российская правотворческая политика: концепция и реальность, М. 2010. С.326.

Кравченко Л. А. Мониторинг правового поля РФ: состояние и перспективы // Государственная власть и местное самоуправление. 2003. №5. С. 2.

См.: Павлов А.И. Вопросы мониторинга законодательства в Российской Федерации // Право и государство: теория и практика. 2008. №9. С.6.

См., например: Рассолов М.М. Проблемы управления и информации в области права. М., 1991; Саможенников В.М. Мониторинг и управление инвестиционным процессом на промышленных предприятиях: Дис. канд. экон. наук, М., 2002.

См.: Словарь иностранных слов. М., 1988. С. 320.

См., напр.: Новый большой англо-русский словарь: В 2 Т. М., 1993. Современный словарь иностранных слов. М., 1992. Толковый словарь иноязычных слов / Под. Ред. Л.П. Крысина. М., 1998.

Малько А.В. Политическая и правовая жизнь России. М., 1999. С.82.

Методика сбора правоприменительной практики

Сбор правоприменительной практики осуществлялся по решениям арбитражных судов и судов общей юрисдикции. При проведении мониторинга осуществлялся сбор всех опубликованных в БД Консультант Плюс раздел Судебная практика судебных решений, в которых упоминается мониторинг правоприменения. Целью анализа являлось: выявление случаев использования результатов проведения мониторинга правоприменения; выявление сложившихся подходов понимания содержания деятельности по мониторингу правоприменения; установление основных конфликтов, связанных с проведением мониторинга правоприменения.

В ходе анализа было отобрано и проанализировано 67 судебных решений. Перечень проанализированных судебных актов приведен ниже.

Соотношение понятий мониторинг правоприменения, мониторинг законодательства, правовой мониторинг

Для начала необходимо определиться с тем, что из себя представляет мониторинг правоприменения в соответствии с действующим законодательством. Так, в соответствии с Указом Президента РФ от 20.05.2011 N 657 "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации" мониторинг предусматривает комплексную и плановую деятельность, осуществляемую федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий, по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены):

а) законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации - в целях выполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и постановлений Европейского Суда по правам человека;

б) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов - в случаях, предусмотренных федеральными законами;

в) нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов - в случаях, предусмотренных актами Президента Российской Федерации;

г) нормативных правовых актов Российской Федерации - в случаях, предусмотренных ежегодными посланиями Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, иными программными документами, поручениями Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на соответствующий период и программами социально-экономического развития государства;

д) нормативных правовых актов Российской Федерации - в целях реализации антикоррупционной политики и устранения коррупциогенных факторов;

е) нормативных правовых актов Российской Федерации - в целях устранения противоречий между нормативными правовыми актами равной юридической силы.

Мониторинг проводится в соответствии с планом мониторинга и согласно методике его осуществления.

Отметим, что субъектами, которые осуществляют мониторинг правоприменения, названы федеральные органы исполнительной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. А далее отмечается, что федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления могут осуществлять мониторинг по собственной инициативе. То есть, ОМС включаются в состав субъектов, которые добровольно проводят мониторинг. Кроме этого указан и ряд субъектов, которым рекомендовано участвовать в деятельности по мониторингу правоприменения.

Термин мониторинг законодательства используется достаточно часто в различных НПА. Отдельного нормативного определения данного понятия нами выявлено не было. Тем не менее, приведём несколько примеров указания на мониторинг законодательства в НПА:

«Правовое управление самостоятельно или с участием других структурных подразделений организует мониторинг законодательства и правоприменительной практики» ; «Департамент … осуществляет мониторинг законодательства и практики применения нормативных правовых актов в сфере гражданской службы» .

Эти примеры демонстрируют, что мониторинг законодательства - это деятельность, связанная с мониторингом правоприменения, но не идентичная ей, это самостоятельной процесс.

В литературе мониторинг законодательства определяется как система наблюдения, оценки, анализа и прогноза эффективности государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности .

Мониторинг законодательства и мониторинг правоприменения рассматриваются как составляющие части правового мониторинга . Мониторинг законодательства предусматривает изучение таких параметров как объём законодательного массива, виды правовых актов, количество внесённых изменений, дополнений в правовые акты и количество правовых актов, отменённых или признанных утратившими силу. А анализ правоприменения заключается в исследовании судебной практики на предмет наличия в действующем законодательстве правотворческих ошибок. Эти определения далеки от совершенства, но из них можно понять общее соотношений всех указанных понятий. То есть мониторинг законодательства и мониторинг правоприменения рассматриваются как составные части правового мониторинга, при этом они не идентичны друг другу.

Приведённый выше подход часто встречается в литературе, но на практике можно столкнуться и с другими вариантами. Так, определение того, чем является правовой мониторинг содержится в Законе г. Москвы "О правовых актах города Москвы". В соответствии с ним, правовой мониторинг – это систематический анализ и оценка реализации правовых актов, состояния отдельных сфер правового регулирования в городе Москве. А осуществляется правовой мониторинг осуществляется путем:

1. проведения экспертиз правовых актов;
2. аналитического обобщения данных правоприменительной и судебной практики о действии правовых актов;
3. проведения опросов общественного мнения по поводу содержания и действия правовых актов;
4. аналитического обобщения обращений граждан и их объединений в органы государственной власти по вопросам, затрагивающим действие правовых актов;
5. обмена между органами государственной власти информацией (сведениями) о действии правовых актов;
6. анализа и ведения учета судебных актов по делам об оспаривании правовых актов;
7. использования иных способов, не противоречащих федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, законам и иным нормативным правовым актам города Москвы.

Перейдём к непосредственному рассмотрению выявленных судебных решений.

Анализ судебной практики показал, что проблемы с разделением указанных выше понятий существуют у самых разных субъектов, осуществляющих мониторинг правоприменения или мониторинг законодательства.

Мониторинг правоприменения зачастую отождествляется даже судебными органами с мониторингом нормативных актов (мониторингом законодательства). В таких случаях сложно говорить о случайности, неточности и т.д., о чём свидетельствует та аргументация, которую суды сами приводят. Так, в одном из решений , суд апелляционной инстанции, соглашаясь с нижестоящим судом указывает следующее. В соответствии с Положением о мониторинге правоприменения в Российской Федерации, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 года № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» и Методикой осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 19.08.2011 № 694 проводится мониторинг правоприменения, который предусматривает комплексную и плановую деятельность, осуществляемую федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий, по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) различных нормативных правовых актов.

Согласно части 2 статьи 27 Федерального закона от 06.10.1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации при осуществлении своих полномочий обеспечивают соблюдение Конституции Российской Федерации и федеральных законов.

При таких обстоятельствах апелляционная инстанция соглашается с доводами заинтересованных лиц о том, что обеспечение соблюдения Конституции Российской Федерации и федеральных законов осуществляется, в том числе, посредством мониторинга законодательства путем внесения изменений в изданные ранее акты, что является самоконтролем.

В результате, мониторинг правоприменения понимается как мониторинг законодательства, который является формой самоконтроля органов власти и выражается в том, что орган власти проверяет соответствие принятых им актов актам большей юридической силы, и, при необходимости, вносит изменения в свои акты.

Подобная проблема замечена и в деятельности органов местного самоуправления. В муниципальных актах, а также в деятельности ОМС понятия мониторинг правоприменения и мониторинг законодательства часто смешиваются или подменяют друг друга. В одном из проанализированных дел представители администрации муниципального образования, сообщая о причинах внесения изменений в один из муниципальных актов сообщили, что это было сделано в связи с проведением текущего мониторинга правовых актов администрации муниципального образования, согласно решения «Об утверждении порядка проведения органами местного самоуправления муниципального образования мониторинга правоприменения муниципальных нормативных правовых актов» и по сложившейся судебной практике рассмотрения вопросов данной категории дел .

Является ли правоприменительной деятельностью принятие нормативных актов, разработка и принятие которых предусмотрено иными нормативными правовыми актами?

В проанализированных решениях поднимается этот вопрос в отношении органов местного самоуправления. Принятие и непринятие таких актов отслеживается органами прокуратуры. Непринятие актов, в случаях, когда это предписано иным актом, например, федеральным законом, расценивается как бездействие. В одном из таких дел указывается: из материалов следует, что при проведении мониторинга правоприменительной деятельности в сфере недропользования прокуратурой Свердловской области установлено, что Администрацией Сысертского городского округа не разработан и не утвержден правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" . То есть, подобные нарушения выявляются в рамках мониторинга правоприменения.

Подобные по содержанию дела, в которых нарушения были выявлены Федеральной антимонопольной службой, имеют принципиальное отличие. В них указывается, что нарушения были выявлены не в рамках мониторинга правоприменения, а в рамках мониторинга правовых актов .

Проведение мониторинга правоприменения как должностная обязанность

В практике широко представлены споры, участникам которых являлись сотрудники органов власти, на которых было возложены осуществления мониторинга правоприменения, и которые были привлечены к дисциплинарной ответственности за ненадлежащее выполнения своих обязанностей. Эти дела интересны с точки зрения внутренней организации процесса мониторинга правоприменительной практики в государственных органах власти. Кроме этого обращает на себя внимание и то, что при этом понимается под мониторингом правоприменения.

ФАС редко, но тоже не всегда отличается правильным пониманием содержания деятельности по мониторингу правоприменения и мониторингу законодательства. Так, в соответствии с информацией, указанной в одном из дел , ФАС России направила запрос в Администрацию Липецкой области о предоставлении информации о должностном лице Администрации, ответственном за приведение нормативных правовых актов Администрации в соответствие с федеральными законами и не предпринимавшем в указанный период времени действий по отмене противоречащего ФЗ «О защите конкуренции» постановления Главы Администрации Липецкой области от 17.01.2000 №4 «О порядке проведения контроля качества и обязательной сертификации лекарственных средств на территории области».

Мы сейчас не будем останавливаться на том, что подразумевается под должностным лицом, ответственным за приведение НПА в соответствие с действующим законодательством, и какие именно действия по отмене акта Главы Администрации области он мог принять. Обратим внимание на ответ Администрации. В ответе Администрации Липецкой области указано, что таким должностным лицом является заместитель начальника Управления здравоохранения Липецкой области, в чьи обязанности входит осуществление мониторинга правоприменения законодательства , в том числе нормативных правовых актов Администрации Липецкой области. Как следует из протокола об административном правонарушении, данному должностному лицу, вменено в вину бездействие, выразившееся в том, что он в пределах своей компетенции в рамках мониторинга правоприменения законодательства :

1) своевременно не организовал работу по признанию утратившими силу противоречащих антимонопольному законодательству региональных нормативных правовых актов;

2) своевременно не организовал работу по внесению изменений в уставы ряда государственных учреждений.

В своем объяснении ответчик указал, что он недостаточно проводил мониторинг правоприменения в сфере обращения лекарственных средств из-за большого объема работы.

Суд признал данное лицо виновным в совершении правонарушения предусмотренного частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ.

Таким образом, ФАС и суд согласились с тем, что в рамках мониторинга правоприменения должностное лицо регионального органа власти должно проводить мониторинг законодательства для выявления противоречий региональных и федеральных нормативных правовых актов. При этом, такое должностное лицо должно принять меры по изменению или отмене региональных актов при выявлении противоречий, какие именно – не ясно.

Проведённый анализ выявленных подобных судебных дел позволяет говорить о некоторых особенностях, которые были нами замечены.

Во-первых, мониторинг может проводиться на основании распоряжения руководителя органа власти, безотносительно к иным актам, регулирующим проведение мониторинга правоприменения (например, Методике проведения мониторинга правоприменения или Плану мониторинга правоприменения). Так, например, Приказом руководителя Управления ЗАГС при Правительстве Республики Саха (Якутия)от 31 октября 2011 года «О мониторинге федерального законодательства и ревизии нормативных правовых актов Республики Саха (Якутия), а также мониторинга правоприменения» в данном ведомстве было организовано проведение указанных действий и назначены лица, ответственные за эту работу . Обратим внимание на то, что проведение мониторинга правоприменения регламентировано тем же актом, что и мониторинг, и ревизия законодательства. При этом мониторинг правоприменения указан в последнюю очередь в качестве некого дополнения.

Во-вторых, понятия мониторинг законодательства и мониторинг правоприменения зачастую используются если и не как синонимичные, то как схожие по значению. Так, в одном из дел описывались должностные функции двух работников, при этом указывалось следующее: «проведение мониторинга правовых актов в сфере охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира - В. за период 2014-2015 годы не осуществлял мониторинга правоприменения, П. осуществляла мониторинг правовых актов за 2014 и 2015 годы, готовила соответствующие предложения в План мониторинга правоприменения» .

В-третьих, региональным законодательством проведение мониторинга правоприменения может быть возложено на отдельные органы исполнительной власти. При этом, обычно, регламентируются только сроки проведения мониторинга. Анализ практики показал, что реализация подобных требований выливается в то, что в соответствующем органе исполнительной власти данная работа поручается конкретному специалисту. Так, например, в одном из дел такой сотрудник настаивал на том, что ему было отписано к исполнению не распоряжение Губернатора Курганской области, в соответствии с которым должна быть проведена работа по мониторингу правоприменения нормативно-правовых актов Курганской области, а распоряжение, на основании которого были внесены изменения в вышеуказанное распоряжение, то есть установлен срок представления соответствующей информации в соответствии с планом мониторинга, с которым он так и не был ознакомлен, поскольку тот был отписан для исполнения другому специалисту . У таких работников возникает непонимание того, что именно им было поручено.

Отдельно стоит рассмотреть и то, как технически организован мониторинг правоприменения в деятельности сотрудников органов власти. В этом вопросе внимание привлекает обеспечение сотрудников доступом к информации, необходимой для проведения мониторинга. В судебной практике нами были выявлены несколько дел, где работники указывали на то, что не могли выполнить свои обязанности по осуществлению мониторинга правоприменения, так как их рабочие места были оснащены персональными компьютерами, на которых не были установлены специальные программы.

В первом таком деле участником спора был сотрудник ФССП России . На подобные заявления суд отметил следующее. «Довод истца о том, что на ее компьютере не было доступа к порталу ФССП России для размещения информации по мониторингу правоприменения, и не был установлен сервис технической поддержки, ввиду чего она не имела возможности отвечать на обращения специалистов территориальных отделов, и только после ее обращения со служебной запиской такой доступ был ей установлен, ввиду чего сам работодатель не обеспечил ее необходимыми средствами для выполнения указанных функций суд не принимает во внимание, поскольку в подобном бездействии истца не усматривает вины работодателя. Руководитель УФССП не может обладать информацией обеспечены ли подчиненные ей сотрудники необходимыми информационными базами и иными средствами, необходимыми для выполнения трудовой функции, и в данном случае ничто не мешало истцу проявить должную инициативу, стремление выполнить качественно возложенные на нее функции и обратиться с соответствующей служебной запиской не в момент рассмотрения настоящего, а ранее. Истец не отрицала того обстоятельства, что ее служебная записка по установлению ей доступа к порталу ФССП России и сервиса технической поддержки была исполнена в течение 1-2 дней, что по мнению суда свидетельствует о том, что работодатель не проигнорировал свои обязанности и в рекордно короткие сроки исполнил обращение истца. Между тем, суд приходит к выводу, что подобное равнодушное отношение к исполнению своих должностных обязанностей, не проявление должной и необходимой инициативы, в данном случае инициативы установить специальное программное обеспечение на персональном компьютере, свидетельствует как о соответствующем личном вкладе работника в обеспечение выполнения задач, возложенных на УФССП, так и качестве выполнения работником заданий и эффективности достигнутых результатов».

Во втором деле, сотрудник Правительства Рязанской области настаивал среди прочего на том, что не имел источников информации для исполнения поручения о проведении мониторинга правоприменения. Анализируя сложившуюся ситуацию суд пришёл к следующему выводу. Правила и порядок проведения мониторинга правоприменения установлены Методикой осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации. В соответствии с п. 6 указанной Методики при осуществлении мониторинга правоприменения используется: практика судов общей юрисдикции и арбитражных судов; практика деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных государственных органов; информация о практике применения нормативных правовых актов Российской Федерации, поступившая от Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченного Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека, Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, а также из Общественной палаты Российской Федерации, государственных корпораций, фондов и иных организаций, созданных Российской Федерацией на основании федерального закона; информация, поступившая из общественных, научных, правозащитных и иных организаций; информация, почерпнутая из средств массовой информации; информация, поступившая от граждан; информация, поступившая из иных источников. В судебном заседании установлено и не оспаривалось истцом, что все сотрудники отдела имели свободный доступ к официальным сайтам соответствующих органов и различным справочным правовым системам («Консультант», «Гарант»). Также в судебном заседании установлено, что в правовое управление в соответствии с государственными контрактами на оказание услуг по распространению периодических печатных изданий для обеспечения работы аппарата Правительства Рязанской области во втором полугодии 2014 г. и первом полугодии 2015 г. № своевременно доставлялись следующие периодические печатные издания: газета «Российская газета», газета «Комсомольская правда», газета «Рязанские ведомости», журнал «Новые законы и нормативные акты», «Бюллетень Министерства юстиции Федерации Российской Федерации», бюллетень «Собрание законодательства Российской», «Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации», «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти», доступ к которым имелся у сотрудников правового управления. Установлено и не оспаривается истцом наличие доступа к информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», в которой имеются сайты периодических печатных изданий и иных средств массовой информации. Вместе с тем, при осуществлении анализа реализации законодательства возможно использование любой другой информации, поступившей из иных источников (п. «ж» Методики осуществления мониторинга). С просьбами об обеспечении отдела иными источниками информации в целях проведения анализа реализации законодательства истец к начальнику правового управления не обращался .

Антикоррупционная экспертиза и мониторинг правоприменения

Сегодня действует специальный Закон об антикоррупционной экспертизе . Этот акт устанавливает правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Перечисляя субъектов, проводящих антикоррупционную экспертизу названы, в том числе, органы, организации, их должностные лица, которые проводят экспертизу соответствии с данным Федеральным законом, в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации.

Указанный закон тесно связывает проведение антикоррупционной экспертизы с мониторингом правоприменения.

Так, статья 3 данного Закона, затрагивающая порядок проведения экспертизы, четыре раза упоминает мониторинг правоприменения.

1. Федеральный орган исполнительной власти в области юстиции проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации - при мониторинге их применения и при внесении сведений в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
2. Органы, организации, их должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения .
3. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, принятых реорганизованными и (или) упраздненными органами, организациями, проводится органами, организациями, которым переданы полномочия реорганизованных и (или) упраздненных органов, организаций, .
4. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, принятых реорганизованными и (или) упраздненными органами, организациями, полномочия которых при реорганизации и (или) упразднении не переданы, проводится органом, к компетенции которого относится осуществление функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере деятельности, при мониторинге применения данных нормативных правовых актов .

Для нас интересны случаи 2-4. Забегая вперёд отметим, что в судебной практике массово представлены дела, в которых поднимается вопрос о проведении органами местного самоуправления мониторинга правоприменения для проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, принятых ими.

Принято специальное Постановление Правительства РФ , которое должно было закрепить правила и методику проведения такой экспертизы. Однако, анализ этого акта показывает, что его положения недостаточно затрагивают вопросы организации проведения антикоррупционной экспертизы различными субъектами, и не определяют место мониторинга правоприменения в этой деятельности.

Кроме этого, в Законе, в одном из положений указано, что антикоррупционная экспертиза проводится не только при мониторинге праовприменения, но и при проведении правовой экспертизы. Что это такое – отдельный вопрос. К примеру, положение Закона г. Москвы даёт определение этого понятия, распространяя его только на проекты НПА. Так, правовая экспертиза проектов правовых актов - исследование, направленное на определение соответствия проектов правовых актов общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам Российской Федерации, Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, правовым актам более высокой юридической силы, требованиям юридической техники.

Изучение описанных вопросов на примере отобранных судебных решений позволило выявить несколько основных ситуаций, которые представлены в правоприменительной практике.

Если органы местного самоуправления антикоррупционные экспертизы принятых ими актов не проводят, то их бездействие признаётся противоречащим закону. Руководствуются при этом органы прокуратуры региональными и муниципальными нормативными актами, но в первую очередь обращают внимание на п. 2 ст. 6 Федерального закона № 273 - ФЗ от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции», ст. 2, п. 3 ч. 1 и ч. 4 ст. 3 Федерального закона № 172-ФЗ от 17 июля 2009 г. «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». В таких делах заявители требуют обязать определённые органы местного самоуправления провести антикоррупционную экспертизу конкретных муниципальных актов в рамках мониторинга правоприменения.

Подобные требования (которые повторяют суды удовлетворяя их) выглядят примерно так:

Обязать администрацию Садовского сельского поселения Аннинского муниципального района Воронежской области в месячный срок в рамках мониторинга правоприменения нормативных правовых актов провести антикоррупционную экспертизу постановления №105 от 23.08.2011 «Об утверждении Положения о защите персональных данных работников администрации Садовского сельского поселения Аннинского муниципального района Воронежской области». Обязать Совет народных депутатов Садовского сельского поселения Аннинского муниципального района Воронежской области в месячный срок в рамках мониторинга правоприменения нормативных правовых актов провести антикоррупционную экспертизу решений:

- №34 от 25.08.2011 «О внесении изменений в решение Совета народных депутатов Садовского сельского поселения №20 от 26.06.2008 года «Об утверждении Положения по оплате труда выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих Садовского сельского поселения Аннинского муниципального района Воронежской области»;

- №36 от 25.08.2011 «Об утверждении Кодекса этики и служебного поведения муниципальных служащих Садовского сельского поселения Аннинского муниципального района Воронежской области» №35 от 25.08.2011 и т.д.

Неисполнение обязанности по проведению антикоррупционной экспертизы выявляется прокуратурой. При этом прокуратура может проверить не только отдельное муниципальное образования, а сразу несколько, после чего обратиться в суд по поводу бездействия каждого, в котором не соблюдаются указанные выше требования. К примеру, нами был обнаружен целый ряд однотипных дел, рассмотренных судами Кемеровской области, где было установлено незаконное бездействие ОМС сразу 9 муниципальных образований.

При выявлении подобного бездействия суд может как просто обязать ОМС проводить мониторинг муниципальных правовых актов, так и конкретизировать эту обязанность, например так: «осуществлять проведение мониторинга правоприменения положений муниципальных правовых актов, связанных с повседневными потребностями граждан, с целью выявления противоречий, избыточного регулирования и сложных для восприятия положений, которые способствуют проявлениям коррупции и тормозят развитие правовой грамотности граждан» .

Суды отметили отдельно, что проведение антикоррупционной экспертизы является обязанностью, а не правом организаций, принимающих нормативные правовые акты. Иными словами, суды на основании действующего законодательства придерживаются позиции, согласно которой проведение антикоррупционной экспертизы является обязательным. Сама антикоррупционная экспертиза актов проводится при их правовой экспертизе и при мониторинге их применения. То есть, мониторинг правоприменения это один из процессов, в рамках которого осуществляется антикоррупционная экспертиза акта. При этом, в силу п. 4 Указа Президента РФ от 20 мая 2011 года № 657, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления могут осуществлять мониторинг по собственной инициативе. Это положение порождает предположения о том, что ОМС участвуют в мониторинге правоприменения на добровольных началах. Однако эти положения следует толковать так, что указанные субъекты могут дополнительно добровольно проводить мониторинг правоприменения актов, принятых не ими. А проведение мониторинга нормативных правовых актов принятых ими самими является обязательным.

При рассмотрении подобных дел обычно также выясняется, что не принят муниципальный акт, регламентирующий проведение антикоррупционной экспертизы. Суды обращают внимание и на это, оценивая подобное как бездействие, противоречащее действующему законодательству. В резулятивной части решения при этом указывается, что орган местного самоуправления обязан разработать и принять нормативный правовой акт, регламентирующий порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов исполнительного органа муниципального образования . Учитывая, что сам суд указывает на необходимость проведения такой экспертизы в рамках мониторинга правоприменения, орган местного самоуправления должен будет отразить этот подход в том акте, который по решению суда он обязан разработать. Иными словами, все органы и организации должны иметь локальный нормативный правовой акт, регламентирующий порядок проведения мониторинга правоприменения принятого ими акта.

Прочие споры, представленные в практике незначительным числом дел

Оспаривание нормативных актов

Результаты мониторинга правоприменения указываются прокуратурой в качестве обоснования требований при оспаривании нормативных актов. Так, прокуратурой города Череповца в ходе мониторинга правоприменения было установлено, что абзац 7 пункта 2.1 Порядка выплаты денежной компенсации на оплату расходов по найму (поднайму) жилых помещений противоречит федеральному законодательству. Выплата денежной компенсации на оплату расходов по найму (поднайму) жилых помещений является муниципальной услугой, предоставление которой подлежит регулированию в соответствии с требованиями Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Прилагаемые заявителем сведения, указанные в абзаце 7 пункта 2.1 Порядка, не входят в перечень документов, определенный частью 6 статьи 7 указанного Закона. Документально оформленные сведения в данном случае подлежат самостоятельному получению органом, предоставляющим муниципальную услугу (управлением образования мэрии города) с использованием межведомственного информационного взаимодействия в порядке, установленном статьями 7.1, 7.2 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Рассматриваемый нормативный акт возлагает на граждан не предусмотренные федеральным законодательством обязанности . В данном случае мы видим, что прокуратурой было выявлено несоответствие одного нормативного акта другому, большей юридической силы. Это не является анализом правоприменения. В данном случае под мониторингом правоприменения скорее выступает мониторинг законодательства. Подобные дела с участием прокуратуры по поводу оспаривания нормативных актов встречались в ходе анализа неоднократно .

Результаты мониторинга правоприменения в нормотворчестве

В одном из дел проведённый мониторинг правоприменения был указан как одно из обстоятельств, позволивших создать новое нормативное регулирование, взамен того, которое было признано неэффективным. Так, предлагаемый в ранее действовавшей части 6 статьи 43 Закона о полиции порядок назначения и выплаты ежемесячной денежной компенсации сотрудникам органов внутренних дел в связи со значительным количеством условий для ее назначения (установление стойкой утраты трудоспособности, установление процента утраты трудоспособности, определение группы инвалидности) на практике оказался не в полной мере эффективным.

В целях исправления сложившейся ситуации и для установления нового механизма предоставления ежемесячной денежной компенсации рассматриваемой категории лиц, а также в соответствии с результатами мониторинга правоприменения был разработан, прошел все необходимые согласования, принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, одобрен Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и подписан Президентом Российской Федерации Федеральный закон от 12 февраля 2015 г. N 15-ФЗ "О внесении изменения в статью 43 Федерального закона "О полиции" .

Мониторинг правоприменения как политическая деятельность

Деятельность по мониторингу правоприменения, которая своим итогом имеет отчёты о состоянии правоприменительной практики, предложения по совершенствованию действующего законодательства и т.д. рассматривается как подтверждение политической деятельности в делах по привлечению к ответственности по ст. 19.34 КоАП РФ.

Примеры такой политической деятельности:

Так, руководитель организации, являясь экспертом Общероссийского миграционного форума, принимала активное участие в выработке предложений форума по внесению изменений в действующее законодательство, которые были направлены в органы государственной власти.

С ее участием подготовлены следующие предложения: урегулировать правовой статус отдельных категорий трудовых мигрантов (миграционную амнистию), включая недокументированных мигрантов, въезд которым в Россию запрещен за совершение незначительных административных правонарушений; включить в п. 2 ст. 185.1 Гражданского кодекса Российской Федерации и п. 2 ст. 53 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации положения об обязанности удостоверения начальниками специальных учреждений временного содержания иностранных граждан ФМС России доверенностей находящимся в них иностранным гражданам и лицам без гражданства и приравнивания таких доверенностей к нотариально удостоверенным; содействовать внедрению идеи о создании муниципальной милиции .

В другом деле политической деятельностью были признаны подготовка и распространение, в том числе с использованием современных информационных технологий материалов о несовершенстве законодательства и неэффективности правоприменения в сфере осуществления уголовного преследования преступников, публикация брошюр под названием "Создание спецподразделений СК РФ как способ решения проблемы неэффективного расследования пыток" и сборников "Правовой мониторинг апелляционного производства в порядке главы 45.1 УПК РФ: итоговые выводы" и "Правовой мониторинг судебной практики рассмотрения уголовных дел в апелляционной инстанции. Часть 2". Суд установил, что форма и характер преподнесения данной информации указывают на то обстоятельство, что Организация и ее участники не согласны с проводимой органами государственной власти Российской Федерации политикой в обозначенной сфере, дается отрицательная оценка их действиям в указанных направлениях в целях формирования у потенциальных читателей негативного общественного мнения .

Требования граждан и юридических лиц о проведении мониторинга правоприменения

В одном из дел заявитель настаивал на том, что ряд органов местного самоуправления и органов государственной власти не исполняют свои обязанности, а именно, они не осуществляют контроль и надзор за правоприменительной практикой с целью совершенствования правовой системы Российской Федерации и противодействия коррупции, а также не исполняют пункты 2, 3, 8, 9 Постановления Правительства Российской Федерации от 19.08.2011 № 694 «Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации». Оценивая данные доводы суд отметил, что указанные нормы носят общий характер и их возможное несоблюдение не влечет нарушение прав хозяйствующих субъектов в сфере предпринимательской деятельности .

В практике встречаются и споры, где ответчиками выступают ряд юридических лиц и орган государственной власти. При этом к данному органу предъявляются требования, связанные с тем, что он не проводит мониторинг правоприменения в отношении деятельности различных юридических лиц. Примером такого органа власти может быть ФАС. Так, в одном из дел было заявлено требование признать право требовать исполнения Указа Президента РФ № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации», приняв его к исполнению, признав власть Президента РФ, установленную Конституцией РФ .

На подобные требования суд ответил, что согласно п. 2 Положения о мониторинге правоприменения в РФ, утвержденного указом Президента РФ от 20.05.2011 г. № 657, указанный мониторинг направлен на обеспечение принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) нормативных правовых актов РФ. Между тем, Истец ставит вопрос не о принятии, изменении или признании утратившими силу нормативных правовых актов РФ, а о соответствии деятельности коммерческих организации и органов власти действующему законодательству. Таким образом, проведение мониторинга правоприменения по требованию Истца не представляется возможным.

Мониторинг правоприменения?

Мониторинг правоприменения может (по мнению некоторых должностных лиц и органов власти) подразумевать и действия, которые сложно назвать связанными с анализом правоприменительной деятельности. Так, например, на основании распоряжения Губернатора от 05.07.2012 года № 254-р «О некоторых мерах по организации мониторинга правоприменения законодательства об административных правонарушениях в сфере благоустройства», которым на должностные лица возложена обязанность ежемесячно проводить мониторинг нарушений в сфере благоустройства, был проведён осмотра здания принадлежащего юридическому лицу, в ходе которого было выявлено совершенное директором нарушение установленных правилами благоустройства территории муниципального образования «город Ульяновск». требований к внешнему виду фасадов и ограждений зданий и сооружений . Подобное понимание порядка проведения мониторинга правоприменения выявлено в нескольких делах, рассмотренных в Ульяновской области .

Мониторинг правоприменения ассоциируют не только с мониторингом правовых актов, но и с другими понятиями. Так, положением о министерстве сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности Краснодарского края, утвержденным постановлением главы администрации Краснодарского края от 28.06.2012 № 741, министерство «регулярно осуществляет мониторинг производственных показателей и текущего имущественного положения предприятий из отрасли перерабатывающей промышленности Краснодарского края». Как следует из указанного Положения в целях выполнения поставленных задач министерство в установленном законодательством порядке осуществляет, в том числе, следующие функции: проводит мониторинг мелиорированных земель, мониторинг состояния мелиоративных систем, отдельно расположенных гидротехнических сооружений, находящихся в государственной собственности Краснодарского края, участвует в проведении мониторинга плодородия земель сельскохозяйственного назначения, осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации и Краснодарского края мониторинг правоприменения нормативных правовых актов, принимаемых министерством .

Результаты мониторинга правоприменения как обоснование позиции по делу

Среди проанализированных дел был обнаружен только один спор, где результаты проведённого мониторинга правоприменения были использованы для обоснования заявленных требований. При этом суд принял заявленный довод. Суд сам указал: «заслуживают внимание доводы истца о том, что … докладом о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации за 2013 год", подготовленным Правительством РФ в целях обеспечения реализации Указа Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 г. N 657, подтверждается, что такая правоприменительная практика к настоящему времени сложилась» .

Основные выводы

1. Мониторинг правоприменения является деятельностью, цели, задачи, содержание и особенности которой понимаются самым различным образом как органами власти, так и организациями, и гражданами. Это порождает смешение и путаницу среди понятий мониторинг правоприменения, правовой мониторинг, мониторинг законодательства и т.д. Подобные проблемы наблюдаются не только на этапе применения актов, но и при создании НПА. Можно встретить одинаковые термины в разных НПА, за которыми будет скрыто совершенно отличное друг от друга значение. Причиной этому можно назвать отсутствие чётких определений этих понятий в федеральном законодательстве. Однако, необходимо признать, что это не единственная причина. Мы продемонстрировали случаи, когда, например, правоприменением называют то, что им не является и являться не могло. Это уже связано с профессиональной подготовкой тех лиц, которые допускают подобные ошибки.
2. Обобщая проанализированные споры, связанные с проведением антикоррупционной экспертизы НПА можно сделать вывод, что все органы и организации, принимающие НПА, должны осуществлять мониторинг их применения. Порядок проведения такого мониторинг должен быть регламентирован их собственным актом. И стоит отметить, что такие акты часто оказываются не приняты. А принятые акты могут существенно различаться, что затрудняет обобщение полученных разными субъектами результатов. Несмотря на то, что такой мониторинг правоприменения направлен на выявление только коррупциогенных факторов в актах отдельных органов и организаций, список этих факторов таков, что обобщение результатов такого мониторинга было бы крайне полезно для совершенствования действующего законодательства.
3. В тех делах, где анализировалась работа отдельных сотрудников органов власти по проведению мониторинга правоприменения не было встречено указаний на закрытые источники получения информации для анализа. Более того, в качестве таких источников были названы системы Консультант и Гарант, СМИ и др. Это вызывает вопросы о том, а как анализируется правоприменительная практика, не подлежащая размещению в открытых источниках. Ведь анализ такой практики доступен только для самого органа, осуществляющего правоприменение, а исключение её из числа источников информации для анализа делает результаты анализа неполными. А если достаточно анализа информации, размещённой в открытых источниках, то почему органами власти так мало внимания уделяется тем исследованиям по мониторингу правоприменения, которые проводятся в различных научных центрах и в основе которых лежит информация, полученная из тех же самых открытых источников.

Список проанализированных судебных решений:

1. Апелляционное определение Белгородского областного суда от 17.05.2016 N 33-2089/2016;
2. Апелляционное Определение Верховного суда Республики Соха (Якутия) от 8 октября 2014 года по делу № 33-3533-14;
3. Апелляционное определение Вологодского областного суда от 05.07.2017 N 33-3379/2017;
4. Апелляционное определение Вологодского областного суда от 1 августа 2014 года по делу № 33-3615-2014;
5. Апелляционное определение Вологодского областного суда от 28 сентября 2012 года по делу № 33-4082-2012;
6. Апелляционное определение Вологодского областного суда от 30 октября 2013 года по делу № 33-4493-2013;
7. Апелляционное определение Курганского областного суда от … по делу № 33-747-2013;
8. Определение АС Новгородской области от 11 июля 2013 года по делу № А44-1691-2013;
9. Постановление Верх-Исетского районного суда города Екатеринбурга от 08.02.2017 по делу N 5-18/2017;
10. Постановление Киреевского районного суда г. Тулы от 4 июля 2016 года по делу №;
11. Постановление Мирового судьи судебного участка № 2 Вологодской области от 17 мая 2016 года по делу № 5-2-421-2016;
12. Постановление Мирового судьи судебного участка № 4 Заволжского судебного района города Ульяновска от 27 ноября 2014 года по делу № 5-665-2014;
13. Постановление Одиннадцатого ААС от 28 июля 2011 года по делу № А65-5131-2011;
14. Постановление Одиннадцатого ААС от 30 апреля 2013 года по делу № А65-31738-2012;
15. Постановление Первого ААС от 20 июля 2015 года по делу № А11-7594-2014;
16. Постановление Пятнадцатого ААС от 6 мая 2015 года по делу № А32-2537-2013 (15АП-5480-2015);
17. Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.05.2015 N 15АП-5480/2015 по делу N А32-2537/2013;
18. Постановление Седьмого ААС от 20 мая 2013 года по делу № А27-13195-2012;
19. Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.11.2017 N 17АП-16709/2017-АК по делу N А60-34608/2017;
20. Постановление ФАС Поволжского округа от 20 октября 2011 года по делу № А65-5131-2011;
21. Постановление Шестнадцатого ААС от 17 марта 2014 года по делу № А25-1513-2013;
22. Решение Аннинского районного суда Воронежской области от 12 декабря 2011 года по делу № 2-636-2011;
23. Решение Аннинского районного суда Воронежской области от 9 декабря 2011 года по делу № 2-641-2011;
24. Решение АС Владимирской области от 23 марта 2015 года по делу № А11-7594-2014;
25. Решение АС Карачаево-Черкесской Республики от 23 декабря 2013 года по делу № А251513-2013;
26. Решение АС Липецкой области от 26 апреля 2013 года по делу № А36-886-2013;
27. Решение АС Нижегородской области от 17 ноября 2011 года по делу № А43-17549-2011;
28. Решение АС Нижегородской области от 28 августа 2013 года по делу № А43-7678-2013;
29. Решение АС Республики Татарстан от 13 мая 2011 года по делу № А65-5131-2011;
30. Решение АС Республики Татарстан от 18 февраля 2013 года по делу № А65-31738-2012;
31. Решение Выселковского районного суда Краснодарского края от 19 августа 2014 года по делу № 2-1098-14;
32. Решение Ессентукского городского суда Ставропольского края от 18 июня 2014 года по делу №;
33. Решение Заводского районного суда г. Орла от 27 марта 2015 года по делу № 2-440-2015;
34. Решение Куйбышевского районного суда Новосибирской области от 15 июня 2012 года по делу № 2-613-2012;
35. Решение Кызылского городского суда Республики Тыва от 17 февраля 2015 года по делу № 12-251-2015 (5-1125-14);
36. Решение Ленинского районного суда г. Пензы от 15 января 2013 года по делу №;
37. Решение Ленинского районного суда г. Ульяновска от 26 июня 2015 года по делу № 12-402-2015;
38. Решение Ленинского районного суда города Ульяновска от 16.06.2015 по делу N 12-366/15;
39. Решение Липецкого областного суда от 21 ноября 2017 года по делу № 3а-40-2017;
40. Решение Нехаевского районного суда Вологодской области от 18 октября 2013 года по делу №;
41. Решение Новокузнецкого районного суда Кемеровской области от … по делу № ;
42. Решение Новоселицкого районного суда Ставропольского края от 19 апреля 2017 года по делу № «а-180-17;
43. Решение Октябрьского районного суда г. Владимира от 14 января 2014 года по делу № 12-30-2014;
44. Решение Печёрского районного суда Псковской области по делу № 2-82-2012;
45. Решение Смольнинского районного суда города Санкт-Петербурга от 31.05.2016 по делу N 2-1882/2016~М-1388/2016;
46. Решение Советского районного суда г. Нижний Новгород от … по делу № 2-2209-2015;
47. Решение Советского районного суда г. Рязани от 28 мая 2015 года по делу №;
48. Решение Советского районного суда города Нижнего Новгорода от 03.04.2015 по делу N 2-2209/2015~М-1111/2015;
49. Решение Черепановского районного суда Новосибирской области от 22.12.2016 по делу N 2А-1520/2016;
50. Решение Черепановского районного суда Новосибирской области от 22.12.2016 по делу N 2А-1521/2016;
51. Решение Черепановского районного суда Новосибирской области от 22.12.2016 по делу N 2А-1522/2016;
52. Решение Черепановского районного суда Новосибирской области от 22.12.2016 по делу N 2А-1523/2016;
53. Решение Черепановского районного суда Новосибирской области от 22.12.2016 по делу N 2А-1524/2016;
54. Решение Черепановского районного суда Новосибирской области от 22.12.2016 по делу N 2А-1525/2016;
55. Решение Черепановского районного суда Новосибирской области от 22.12.2016 по делу N 2А-1526/2016;
56. Решение Черепановского районного суда Новосибирской области от 22.12.2016 по делу N 2А-1527/2016;
57. Решение Черепановского районного суда Новосибирской области от 29.06.2017 по делу N 2А-680/2017
58. Решение Черепановского районного суда Новосибирской области от 29.06.2017 по делу N 2А-679/2017;
59. Решение Черепановского районного суда Новосибирской области от 29.06.2017 по делу N 2А-681/2017;
60. Решение Черепановского районного суда Новосибирской области от 29.06.2017 по делу N 2А-682/2017;
61. Решение Черепановского районного суда Новосибирской области от 29.06.2017 по делу N 2А-683/2017;
62. Решение Черепановского районного суда Новосибирской области от 29.06.2017 по делу N 2А-684/2017;
63. Решение Черепановского районного суда Новосибирской области от 29.06.2017 по делу N 2А-685/2017;
64. Решение Череповецкого городского суда Вологодской области от 14 мая 2014 года по делу № 2-3683-2014;
65. Решение Череповецкого городского суда Вологодской области от 2 августа 2012 года по делу №;
66. Решение Череповецкого городского суда Вологодской области от 5 августа 2013 года по делу № 2-4899-2013;
67. Решение Якутского городского суда Республики Саха (Якутия) от 6 августа 2014 года по делу № 2-6418-14.

Приказ Генпрокуратуры России от 17.09.2007 N 144

Приказ Минтруда России от 12.01.2015 N 1

Экспертиза: юридический словарь-справочник под ред. Малько А.В. Проспект, 2017

Юридическая техника: юридический словарь-справочник 2-е издание под ред. Малько А.В. Проспект, 2017

Ст. 30 Закона г. Москвы от 08.07.2009 N 25 "О правовых актах города Москвы"

Решение Аннинского районного суда Воронежской области от 9 декабря 2011 года по делу № 2-641-2011; Решение Аннинского районного суда Воронежской области от 12 декабря 2011 года по делу № 2-636-2011 Постановление Первого ААС от 20 июля 2015 года по делу № А11-7594-2014

Постановление Мирового судьи судебного участка № 4 Заволжского судебного района города Ульяновска от 27 ноября 2014 года по делу № 5-665-2014

Важнейшими вопросами юридической науки являются такие: как живет и как реализуется право в обществе ; каковы те специфические особенности правовой материи , которые обуславливают различное отношение к нему при учете его использования; почему субъекты прибегают к помощи права по-разному? Чем заканчивается правовое поведение и как реагирует государство на это поведение?

Наиболее актуальные проблемы относятся к практической стороне жизни права и лежат в области, недавно относимой к смежной с правоведением сфере - социологии права. Более того, речь, по сути, идет о планировании и прогнозировании правового развития всей правовой системы общества. Во многом именно благодаря категориям «правовая система» и «правовое пространство» появившихся в 70-х гг. и 90-х гг. прошлого века стала актуальна проблема правового мониторинга — анализа состояния всей правовой действительности, всех правовых процессов, происходящих в обществе.

Однако сегодня мы полагаем, что, непосредственно, результатами воплощения права в жизнь, правового регулирования, должно заниматься отдельное направление юридической науки - теория правового мониторинга. В то же время, вопросы реализации прав и свобод граждан, да и в целом права, соприкасаются с самим правовым сознанием и правовой культурой общества и государства. Потому ответить на поставленные вопросы представляется возможным, если заглянуть внутрь самого права, его функциональных возможностей и предназначения, а также технологии самой правовой деятельности и правового управления в современных условиях.

Представляется, что существующие в настоящий период взгляды на данные вопросы несколько шаблонны и описательно ограничены. Ведь по сути дела речь идет о том, как пользоваться правом, чтобы твои интересы и потребности были удовлетворены, то ли разговор идет реализации права на жизнь, то ли права на создание семьи или профессиональной самореализации. В любом случае у людей есть некие возможности, которые не только предусмотрены Конституцией и законодательством, но и вытекают из их реальных правовых способностей людей.

Правовое регулирование

Содержанием правового регулирования является деятельность правотворческих государственных органов, связанная с выбором типа, методов, способов правовой регламентации, определением соотношения нормативных и индивидуальных средств правового регулирования, формированием того юридического обеспечения и т.д.; непосредственную деятельность субъектов общественных отношений, которая связана с поиском и использованием необходимых правовых норм, средств правового влияния, методов и др., в целях согласования своего поведения с требованиями правовых предписаний.

Отсюда особое значение приобретает тот механизм, с помощью которого достигаются цели права и государства, т.е. механизм государственно-правового регулирования позволяет: собрать вместе все части юридической системы и факторы, на нее влияющие; расставить их по своим метам; увидеть те основные функции, которые выполняют юридические, социальные и другие факторы в процессе правового регулирования; понять процесс трансформации правовых принципов и норм в поведение (правомерное и противоправное), возникновение законности и правопорядка или правового нигилизма; обосновать необходимость совершенствования правового регулирования в обществе, уровня юридической культуры всего населения и профессиональной культуры всех должностных лиц, и прежде всего работников правоохранительных органов.

Выделяются два основных вида правового регулирования - общее правовое регулирование и индивидуальное правовое регулирование.

Общее правовое регулирование состоит в упорядочении общественных отношений посредством создания, изменения и дополнения или отмены норм права, а также определенной сферы их действия в пространстве, во времени и по кругу лиц. Оно, по существу, означает правотворческую деятельность государства.

Индивидуальное правовое регулирование - это деятельность компетентного субъекта, заключающаяся в дополнительном упорядочении общественных отношений на основе действующих норм права посредством конкретизации правила поведения их персональных участников. При этом решается юридическое дело, спор, вопрос и др. применительно к данным, конкретным, обстоятельствам и принимается какое-то индивидуальное правовое решение, имеющее важное значение для участников.

Мы считаем, что такой расширительный подход к осмыслению правового регулирования полезен и актуален для понимания проблемы правового мониторинга, но он слабо исследован и еще ждет своей разработки. В настоящее же время, с учетом данного подхода, мы будем говорить о широкой трактовке самого понятия правового мониторинга, т.е. о больших пределах контроля государства и общества в рамках всей правовой системы общества.

В этой связи для эффективной деятельности государства необходимо отслеживать результаты правового регулирования, являющиеся фундаментальным фактором жизнеспособности общества. На основе этого появляется потребность в оценке и анализе, как текущего законодательства, так и прогнозирования развития всего права и тенденций функционирования правовой системы общества. Получение достоверной, оперативной и качественной информации о правовой сфере общественной жизнедеятельности позволяет государству более рационально и адекватно реагировать на самые разнообразные обстоятельства и факторы его бытия.

Сама деятельность по оценке и анализу правовой ситуации в обществе носит комплексный и системный характер, так как охватывает различные виды и направления социальной деятельности. Контроль правовых процессов, правотворчества и практики применения текущего законодательства в настоящий период связан с проведением мониторинга правоприменения, который включает в себя: правовую (правоотношения), политическую (правотворчество и правовая политика) и научно-аналитическую (прогностическую) составляющие.

В условиях усложняющегося общества, возрастания динамики социальных процессов необходимо, что называется, оперативно «считывать» все параметры общественной среды в целях контроля сложившейся ситуации. Потому вопрос о государственном и общественном мониторинге во всех сферах жизнедеятельности становится на повестку сегодняшнего дня. Особенно это касается мониторинга соблюдения прав и свобод граждан, о чем у нас постоянно говорят на всех уровнях государственной власти.

Уже сегодня существует финансовый мониторинг экономической ситуации, экологический мониторинг окружающей среды, политический мониторинг политических процессов, миграционный мониторинг миграционных процессов и потоков, и правовая сфера жизнедеятельности в этом плане не является исключение. Пришло время создать условия, выработать подходы и методику для осуществления, так называемого правового мониторинга, который в целом бы оценивал вопросы результативности действия права в социальной среде.

По сути дела, это новое приоритетное направление государственной правовой политики, заключающееся в совершенствовании законодатель-ной деятельности и практики его реализации, что в свою очередь требует высокока-чественного организационного, мето-дологического и методического обес-печения.

В процессе развития правовой системы нашего общества единственно возможным инструментом обеспечения такой деятельности являет-ся внедрение в законотворчество и нормотворчество системы мониторин-га. Это необходимо делать на основе как необходимого развития и объединения того опыта, который уже имеется в сфере мониторинга законодательства и правоприменительной практики, так и создания и развития его новых форм и способов осуществления.

Система правового мониторинга - это тот инструмент, который будет существенно содействовать содержательному взаимодействию органов государственной власти между собой а, самое главное, социальному взаимодействию государственной власти и самого гражданского общества. Если мы не научимся, принимая законы, понимать, в какой мере они полезны, объективны и исполняемы, если государство не будет ориентироваться на конкретные данные такого мониторинга (в правореализации которого свою роль будут играть экспертные сообщества, институты гражданского общества), нам не удас-тся адекватно решить ни одной из поставленных задач.

В настоящее время в Российской Фе-дерации давно назрела проблема повышения качества законодательного обеспечения общественных отношений как таковых, но и объективная потреб-ность в организации и совершенствовании системы мониторинга законода-тельства и правоприменительной практики.

В данном ключе отмечается актив-ная роль самого государства, всех ветвей и уровней государственной власти, обще-ственных и научных институтов гражданского общества, всех социальных институтов не только в исследовании и поиске механизмов мониторинга правовой ситуации, но и самой правоприменительной практики. Как раз для этого необходимо подключить юридическую науку и создать продуманные, системные, функциональные инструменты постоянного оперативного анализа качества нормативных правовых актов и их реализации. Указанные инструменты создаются, как правило, теми, кто непосредственно является субъектом нормативно-правового регулиро-вания на различных уровнях правотворческой и правоприменительной деятельности.

Это является новой позитивной чертой деятельности государства, конечной целью которой является самоанализ, самоконтроль и самосовершенствование с точки зрения приведения своего положения и своей деятельности в соответствие с базовыми конституционными началами правового государства; потому в целом правовой мониторинг направлен на реализацию основного правового начала - «человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства» (ст. 2 Конституции Российской Федерации).

Потому важной целью такой деятельности является повы-шение качества принимаемых законов, совершенствование на основе законо-дательной и правоприменительной де-ятельности системы принятия и реали-зации государственно-политических решений и, в конечном счете, что необходимо для соблюде-ния и защиты прав и свобод человека и гражданина.

Задачи мониторинга в полной мере соотносится с его целями и значе-нием как инструмента реализации но-вого приоритетного направления госу-дарственной правовой политики - добиться того, чтобы качество и действенность зако-нодательства стали важнейшими инди-каторами развития страны наряду с по-казателями экономического роста, благосостояния граждан, националь-ной безопасности.

Определив признание важности качественной законодательной работы, нужно понимать, что сегодня наиболее значимыми являются еще качество правоприменения и, особенно, качество правосудия, которое непосредственно связано и соблюдением прав и свобод граждан. Именно в этих сферах взаимодействия человека и государства, власти и общества происходит реальная оценка всех государственных усилий, формируется отношение конкретного человека к российскому государству, обществу и власти.

Серьезное изменение качества правоприменения невозможно без хо-рошо мотивированного, понятного, по-ложительно воспринимаемого обще-ством и проводимого с его участием процесса совершенствования системы права.

На этом уровне реализации основных направлений государственной полити-ки в форме различных государственных проектов по-прежнему сохра-няется дефицит внимания к конечным результатам этой работы, а именно к реальным изменениям общественных отношений, жизни людей, экономичес-ких отношений и других сфер. В этом контексте сегодня мониторинг законо-дательства и правоприменительной практики можно отнести к самым необ-ходимым современным инструментам управления функциями государства и раз-вития гражданского общества.

Потому в качестве важнейшего этапа, на ко-тором целесообразно использовать данный инструмент, является этап стра-тегического планирования, или целеполагания деятельности собственно государства. Отсюда научное обеспечение этой деятельности представляется основным фактором его результативности, прогнозируемости и полезности.

По сути дела, речь идет о новом направлении правовой политики и управления государства, которое тесно связано с другими не менее важными аспектами государственной деятельности - правотворчеством, правореализацией, правоприменением, координационной, учредительной и др.

В связи с этим в юридической науке появилось несколько подходов к пониманию данного вида правовой деятельности, имеющей важнейшее значение, как для последовательного и прогнозируемого развития правовой системы всего общества, так и для совершенствования самих представлений о правовой жизни общества.

Понятие мониторинга правоприменения

В процессе жизни субъекты реализуют свои права, приобретают определенные блага, выполняя конкретные обя-занности. В реальных правоотношениях субъекты непосредственно взаимосвязаны, они противостоят друг другу и реализуют свои субъективные права и выполняют свои обязанности. В таких правоотношениях реализуется большинство норм права. При этом реализация права предполагает воплощение в регулируемых им общественных отношениях всего того, что в нормах права (в гипотезах, диспозициях и санкциях) заложено.

Под этим углом зрения мониторинг правоприменения представляет собой одну из форм реализации права или правовой деятельности в виде определенной системы взаимосвязанных, идущих друг за другом в строго определенной последовательности разнообразных целостных и последовательных действий компетентных субъектов.

Исходя из сказанного, можно утверждать, что мониторинг правоприменения характеризуется следующими особенностями:

· в нем участвуют компетентные субъекты, обладающие субъективными правами и юридическими обязанностями. Субъектами в этом случае являются те лица (органы), на которых распространяется действие права, т.е. субъекты права;

· объектом реализации здесь выступает система законодательства, наличный массив нормативных правовых актов или вся правовая жизнь общества;

· мониторинг правоприменения связан только с правомерным поведением компетентных субъектов. Это могут быть и активные, и пассивные действия, но правомерного свойства. Только правомерное поведение субъектов реализует норму (нормы) права, неправомерное - нарушает;

· реализация права при осуществлении мониторинга правоприменения осуществляется в строго определенных формах, что обусловлено разнообразием регулируемых с помощью норм права общественных отношений (правоотношений). К этим формам обычно в юридической науке относят: соблюдение, исполнение, использование и применение норм права, законов, нормативных актов и т.д.;

· своего рода формой мониторинга правоприменения является толкование (при осуществлении экспертизы) нормативных правовых актов соответствующим субъектом мониторинга правоприменения. Результаты толкования к нормам ничего не добавляют, но они реализуют свободу субъектов права на интерпретацию воли, выраженной в нормативных актах.

Итак, осуществление мониторинга правоприменения в таком смысле - это правовая деятельность, аутентичная воле, выраженной в самом праве, применяемом субъектами. Ее можно рассматривать как процесс, а точнее как процедуру, и в тоже время как конечный результат, по итогам которой появляется тот или иной правовой акт или то, или иное решение.

Мониторинг правоприменения как материальная процедура может быть охарактеризована с объективной и субъективной стороны. С объективной стороны она представляет собой совершение определенными методами и средствами в конкретной последовательности, в сроки и в месте, предусмотренных нормами права правомерных действий по анализу и оценке нормативных правовых актов. С субъективной стороны, мониторинг правоприменения характеризуется отношением субъекта к воплощаемым правовым требованиям, его установками и волей в момент совершения предписываемых действий. Субъект такой деятельности может быть заинтересованным в реализации своего права, осуществлять правовые предписания из сознания целесообразности или общественного долга. Но главное в этом процессе - точное следование праву, характеру действий, условиям места и времени их совершения. Реализации не будет, если одно какое-либо из обязательных условий будет проигнорировано.

В целях обеспечения процесса реализации правовых норм широко используются государственные (например, средства государственного воздействия) и идеологические (скажем, со стороны разных партий) методы. Несмотря на департизацию государственного аппарата, большое значение они имеют в воздействии на должностных лиц и представителей власти. Но решающее значение имеет другое. За надлежащее исполнение ими своих юридических обязанностей государство платит госслужащим заработную плату. Неисполнение обязанностей влечет применение дисциплинарных взысканий, вплоть до увольнения с должности. Нарушение запретов образует состав должностного преступления или проступка и наказывается в соответствии с законом.

Отсюда можно выделить следующие черты мониторинга правоприменения: это - такая форма реализации права, в которой непременно присутствует субъект, наделенный властными полномочиями; применение норм права осуществляется в установленных законом процессуальных формах; применение норм права должно осуществляться на определенной законодательной основе, в том числе и в случаях применения нормы права по аналогии; при сем, применение права - это процедура, направленная на индивидуализацию нормативных предписаний; правоприменительный акт - устный или письменный приказ, устное или письменной распоряжение, решение; применение права допускает контроль за процессом принятия и исполнения решения; применение права - это организующая деятельность субъектов, наделенных властью; применение права - это дополняющая действие нормативных актов деятельность рассматриваемых властных субъектов, поскольку принимаемые ими индивидуальные правовые акты являются продолжением, дополнением нормативных актов.

Формы мониторинга правоприменения

Известно, что формы мониторинга применения различны. Соответственно, основная форма мониторинга правоприменения - точное исполнение норм действующего права субъектами (гражданами, должностными лицами, органами власти). Нормы права, будучи общеобязательными правилами поведения, применяются таким образом, чтобы граждане в своем абсолютном большинстве добровольно подчинялись этим нормам, действовали так, как это предписывали нормы права, воздерживались от действий, которые нормами права запрещены. Так же должны поступать и должностные лица, и органы власти государства, действуя в соответствии с законом и не допуская его нарушения.

Другая форма мониторинга правоприменения - совершение уполномоченными на то государственными органами или должностными лицами особых актов, реализующих норму права в отдельном, конкретном случае: государственные органы или должностные лица, в пределах своей компетенции рассматривающие и разрешающие какой-либо конкретный вопрос, применяют соответствующую норму права к обстоятельствам данного случая и определяют юридические последствия, вытекающие из нормы права для данного случая.

Этапы мониторинга правоприменения

Процесс применения норм права при проведении мониторинга можно представить как:

1) осмысление конкретных фактических обстоятельств дела, сути вопроса. На этом этапе субъект уясняет, какие события, факты и явления привели к юридической «коллизии». В необходимых случаях для этого собираются документы, показания свидетелей, заключения экспертов, орудия преступления и т.д. Возможность применения права обусловлена тем, что указанные события, факты и явления должны находится в сфере правового регулирования, т.е. являются юридическими фактами, предусмотренными нормами права как основания для возникновения, изменения или прекращения правовых отношений. Необходимо также исследовать все обстоятельства, имеющие значение для разрешения правовой коллизии.

2) правовая экспертиза. На этом этапе имеет место правовая оценка фактических и юридических обстоятельств, имевших место. Для этого субъект ищет правовую норму, которая должна регулировать рассматриваемую ситуацию. При этом происходит сравнение юридических фактов, предусмотренных правовой нормой и фактических обстоятельств дела, спора и т.д. Для этого правовую норму необходимо правильно уяснить, т.е. понять ее смысл, обратившись к официальному текстуальному источнику, и в том числе, определить пределы ее действия во времени, в пространстве и по кругу лиц. В случае отсутствия необходимой правовой нормы, но при наличии необходимости правового регулирования рассматриваемой коллизии, субъект должен решить вопрос о возможности использования аналогии или закона для разрешения данного дела, спора, конфликта.

3) подготовка и принятие решения по разрешению правовой коллизии. Здесь субъект соотносит фактические обстоятельства коллизии с их юридической квалификацией и готовит решение, устанавливающее, изменяющее, конкретизирующее, отменяющее права и обязанности участников правовой коллизии.

4) вынесение решения заканчивается принятием соответствующего правового акта, который называется правоприменительным актом, или актом применения права.

Далее важно осуществить необходимый контроль исполнения принятого решения. Применения права не заканчивается вынесением обязательного для исполнения правоприменительного акта. Акт применения права - основание для принудительно-властного регулирования поведения участников правовой коллизии. Поэтому только исполнение принятого решения устраняет правовую коллизию и позволяет правовому субъекту добиться справедливости. Контроль исполнения правоприменительного акта может осуществляться как самим органом (должностным лицом), принявшим акт, так и иными государственными органами (должностными лицами), наделенными соответствующими властными полномочиями.

Очевидно, что результатом применения норм права является вынесение обязательного решения и т. д. И это отражается в правоприменительных актах: Причем, последние правоприменительные акты, занимают подчиненное положение по отношению к нормативным правовым актам, основываются на правовых нормах и издаются с целью индивидуального воздействия на процесс реализации права.

Таким образом, мониторинг правоприменения является составной частью правового регулирования, которое образует механизм правового регулирования. Не случайно, считается, что правовое регулирование общественных отношений является важнейшей функцией государства и государственной политики. Оно вбирает в себя: специфическую деятельность государства, связанную с подготовкой и выработкой правовых установлений и определением средств обеспечения их реализации.

Общие подходы к правовому мониторингу

Первый подход , как уже говорилось, охватывается самым широким понятием в данной области - «правовой мониторинг». Под правовым мониторингом подразумевается такая деятельность, которая охватывает собой такие стадии юридической деятельности, как правотворческий процесс, оценка качества действующих нормативных правовых актов, правоприменительный процесс.

Второй подход более узкий, охватывает проблему оценки качества законодательства. В частности, здесь под мониторингом закона - понимается процесс наблюдения за конкретным законом, оценивание его состояния, корректировка нежелательных тенденций развития как всего закона в целом, так и его частей, или это процесс наблюдения за совокупностью (группой) законов, регулирующих однородные общественные отношения, оценивание их состояние, корректировка состояния нежелательных тенденций этой группы законов, отдельных статей.

В широком смысле «мониторинг законодательства» подразумевает процесс наблюдения, оценивания состояния и корректировки нежелательных тенденций развития всего массива нормативных правовых актов, что более полно отражает суть процесса правового мониторинга как важнейшего элемента правотворческой деятельности и правовой политики государства и общества.

Третий подход отражается в категории «мониторинг правоприменения». Собственно говоря, он непосредственно обусловлен Указом Президента, согласно которому, мониторинг правоприменения представляет собой комплексную и плановую работу по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) нормативных правовых актов Российской Федерации. Данному виду деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации придан общегосударственный масштаб и системный характер, определен широкий круг субъектов, которые могут принимать участие в проведении мониторинга.

Четвертый подход , содержится во взгляде, отражающемся в понятии «мониторинг правового пространства» в соответствии с которым он представляет собой систему таких элементов как сбор фактического материала, оценивание, контроль, прогнозирование, разработка приемов и способов обеспечения оптимального состояния правового пространства и общественных отношений, законопроекта, закона (действующего) и правоприменения.

Пятый подход отражает понятие «мониторинг законодательства и правоприменительной практики», под которым понимается системно организованная деятельность в области учета, оценки состояния, динами и прогноза федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации, подзаконных нормативных правовых актов, принимаемых государственными органами и реализуемых в практике публичного, корпоративного и частного управления, а также в правоохранительной деятельности.

Некоторые даже предлагают рассматривать понятие «мониторинг» в связи с понятием «правовое поле». В частности, Л.А. Кравченко, одним из первых, предложил понятие «мониторинг правового поля», отмечая, что это «комплексная система регулярного наблюдения, анализа, оценки и прогноза состояния, а на этой основе - разработка предложений по совершенствованию, улучшению полноты и качества, перспективному планированию развития законодательной базы всех сфер жизнедеятельности и общества и государства».

Таким образом, мониторинг в области права не только предполагает сбор, систематизацию, анализ и оценку информации о реализации законов, включая и вопрос критериев такого сбора и обработки информации, способах их оценки, но и, по сути, обеспечивает обратную связь правотворческой деятельности с правоприменительной практикой, выявляя состояние общественных отношений, эффективность правового регулирования и качество правового материала.

В целом, вопрос об эффективности и объективности действующего в государстве законодательного массива правовых норм, безусловно, связан с постоянным мониторингом за их качеством и дальнейшим совершенствованием. Существующая практика правотворческой и правоприменительной деятельности и в целом всей правовой деятельности общества свидетельствует о несоответствии законодательства требованиям правовой политики (правотворческой в особенности), что объективно вызывает потребность в создании единой концепции правового мониторинга по всем его видам с целью повышения качества самого позитивного права.

Посредством мониторинга правоприменения определяется степень правового регулирования общественных отношений, выявляются пробелы, устраняются коллизии между нормативными правовыми актами одинаковой юридической силы, так и между федеральным и региональным законодательство.

Следовательно, мониторинг правоприменения способствует разработке предложений по совершенствованию законодательства, его обновлению и, в конечном счете, обеспечивает внутреннюю согласованность системы права и системы законодательства.

Управление и мониторинг

В этом плане можно заметить, что мониторинг правоприменения существенно отличается от государственного управления тем, что не охватывает собой все стадии и весь процесс правового регулирования как властной деятельности, а лишь только его отдельные элементы на уровне правовой политики.

В частности, существуют следующие позиции относительно соотношения мониторинга и управления:

1) понятие «мониторинг» шире понятия «управление», как разновидность данной позиции можно выделить поло-жение о том, что мониторинг включает в себя управление путем своевре-менного информирования о неблагоприятном развитии объекта монито-ринга;

2) понятие «управление» шире понятия «мониторинг».

Обращение к этимологии слова «мониторинг» говорит о том, что данное понятие пришло в русский язык из английского языка (слово «monitor» в английском языке означает «наставлять, советовать либо контролировать и проверять». Однако проведенный анализ показывает, что это понятие имеет непосредственно латинское происхождение. Так, например, слово «moneo» переводится как «наказывать», «monitor» - «надзиратель», «monittium» - «указание».

Все эти переводы можно охарактеризовать как различные направления одного социального явления, то есть функции мониторинга. Несмотря на различия в определениях, понятие «мониторинг» объединяет следующее: мониторингом признается «систематическая, постоянная деятельность, связанная со сбором и анализом информации и направленная на наблюдение за развитием исследуемого объекта с целью выявления соответствия его состояния ожидаемым результатам и оценки его развития».

Понятие «управление» шире понятия «мониторинг». Управление со-держит в себе составляющие, которые лежат за пределами мониторинга (определение критериев оценки и контроля, выбор необходимых дейст-вий, принятие решения о воплощении их в жизнь и непосредственно самоосуществление). А мониторинг, в свою очередь, осуществляет ряд вполне определенных функций управления (оценки, анализа и др.).

Нельзя согласиться с тем, что мониторинг включает управление средой путем информирования людей о возможности наступления неблагоприятных ситуаций. Субъект управленческих решений (адресат мониторинга) может не совпа-дать с субъектом мониторинга. В идеале объекты мониторинга, направления их исследования, ин-дикаторы позволяющие оценивать их состояние, равно как и значения их оптимального состояния определяются на начальном этапе управления, а сам мониторинг является составной частью управленческой деятельности.

Мониторинг и управление имеют различные цели. Цель мониторин-га заключается в получении информации необходимой для приведения и поддержания объекта мониторинга в оптимальном состоянии. Также цель мониторинга можно определить как получение информации необходимой для принятия управленческих решений.

Потому-то речь, по сути, идет лишь только об оценке состояния всего правового поля и правового пространства общества, под которым понимается анализ и оценка состояния не только действующего права (законодательства), но и собственно самих правовых отношений и юридической практики.

Можно здесь вывести и три другие позиции:

2. Мониторинг может способствовать раз-работке приемов приведения объекта в оптимальное состояние только пу-тем информирования о состоянии объекта и прогнозах его развития, но сам такую разработку не включает;

3. В мониторинг включается разработ-ка приемов и способов приведения объекта в оптимальное состояние, при этом мониторинг не отождествляется с управлением. Последняя позиция в наибольшей степени отражает сущность мониторинга. Предпочтительнее будет обозначение разработки приемов и способов приведения объекта в оптимальное состояние в качестве последнего пятого элемента монито-ринга.

Выделение анализа в качестве отдельного элемента мониторинга, равно как и указание на него в определениях понятия «мониторинг», не оправдано. Круг методов, используемых в мониторинге, не ограничен.

Можно сделать вывод о наличии у мониторинга такого характерного признака как системность.

Мониторинг как теоретическое понятие - это система теоретических и эмпирических методов познания, образованная в результате слияния различных методологических концепций, применение которой возможно при исследовании различных объектов, независимо от предметного со-держания, на всех этапах получения нового знания.

Отсюда, применительно к правовой области мы можем констатировать, что мониторинг как система включает в себя следующие элементы:

1) сбор фактического материала;

2) оценивание;

3) контроль;

4) прогнозиро-вание;

5) разработку приемов и способов приведения объекта мониторин-га в оптимальное состояние.

Мониторинг (в том числе правоприменения) следует вводить в следующих ситуациях: а) состояние объекта мониторинга не оптимально; б) состояние объекта мониторинга имеет оптимальные показатели, но объект находится в развитии и в связи с этим, имеются опасения изменения состояния данного объекта в худ-шую сторону.

Мониторинг должен осуществляться все время, пока состояние объ-екта не стало соответствовать тем требованиям, которые к нему предъяв-ляются и пока существуют опасения изменения состояния объекта в худ-шую сторону.

Мониторинг способствует осуществлению обратной связи. При этом важно осознавать, что обратная связь обеспечивается информированием, но отнюдь не претворением в жизнь рекомендаций, выработанных в про-цессе мониторинга.

Такой разнобой мнений показывает, что теоретики как в области управления, так и в правовой сфере, не имеют консолидированных представлений о том, что, собственно говоря, такое мониторинг и какие непосредственно показатели необходимо оценивать и анализировать. Потому в юридической литературе существуют не только полярность мнений и представлений об этом явлении и данной деятельности, но и отличные друг от друга, схожие по смыслу термины и понятия. Правовые конструкции «мониторинг законодательства», «мониторинг права», «мониторинг правоприменительной практики», «мониторинг закона», «мониторинг законопроекта», «мониторинг нормативных правовых актов», «мониторинг правового пространства» и «мониторинг правовой системы» на первый взгляд достаточно близки.

Однако при более детальном рассмотрении, видно, что данные понятия, применяемые отдельно и описывающие либо разные стадии правоприменения, либо объекты анализа и оценки - например, стадию правотворчества (нормотворчества), стадии правоприменения, процедуру контроля соблюдения нормативных правовых актов, процедуру получения сведений о состоянии законодательства, т.е. информационную деятельность. Хотя надо признать, что между этими видами правовой деятельности существует много общего, т.к. по сути дела речь идет о деятельности государства в правовой сфере общественных отношений, т.е. правореализации.

Но, очевидно, что происходит определенное смешение различных понятий в юридической науке, что затрудняет выяснение объективного понимания данного правового явления. Вероятно, термин «правовой мониторинг» представляется более удачным в теории государства и права, так как охватывает собой не только деятельность по принятию того или иного правового акта, его реализацию (практику), но и в целом описывает процедуру правового регулирования в центре которого стоит человек и государство со своими уполномоченными и компетентными органами.

Использование этого термина, на наш взгляд, является, в отличие от других, более универсальным, и позволит не только единообразно толковать данную правовую деятельность по мониторингу юристами и практиками, но и использовать единообразную терминологию в нормативных правовых актах, которые должны установить основы и процедуру организации и проведения правового мониторинга. В целом правовой мониторинг охватывает собой деятельность всех субъектов и по всем параметрам правовой жизни общества, что собственно то и нужно государству для оптимизации своей деятельности.

Вместе с тем, необходимо отметить, что большинство ученых и практиков используют легальный термин «мониторинг правоприменения», закрепленный самим Указом Президента о данной деятельности, наряду с другими, под которым подразумевают экспертизу нормативных правовых актов на соответствие Конституции РФ и действующему законодательству (особенно, на коррупциогенность). Более того, в законодательстве используются легальные определения таких самостоятельных видов юридической деятельности, как экологический и финансовый мониторинг, что в целом требует приведение правовой терминологии в единообразное состояние.

Представляется, такой подход не совсем соответствует теоретическим взглядам на правовую деятельность, в которой исследуются больше вопросы коллизий, что связанно с толкованием норм права как самостоятельной деятельности практикующих юристов, в свою очередь, вопросы правотворчества (нормотворчества) относятся к проблеме нормативного правового регулирования. Всё это показывает, что проблематика правового мониторинга является новой для правовой науки и на первый взгляд больше связана с толкованием норм права и правотворческой деятельностью. Однако некоторые аспекты именно научно-исследовательской и контрольной деятельности показывают, что данный вид правовой деятельности носит комплексный отраслевой характер.

Поэтому использование понятия правовой мониторинг является в отличие от других категорий, более верным, так как охватывает разнообразие видов правового мониторинга и является универсальным, позволяющим не только единообразно толковать мониторинговую деятельность, но и использовать устоявшуюся однозначную терминологию в юридической науке, позволяющую оперировать общими значениями и понятиями.

В первом приближении правовой мониторинг представляет собой юридическое исследование и анализ результатов нормотворческой (законопроектной) деятельности, качества нормативных правовых актов, и эффективности их практического действия, реализации. Между тем, чтобы точнее определить данное явление нам необходимо установить объективное содержание понятия правовой мониторинг, относящегося к какому-либо объекту анализа и оценки. Представляется, что правовой мониторинг - это не правоприменительная деятельность компетентных государственных органов, т.к. осуществляется не по конкретному случаю с вынесением индивидуального регулирующего правового решения, а правореализационная, больше относящаяся к общему нормативному регулированию и правовой политике.

Думается, что полноценное исследование государственно-правовых явлений, включая и такое сложно явление как правовой мониторинг, возможно только при творческом использовании всех способов научного мышления. Более того, все методы научного познания тотально взаимосвязаны и находятся во взаимодействии и взаимовлиянии. Это касается как методов философского, так и методов общенаучного уровней познания.

Принципы мониторинга правоприменения

В основе правовой деятельности лежат некие правовые начала, обуславливающие её природу, социальное назначение и содержание, т.е. принципы .

К принципам мониторинга правоприменения относят такие:

- Принцип демократизма , предполагающий участие большего количества субъектов в процессе мониторинга правоприменения.

- Принцип открытости и гласности , включающий в себя требование беспрепятственного доступа к материалам и информации, связанной с мониторингом правоприменения всех институтов и членов общества.

Принцип законности означает строгое и неуклонное следование государственных органов и должностных лиц закону в процессе мониторинга правоприменения. Требование соблюдения закона в правоприменительной деятельности - это следование букве и духу закона, который применяется; действие правоприменительных органов и должностных лиц в рамках предоставленных им полномочий; строгое и неуклонное соблюдение установленной процедуры; принятие в результате правоприменительной деятельности юридических актов установленной формы (указ, приказ, решение, постановление и т.п.).

Принцип обязательности , предполагающий обязательность в отношении реализации всех действующих нормативных правовых актов, а также иных правовых актов, действующих в правовой системе общества.

Принцип легальности и объективности : собирание, анализ и оценка информации о результатах нормотворческой деятельности и реализации нормативных правовых актов на основе принятых субъектами правового мониторинга правовых документов, определяющих порядок организации, способы осуществления, сроки деятельности и использования полученных данных.

Принцип информационной всеохватности : собирание, анализ и оценка информации о результатах нормотворческой деятельности и реализации нормативных правовых актов и актов применения норм права, включая и акты толкования и интерпретации.

Принцип программно-целевого и планового обеспечения , предполагающий установки и директивы планового прогнозирования правового мониторинга и его результатов.

Принцип финансовой обеспеченности обуславливает осуществление мониторинга правоприменения за счет средств того или иного бюджета (федерального, регионального, местного и т.д.

Принцип единства теории и практики обозначает органическую взаимосвязь научных положений теоретических основ правового мониторинга (в том числе теоретическую подготовку правоприменителей) с практической деятельностью (включая и законодательную деятельность). Кроме того, необходимо теоретическое обоснование организации и проведения мониторинга правоприменения.

Конкретно-исторический принцип позволяет выяснить объяснение новых фактов, явлений, дополнять и уточнять сложившиеся взгляды, руководствуясь современными положениями науки. Так, необходимость мониторинга правоприменения обусловлена изменениями политической системы Российской Федерации, произошедшими за последние 10-15 лет и существенными изменениями законодательства, а также имеющимися недостатками юридической практики.

Принцип объективности и беспристрастности при исследовании правоприменительной практики в процессе осуществления мониторинга позволяет выявить практические действия субъектов правоприменения, представляющие собой юридические факты.

Принцип всесторонности исследования правоприменительных процессов и явлений предполагает установление всех взаимосвязей исследуемого явления, учет всех внешних воздействий, оказывающих на него влияние, устранение всех случайных факторов, искажающих картину изучаемой проблемы. Другое его существенное требование - использование в ходе исследования разнообразных методов в их различных сочетаниях. Так, практика правоприменения должна быть оценена и исследована с разных позиций, должны быть учтены различные точки зрения.

Единство исторического и логического . Логика познания объекта, явления воспроизводит логику его развития, т.е. его историю. В процессе мониторинга правоприменения данный принцип позволяет оценить исследуемый объект с точки зрения его развития и становления, а также логических связей, внутренних и внешних.

Принцип системности предполагает рассмотрение объекта изучения как целостного явления, состоящего из множества элементов, установление классификации и упорядочение связей между этими элементами, выделение из множества связей системообразующих, системонаполняющих и системообуславливающих, т.е. обеспечивающих соединение разных факторов и элементов в систему. Право как регулятор явление системное и потому мониторинг правоприменения отражает в себе структурность неоднородных системных связей общественных отношений и процессов.

Средства мониторинга правоприменения

Для осуществления любого вида деятельности необходимо иметь в своем арсенале определенные средства её осуществления. Средства - это инструментарий, которым субъект может оперировать в процессе достижения цели. К тому же необходимо учитывать условия, в которых осуществляется данная деятельность. Условия - это обстановка или обстоятельства, которые влияют на характер и эффективность деятельности.

Для осуществления мониторинга правоприменения используется особый арсенал юридических средств (юридическая техника). Другими словами, речь идет о правотворческих средствах, методологии (методике), которая представляет собой совокупность категорий, способов, приемов и средств, обеспечивающих рациональную и эффективную организацию деятельность субъектов мониторинга по осуществлению инвентаризации, прогноза, по оценке эффективности и действенности нормативных правовых актов и правоприменительной практики. Отсюда важнейшими методами мониторинга правоприменения являются все те методы, которые применяются в процессе или процедуре научно-исследовательской деятельности от эмпирических, до общенаучных и мировоззренческих.

Осуществление мониторинга правоприменения как правовой деятельности эффективно тогда, когда осуществляется творчески с помощью вполне определенных и реальных правовых средств. Потому не случайно в юридической науке считается, что одним из главных условий правопорядка и законности во всех сферах жизнедеятельности общества является наличие эффективно используемых правовых средств в механизме правового регулирования общественных отношений. По мнению А.В. Малько, понятие «правовые средства» позволяет обобщить те явления (инструменты и процессы), которые призваны обеспечить достижение поставленных в законодательстве и практике целей. Главное — в теории правовых средств - «какие социальные задачи эти правовые механизмы могут решать, где и в каком порядке их можно использовать в практической правовой деятельности для достижения социально значимых результатов».

К таковым можно отнести как средства законодательной (правотворческой) техники, под которой мы понимаем систему правил и приемов подготовки наиболее совершенных по форме и структуре проектов нормативных правовых актов, обеспечивающих максимально полное и точное соответствие формы нормативных предписаний их содержанию, доступность, простоту и обозримость нормативного материала, так и средства правоприменения под которыми мы подразумеваем систему правил и приемов с помощью которых готовятся акты применения норм права. В частности, выделяются: юридические конструкции, юридические понятия и термины, правовые аксиомы и принципы, правовые презумпции и фикции, преюдиции, гарантии, режимы, способы и т.д. Хотя в тоже время, сам закон может выступать как правовое средство регулирования общественных отношений и осуществления мониторинга правоприменения.

В ходе осуществления мониторинга правоприменения необходимо использовать весь правовой арсенал юридических средств, позволяющий достигать поставленных задач и целей по анализу и оценке, а также сбору соответствующей информации для совершенствования всей нормативной правовой базы.

Методы мониторинга правоприменения

Важнейшим компонентом мониторинга правоприменения являются методы осуществления данной деятельности. Под методами правового мониторинга подразумевают совокупность способов, обеспечивающих рациональную и эффективную организацию и осуществление деятельности компетентных субъектов по анализу и оценке эффективности нормативного правового материала, в целом всей правовой жизни и прогнозу её состояния. Методами правового мониторинга являются наблюдение, анализ, правовой эксперимент, опрос, анкетирование и т.д.

При этом мотив деятельности тоже является важным элементом мониторинга правоприменения как правовой деятельности. Под мотивом деятельности понимают осознанную неудовлетворенность, внутреннюю побудительную причину активности субъекта. Представляется, что мотивация осуществления мониторинга правоприменения обусловлена потребностью государства и общества поддерживать правопорядок в общественных отношениях, в том числе некую гармонию в правовом регулировании общественных отношений.

И государство в этой деятельности действует осознанно и добросовестно, что, собственно говоря, и презюмируются законодательством. Главная задача государства в данной деятельности это наведение порядка в правотворческой деятельности как важнейшем направлении правовой политики, что невозможно без надлежащего настроя на положительный результат. Однако для этого благих пожеланий и позитивного настроя явно недостаточно, потому требуется подключение всех институтов гражданского общества к данной деятельности и методичная работа по совершенствованию всех участков правовой жизни общества.

Функции мониторинга правоприменения

Для определения места и роли мониторинга правоприменения в правовой системе России, важно выявить функции, осуществляемые в ходе мониторинговой деятельности , представляющие собой ключевую правовую категорию, способствующую раскрытию сущности и пределов мониторинга правоприменения.

Применительно к нашему предмету исследования именно функции определяют главные направления вспомогательного воздействия мониторинга на деятельность, связанную с исполнением нормативных актов и внесением в нее необходимых методологических, научных и организационных корректив.

В этом отношении примечателен и актуален тот факт, что функции мониторинга правоприменения освещают и показывают, с помощью своей методологии, наиболее верный и правильный путь мониторинговой деятельности субъектам.

Начальник научно-исследовательского сектора УрГЮА, кандидат юридических наук

В последнее время понятие «мониторинг» часто употребляется научным сообществом и проникает во все новые сферы юридической науки и практики. Данное иностранное выражение употребляется при рассмотрении очень широкого круга отношений: когда речь идет о юриспруденции, экологии, экономике, биологии, медицине, о техногенных, политических, социальных процессах, т. е. практически о любой области человеческой деятельности,– и используется не только на научных конференциях и в практической деятельности отраслевых специалистов, но и в нормативно-правовых актах.

В соответствии с исследованиями, проведенными еще в 1991 г., институт мониторинга использовался для правового регулирования различных общественных отношений в более чем 100 федеральных законах 1 .

Причем, как правило, в рамках правового регулирования, употреб­ля­ются такие дефиниции, как мониторинг законодательства, мониторинг правовых актов, мониторинг правового поля, мониторинг правового пространства, мониторинг правоприменительной практики, правовой мониторинг.

Данное разнообразие, безусловно, свидетельствует о том, что мониторинг может использоваться на различных стадиях механизма правового регулирования, начиная со стадии создания юридических норм и заканчивая пятой стадией, являющейся факультативной и вступающей в действие тогда, когда субъекты в процессе правореализации нарушают нормы права и когда на помощь неудовлетворенному интересу должна прийти соответствующая правоприменительная деятельность. Причем возникновение правоприменения на данной стадии связывается с обстоятельствами негативного характера, выражающимися в наличии либо реальной опасности правонарушения, либо прямого правонарушения. Данная факультативная стадия (осуществляемая лишь в случае возведения препятствий) отражается в таком соответственно факультативном элементе механизма правового регулирования, как охранительные правоприменительные акты.

Родовым для всех приведенных выше дефиниций является понятие «мониторинг». Отметим, в современной юридической науке отсутствует единая позиция по вопросу определения понятия «мониторинг». Например, в самом общем виде мониториг рассматривается как планомерное, систематическое, проводимое по определенной схеме изучение определенного фрагмента социальной действительности 2 .

Остальная часть авторов, придерживается позиции в отношении дефиниции мониторинга как сочетания определенного рода деятельностного процесса с результатом данной деятельности. Например, мониторинг рассматривается как система наблюдений, оценки, прогноза состояния и динамики какого‑либо явления, процесса или иного объекта с целью его контроля, управления его состоянием, охраны, выявления его соответствия желаемому результату или первоначальным предположениям 3 .

Совершенно очевидно, что второй подход является более корректным, поскольку наиболее всего соответствует этимологии данного заимствованного понятия и учитывает особенности мониторинга как динамического, так и статического характера. Поскольку именно в соответствии с этимологией слова, представленной носителями языка в Большом англо-русском словаре, мониторингом признается систематическая, постоянная деятельность, связанная со сбором и анализом информации и направленная на наблюдение за развитием исследуемого объекта с целью выявления соответствия его состояния ожидаемым результатам и оценки его развития.

Естественно, для дальнейшего формирования видового понятия мониторинга правоприменительной практики надо определяться с субъектом и объектом данного понятия. Причем автор рассматривает правоприменительную практику как неразрывное единство «правовой деятельности и сформированного на ее основе социально-правового опыта» 4 . Данная научная позиция представляется наиболее целесообразной, поскольку правоприменительная практика в данном случае представляет собой диалектическое единство двух сторон: практической правоприменительной деятельности – это наиболее простая, поверхностная, видимая сторона правоприменительной практики и опыта этой деятельности, выраженного в правоприменительных актах.

Исходя из основных признаков правоприменительной деятельности основными субъектами, осуществляющими мониторинг, будут органы государственной власти, органы местного самоуправления. Кроме того, имеет смысл в качестве субъектов мониторинга привлекать иные органы или организации, которым органами государственной власти может быть придан статус уполномоченных специализированных экспертных организаций 5 , осуществляющих по заданию компетентных органов с помощью специальных методик мониторинг правоприменительной практики.

Что касается объекта мониторинга правоприменительной практики, то исходя из определения правоприменительной практики объектами могут выступать непосредственно процесс правоприменительной деятельности и в качестве результата этой деятельности – правоприменительные акты органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Соответственно, мониторинг правоприменительной практики можно определить как осуществляемую на постоянной основе деятельность субъектов мониторинга, связанную со сбором и анализом информации в отношении органов государственной власти, органов местного самоуправления с целью выявления соответствия правоприменительной деятельности данных органов и вынесенных на ее основе правоприменительных актов определенному стандарту.

Таким образом , из данного определения можно выделить следующие признаки мониторинга правоприменительной практики:

1) данная деятельность, осуществляется на постоянной основе;

2) данная деятельность проводится специальным субъектом – государственными органами, органами местного самоуправления или уполномоченной специализированной экспертной организацией в силу своей компетенции;

3) деятельность по мониторингу правоприменительной практики связана со сбором и анализом конкретной информации в отношении различных видов правоприменительных актов, а также непосредственно в отношении самого правоприменительного процесса;

4) целью мониторинга правоприменительной практики является выявление соответствия конкретных правоприменительных актов, правоприменительной деятельности определенным, заранее установленным стандартам.

В отношении первого признака подчеркнем, что проведение мониторинга в отношении правоприменительной практики на постоянной основе означает деятельность субъектов мониторинга, рассчитанную на длительный, а не временный срок, исходя из этимологии слова «постоянный» 6 .

Если анализировать на сегодняшний день ситуацию по мониторингу правоприменительной практики, то он сводится к фрагментарному анализу собственно государственными органами системы законодательства Российской Федерации, наиболее острых проблем ее соответствия требованиям актуальности, гармоничности, действенности прогноза развития с учетом динамики изменения потребностей страны, общепризнанным принципам и нормам международного права.

Можно говорить о том, что мониторинг законодательства и правоприменительной практики как самостоятельное направление системной государственной деятельности в масштабе страны пока отсутствует. Федеральные органы исполнительной власти в рамках установленной компетенции осуществляют реализацию нормативных правовых актов, регулирующих их сферу ответственности, при слабом анализе и контроле результатов.

Мониторинг законодательства и правоприменительной практики в комплексе не производится . В целом деятельность государственных институтов в этой сфере не скоординирована, не является обязательной, осуществляется при отсутствии методологической основы, вследствие чего не дает достоверных результатов, необходимых для планирования законотворческой деятельности, определения ее стратегии и системного развития, и не влияет на результаты правоприменения.

Наиболее острые проблемы федерализма, вопросы оптимизации разделения государственной власти по вертикали, разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, сложнейшие преобразования в сфере административного управления государственными делами могли бы решаться с меньшими усилиями благодаря их регулярному систематическому анализу по единым критериям и показателям, а также на основании прогнозов развития законодательства и правоприменительной практики 7 . Данные и весьма неутешительные выводы в отношении мониторинга, в том числе и в отношении правоприменительной практики, были сделаны на заседании Совета Федерации по обсуждению доклада «О состоянии законодательства в Российской Федерации» 8 .

В отношении второго признака по проведению мониторинга правоприменительной практики уполномоченными государственными органами и учитывая признак системности государственных органов, хотелось бы подчеркнуть, что совокупность полномочий и составляет компетенцию, которой наделен государственный орган или должностное лицо в соответствии с общерегулятивными нормами Конституции РФ, законами, подзаконными нормативными правовыми актами. Государственный служащий должен соответствовать своему назначению – обеспечивать реализацию компетенции государственного органа, входящего в систему органов государственной власти и при этом обязан знать функции государственного органа и свои должностные функции, которые регламентированы в соответствующих нормативных правовых актах и в должностном регламенте, правильно понимать возложенные на государственный орган задачи и его предметы ведения, неукоснительно соблюдать процедуры реализации компетенции (правила, инструкции, порядки, регламенты), всегда действовать в интересах государства и общества 9 .

В соответствии с третьим и четвертым признаками основной задачей мониторинга правоприменительных актов является выявление соответствия конкретных правоприменительных актов и правоприменительной деятельности, определенным, заранее установленным стандартам, причем данная задача соответствует стратегической цели всей концепции правового мониторинга – создание полноценной системы государственных органов, обеспечивающих реализацию основополагающего конституционного принципа, закрепленного в ст. 17 Конституции Российской Федерации. Причем понятие «система», несмотря на всю важность этой категории и частое употребление, недостаточно разработано в социальных науках и в правовой науке в частности. Наиболее глубокий анализ понятия «система» в философской литературе был осуществлен И. В. Блаубергом, В. Н. Садовским, Э. Г. Юдиным, А. И. Уемовым, В. П. Кузьминым, а также рядом других исследователей 10 . В свое время Н. В. Витрук, проанализировав имеющиеся системные исследования в области права, отметил, что, «по существу, все государственные и правовые явления можно рассматривать как системы, которые между собой связаны и которые опять‑таки составляют системы» 11 . Исходя из кибернетического толкования сложной динамической системы, он рассматривает социально-правовую систему как совокупность или комплекс взаимосвязанных и взаимодействующих частей и элементов целого, функционирование которых ориентировано на достижение поставленной цели.

Многие ученые-исследователи рассматривают целостные системные образования, прежде всего, как совокупность («комплекс», «множество» и др.) взаимосвязанных и взаимодействующих подсистем, элементов, объединение частей по определенным признакам в единое целое. Таким образом, можно утверждать, что в области права взаимодействуют организованные социальные структуры, представляющие собой разнопорядковые (нормативные, государственно-правовые и др.) системы, в нашем случае это система государственных органов, в которую включены и органы, непосредственно осуществляющие мониторинг правоприменительной практики как составляющие их взаимосвязанные подсистемы и элементы, которые, будучи определенным образом организованными и упорядоченными, выполняют соответствующие задачи, реализуют те или иные функции управления, направленные на достижение поставленных целей 12 .

Если говорить о такой категории, как цель, то она имеет важное значение для прогресса юридической науки. Цель лежит в основе познания существа права, процесса его создания и дальнейшей реализации. Цель в праве – это своеобразная программа, способная удовлетворять определенные потребности в процессе регулирования общественных отношений на пути достижения этой цели.

Как понятие идеальное – цель по своей природе субъективна, поскольку является продуктом сознательного творчества человека. Но в его деятельности субъективный характер цели превращается в объективный. Таким образом, цель в праве, подобно самому праву, может рассматриваться и как объективная, и как субъективная категория. Объективный источник возникновения цели в праве и субъективная ее природа – две органически связанные между собой стороны одного и того же явления.

Всякое действие имеет определенную цель. Любой волевой акт, направленный на достижение той или иной цели, будучи по своей природе субъективной категорией, определяется объективной действительностью. Таким образом, цель является исходным пунктом и двигательной силой волевой деятельности индивида и одновременно направляющим фактором в этой деятельности. Цель в праве возникает раньше, чем ее реальное воплощение в жизнь. Цель в праве – идеальная реализация объективной возможности должного поведения членов общества.

В праве цели закрепляются как ближайшие, перспективные и конечные. Каждая ближайшая цель, будучи закреплена в соответствующих правилах поведения, выражает задачи правового регулирования в данный период исторического развития общества. И если объективно существующие возможности являются основой для закрепления в праве целей их безотлагательного превращения, то зарождающиеся, возникающие объективные возможности могут учитываться в праве лишь как перспективная цель.

При закреплении и формулировании общих целей, законодатель конкретизирует их в специфические, причем эта конкретизация должна быть доведена до такого уровня, чтобы данная специфическая цель могла выступать в качестве непосредственной цели деятельности, и быть достигнута с помощью потенциальных возможностей, заложенных в самом праве 13 .

Полагаем, что конечной целью мониторинга правоприменительной практики с учетом субъектно-объектного состава выступает формирование системы, обеспечивающей реализацию основополагающего конституционного принципа, определяющего сущность государства, государственной власти и государственной деятельности публичных институтов Российской Федерации: права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием 14 .

Перспективной целью мониторинга правоприменительной практики является создание системы обратной связи между субъектами нормотворческой инициативы и правоприменителем. Тогда в качестве ближайшей телеологической установки будет выступать создание механизма мониторинга правоприменительной практики.

Несомненно, надо отметить тот факт, что в принципе, в теории права концепция мониторинга правоприменительной практики как теоретическое построение не разрабатывалась. Хотя в последнее время достаточно часто в научной литературе использовался такой термин, как «правовой мониторинг» 15 . Очевидно, данный термин используется авторами для оценки качества и эффективности всех видов правовых актов, а поиск универсального понятия в отношении мониторинга в юриспруденции связан с необходимостью единообразно толковать мониторинговую деятельность юристами (учеными практиками), либо использовать единообразную терминологию в нормативно-правовых актах 16 .

Данный вывод подтверждается не только теоретическими изысканиями, но и тем, что органы государственной власти используют в своей деятельности указание на мониторинг различных видов правовых актов. Так, в соответствии с постановлением Совета Федерации Законодательные органы государственной власти Российской Федерации (Совет Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации), иные участники законодательной деятельности, субъекты права законодательной инициативы в течение 2006 года при подготовке и рассмотрении законопроектов должны ввести в свою практику включение в заключительные положения рассматриваемых законопроектов норм о необходимости осуществления соответствующими органами власти мониторинга их законодательства, правоприменительной практики и представления полученной информации Федеральному Собранию Российской Федерации. Особое внимание предлагается уделить законопроектам, направленным на правовое обеспечение реализации президентских национальных проектов.

На этапе реализации принятых законов крайне важно обеспечить мониторинг правоприменительной практики для оценки качества и эффективности принимаемых законов. Мониторинг законодательства должен дополняться жестким контролем за применением законов органами государственной власти 17 . Это что касается федерального уровня государственной власти в отношении мониторинга правоприменительной практики, в некоторых субъектах Российской Федерации такая работа уже ведется, например, в Ставропольском крае в соответствии с распоряжением Председателя Государственной Думы Ставропольского края от 5 декабря 2003 г. № 424‑р «Об организации мониторинга законодательства и правоприменительной практики в Ставропольском крае» создан специальный орган, осуществляющий, в том числе и мониторинг правоприменительной практики 18 , в Ямало-Ненецком автономном округе создана Комиссия по совершенствованию законодательства и мониторинга правового пространства автономного округа 19 .

Причем мониторинг правоприменительной практики надо встраивать в концепцию системы правового мониторинга. Для более результативного создания системы правового мониторинга достаточно эффективно будет воспользоваться методом системного моделирования. Системная модель, построенная в синтетическом процессе «моделирование-проектирование», должна быть многоуровневой моделью, способной представить проектируемую систему на любом из нескольких имеющихся уровней детализации. Поэтому моделирование на нескольких уровнях естественным образом вытекает из принципа синтеза моделирования и проектирования. Кроме того, данный метод играет существенную роль при построении и использовании любой имитационной модели достаточно большого размера. Мониторинг правоприменительной практики как часть правового мониторинга должен базироваться на многокритериальном анализе функционирования правоприменительных практик субъектов Федерации с диалоговым компьютерным обеспечением на базе сценарных вариантов поведения систем и стандартов их конечных результатов в виде правоприменительных актов.

С методологической точки зрения в данной модели относительно мониторинга правоприменительной практики должны учитываться:

1) основные тенденции динамики процесса мониторинга правоприменительной практики;

2) должен производиться анализ соответствия базового варианта с фактическими показателями проведенного мониторинга правоприменительной практики.

Учитывая телеологические установки на ближайшую перспективу, можно выделить следующие внутригосударственные задачи, которые должны быть реализованы в рамках концепции мониторинга правоприменительной практики:

1) формирование системы органов государственной власти, имеющих компетенцию на проведение мероприятий по мониторингу правоприменительной практики;

2) оценка текущего состояния (качества) правоприменительной практики с помощью специальной методики, разработка специальных критериев и шкала оценки в соответствии с которыми анализируются объекты правоприменительной практики, что позволяет выявить и по возможности своевременно устранить пробелы и коллизии в текущем законодательстве;

3) оценка эффективности деятельности правоприменительных органов с помощью специальной методики, что позволяет установить реальное положение дел в правоприменительной практике;

4) налаживание математического и информационного обеспечения деятельности компетентных органов по проведению мониторинга правоприменительной практики;

5) формирование выводов и рекомендаций по правоприменительной деятельности и актам, изданным в результате правоприменительной практики для дальнейшей модернизации массива действующего законодательства для получения ожидаемого социально значимого результата 20 в рамках общей стратегии развития общества.

________________________________________________

1 См.: Некрасов Е. Е., Жужгов И. В. Мониторинг как способ повышения эффективности правового регулирования // Сборник научных трудов юридического факультета. Выпуск 4. Ставрополь: СевКавГТУ, 2004. С. 41–42.

2 См.: Новицкий М., Фиалова З. Мониторинг прав человека. Хельсинский фонд по правам человека. Варшава, 2001. С. 13.

3 См.: Тихомирова Л. В., Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия. Изд. 5‑е, доп. и перераб. / Под ред. М. Ю. Тихомирова. М., 2001. С. 502.

4 См.: Леушин В. И. Юридическая практика в системе социалистических общественных отношений. Красноярск. 1987; Судебная практика в советской правовой системе / Под ред. С. Н. Братуся. М. 1975; Карташов В. Н. Юридическая деятельность: понятие, структура, ценность. Саратов. 1989: Вопленко Н. Н.

5 Постановление Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа от 20 июня 2007 года № 930 «О концепции мониторинга правового пространства в Ямало-Ненецком автономном округе» // Справочная правовая система «Гарант».

6 См.: Толковый словарь русского языка. Сост. С. И. Ожегов, Н. Ю. Шведова. М.: Азъ, 1993. С. 638.

7 См.: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 16 марта 2007 года № 92‑СФ «О докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» // Вестник Совета Федерации. 2007. № 4. С 67.

8 Ibidem

9 См.: Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе» (под ред. Козбаненко В. А., Медведева Д. А.). Изд-во «Питер». 2007. С. 56.

10 См.: Уемов А. И. Системный подход и общая теория систем. М., 1978. С. 103–130.

11 См.: Витрук Н. В. Сложные динамические системы в сфере государственно-правовой надстройки. Основы применения кибернетики в правоведении. М., 1977. С. 29.

12 См.: Андреева И. С. Системный подход к понятию экспертизы нормативно-правовых актов // Журнал российского права. 2001.№ 6. С. 33.

13 См.: Федоров Г. Цель и ценность права // Закон и жизнь. 2003. № 5. C. 33.

14 См.: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 16 марта 2007 года № 92‑СФ «О докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года» «О состоянии законодательства в Российской Федерации» // Парламентский вестник. 2007. № 3. С. 98.

15 Горохов Д. Б., Спектор Е. И., Глазкова М. Е. Правовой мониторинг: Концепция и организация //Журнал российского права. 2007. № 5. С. 30–34; Тихомиров Ю. А. Организация и проведение правового мониторинга // Право и экономика. 2006.№ 10. С. 13–15; Горохов Д. Б., Глазкова М. Е. Организация правового мониторинга в системе федеральных органов исполнительной власти // Журнал российского права. 2008. № 4. С. 19–23.

16 См.: Горохов Д. Б., Глазкова М. Е. Организация правового мониторинга в системе федеральных органов исполнительной власти // Журнал российского права. 2008. № 4. С. 20.

17 Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 08.02.2006 № 36‑СФ «О докладе Совета Федерации Федерального Собрания РФ 2005 «Особенности законодательства РФ»” // Справочная правовая система «Гарант».

18 См.: Горохов Д. Б., Спектор Е. И., Глазкова М. Е. Правовой мониторинг: Концепция и организация //Журнал российского права. 2007. № 5. С. 9.

19 Постановление Губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа «О комиссии по совершенствованию законодательства и мониторингу правового пространства Ямало-Ненецкого автономного округа» от 24.07.2008 № 71‑ПГ// Справочная правовая система «Гарант».

Главная » Конституционное право » Начальная стадия мониторинга правоприменения в рф. Характеристика стадий деятельности государственных органов по мониторингу правоприменения