Тема №18: Правовое регулирование в сфере электроэнергетики

Понятие электроэнергетики дано в ст. 3 ФЗ "Об электроэнергетике": электроэнергетика - отрасль экономики РФ, включающая в себя комплекс экономических отношений, возникающих в процессе производства (в том числе производства в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии), передачи электрической энергии, оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике, сбыта и потребления электрической энергии с использованием производственных и иных имущественных объектов. Электроэнергетика является основой функционирования экономики и жизнеобеспечения.

Эта отрасль уже достаточно длительное время находится в стадии реформирования с целью обеспечения устойчивого функционирования и развития экономики, социальной сферы, повышения эффективности производства и потребления электроэнергии (см. постановление Правительства РФ от 11.07.2001 №526). Реформирование изначально предполагалось трехэтапным: как утверждают злые языки, все они уже закончились, однако цели реформирования не достигнуты (цель реформирования - снижение тарифов за счет привлекаемых инвестиций).

В сфере электроэнергетики выделяют оптовый рынок электроэнергии (сфера обращения электрической энергии (мощности) в рамках единой энергетической системы) и розничные рынки (сфера обращения электрической энергии вне оптового рынка с участием потребителей электрической энергии).

Складывающиеся в этой отрасли отношения регулируются большим количеством нормативных актов различной юридической силы. Все акты в сфере электроэнергетики включают межотраслевой характер и включают как законы, так и подзаконные акты. Так, ст. 2 ФЗ "Об электроэнергетике" гласит, что законодательство РФ об электроэнергетике основывается на Конституции РФ и состоит из ГК РФ, ФЗ "Об электроэнергетике" и иных регулирующих отношения в сфере электроэнергетики федеральных законов, а также указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, принимаемых в соответствии с указанными федеральными законами.

Стоит отметить, что ГК РФ играет второстепенную роль, поскольку имеет место приоритет специальных нормативных правовых актов в регулировании отношений в сфере электроэнергетики.

Помимо основного ФЗ "Об электроэнергетике" стоит также отметить законы об электросбережении и повышении энергетической эффективности, о государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию, об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период, о естественных монополиях.

В развитие указанных законов принято большое количество подзаконных актов, например, постановление Правительства РФ от 27.12.2004 №861 (правила недискриминационного доступа), постановление Правительства РФ от 31.08.2006 №530 (правила функционирования розничных рынков электрической энергии; правила функционирования оптового рынка электрической энергии), постановление Правительства РФ от 24.02.2006 №109 (о ценообразовании в отношении электрической энергии) и прочее.

Также существенный удельный вес имеют нормативные акты в форме приказов федеральной службы по тарифам.

Электроэнергетика является важнейшей отраслью экономики России и включает в себя комплекс экономических отношений, возникающих в процессе производства, передачи электрической энергии, оперативно-диспетчерского управления, сбыта и потребления электрической энергии с использованием производственных и иных имущественных объектов, принадлежащих на праве собственности или на ином предусмотренном федеральными законами основании субъектам электроэнергетики или иным лицам.

Нормативно-правовое регулирование функционирования электроэнергетики относится к компетенции федеральных органов законодательной и исполнительной власти. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления не вправе принимать нормативные правовые акты, направленные на регулирование отношений в сфере электроэнергетики, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами (ст. 4 Закона об электроэнергетике). В настоящее время формирование законодательной основы функционирования оптового и розничных рынков электроэнергии в условиях рыночных отношений практически завершено, но для развернутого регулирования отношений в сфере электроэнергетики необходимо еще принятие целого ряда подзаконных нормативных актов.

Следует отметить ряд факторов, непосредственно влияющих на развитие законодательства в рассматриваемой сфере отношений. Прежде всего, регулирование правоотношений по снабжению потребителей электрической, тепловой энергией, газом и другими ресурсами через присоединенную сеть осуществляется дифференцированно. Вместе с тем законодательство об электроэнергетике является составной частью энергетического законодательства, под которым понимается совокупность нормативных правовых актов различного уровня, регулирующих общественные отношения, возникающие в области организации и функционирования топливно-энергетического комплекса страны и его взаимоотношений с потребителями и другими организациями*(1029), что предполагает развитие законодательства об электроэнергетике взаимосогласованно с нормативно-правовым регулированием иных отраслей ТЭК России в соответствии с целями и приоритетами, предусмотренными Энергетической стратегией России*(1030). Кроме того, нормативно-правовое обеспечение функционирования ТЭК требует комплексного регулирования отношений предпринимательскими, экологическими, финансовыми и иными нормами.

Расширение международного сотрудничества России в сфере электроэнергетики обусловливает необходимость принятия международно-правовых актов с участием России и развития внутреннего российского законодательства с учетом норм международного права*(1031).

Система нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере электроэнергетики, состоит из ГК РФ, федеральных законов и подзаконных нормативных актов, принимаемых в соответствии с федеральными законами (ст. 2 Закона об электроэнергетике).

ГК РФ регулирует только отношения по договору энергоснабжения и в настоящее время действует с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 26 марта 2003 г. N 37-ФЗ, в соответствии с которым предусмотрен приоритет специальных нормативных актов в регулировании отношений по договору снабжения электрической энергией перед ГК РФ*(1032).

Закон об электроэнергетике установил правовые основы экономических отношений в сфере электроэнергетики, определил полномочия органов государственной власти по регулированию данных отношений, а также права и обязанности субъектов электроэнергетики. Закон вступает в силу в полном объеме одновременно со вступлением в силу правил оптового рынка, утверждаемых Правительством Российской Федерации*(1033).

Данный Закон распространяется и на отношения, связанные с особенностями участия субъектов оптового рынка, осуществляющих производство электрической и тепловой энергии в режиме комбинированной выработки. В остальном отношения по теплоснабжению потребителей регулируются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации (ст. 45). В Плане мероприятий по реформированию электроэнергетики на 2004-2005 гг. предусмотрена разработка проекта федерального закона о теплоснабжении*(1034).

Федеральным законом от 26 марта 2003 г. N 39-ФЗ введено лицензирование деятельности субъектов естественных монополий по оказанию услуг по передаче электрической энергии, по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике, по передаче тепловой энергии*(1035).

Особенности функционирования электроэнергетики в переходный период также установлены федеральным законом*(1036).

Отношения, возникающие в процессе деятельности в области энергосбережения в целях создания экономических и организационных условий для эффективного использования энергетических ресурсов, регулируются Федеральным законом от 3 апреля 1996 г. N 28-ФЗ "Об энергосбережении"*(1037).

Основные правила по государственному регулированию ценообразования и тарифов на электрическую и тепловую энергию содержатся в Федеральном законе от 14 апреля 1995 г. N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации"*(1038), который рассчитан на временное применение и действует до даты окончания переходного периода реформирования электроэнергетики.

Закон об электроэнергетике предусматривает принятие значительного количества постановлений Правительства Российской Федерации, которые должны детализировать соответствующие положения Закона.

Правительство Российской Федерации утверждает: правила оптового рынка; основные положения функционирования оптового рынка и основные положения функционирования розничных рынков; правила недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии, услугам по оперативно-диспетчерскому управлению и услугам администратора торговой системы оптового рынка и правила оказания этих услуг; правила заключения и исполнения публичных договоров на оптовом и розничных рынках и др.

Принято постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2004 г. N 109 "О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации"*(1039), утвердившее Основы ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации и Правила государственного регулирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации*(1040). Регулирование тарифов основывается на принципе обязательности раздельного учета организациями, осуществляющими регулируемую деятельность, объемов продукции (услуг), доходов и расходов по производству, передаче и сбыту энергии. Определена система тарифов (цен), в которую входят: 1) тарифы (цены) на электроэнергию (мощность) на оптовом рынке и (или) их предельные (минимальные и (или) максимальные уровни, включая регулируемый сектор, сектор отклонений и сектор свободной торговли; 2) тарифы на электроэнергию (мощность) и тепловую энергию (мощность) на розничном рынке; 3) тарифы (размер платы) на услуги, оказываемые на оптовом и розничном рынках электроэнергии (мощности) и на розничном рынке тепловой энергии (мощности).

В данном постановлении предусмотрены подробные правила ценообразования в регулируемом секторе электроэнергии и в секторе свободной торговли.

Федеральная служба по тарифам является федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов*(1041).

Она устанавливает: предельные уровни цен на электрическую энергию, продаваемую производителями на оптовом рынке электроэнергии (мощности) по нерегулируемым ценам, в порядке и в случаях, предусмотренных Правительством Российской Федерации; предельные уровни тарифов на электроэнергию, поставляемую энергоснабжающими организациями потребителям, в том числе на электроэнергию, продаваемую по нерегулируемым ценам; предельные уровни тарифов на тепловую энергию, производимую электростанциями, осуществляющими производство в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии; предельные уровни тарифов на электрическую и тепловую энергию, поставляемую энергоснабжающими организациями потребителям; предельные максимальные уровни тарифов на электроэнергию (мощность), продаваемую по двусторонним договорам купли-продажи в регулируемом секторе в границах одной ценовой зоны не менее чем на год; величину предельных уровней цен на электроэнергию (мощность) в секторе свободной торговли и др.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору осуществляет функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, безопасности электрических и тепловых установок и сетей, является органом государственного энергетического надзора*(1042).

ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ВОЗОБНОВЛЯЕМЫХ ИСТОЧНИКОВ ЭНЕРГИИ

Данная статья посвящена правовому регулированию использования возобновляемых источников энергии. Для рассмотрения подобных вопросов необходимо уяснить четкое определение данного понятия, а также рассмотреть специфику государственно-частного партнерства в исследуемой области

Ключевые слова : гражданское право, возобновляемые источники энергии, энергетика, государственно-частное партнерство

This article deals with civil regulation of using renewable energy sources. To deal with such items we need to understand a clear definition of this concept and to consider the specifics of Public-Private Partnership in such claims

Keywords : сivil law, renewable energy sources, energy sector, public-private partnership

Общественные отношений в сфере производства, передачи и потребления энергии, выработанной генерирующими устройствами с использованием возобновляемых источников энергии, как объект гражданско-правового регулирования, имеет свои особенности, которыми и обуславливается специфика их правового регулирования. Говоря о возобновляемых источниках энергии, далее в настоящей статье, мы будем исходить из их понимания как непрерывно возобновляемых в биосфере Земли видов энергии - солнечной, ветровой, океанической энергии, геотермальные источники, энергии приливов, гидроэнергии рек, энергии биомассы и пр.

Вообще в последние десятилетия проблеме расширения использования возобновляемых источников энергии (далее - ВИЭ) для энергоснабжения различных сельскохозяйственных и промышленных объектов уделяется все больше внимания. Актуальность и перспективность этого сегмента развития энергетики обусловлена следующими двумя основными факторами: катастрофически тяжелым состоянием экологии и необходимостью поиска новых видов энергии, поскольку традиционные топливно-энергетические ресурсы (уголь, нефть, газ и т.д.) при существующих темпах развития научно-технического прогрессу вскоре истощаться. В настоящее время стоимость получения энергии за счет альтернативных энергоносителей пока значительно выше, чем за счет традиционного сырья. Однако по мере истощения и доступности добычи запасов традиционных источников энергии разница будет постепенно сокращаться. В некоторых странах, в том числе и России, в районах, удаленных от баз основных энергоносителей и в труднодоступных и малообжитых районах, использование альтернативных энергоносителей оправдано уже сегодня.

Однако до настоящего времени в России об альтернативной энергетике и необходимости ее развития пока еще больше пишут, чем что-либо для нее делают. Периодически выходящие в свет правительственные программы и обзоры содержат в себе скорее признания общеизвестных фактов о наличии весьма скромных результатов в этой сфере, чем конкретные алгоритмы действий и уж, тем более, примеры успешной реализации разработанных и утвержденных ранее проектов. Одновременно в России Краснодарский край представляет собой идеальную площадку для реализации проектов в сфере альтернативной энергетики. Однако доля "зеленой" энергии, получаемой с использованием ВИЭ, в общем балансе по-прежнему не достигает и 2 процентов . Не смогли пока исправить ситуацию ни краевой закон "Об энергосбережении", принятый Законодательным собранием Краснодарского края еще летом 2001 года, ни три целевые программы, рассчитанные на четыре, пять, а затем и десять лет реализации и подкрепленные миллиардными бюджетами. Как сообщается в целевой программе "Энергосбережение и повышение энергетической эффективности Краснодарского края на период 2011-2020 годов", за счет реализации полного потенциала использования альтернативных источников в регионе можно получать до 2 200 МВт тепловой и 1 300 МВт электрической энергии взамен объемов, получаемых из традиционных углеводородов.

Поэтому одной из важнейших целей правового регулирования отношений в сфере энергоснабжения с использованием ВИЭ является гарантированное беспрепятственное и бесперебойное функционирование генерирующих объектов, функционирующих в режиме использования возобновляемых источников энергии. Успех в достижении этой цели зависит от решения целого ряда проблем, в том числе и гражданско-правового характера. В последние годы принят целый ряд нормативных актов, которые призваны придать определенный порядок в сфере энергоснабжения с использованием возобновляемых источников энергии. Однако пока преждевременно говорить о существовании определенной системы правовых источников в этой сфере, как о структурно-иерархическом правовом образовании. Более того, многие из принятых нормативных актов содержат существенные недостатки юридико-технического и концептуального характера, далеко не в полной мере учитывают уже накопленный опыт в зарубежных правопорядках. Представляется, принятие специального федерального закона способно устранить сложившиеся проблемы в правовом регулировании альтернативной энергетики в России.

Одновременно успешное развитие энергетики в сфере использования ВИЭ невозможно без разработки новых юридических моделей, адекватных характеру и природе возникающих социально-экономических отношений, глобализации и интеграции мирового экономического сообщества. В современных условиях, когда в России углеводородное сырье является основным источником вырабатываемой электрической и тепловой энергии, монополисты из числа газовиков и нефтяников не проявляют особого интереса к развитию энергоснабжения с использованием возобновляемых источников энергии. Кроме этого развитию этого процесса препятствуют экономические трудности переходного периода развития российской экономики, нехватка свободных инвестиционных ресурсов, а также отсутствие научно обоснованных концепций построения новых отношений в сфере энергоснабжения с использованием возобновляемых источников энергии. В результате на сегодняшний день целый ряд вопросов, связанных с энергоснабжением с использованием возобновляемых источников энергии, не урегулированы на законодательном уровне.

Правовое регулирование отношений, возникающих при развитии энергетического комплекса, должно быть построено на основе унификации принципов энергетического, градостроительного, экологического, земельного и природоохранного права. Особое внимание должно быть уделено обеспечению экологической и энергетической безопасности при осуществлении бесперебойного снабжения электроэнергией потребителей и удовлетворении их потребностей в полном объеме энергией надлежащего качества. Из этого следует, что задача комплексного исследования проблем единства и дифференциации правового регулирования имущественных отношений в сфере производства, передачи и потребления энергии, выработанной с использованием генерирующих объектов, функционирующих в режиме использования возобновляемых источников энергии, является актуальной для науки гражданского права, а также выработке путей дальнейшего совершенствования гражданского законодательства.

Следует грамотно и полноценно учитывать все многочисленные позитивные эффекты от внедрения возобновляемой энергетики при разработке нормативно-правовой базы в этой сфере. На начальном этапе активного развития ВИЭ следует, прежде всего, обратить существенное внимание на поиск баланса между частными и публичными интересами в исследуемой области. Ситуация осложняется, тем что в настоящее время концепция соотношения частных и публичных интересов, к сожалению, не получила должной разработки в гражданском законодательстве, хотя именно стремление к балансу таких интересов должно служить предпосылкой его реформирования. Вообще соотношение публичных и частных интересов имеет для права принципиальное значение. Одновременно поиск и формальная объективизация в нормах гражданского права публичных интересов, соответствующих объективным интересам общества в сфере имущественного оборота ВИЭ, имеет особое значение, так как в противном случае будет нарушен баланс различных интересов в обществе. В тоже время отсутствие в гражданском законодательстве и судебной практике каких-либо правил для определения оптимального соотношения частных и публичных интересов подчеркивает сложность и многоаспектность исследуемого вопроса и актуализирует научный поиск путей решения данной проблемы.

Таким образом, современное правовое регулирование общественных отношений в области энергетики с использованием ВИЭ может и должно отражать как частные, так и публичные интересы. Как справедливо отмечает Г.И. Иванец: "интерес является существенной чертой, субстанцией права. Право есть нормативное выражение согласованных (общих) интересов".

Одновременно, несмотря на все сходство и различия между частными и публичными интересами, необходимо отметить, что граница между сферами частного и публичного интересов подвижна и определяется законодателем. Таким образом, для обеспечения эффективной концепции правового регулирования ВИЭ необходимо определение этих пределов наряду с формированием интересов через частноправовые и публично-правовые методы правового регулирования, что и составляет сущность проблемы сочетания (обеспечения баланса) публичных и частных интересов.

Совместное существование частных и публичных интересов требует установления их границ для того чтобы, с одной стороны, были удовлетворены частноправовые имущественных интересы субъектов общественных отношений, связанных с ВИЭ, а с другой, - формировались предпосылки для рационального использования возобновляемых энергетических ресурсов общества. В рамках этого одной из актуальных задач науки гражданского права является проблема определения пределов правомерного ограничения частного и публичного интересов, а также критериев разрешения их конкуренции в сфере энергоснабжения с использованием ВИЭ. Таким образом, вопрос о природе пределов конкретного интереса в сфере использования ВИЭ имеет большое теоретическое и практическое значение.

Исследуемые пределы формируются вследствие взаимодействия разнонаправленных интересов с внешними явлениями социальной действительности (объективный фактор), а также деятельности частных и публичных субъектов гражданского права в соответствии с целями и задачами энергетической политики России (субъективный фактор). Единство объективного и субъективного проявляется в осознании всеми субъектами экономических и экологических перспектив, связанных с производством энергии из альтернативных источников, появлении соответствующего интереса в их реализации и действия по его осуществлению, ориентируясь при этом на достижение общественно полезной цели - энергетической безопасности государства. В тоже время в силу диалектики устойчивости и изменчивости общественных имущественных отношений, а также под воздействием факторов риска в предпринимательской деятельности, связанной с энергетическим рынком ВИЭ, следует отметить, что названные пределы частных и публичных интересов весьма условны и подвижны.

Применительно к проблематике нашего исследования можно предложить следующую классификацию пределов:

• 1) общесоциальные (нравственные, экономические, социальные и т.д.);
• 2) специально-юридические (правовые).

Интерес субъекта формируется под воздействием социально-экономических условий жизни общества, его культурно-правовых традиций. Правосознание играет роль важнейшего критерия в формировании частного интереса, поскольку обеспечивает восприятие субъектом правовой реальности, ее ценностную оценку и регуляцию поведения в соответствии с полученными знаниями и сформировавшимися представлениями. Однако речь идет не только о необходимости познания гуманистических, идейно-нравственных установок, но и о том, что изначально благодаря правосознанию субъект права способен постичь природу феномена интерес и сущность частного или публичного интереса в праве.

К нравственно-правовым пределам формирования интереса субъекта права можно относить такие категории как "справедливость", "добросовестность", "разумность".

Справедливость в качестве нравственно-правового предела интереса проявляется в независимости, объективности, беспристрастности субъекта правоотношения и выступает залогом обеспечения реализации субъективного гражданского права в той мере, которая соразмерна характеру и степени соответствующего частного или публичного интереса.

Добросовестность в объективном смысле выражается в необходимости соответствия интереса таким социально-нравственным ориентирам, которые основаны на представлениях о добре и зле, честности, правдивости, совестливости, осознание собственного долга; соотношении собственного поведения с требованиями правовых норм. Отдельные гражданско-правовые нормы используют понятие добросовестности в качестве подвижных рамок возможного или должного поведения, создающих для субъектов гражданские права и обязанности, в основе которых лежит определенный интерес. считаем неверным распространять принцип добросовестности лишь на отдельные институты гражданского права. Как верно отмечает А.А. Диденко, "действие принципа добросовестности закреплено не только в п. 3 ст. 10 ГК РФ, а также в иных статьях ГК РФ и в обширном перечне законодательных актов. Указание на применение презумпции добросовестности в предусмотренных законом случаях не означает, что в остальных ситуациях субъекты могут действовать недобросовестно. Как требование к поведению лица добросовестность должна носить общий характер и соответственно закрепляться в качестве основного начала гражданского законодательства".

Объективное значение разумности предполагает разумные, добросовестные, справедливые действия субъектов того или иного интереса, которые выражаются в соотнесении своих представлений о разумности с позицией среднего добросовестного субъекта права, учитывающего сочетание разнонаправленных интересов субъектов конкретного правоотношения, а также действовать сообразно полученным знаниям и выявленным взаимосвязям.

Важнейшей характеристикой специально-юридических пределов является их инструментальная ценность, поскольку их реализация происходит с помощью системы правовых средств, задающих общую направленность механизма правового регулирования, отношений энергоснабжения с использованием ВИЭ. Применительно к достижению социально-значимой цели - обеспечения энергетической безопасности, сущность такого регулирования заключается в том, чтобы максимально сориентировать субъектов частного интереса на разумное соответствие их интересов достижению публично-правовых целей и задач, а также предотвращение возможных злоупотреблений с их стороны, направленных на реализацию исключительно частных интересов.

Представляется, что именно специфические правовые средства достижения баланса интересов различных субъектов права, закрепленные в гражданском праве, действительно позволяют реализовать интерес в праве как таковой. Ибо интерес в праве существует только в связи со средством его достижения. Именно в средстве своей реализации тот или иной интерес получает свою определенность и конкретность. Поэтому определение специфически частноправовых и публичных интересов в области энергетики с использованием ВИЭ предполагает обнаружение специфического средства реализации. энергоснабжение правоотношение публичный государственный

Вообще сам термин "правовые средства" - сугубо теоретический и в настоящий момент на законодательном уровне не закреплен, поэтому представляется целесообразным для целей настоящего исследования правовые средства понимать как совокупность нормативных установлений, институтов, приемов и деятельность субъектов права, которая приводит к юридически значимым последствиям, удовлетворяющим социально полезные и частноправовые интересы. Такими правовыми средствами выступают дозволения, запреты, обязывания, ограничения, организационные и общеправовые принципы и др.

- это нормативно устанавливаемые и обеспечиваемые гражданским правом границы, определяющие меру публичного или частноправового интереса субъекта правового отношения, путем закрепления диспозитивных правил поведения, либо формулирования императивных правовых норм и правовых ограничений. Таким образом, частноправовой интерес субъектов права в сфере ВИЭ выражается преимущественно в диспозитивных нормах (дозволениях), в то время как публично-правовой интерес представлен императивными нормами (позитивными обязываниями и запретами). В тоже время законодатель закрепил частный интерес в качестве важнейшей ценности, имеющей самостоятельный характер и охраняемой гражданским законодательством, реализация которого также осуществляется с использованием публично-правовых способов и средств.

Позитивные обязывания (предписания) закрепляют строго определенное поведение. Основным юридическим признаком этого способа является возложение обязанностей активного содержания, то есть действовать так, как это предписано нормой права.

Запрещение - есть возложение на лиц обязанности воздержаться от действий определённого рода, которые создают определенные границы свободы, предотвращая нежелательные последствия в обществе. Запреты призваны закреплять сложившиеся общественные отношения, укреплять и предохранять их. Например, общие императивные требования гражданского законодательства: не злоупотреблять правом; соблюдать основы правопорядка и нравственности; не заниматься деятельностью, создающей угрозу причинения вреда другим лицам. Они выражаются в определенных обязанностях, и как любая другая юридическая обязанность характеризуются императивностью и категоричностью . В то же время особенностью запретов является не просто обязанность, а обязанность пассивного содержания - бездействие лиц по тому или иному кругу вопросов, воздержание от совершения предусмотренных поступков.

Таким образом, обязывающие нормы права направлены на удовлетворение интересов того, в чью пользу установлена обязанность, запрещающие - в чью пользу установлен запрет, управомочивающие - кому предоставлено право.

Иногда в теории права выделяется четвёртый способ правового регулирования - правовое ограничение . Одновременно следует подчеркнуть, что в правоведении существуют разные подходы к пониманию сущности и роли правовых ограничений, что во многом объясняется сложным характером данной категории.

В.П. Камышанский в частности настаивает на разграничении указанных терминов. По его мнению, "под запретом можно понимать такой способ правового регулирования, который позволяет вытеснить нежелательные, несправедливые, неразумные общественные отношения за пределы правового поля". При этом он обращает внимание на то, что ограничение права нельзя рассматривать как правовое явление, близкое к запрету. "Поскольку, ограничивая права конкретного субъекта, речь не идёт об урезании либо сокращении его правомочий в одностороннем порядке и исключении их из правового пространства. Вопрос стоит о затруднениях при осуществлении части прав и перераспределении их другим субъектам". Таким образом, В.П. Камышанским понятия ограничения права и правовые ограничения разграничиваются.

Таким образом, с помощью системы правовых средств и правовых ограничений обеспечивается эффективное формирование пределов частного и публичного интереса субъектов права, а также предотвращается их неправомерное поведение и достигаются социально полезные цели. Понятия "предел" и "ограничение" при очевидной близости в правовой сфере обнаруживают свою специфику. Правовое ограничение для целей определения границ соотношения разнонаправленных интересов должны рассматриваться в виде сужения спектра возможностей реализации субъектом права своего интереса. Одновременно в механизме правового ограничения интереса субъекта права взаимоувязаны регулятивные и охранительные, простые и комплексные, нормативные и правореализационные и другие юридические средства.

В качестве основных видов ограничений, обеспечивающих реализацию публичного интереса в сфере энергетики ВИЭ можно выделить следующие требования гражданского законодательства, сужающие объем частноправового интереса. Исходя из того, что главной целью установления ограничений частного интереса в сфере энергоснабжения с использованием ВИЭ в обобщенном виде можно назвать защиту энергетической безопасности государства, ограничения правомерно различать в зависимости от следующих обстоятельств: 1) субъектов права собственности на ВИЭ; 2) срока действия ограничений; 3) цели установления ограничений; 4) содержания ограничений; 5) вида ВИЭ. Например, от того, каким образом обеспечивается достижение поставленной цели, ограничения могут выступать в виде ответственности, в качестве компенсации последствий таких нарушений и как обеспечение стабильности существующего порядка, т.е. как превентивная мера.

Под механизмом правового ограничения публичного интереса понимается нормативно определенная система взаимосвязанных юридических средств, направленная на обеспечение эффективности энергетической политики государства в области ВИЭ, недопущение злоупотреблений и противоправных деяний со стороны органов публичной власти. Специфика правового ограничения публичного интереса отражена в правовом статусе публично-правовых образований и органов государственной власти, в содержании правоотношений с их участием и т.п.

Представляется, что публично-правовое регулирование и императивные нормы права объективно необходимы для обеспечения баланса различных интересов. Таким образом, стоит согласиться с выводом В.А. Бублика, что "применение публично-правовых мер, ограничивающих корпоративные или частные интересы одних субъектов, гарантирует частные интересы других лиц". В результате конкретный интерес перестает быть исключительно публичным или частным и отражается в специфике соответствующих правовых норм императивных (обязывающих или запрещающих) и диспозитивных.

Предложим следующую классификацию правовых средств публичного регулирования общественных отношений, в сфере использования ВИЭ, отличающихся по характеру воздействия и степени самостоятельности, предоставляемой субъектам частного интереса.

В первую следует включить императивные методы нормативного регулирования:

• - введение общих правил-запретов (злоупотребление правом, запрет на монополистическую деятельность и пр.);
• - установление ограничений вещных прав на объекты электроэнергетики, использующие ВИЭ;
• - ограничение свободы договора - императивные нормы, регулирующие имущественные отношения, связанные с договором, содержанием договора, его заключением (публичный договор оказания услуг по передаче электрической энергии и договор энергоснабжения, заключаемый гарантирующим поставщиком)
• - ограничения предпринимательской деятельности, не связанной с генерированием энергии от использования ВИЭ;
• - меры, направленные на содействие обеспечению публичного порядка на товарном рынке ВИЭ - защиту производителей энергии из возобновляемых источников энергии от недобросовестной конкуренции со стороны организаций, занимающих доминирующее положение в сфере производства и использования энергии;

Во вторую группу входят программно-установочные средства:

• - энергетическая стратегия России;
• - целевые программы в сфере энергетики;
• - прогнозирование и программирование социально-экономического развития альтернативной энергетики, включая поддержку развития научно-технической базы производства и использования ВИЭ, пропаганду научно-технических достижений в этой сфере.

Научно-техническое обеспечение создания и внедрения установок по использованию ВИЭ, а также развития использования этих источников энергии, включая проектирование, строительство и эксплуатацию генерирующих установок может осуществляться в рамках межгосударственных, государственных, отраслевых, региональных и прикладных научно-исследовательских программ, инновационных проектов и проектов на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и опытно-технологических работ, финансирование которых осуществляется в установленном законодательством порядке.

К третьей группе относятся легализующие средства: лицензирование; аккредитация; сертификация, в том числе наличие сертификата соответствия на продаваемую энергию, полученную из ВИЭ;

В четвертую группу включаются способы нормативно-количественного измерения: стандарты; квоты; цены; тарифы; нормативы; лимиты, в том числе определение правил поступления энергии, производимой из ВИЭ в энергетические системы и ее реализации потребителям; продажа энергии на договорной, либо конкурсной основе по регулируемым тарифам.

В пятой группе - способы государственной поддержки деятельности и меры стимулирование. В основе данных мер лежит поощрительный метод регулирования, который позволяет побуждать субъекты хозяйствования к совершению полезных действий путем создания их заинтересованности в получении дополнительных благ. В частности такими правовыми средствами могут служить: кредиты, льготы, отсрочки, дотации, субсидии, иные меры поощрения.

Государственная поддержка использования ВИЭ осуществляется с целью создания благоприятных условий для производства электрической и (или) тепловой энергии с использованием альтернативных источников энергии для снижения энергоёмкости экономики и воздействия энергетического сектора производства на окружающую среду и увеличение доли ВИЭ при производстве электрической и (или) тепловой энергии.

Государственная поддержка в сфере использования возобновляемых источников энергии должна включать:

• - стимулирование инвестиционной деятельности и внедрения новейших технологий в использование ВИЭ, в том числе создание благоприятных условий национальным и иностранным инвесторам;
• - формирование эффективной ценовой политики на энергию, производимую из ВИЭ, стимулирующей их производство и приобретение;
• - признание использования ВИЭ природоохранной и (или) энергосберегающей деятельностью с установлением соответствующих льгот для юридических и физических лиц, осуществляющих деятельность в сфере использования ВИЭ;
• - предоставление согласно объему финансирования и производственной мощи, юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, занимающимся производством энергии из ВИЭ налоговых льгот;
• - регулирование тарифов на энергию для энергоснабжения потребителей, полученных от эксплуатации установок по использованию ВИЭ, в том числе путем дотирования (субсидирования) из бюджетных источников, установленных законодательством на производство такой энергии;
• - установление ускоренной амортизации генерирующих установок по использованию ВИЭ;
• - обеспечение беспрепятственного доступа физических и юридических лиц, использующих ВИЭ для собственного энергообеспечения к ресурсам этих источников энергии путем упрощения процедуры передачи прав пользования на необходимые для этого природные и иные ресурсы;
• - гарантированное присоединение производителей энергии, производимой из ВИЭ к энергетическим сетям;
• - поддержка научно-технического обеспечения создания и внедрения установок по использованию ВИЭ.

Частичной реализацией указанных выше направлений, стало этого утверждение Правительством РФ мер стимулирования использования ВИЭ со сроком их исполнения в 1-2 кварталах 2013 г. К таким мерам относятся:

• – способы дифференциации значений целевых показателей объема производства и потребления электрической энергии по каждому из видов ВИЭ также введение дополнительных индикативных целевых показателей (установленная мощность, производство электрической энергии и иные), характеризующих достижение установленных целей;
• – внесение изменений в нормативные правила о генерирующего объектах на основе использования ВИЭ; совершенствование порядка включения в схему размещения генерирующих объектов электроэнергетики объектов электроэнергетики на основе использования ВИЭ;
• – методические указания по расчету цен (тарифов) или предельных уровней цен (тарифов) на электрическую мощность произведенную на объектах электроэнергетики, использующих ВИЭ в целях компенсации потерь в электрических сетях;
• – разработка Правил выдачи, обращения и погашения сертификатов, подтверждающих объем производства электрической энергии на основе ВИЭ;
• – поддержка использования отечественного оборудования при строительстве генерирующих объектов, функционирующих на основе использования ВИЭ.

Шестая группа состоит из контрольно-учетных способов: обеспечение учета, надзора и контроля, в том числе по подтверждению происхождения энергии из ВИЭ.

Представляется, что эффективность использования публично-правовых средств регулирования отношений энергоснабжения с использованием ВИЭ достигается с учетом следующих условий:

• 1) специфики тех или иных объектов ВИЭ.
• 2) экономический анализ оценки эффективности ВИЭ;
• 3) применение способов регулирования с учетом природы секторов экономики и организаций, принадлежащих к разным формам собственности, использующих ВИЭ. Так, для государственных предприятий будут более жесткими методы шестой группы, для коммерческих юридических лиц - методы четвертой группы, одновременно для всех субъектов имущественных отношений применимы методы первой и второй групп;
• 4) функциональное согласование способов публично-правового и частноправового регулирования.

В заключении следует отметить, что совершенствование механизма соотношения частных и публичных интересов в сфере энергоснабжения с использованием ВИЭ возможно только при многоаспектном подходе к разрешению данной проблемы. Данный подход включает в себя соответствующее основные направления публично-правового регулирования исследуемой области энергетики; частноправовое регулирование, включая предпринимательскую деятельность, опосредуемую различными гражданско-правовыми отношениями субъектов предпринимательской деятельности и публично-правовыми отношениями, самостоятельный вид предпринимательской деятельности определенных субъектов предпринимательства, как часть государственно-частного партнерства в области электроэнергетики.

Одной из концептуальных идей настоящей статьи является признание того, что изучение природы, содержания и пределов категории "интерес" на стыке философско-правового и теоретико-правового подходов с методологических позиций наиболее верно позволит отразить понимание данного феномена в праве. Только используя интегрированную методологию можно придать необходимую масштабность прикладному исследованию и вывести теоретическое познание на качественно новый методологический уровень. В целом категориальный анализ общенаучного феномена "интерес" позволяет сделать вывод, что:

• а) диалектическая методология открывает новые возможности содержательного развития теории интереса в гражданском праве;
• б) дает реальную возможность рассмотреть исследуемые понятия "частный" и "публичный" интерес в системной диалектической взаимосвязи;
• в) актуализирует возможность для использования данных категорий в целях исследования поиска баланса различных интересов в сфере использования ВИЭ.

Представляется, что публичный интерес в области ВИЭ - это признаваемый государством и обеспеченный правом интерес общества в эффективном использовании природных возобновляемых энергетических ресурсов, удовлетворение которого является условием и гарантией энергетической безопасности государства. Под частными интересами в сфере использования ВИЭ понимают имущественный интерес субъектов гражданского права, основанный на свободной автономии личности, связанный осуществлением права частной собственности и частного предпринимательства.

Эффективность использования частноправовых и публично-правовых начал в гражданско-правовом регулировании исследуемых отношений определяется оптимальным сочетанием дозволительно-диспозитивных и императивных юридических средств. Специальные цели публично-правового регулирования энергетических отношений, связанных с использованием ВИЭ обусловливают соответствующий набор правовых средств такого регулирования. Так, главная цель государственного регулирования энергоснабжения с использованием ВИЭ - создание благоприятных условий для развития альтернативной энергетики и энергетическая безопасность государства. Названная цель предопределяет то, что приоритетными формами такого регулирования являются экономические и правовые формы.

Пределы интересов формируются под воздействием социальной объективных и субъективных факторов, единство которых проявляется в осознании всеми субъектами экономических и экологических перспектив, связанных с производством энергии из альтернативных источников, появлении соответствующего интереса в их реализации и действия по его осуществлению, ориентируясь при этом на достижение общественно полезной цели - энергетической безопасности государства. В тоже время в силу диалектики устойчивости и изменчивости общественных имущественных отношений, а также под воздействием факторов риска в предпринимательской деятельности, связанной с энергетическим рынком ВИЭ, следует отметить, что названные пределы частных и публичных интересов весьма условны и подвижны.

Специально юридические пределы - это нормативно устанавливаемые и обеспечиваемые гражданским правом границы, определяющие меру публичного или частноправового интереса субъекта правового отношения, путем закрепления диспозитивных правил поведения, либо формулирования императивных правовых норм и правовых ограничений. Их важнейшая характеристика заключается в том, что они обладают практической ценностью, поскольку их реализация происходит с помощью системы правовых средств, задающих общую направленность механизма правового регулирования, отношений энергоснабжения с использованием ВИЭ.

В прикладном плане выяснение пределов ограничения интересов в сфере использования ВИЭ послужит, во-первых, важным критерием оценки эффективности деятельности государства, всей политической системы, методов их функционирования. Во-вторых, даст возможность выявить направления необходимых преобразований в правовом регулировании имущественных отношений с использованием ВИЭ, а также связанную с ВИЭ деятельность субъектов предпринимательских отношений.

Одновременно можно прийти к выводу, что несмотря на безусловную необходимости оптимального сочетания (баланса) частных и публичных интересов в исследуемой области, баланс таких интересов следует рассматривать как идеальную модель конструирования правового поведения различных субъектов права, к которому следует стремиться, отдавая себе отчет в том, что оптимального сочетания (баланса) нет и вряд ли будет. По-видимому, характеризуя соотношение частного и публичного, нужно видеть единство и борьбу противоположностей. В тоже время, исходя из специфики исследуемых отношений, публично-правовые начала имеют преобладающее значение. В целом же здесь должны доминировать государственная поддержка инвестиционной деятельности и защита интересов предпринимателей, инвестирующих в альтернативные источники энергии.

Список использованной литературы

• 1. Альтернативная энергетика Краснодарского края: проблемы и перспективы развития // http://gisee.ru/articles/alternate/52777/ Публикация от 19 августа 2013 г.
• 2. Диденко А.А. Основные тенденции формирования современной доктрины источниковедения в гражданском праве России: Монография / А.А. Диденко; под ред. В.П. Камышанского. - Краснодар: КубГАУ, 2012. - С. 36-40.
• 3. Иванец Г.И. Право как нормативное выражение согласованных интересов: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2001. - С. 8-9.
• 4. Диденко А.А. Понятие и система принципов гражданского права Научный журнал КубГАУ [Электронный ресурс]. - Краснодар: КубГАУ, 2012. - № 10 (84).
• 5. Сапун В.А. Теория правовых средств и механизм реализации права: Дис. ... д-ра юрид. наук. - Н. Новгород, 2002. - С. 37-38.
• 6. Камышанский В.П. Право собственности: пределы и ограничения. - М.: Закон и право, ЮНИТИ-ДАНА, 2000. - С. 111.
• 7. Там же. - С. 111-112.
• 8. Бублик В.А. Публично- и частноправовые начала в гражданско-правовом регулировании внешнеэкономической деятельности: Диссертация … докт. юрид. наук. - Екатеринбург, 2000. - С. 57.
• 9. Киселева О.М. Поощрение как метод правового регулирования: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. - Саратов, 2000. - С. 14.
• 10. Об утверждении комплекса мер стимулирования производства электрической энергии генерирующими объектами, функционирующими на основе использования возобновляемых источников энергии: Распоряжение Правительства РФ от 04.10.2012 № 1839-р // СЗ РФ. - 2012. - № 41. - Ст. 5671.

Институт государства и права

Правовое регулирование энергетики в России в условиях глобализации

Россия активно включилась в глобализацию, в том числе в энергетической сфере. Выработка правильной политической доктрины в вопросах глобальной энергетики, не отменяет необходимости качественного правового регулирования внутренних энергетических рынков. Роль правового регулирования в этом процессе представляется ключевой.

В сфере энергетики прослеживается объективное взаимодействие всех уровней правового регулирования: международного публичного права, международного частного права и национального российского права. Взаимодействие международного права с внутренним (национальным) правом государств и взаимодействие разных национальных правовых систем между собой является предметом все более пристального внимания в российской юридической науке. И это оправданно, поскольку глобализация в правовой сфере представляет собой одну из главных тенденций развития права в XXI веке.

1 . Предпосылки интернационализации правового регулирования в сфере энергетики

Одной из главных предпосылок интернационализации правового регулирования является экономическая глобализация, затрагивающая и энергетику. В современный период набирает темпы процесс создания общих (международных) рынков газа, нефтепродуктов, электроэнергии. Это стало возможным вследствие масштабных реформ в энергетическом секторе, которые начиная с конца 20 века активно проводятся по всему миру. Причиной энергетических реформ являются проблемы, связанные с отсутствием полноценной конкуренции в этих отраслях, что привело к недостатку инвестиций в основные фонды, дефициту энергоресурсов, потере надежности энергоснабжения и др. Основными целями проводимых в настоящее время энергетических реформ являются открытие рынков энергетических ресурсов для конкуренции и привлечение инвестиций.

Процесс создания рынков в энергетической сфере сопровождается. дерегулированием (Deregulation), то есть снижением степени государственного регулирования и внедрением рыночных механизмов. Эффективная конкуренция на рынке уменьшает потребность во внешнем регулировании, главным образом благодаря тому, что она опирается на механизм саморегулирования , который исключает получение излишнего дохода. Конкуренция заставляет фирмы снижать издержки, стимулирует инновации и развитие.

Между тем, процессы либерализации и дерегулирования энергетических рынков идут в разных странах неравномерно. Как отмечается в Европейской стратегии устойчивой, конкурентоспособной и безопасной энергетики (2006 г.), Европа еще не создала полностью конкурентоспособные внутренние рынки энергии. Согласно Европейской стратегии для достижения этой цели должна быть разработана, принята и применена на практике эффективная законодательная и нормативная база. Действуя последовательно в этом направлении, ЕС активно проводит политику унификации правового регулирования в энергетической сфере в целях создания национальных конкурентных рынков и их интеграции в единую европейскую энергосистему. В 2003 году были приняты новые директивы ЕС в сфере энергоснабжения (2003/54/EC) и газоснабжения (2003/55/EC), создающие общий формат либерализации соответствующих рынков для 25 стран – членов ЕС.

В 2007 г. был опубликован новый пакет поправок и изменений к директивам ЕС по электроэнергетике и газу. Общий смысл поправок состоит в усилении требований к качеству конкуренции на европейских рынках электроэнергии и газа. В пресс-релизе Еврокомиссии отмечается, что проекты призваны гарантировать свободный доступ потребителей к рынкам газа и электроэнергии и содержат запрет одновременного контроля над производством и добычей газа (электроэнергии) и их транспортировкой. Действующие директивы ЕС по газу и электроэнергии, принятые в 2003 г., требуют лишь разделить транспортировку и производство между разными юридическими лицами
, но они могут входить в состав интегрированной компании. В случае принятия новых директив крупнейшие европейские энергокомпании – например, немецкая E. ON и французская EDF – будут раздроблены, а для Газпрома окажется закрыт путь к экспансии в Европе.

Помимо директив, Комиссия ЕС в г. г. инициировала обсуждение нового формата регулирования инфраструктурных отраслей как услуг «общего экономического значения» на принципах доступности, качества, надежности, безопасности («Зеленая книга по услугам общего значения»). В перечень таких услуг включены: газо - и электроснабжение, водоснабжение , общественный транспорт , телекоммуникационные услуги , сбор и утилизация отходов.

Таким образом, Европейское сообщество серьезно озабочено качеством регулирования инфраструктурных отраслей, в которых была проведена либерализация. Страны ЕС не стали полагаться исключительно на рыночные силы , но принимают адекватные меры по повышению эффективности государственного регулирования путем создания новой универсальной концепции для стран ЕС по созданию единого правового режима регулирования рынков электроэнергии и газа.

Полагаем, что учет этих глобальных процессов унификации правового регулирования в энергетической сфере актуален для России в целях совершенствования национальной модели регулирования энергетических отраслей.

2. Международная интеграция в энергетической сфере

Еще одним фактором, влияющим на правовое регулирование энергетики в России, являются международные интеграционные процессы в энергетической сфере. Из наиболее глобальных интеграционных процессов следует назвать объединение государств в рамках Всемирной торговой организации (ВТО). Особенностью правовой системы ВТО является то, что обязательства, принятые ее участниками, не требуют специального закрепления в национальных правовых системах. Однако потребность реализации обязательств в рамках ВТО заставляет создавать в национальных правовых системах соответствующие институты и процедуры. Тем самым, в случае вступления России в эту международную организацию, наша правовая система будет так или иначе «подстраиваться» под нормы «права ВТО», в том числе и в энергетической сфере. В экономической литературе высказывается обоснованное мнение о том, что проблема вступления России в ВТО является во - многом правовой и требует реформы правового регулирования, в том числе по гармонизации национального и международного права.

В современный период действует ряд «авторитетных » международных соглашений в энергетической сфере. Наиболее известным является Договор к Энергетической Хартии 1991 г. (ДЭХ). Россия не является участницей данного соглашения, хотя в последние годы на нее оказывается политическое давление по его ратификации . В Европе стали все чаще звучать призывы к России ратифицировать Договор к Энергетической хартии, членами которого являются 51 страна Европы и Азии. ДЭХ и Транзитный протокол к нему обязывают стран – участниц обеспечивать свободный доступ к национальной системе трубопроводов и осуществлять транспортировку энергоносителей, принадлежащих третьим странам, по внутреннему транзитному тарифу. При этом, европейские трубопроводы оказались предусмотрительно выведены из-под действия Транзитного протокола. Таким образом, участие России в ДЭХ привело бы к ограничению ее национального суверенитета в энергетической сфере и к односторонним потерям прибыли национальных энергетических компаний.

Изложенное свидетельствует о том, что вступление в международные соглашения по вопросам энергетики, должно осуществляться с учетом национальных императивов и последствий для российской экономики. Основной вопрос состоит в том, сможет ли Россия отстоять свои собственные национальные интересы в международной системе распределения энергоресурсов.

3. Процесс интернационализации правового регулирования российской энергетики

Перемены в современном международном праве приводят к интернационализации национального законодательства и к более тесной связи национально-правового и международно-правового регулирования. В качестве основных способов интернационализации права в юридической литературе называются рецепция, гармонизация и унификация права.

В России процесс интернационализации энергетического законодательства идет медленно и неравномерно по разным отраслям. В настоящий момент можно уверенно говорить только о рецепции российским законодательством отдельных положений из зарубежных правовых систем. Что касается гармонизации и унификации права, то данные процессы интернационализации правового регулирования развиваются менее активно. Одна из возможных причин медленной интернационализации российского права состоит в том, что в настоящий момент Россия не является участницей международных соглашений в энергетической сфере, которые могли бы оказать существенное влияние на российскую правовую систему.

Позитивное влияние на развитие отечественной правовой системы в перспективе может оказать новое законодательство ЕС в области энергетики и опыт развитых стран по либерализации энергетических рынков. Опыт реформирования и регулирования энергетических рынков в Европе является весьма ценным для России, где реформы в энергетических секторах начались значительно позднее.

В сфере электроэнергетики в странах Евросоюза с 1 июля 2004 г. регулирование осуществляется в соответствии с Директивой Еврокомиссии по электроэнергии 2003/54/EC, содержащей комплекс важных регулирующих положений, основанных на концепции публичной услуги (public service). Так, согласно указанной Директивы регулирование электроэнергетики осуществляется на следующих принципах публичного (универсального) обслуживания: безопасность и бесперебойность снабжения; стандартное качество; доступность цены; охрана окружающей среды и др. Аналогичная Директива 2003/55/ЕС посвящена регулированию рынка газа.

Другая Директива Еврокомиссии 2005/89/ЕС посвящается мерам обеспечения безопасности поставок электроэнергии и инвестициям в инфраструктуру. В частности, эта директива обязывает стран-участниц принимать меры, направленные на обеспечение высокого уровня безопасности и надежности поставок электроэнергии. В числе таких мер, помимо достаточной правовой базы, в частности, предусмотрены: наличие адекватного уровня мощности для обеспечения баланса между предложением и спросом на электроэнергию; достаточный уровень инвестиций в развитие инфраструктуры, обеспечивающей транспорт энергии и др.

Один из основных принципов, выдвигаемых в ЕС, состоит в эффективной защите прав потребителей как главное условие функционирования рыночной экономики. И это понятно - реформы, проводимые без социальных (компенсирующих) и юридических (защитных) механизмов, неизбежно приведут к снижению качества жизни. В соответствии с указанными директивами, все потребители ЕС, включая домохозяйства, с 1 июля 2007 получили возможность приобретать электроэнергию и газ у любого поставщика. Это свидетельствует о достаточно высоком уровне конкуренции на европейских энергетических рынках.

Процесс унификации правового регулирования в странах ЕС актуален для России в целях совершенствования национальной модели регулирования энергетических отраслей.

Эксперты отмечают сближение систем регулирования рынков ЕС и стран СНГ в сфере электроэнергетики. Так, сравнительные исследования показывают, что существует явная тенденция сближения регулирования электроэнергетических рынков в этих странах. Естественно, речь идет об одностороннем влиянии более совершенной европейской модели регулирования на формирующиеся рынки России и иных стран СНГ. Сближение моделей регулирования наблюдается по таким параметрам, как создание независимых регулирующих органов; отделение сетевой деятельности от производства и продажи электроэнергии; появление оптовых рынков электроэнергии; делегирование части работ на рынке сервисным компаниям. Хотя в настоящий момент правила рынков и законодательство стран ЕС и СНГ не являются сопоставимыми, в целом эксперты признают, что реформы сокращают разрыв между рынками ЕС и СНГ.

Очевидно, что процесс интернационализации российского законодательства в энергетической сфере неизбежен, что предполагает проведение в перспективе серьезной научной и нормотворческой работы.

4 . Доктрина энергетической безопасности и ее правовое значение

Появление доктрины энергетической безопасности связано с энергетическим диалогом между Россией и Европейским союзом. Энергетическая безопасность стала главной темой в повестке дня встречи лидеров восьми индустриально развитых стран (G 8) в Санкт-Петербурге в 2006 году, что подтверждает ее важное международное значение.

В настоящее время не существует единого определения понятия международной энергетической безопасности, что допускает его различную трактовку. Следует отметить различия в международном и национальном понимании энергетической безопасности. В международном смысле энергетическая безопасность понимается как надежность поставок энергоносителей для развитых стран. Такая концепция является скорее инструментом политического давления на страны - экспортеры энергоносителей, чем правовым инструментом, обеспечивающим принципы взаимодействия поставщиков и потребителей энергетического рынка. Энергетическая безопасность в таком понимании воплощает одностороннюю концепцию обеспечения интересов западных стран в энергетической сфере. В Европе формируются картели на стороне потребителей газа, которые эффективно противостоят экономической политике разрозненных поставщиков газа. Создается политическое давление на Россию по вопросам энергетической политики.

Полагаем, что для России актуально создание более сбалансированной национальной и международной концепции «энергетической безопасности», учитывающей разносторонние интересы поставщиков и потребителей энергоресурсов. Национальный подход к энергетической безопасности выражен во внутреннем законодательстве. Российская энергетическая политика официально определена в Энергетической стратегии России на период до 2020 года, утв. распоряжением Правительства РФ от 01.01.01 г. В указанном документе формулируются основы политики государства в сфере энергетики. В Энергетической стратегии имеется раздел, посвященный энергетической безопасности, которая определяется как состояние защищенности страны, ее граждан, общества, экономики от угроз надежному топливо - и энергообеспечению. Таким образом, основу энергетической безопасности в нашем понимании составляет надежность снабжения потребителей страны энергоресурсами.

Доктрина энергетической безопасности в настоящее время не имеет явно выраженного юридического содержания и, скорее, является политической доктриной, формируемой как национальном, так и на международном уровнях.

Вместе появление этой доктрины вызвало интерес к ее исследованию в российской правовой науке. Так, определяя границы правового понятия энергетической безопасности, отмечает, что указанное понятие возникает как продукт взаимодействия политики, права и экономики, но в интересах исследования его рассмотрение может быть ограничено правовыми факторами.

Полагаем, что имеются все основания для выделения юридических аспектов энергетической безопасности и дальнейшей их разработки в юридической науке. Вместе с тем, следует согласиться с мнением, что сугубо юридический подход к обеспечению энергетической безопасности обречен на провал.

5. Направления модернизации правового регулирования российской энергетики в условиях глобализации

В России особенности эволюции регулирования национальной энергетики состоят в том, что каждая из отраслей энергетики находится в различном экономическом состоянии. Этим обстоятельством, а также наличием отраслевой специфики, обусловлены существенные различия в их правовом регулировании.

Реформы в электроэнергетике

В настоящее время реформы в электроэнергетическом секторе проводят уже более ста стран по всему миру. Россия начала реформы в энергетическом секторе позднее, чем многие индустриально развитые страны. Так, страны – члены Международного энергетического агентства (IEA) начали открывать электроэнергетические рынки для конкуренции в начале 1990-х годов. Часть из них не стали вводить полномасштабную конкуренцию во всех секторах рынка и ограничились установлением конкуренции на оптовых рынках. Крупные производители энергии начали напрямую и свободно продавать электроэнергию крупным (энергоемким) покупателям. Однако большинство стран установили полную конкуренцию независимо от размеров производителей и потребителей. После нескольких лет реформ 2/3 стран – членов IEA получили в качестве результата устойчивый рост рынков.

Россия начала проводить реформу в электроэнергетике в 2003 году, когда были приняты законодательные акты, направленные на рыночные преобразования в этом секторе экономики (Федеральный закон «Об электроэнергетике» от 01.01.01 г. № 35 –ФЗ и др.). Предполагается, что реформа позволит вывести отрасль из кризиса, а экономику страны избавит от инфраструктурных ограничений роста, о чем упоминалось в Послании Президента РФ Федеральному собранию в 2007 году.

За относительно короткий срок было создано новое российское законодательство об электроэнергетике. Во исполнение законов Правительством РФ были приняты более 20 нормативно-правовых актов, регулирующих отношения на конкурентном рынке электроэнергии. Правилами оптового рынка электрической энергии (мощности) переходного периода, утв. постановлением Правительства РФ от 01.01.01 г. № 000 определены темпы постепенного открытия рынка для конкуренции, согласно которым с 2011 г. электрическая энергия в полном объеме будет продаваться по свободным ценам.

В ходе реформы происходит кардинальное изменение субъектного состава отрасли. В первую очередь, речь идет о появлении новых субъектов рынка: Коммерческого оператора, Системного оператора, Федеральной сетевой компании, оптовых генерирующих компаний, территориальных генерирующих компаний, распределительных сетевых компаний и др. Законодательством установлен с 1 апреля 2006 г. запрет на совмещение естественно-монопольной деятельности (передача электроэнергии и оперативно-диспетчерское управление) с потенциально конкурентной (производство и сбыт). Новые изменения законодательства об электроэнергетике точно определили дату окончания переходного периода реформирования - 1 июля 2008 г. После этой даты холдинг РАО «ЕЭС России», объединяющий около 80 процентов компаний отрасли, прекращает свое существование. Соответственно, произойдет децентрализация управления отраслью. Поэтому в ходе реформы должна произойти замена вертикальной интеграции бизнеса на горизонтальную интеграцию , главным инструментом которой будет выступать коммерческая инфраструктура рынка и система договоров. В связи с этим возникают определенные риски данной реформы.

В части структурных преобразований российская реформа воспроизводит универсальные принципы и общемировые тенденции: разделение естественно-монопольных видов деятельности от потенциально конкурентных видов; приватизация собственности в секторах производства и сбыта электроэнергии; создание конкурентного оптового рынка. Но на уровне создания рыночных механизмов российская модель рынка является уникальной и не содержит прямой аналогии и явной рецепции с какой-либо зарубежной моделью рынка.

В настоящее время российская реформа электроэнергетики находится на этапе завершения переходного периода, когда структурные преобразования практически завершены, но механизмы конкурентного рынка в полном объеме еще не запущены. Идет адаптация новых институтов к условиям рынка: строительство коммерческой инфраструктуры; создание новых правил для работы отрасли в условиях рынка.

В других отраслях российской энергетики качество правового регулирования и готовность к реформам существенно отличается.

Реформы в сфере газоснабжения

В сфере газоснабжения решение по рыночной реформе еще не принято, и в обществе ведутся дискуссии на эту тему. Законодательство отражает нерыночное централизованное регулирование и высокий монополизм в этой сфере, обусловленный наличием крупного национальная поставщика газа – . В этой сфере продолжает сохраняться вертикальная интеграция (транспортная инфраструктура не отделена от добычи и продажи газа), что не позволяет создать полноценную конкуренцию на рынке газа. Независимые от монополии «Газпрома» поставщики газа имеют проблемы доступа к трубопроводной системе. В этих условиях, государство административными методами регулирует конечную цену на газ, поставляемый конечным потребителям.

Основу правового регулирования газовой отрасли составляют Гражданский кодекс РФ и специальное законодательство: Федеральный закон от 01.01.01 г. №69-ФЗ «О газоснабжении в РФ», Федеральный закон от 01.01.01 г. «О естественных монополиях ». Из подзаконных актов следует выделить Правила поставки газа в РФ, утв. постановлением Правительства РФ от 5 февраля 1998 г. № 000.

Существующие тенденции развития государственного регулирования в этой сфере состоят в создании биржевой торговли газом на оптовом рынке и повышении внутренних цен на газ в целях создания паритетных ценовых условий между российскими и европейскими потребителями.

Реформы в нефтяной отрасли

Российская нефтяная отрасль регулируется правом в наименьшей степени. В российской правовой системе нет ни одного специального закона по этому предмету. Проект закона «О трубопроводном транспорте» в течение нескольких лет находится на рассмотрении в Государственной Думе РФ.

Поэтому основное нормативно-правовое регулирование осуществляется на уровне общих норм гражданского права и нормами публично-правовых отраслей и институтов (законодательство о естественных монополиях, о конкуренции, о недрах, таможенное законодательство, ценовое и экологическое регулирование и др.).

Основная транспортная инфраструктура нефтяного рынка принадлежит компании контролируемой государством (ОАО "Транснефть"), которая в настоящий момент является почти 100-процентным монополистом на рынке услуг по транспортировке нефти
по магистральным нефтепроводам
. Добыча и продажа нефти осуществляется множеством частных и государственных компаний. Цены на нефть и нефтепродукты на рынке являются свободными. Государственному регулированию подлежат только цены на транспортировку нефти по магистральным нефтепроводам в соответствии со специальной методикой, утвержденной ФЭК России 10 июля 2002 г.

Существующие тенденции развития государственного регулирования в этой сфере состоят во внедрении биржевой торговли на оптовом рынке и создании свободного доступа к магистральным нефтепроводам для экспорта нефти. Так, Федеральная антимонопольная служба России разработала проект постановления Правительства РФ об экспорте нефти магистральными нефтепроводами. Проект предусматривает отказ от существующей системы "закрепленных" за нефтяными компаниями экспортных направлений и предоставление им права равного доступа к трубопроводной системе. В докладе Исследовательской службы Конгресса США в 2006 г. отмечается, что система трубопроводов, управляемая монополией «Транснефть», обладает недостаточной экспортной способностью по перекачке нефти. Поэтому пока неясно, по каким критериям будет предоставлен равный доступ к нефтепроводу в условиях недостатка трубопроводных мощностей.

6. Поиск национальной модели регулирования энергетики

Полагаем, что в современных условиях для России становится актуальным поиск национальной модели регулирования энергетических отраслей с учетом происходящей глобализации отношений в этих сферах. В этом смысле важен как собственный опыт регулирования, так и применимый международный опыт.

Одна из глубоких методологических проблем создания новой национальной доктрины регулирования энергетических (инфраструктурных) отраслей является обеспечение необходимого баланса частных и публичных интересов в правовом регулировании.

Важно определить должное соотношение между административным и гражданско-правовым регулированием в этой сфере. Перекос в сторону административного регулирования создает неоправданные препятствия и барьеры для входа на рынок и конкуренции. Игнорирование публичного компонента регулирования и переход исключительно на частно-правовые методы регулирования не позволяет обеспечить защиту общих интересов и может привести к злоупотреблению частными интересами субъектов энергорынка.

В мировой практике существует несколько доктрин частно-публичного регулирования субъектов, оказывающих инфраструктурные и коммунальные услуги широкому кругу потребителей.

Например, в англо-американской правовой системе такая концепция регулирования существует уже почти сто лет и известна под названием «public utility» (публичное обслуживание, пользование). В русле этой доктрины регулируется: электро - и газоснабжение, тепло - и водоснабжение и другие коммунальные услуги; трубопроводный транспорт; общественный транспорт, общедоступная телефонная связь, телеграф и др. В этих сферах регулирования действует специальные законы. Например, в Англии Utilities Act 2000 года. В США имеется законодательство как на федеральном уровне (Public Utilities Holding Act), так и на уровне штатов. Например, весьма объемный Кодекс публичного обслуживания штата Калифорния (California Public Utilities Code) содержит несколько десятков тысяч статей, в том числе разделы, относящиеся к энергоснабжению и газоаснабжению.

В европейских странах в отношении энергоснабжения, газоснабжения и других инфраструктурных услуг используется другая доктрина частно-публичного регулирования, известная под наименованием «публичная служба» (public service). Концепция «публичной службы» включает в себя целый набор публичных обязательств субъекта, оказывающего такие услуги, по отношению к потребителям: доступность, непрерывность, надежность, безопасность, информационную открытость, недискриминационность предоставления услуги и т. п.

Наличие в зарубежной практике частно - публичных доктрин регулирования социально важных секторов экономики является подтверждением того, что сфера энергоснабжения не может регулироваться только лишь в плоскости частного права, поскольку в ней объективно заложены публичные (общие) интересы, требующие наличия специальных правовых механизмов регулирования (защиты).

Очевидно, что в России еще не сложилось понимание социально-публичной роли энергетики как инфраструктурной и жизнеобоспечивающей отрасли для всей экономики страны. Это не было принципиальным в прежней модели регулирования, так как она была основана на прямом управлении отраслями со стороны государства, как собственника основных энергетических активов. Поэтому публичные интересы учитывались через механизм управления государственной собственность ю и прямое регулирование цен. В ходе рыночных реформ, как правило сопровождающихся приватизацией производства и сбыта, а также в условиях свободных цен, данные проблемы перестают иметь чисто теоретический характер. Необходимо понимать, что существенное повышение цены
на электроэнергию может сделать ее недоступным товаром для части населения, а свобода договора в чистом виде может привести к дискриминации потребителей со стороны субъектов электроэнергетики, обладающих рыночной силой. Полагаем. что ответы на данные вопросы должны быть найдены в ходе проводимых реформ, в том числе с учетом существующего позитивного международного опыта.

7. Проблемы правового регулирования российской энергетики в условиях глобализации

Процесс международной глобализации энергетики позволяет более критически взглянуть на состояние правового регулирования в России и выявить проблемы, которые препятствуют развитию эффективной национальной энергетики.

Не вдаваясь в причины медленного движения к рыночным реформам в газовой отрасли и поверхностного регулирования нефтяной отрасли, отметим наиболее общие проблемы и задачи правового регулирования рынков в энергетической сфере.

Ограничение конкуренции и высокий монополизм

Можно указать на следующие негативные тенденции, связанные с низким качеством конкурентной среды в энергетике:

§ Создание административных барьеров входа на рынок для независимых поставщиков энергоресурсов;

§ Дискриминация и отсутствие свободного доступа к инфраструктуре (трубопроводный транспорт, энергетические сети);

§ Отсутствие разделения транспортной инфраструктуры от поставки энергоресурсов (в газовой отрасли);

§ Информационная непрозрачность издержек и затрат энергетических компаний, влекущая необоснованный рост цен;

См.: ст. 6 Федерального закона «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием ФЗ «Об электроэнергетике» от 01.01.01 г.

См.: Федеральный закон Российской Федерации от 4 ноября 2007 г. N 250-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по реформированию Единой энергетической системы России"

Поручение Правительству РФ об организации на территории России биржевой торговли нефтью и газом было дано Президентом РФ в Послании Федеральному Собранию РФ 2006 г.

См.: Евросоюз предлагает России повысить внутренние цены на газ/ Вести. Ru , 9 августа 2007 г.

См.: ФАС планирует обеспечить российским нефтяникам равный доступ к экспортной трубе // НиК. 12.03.2007.

См.: Russian Oil and Gas Challenges / U. S.Congressional Research Service (на сайте: www. opencrs. cdt. org).

Cм.: Сайт Комиссии коммунальных услуг штата Калифорния http://www. cpuc. ca. gov/

См.: ФАС требует у крупных нефтяных компаний обеспечивать конкуренцию на рынке продажи нефтепродуктов // Бизнес-Журнал. 19.11.2007 г.

См.: Яковлев: экономика, гражданское право (вопросы теории и практики). М. 2000. С. 177-178.

См.: п.243 Доклада Специальной группы по политике в области регулирования ОЭСР «Реформа регулирования в России – создание правил рынка», 14-15 марта 2005 г.

Главная » Финансовое » Общая характеристика правового регулирования в сфере электроэнергетики. Ключевые события в сфере правового регулирования энергетики Правовое регулирование в сфере энергетики