Основные модели организации мсу. Смешанная модель местного самоуправления (на примере ФРГ)

Основные модели местного самоуправления

На наш взгляд справедливо утверждение, что «…природу местного самоуправления, происхождение и сущность, соотношение с государственным управлением следует рассматривать в прямой зависимости от методологического характера их анализа в социально-политических теориях и в контексте исторических рамок его практической реализации» . С этой позиции мы рассмотрим основные современные модели местного самоуправления. Мы даём определение модели местного самоуправления как системе взаимосвязей между субъектами местного самоуправления, между органами местной и государственной власти, их взаимодействия с демократическими институтами, самостоятельности и ответственности всех этих субъектов в общей системе публичной власти. Учёный В.Е. Чиркин выделяет три базовые модели местного самоуправления: англосаксонскую, романо-германскую или континентальную и иберийскую . Другой учёный Н.А. Емельянов выделяет англосаксонскую; континентальную, или французскую; смешанную или гибридную (Германия, Австрия, Япония), и советскую (КНДР, Китай, Куба) модели местного самоуправления . Различия данных моделей зависят от взаимоотношений местных органов между собой и с государственной властью. Рассмотрим с этих позиций основные модели:

Англосаксонскую или англо-aмериканскую; европейскую континентальную или романо-германскую; иберийскую; советскую; смешанную.

При выборе модели местного самоуправления необходимо учитывать условия, в которых осуществляется муниципальная реформа, зависящие от:

- экономической модели общества и отношений в сфере собственности;
- наличия демократических институтов на всех уровнях публичной власти;
- демократических интересов и ценностей в обществе и государстве;
- уровня полиэтничности и этнизации регионального и муниципального политического пространства;
- региональных, национальных, местных традиций.

Англосаксонская (англо-aмериканская) модель получила свое распространение в Великобритании, США, Канаде, Австралии и других странах. Англосаксонская модель является одной из распространённых в мире, возникла она на родине классического муниципализма - Великобритании. В рамках англосаксонской модели местного самоуправления представительные органы местного управления формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий, прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует. Для англосаксонской системы характерно отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, которые бы непосредственно опекали представительные органы, избираемые населением. Наряду с представительными органами в странах с такой системой местного управления непосредственно населением избирается и ряд должностных лиц. Значительными полномочиями здесь обычно наделяются комиссии местных представительных органов, играющие большую роль в разработке и принятии решений. Контроль над деятельностью местных органов в англосаксонских странах осуществляется в основном косвенным путем: через центральные министерства, а также с помощью судов. При анализе места и роли местных органов в политической системе англосаксонских стран главный упор обычно делается на то, что они являются составной частью механизма государства. Англосаксонская модель сложилась в странах с традиционно высоким уровнем гражданских свобод, относительной слабостью бюрократического аппарата и характеризуется максимальным уровнем самостоятельности местного самоуправления. Англосаксонская модель муниципального управления зародилась в Англии и развивалась в совершенно иных условиях, чем континентальная система местного самоуправления. Самоуправляющимся англо-саксонским общинам была предоставлена широкая автономия не только в исполнении предписаний королевской власти, но и в собственном правотворчестве. Н.Ю. Козлова отмечала: «Территориальным органам на местах вверялись все стороны управленческой деятельности, вплоть до осуществления судебно-полицейских функций» . Муниципальные власти действуют независимо в пределах предоставленных им полномочий:

- местное самоуправление рассматривается как отдельный институт относительно власти государственной;
- отсутствует возможность совмещения функций местного самоуправления и государственного управления на местном уровне;
- предметы ведения местных властей определяются государством в качестве «закрытого списка», местные власти самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства;
- свобода местных сообществ делать выбор, какие муниципальные услуги и в каком объеме они хотят иметь, считается более важной;
- соответственно, в вопросах финансового обеспечения муниципалитетов основную роль играют собственные доходы местных бюджетов;
- фискальной автономии муниципалитетов отдается приоритет по сравнению с механизмами выравнивания уровня их бюджетной обеспеченности;
- государственный контроль местных властей осуществляется преимущественно судебными органами.

Мы поддерживаем позицию профессора С.В. Бондарева, что «…в постсоветской России в силу многих субъективных факторов политико-правовая институционализация местного самоуправления пошла по пути реализации принципов англосаксонской модели организации местной власти» . Такую же позицию занимает и профессор А.А. Акмалова: «…взаимодействие местного самоуправления и государства в РФ было обусловлено выбором англосаксонской муниципальной системы. В соответствии с ней органы местного самоуправления не входят в систему государственных органов и взаимодействие с ними не предусматривает административной опеки» . Конституция РФ основывалась скорее на англосаксонской модели, несмотря на закрепление возможности передачи муниципалитетам отдельных государственных полномочий с финансированием. Англосаксонская модель местного самоуправления слабо связана с российскими традициями: «…очевидно, что существовавшая веками система российской публичной власти в большей мере сочетаема с романо-германским муниципальным проектом, а также органична некоторым элементам иберийской модели» . Игнорировался российский опыт, а также положительный потенциал французского и германского опыта: «…серьезные препятствия для внедрения англосаксонского типа таились в ментальности общества. Такая ментальность неизбежно должна отражаться в законодательстве, местном правотворчестве, а также в отношениях государственных и муниципальных органов. Она носит функциональный характер, серьезно влияет на жизнь сообщества и его отношение к другим политико-правовым явлениям» . Концепция англосаксонской модели построена на общественной теории местного самоуправления, объединившей теорию свободной общины, хозяйственную теорию, а также и юридическую теорию. Общественная теория исключает политическую составляющую, в её основе лежит хозяйственная деятельность, а государственная теория развивается с учетом политической составляющей;

Европейская континентальная модель в настоящее время распространена в странах франкоязычной Африки, Латинской Америки, Ближнего Востока, которая основана на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления и представляет собой классическую, иерархическую пирамиду, в которой нижестоящие звенья напрямую подчиняются вышестоящим. Европейская континентальная модель местного самоуправления основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Впервые данная система возникла во Франции. «Сочетание прямого государственного управления на местах и местного самоуправления, построение определенной иерархической пирамиды является основной чертой континентальной системы местного самоуправления. Поскольку ее родиной является Франция, данную систему именуют еще французской» . В рамках континентальной системы представительные органы порой создаются лишь в административно-территориальных единицах, признанных законодателями в качестве территориальных сообществ. В отдельных административных подразделениях, таким образом, местные представительные органы могут вообще отсутствовать. Данная модель характеризуется также определенной подчиненностью нижестоящих звеньев вышестоящим звеньям. В этих странах местные органы вправе осуществлять все действия, прямо не запрещенные законом. Европейская континентальная модель местного самоуправления, сложившаяся в странах с исторически сильной ролью государственного аппарата, отличается сочетанием государственного управления и самоуправления:

- создание органов, одновременно подотчетных представительным органам и вышестоящим государственным администрациям;
- выход муниципалитета за пределы предметов своего ведения грозит санкциями, предусмотренными законом;
- обеспечению единых условий жизни граждан отдается приоритет;
- финансовое выравнивание серьезно ограничивает автономию муниципалитетов;
- необходимо согласование муниципалитетами решения определенных вопросов своей компетенции;
- деятельностью на местах специальных органов и должностных лиц государства, уполномоченных на контроль муниципальных властей.

На всех местных территориальных уровнях, за исключением низшего, одновременно работают выборные органы территориальных общин и назначенные представители центральной власти, которые осуществляют административный надзор за деятельностью органов местного самоуправления, органы местного самоуправления создаются лишь на низшем уровне. Концепция европейской континентальной модели построена на основе государственной теории самоуправления.

Иберийская модель приближена к европейской континентальной, она получила распространение в Испании, Португалии и многих государствах Латинской Америки. Здесь на всех уровнях административно-территориальной структуры государства есть выборные советы, а также избираемые населением или советом их исполнительные органы. Совет рассматривается как местный нормотворческий орган, алькальд - как его исполнительный орган. Назначаемых сверху должностных лиц нет, однако избранный алькальд утверждается центром как представитель государства в данной административно-территориальной единице. Эти должностные лица становятся председателями соответствующих советов и одновременно утверждаются центральными органами государственной власти как представители государственной власти в административно-территориальных единицах. В России эту модель исследовал и выделял профессор В.И. Чиркин .

Профессор Л.А. Велихов признавал наличие «…особой советской модели самоуправления» , «…если станем исходить из государственной теории местного самоуправления с соответствующими важными, классовыми поправками, т.е. из марксистского определения последнего, то придем к выводу, что особый вид пролетарского самоуправления, еще мало дифференцированного и находящегося под сильным общегосударственным воздействием, в СССР существует» . Упразднение земской системы местной власти и формирование советской модели следует рассматривать в контексте преодоления российской политико-правовой системой обострившегося в последние годы существования Российской империи противоречия между западно-либеральными и национально-консервативными тенденциями государственного строительства. Советская модель отбросила весь накопленный исторический опыт. Недостатки советской модели: высокая степень централизации, несамостоятельность местных Советов, реальное доминирование исполкомов над Советами и фактическая зависимость всех местных органов от партийных структур. Эта модель предусматривала, что все советы, начиная самого низкого уровня, являются органами государственной власти на своей территории, все другие органы прямо или опосредованно подчинены советам. Система советов характеризуется иерархической подчиненностью всех её элементов и отсутствием любой самостоятельности местных органов: «Советская модель устройства местного управления, противопоставленная «буржуазному» местному самоуправлению, стала порождением общества тоталитарного типа, превратилась в инструмент командно-административной системы» . Для неё характерны следующие черты:

- правовую основу деятельности местных органов составляют Конституции и акты, издаваемые центральными органами;
- принцип жесткой централизации управления;
- принцип патернализма;
- функционирование органов местного самоуправления в системе органов государственной власти;
- отсутствие муниципальной собственности, местных бюджетов.

«Советская модель государственно-правового строительства не является продуктом субъективного усмотрения, она возникла в результате разрешения противоречия между народной стихией и имперской системой властных отношений, существовавшего на протяжении двух столетий» . Теория советского государственного права рассматривала местные Советы как представительные органы нового типа, сочетающие в своей деятельности принятие решений, их исполнение и контроль. Советская модель самоуправления характеризовалась структурно-функциональным смещением в сторону задач государственного управления, при этом функции общественного самоуправления оказывались ослабленными и идеологизированными.

Смешанная модель (Германия, Австрия, Япония) имеет сходства как с европейской континентальной, так и с англосаксонской, обладая при этом своими собственными специфическими чертами. Это и позволяет выделить её в отдельную - смешанную модель местного самоуправления. Характерным признаком смешанной модели стало сочетание автономного местного самоуправления на низовом территориальном уровне с государственным управлением на более высоком.

Сегодня выделяют две основные модели взаимодействия государства и местного самоуправления: англосаксонскую и континентальную. Общими для стран с развитыми демократическими институтами являются тенденции как к сближению названных моделей местного самоуправления, так и к усилению децентрализации управления, в том числе повышению автономии местного самоуправления, его роли и влияния на решение публичных дел. «В государствах англосаксонской системы самостоятельность местного управления традиционно была выше, чем в странах континентальной правовой семьи. Но в настоящее время эти различия сглаживаются. В развитых странах фактическая самостоятельность местных властей всегда больше, чем в развивающихся государствах, в которых становление гражданского общества зависит от политической позиции центра» . Анализ различных моделей местного самоуправления показывает, что средства государственного контроля за деятельностью муниципалитетов и резервы их автономии могут быть весьма разнообразными и изменятся в зависимости от особенностей институционального характера, культурно-исторических факторов, расстановки политических сил, развития регионального политического процесса. Будущее муниципальной реформы в нашей стране «…зависит от того, какая концепция местного самоуправления взята за основу» .

Учёные А.Г. Дугин, С.В. Бондарев отстаивают идею евразийской модели местной власти, которая предусматривает «…отказ от копирования каких-либо западных версий и норм либеральной демократии, широкое участие местного населения в управлении собственной территорией при сохранении государственных начал и иерархии властных структур (принцип «демотии»), законодательное ограничение партийно-корпоративного влияния на органы местного самоуправления, участия местных отделений политических партий в деятельности провинциальных представительных структур, возможность создания земских советов и национальных представительств» .

Оригинальную классификацию выдвинули учёные В.Г. Игнатов и В.В. Рудой, которые все мировые модели сводят к двум основным:

- модель автономного местного самоуправления, которая применяется в США, Канаде, Великобритании, Австралии, Новой Зеландии. Она базируется на положениях «общественной» муниципальной доктрины и поэтому предполагает отделение местного самоуправления от системы государственной власти, исключает всякое прямое подчинение муниципальных органов органам вышестоящего уровня. Характерной чертой этой модели служит отсутствие на местах полномочных представителей центрального правительства, контролирующего выборные муниципальные органы. Контроль центра носит периодический характер, осуществляется путем финансовых ревизий, министерских инспекций, судебного контроля;
- модель наблюдаемого местного самоуправления, где местные органы считаются «инструментом», с помощью которого центральное правительство реализует свой политический курс на местах. Такая модель существует в государствах, традиционно использующих давление на местное самоуправление (Дания, Бельгия, Франция, Италия). В этих государствах на местном уровне одновременно с системой самоуправления действуют также органы государственной власти или должностные лица, осуществляющие прямое государственное управление на местах. Основной задачей данных органов является обеспечение нормального функционирования муниципальных образований, выполнение отдельных государственных полномочий, переданных на местный уровень, а также контроль за деятельностью органов местного самоуправления .

В дореволюционной России Л.А. Велихов определял модель местного самоуправления «…как среднее между германской и французской типами» . После распада СССР местное самоуправление в РФ строилось на основе механического заимствования и смешения англосаксонской и континентальной моделей с отдельными элементами национально-традиционного самоуправления. Не адаптированные друг к другу, они привели к концептуальному конфликту и закреплению фактической зависимости местного самоуправления, прежде всего в финансовой сфере, от государственного управления вопреки конституционным гарантиям. Эти противоречия не снимаются проводимой административной и муниципальной реформами. По мнению Н.В. Постового «…в мире сформировались две основные концепции местного самоуправления, отличающиеся отношением последнего к государству: англосаксонская - по ней местное самоуправление освобождается от государственных функций; европейская континентальная - по ней местное самоуправление задействовано на реализацию государственных функций. История местного самоуправления в России свидетельствует о том, что оно всегда участвовало в осуществлении значительной части государственных функций и теоретически обосновывалось государственной теорией самоуправления» . Нам представляется, что современная российская модель эволюционирует в сторону европейской континентальной модели местного самоуправления, допускающей контроль центральной власти над муниципалитетами, определенную подчиненность местных органов вышестоящим государственным органам, а порой и прямое государственное управление на муниципальном уровне. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» опирается на континентальную европейскую модель местного самоуправления, в её «германском» варианте, которая подходила и для реализации российского конституционного принципа муниципальной автономии, и для российской политической традиции, характеризующейся сильной государственной властью. В результате мы полагаем, что российская модель местного самоуправления, несмотря на общую близость правовых институтов с континентальной системой права, имеет некоторые элементы и от англосаксонской модели. Таким образом, можно говорить о существовании в России комбинированной модели местного самоуправления с преобладанием континентальной европейской модели. На наш взгляд, в современной российской модели местного самоуправления можно выделить следующие особенности:

- при высокой степени унификации муниципального законодательства на практике модели самоуправления по-прежнему остались чрезвычайно разнообразными, имеющими почти в каждом субъекте свои особенности;
- муниципальная автономия в действительности оказалась очень ограниченной;
- механизмы реального государственного контроля вышли за рамки, установленные Федеральным законом №131-ФЗ;
- компетенция муниципалитетов друг с другом и с субъектом федерации оказалась разграниченной лишь отчасти;
- развитие осуществляется инициативами сверху, а не наоборот;
- реализация местных публичных услуг находится на крайне низком уровне;
- местная фискальная автономия стала сильно ограничена.

Развитие современной модели местного самоуправления в России должно определяться синтезом демократических правовых принципов с многообразием региональных, национальных традиций и обычаев, отражающих историческое, политическое, экономическое и социальное развитие государства и общества. Данная модель должна развивать политические процессы на местном уровне, создавать систему «сдержек и противовесов» в отношениях между политическими акторами, создавать механизм реализации общественного контроля над местными органами власти, формировать профессиональные муниципальные элиты, создавать условия для активной политической деятельности местного сообщества.

Европейская Хартия о местном самоуправлении, принятая большинством европейских государств в форме конвенции, стала результатом многолетнего поиска консенсуса между англосаксонской и континентальной моделями местного самоуправления. Исследование муниципальной реформы в России и за рубежом свидетельствует о сложности адаптации европейских принципов и форм к российскому политическому пространству. Мы полагаем, что в процессе демонтажа политических и правовых институтов социалистической государственности, незавершенности процессов национально-государственного строительства, утраты легитимности муниципальной власти недопустимо обычное копирование западных или советских образцов самоуправления, поиск собственной модели должен иметь постепенный и системный характер и опираться на национальные политико-правовые традиции. Западные модели самоуправления развиваются в условиях стабильного демократического процесса, применение данных моделей в России сталкиваются с нестабильным процессом трансформации политической системы. Мы полагаем, что на формирование муниципальной системы в конкретном государстве существенное влияние оказывают не только особенности его правовой системы, но и государственное устройство и связанные с ним принципы территориального распределения властных полномочий, а также специфика исторического развития местного самоуправления. Мы полагаем, что федеративное устройство государства обусловливает разнообразие организационных форм осуществления местного самоуправления, соответствие их историческим и национальным традициям местного управления в многонациональных государствах, а также позволяет распределить полномочия между государственными органами субъектов федерации и муниципальными органами в соответствии с имеющимся уровнем финансово-экономической обеспеченности.

Федеративное устройство и применение положений Европейской хартии во внутреннем законодательстве является благодатной почвой к постепенной унификации законодательства о местном самоуправлении и возникновению общей европейской модели местного самоуправления.

Конституционная модель местного самоуправления в РФ заявлена, но не получила своего завершения, для этого необходимо совершенствовать политико-правовые условия, основанные на этнокультурных, исторических, национально-территориальных особенностях и учитывать менталитет российского народа. Любая модель местного самоуправления всегда следует за государственным развитием, всегда зависят от типа государства, его устройства, формы правления и политического режима.

Современная российская модель организации местного самоуправления имеет смешанный характер и включает в себя отдельные черты англосаксонской, континентальной и советской моделей, она наиболее приближена к германской практике, которая учитывает конституционный принцип выраженной муниципальной автономии, и в то же время характерна для российской политической традиции, характеризующейся сильной государственной властью.

самоуправление государство взаимодействие местный

ОСНОВНЫЕ МОДЕЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Скомкина Татьяна Александровна

студентка 2 курса, факультет международных экономических отношений, ХГУЭП, г. Хабаровск

Носова Светлана Федоровна

научный руководитель, кандидат юридических наук, доцент кафедры трудового и предпринимательского права, ХГУЭП, г. Хабаровск

Местное самоуправление - одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти; публичная власть населения административно-территориальной единицы, которая основана на его самоорганизации и самодеятельности, обладает большей или меньшей административной самостоятельностью и не входит в систему государственной власти.
Теоретические основы учения о местном самоуправлении были разработаны еще в первой половине XIX века французским государственным деятелем и историком Алексисом Токвилем, немецкими учёными-юристами Рудольфом Гнейстом, Лоренцом Штейном, Паулем Лабандом и другими.
Сущность местного самоуправления заключается в том, что в рамках демократической системы управления местные проблемы лучше и эффективнее решать не из центра с помощью его государственных представителей, а на самих местах путем самодеятельности местного населения и избираемых им негосударственных органов. Местное самоуправление обеспечивает возможность на основе закона самостоятельно решать населению вопросы местного значения, управлять муниципальной собственностью, учитывая интересы всех жителей данной территории.
Разнообразие подходов государств к организации жизнедеятельности местного сообщества предопределяет многообразие типов организации местной власти. Факторами, определяющими выбор той или иной модели организации местного управления, являются административно-территориальное устройство, исторические, географические, демографические особенности, политический режим, реализуемая правовая система и местный муниципальный опыт.
С учетом перечисленных выше критериев, в политико-социологической литературе оформилось несколько различных классификаций систем местного самоуправления в разных странах. Эти модели отличаются по порядку формирования органов местного самоуправления, предметам ведения местного самоуправления, характеру и особенностям взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти. Более правомерной представляется позиция тех авторов, которые акцентируют внимание на четырех моделях местного самоуправления: англо-саксонской, континентальной, смешанной и советской.
Англо-саксонская модель муниципального управления в научной литературе еще называется первой муниципальной системой. Начиная с Вильгельма Завоевателя, самоуправляющимся английским общинам была предоставлена широкая автономия не только в исполнении предписаний королевской власти, но и в собственном нормотворчестве, а также в политическом управлении местными делами. Таким образом, управление местными общинами, приходами и городами постепенно выстроилось в государственную вертикаль управления страной. Территориальным органам на местах вверялись многие направления и полномочия управленческой деятельности, вплоть до осуществления судебно-полицейских функций.
Основными признаками англосаксонской системы являются:
высокая степень автономности;
отсутствие уполномоченных представителей центрального правительства, опекающих местные органы на местах;
избрание населением не только представительных органов, но и отдельных муниципальных должностных лиц;
органы местного самоуправления имеют право предпринимать только те действия, которые прямо предписаны им законом;
органы местного самоуправления напрямую не подчинены органам государственной власти;
в компетенцию органов местного самоуправления входит: управление полицией, социальными службами, пожарная охрана, местные дороги, строительство и эксплуатация жилья, спортивные сооружения, общественный транспорт и др.
Данная в настоящее время в Великобритании, США, Зеландии, Канаде, Индии и других из числа британских колоний доминионов.
Так, в Великобритании, где сохранять позиции модель местного отсутствуют полномочные правительства, опекающие органы на Однако государственный за муниципальной осуществляют министерства делам окружающей образования, здравоохранения и Британское законодательство пределы полномочий органов, нередко финансовые рычаги на них.
Континентальная модель (французская система) основывается на сочетании прямого государственного управления и администрирования с местным самоуправлением на конкретных территориях. Одной из таких форм взаимодействия может быть административная опека, широко применявшаяся до 50-х гг. XX в. в Западной Европе. В этом случае решения органов местного самоуправления не могут вступить в силу без одобрения назначенного государством местного администратора. Другой формой является административный надзор за проверкой законности решений муниципальных органов. Окончательные контуры континентальной системы определились во Франции после принятия в 1982 г. Закона «О правах и свободах местных коллективов», где такой надзор был смягчен. Однако суть системы осталась прежней: представитель государства наблюдает за правильным осуществлением полномочий местными органами самоуправления. Через административный суд он может аннулировать акты коммунального, департаментского и регионального уровней.
Таким образом, главной особенностью данной модели является сочетание местного самоуправления и местных администраций (органов государственной власти местного уровня), выборности и назначаемости.
Также можно выделить следующие черты:
строгая иерархией в системе управления, где местное самоуправление является нижестоящим звеном по сравнению с государственной властью;
чёткое регламентирование функций органов местного самоуправления и местных администраций;
Континентальная модель в настоящее время распространена в странах Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия, Нидерланды, Португалия), в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока и франкоязычной Африки.
В смешанной модели местного самоуправления присутствуют некоторые черты англо-саксонской и континентальной моделей, хотя при этом имеется и собственная специфика. Местное самоуправление автономно, но испытывает сильное влияние со стороны государства. На органы местного самоуправления возложено исполнение как собственных, так и переданных государственных полномочий.
Данная модель характеризуется следующими особенностями:
значительная свобода действий в сферах, связанных с жизнеобеспечением населения, проживающего на данной территории;
широкая социальная база процессов принятия решений и управления;
широкие возможности и права в вопросах финансовой и хозяйственной самостоятельности;
мощная социальная поддержка местного населения.
Смешанная модель получила своё распространение в Германии, Австрии, Японии, России, Казахстане, Белоруссии.
Советская система местного самоуправления в отличается от Прежде всего, отрицает местное а управление местными возлагает на государственной власти местах, хотя также могут местным населением, и органы местного Такая система в России в период власти и существует сих пор, в КНР, где население избирает представительный государственный - собрание народных которое в свою избирает свой орган - местное правительство. И собрание представителей, и местные правительства выступают как орган самоуправления, а как государства, хотя и избираются, и назначения чиновников из на места производится. Они в иерархическую систему органов со подчинением нижестоящих вышестоящим. Безоговорочное и проведение в жизнь принципа руководящей и направляющей роли коммунистической партии также не оставляет возможности для развития системы самостоятельного местного самоуправления. Аналогичные системы местного управления существуют сегодня в КНДР, Вьетнаме и на Кубе.
Вообще, важнейшим этапом развития местного самоуправления в России считается земская (Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г.) и городская (Городовое положение 1870 г.) реформы Александра II, которые были проведены еще в дореволюционное время. Тогда были созданы выборные губернские и уездные земские собрания и губернские и уездные земские управы, которые заведовали местными хозяйственными делами и являлись исполнительными органами.
Местное самоуправление в современной Российской Федерации – это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление признается и гарантируется статьей 12 Конституции России (глава 1), что на практике означает отнесение местного самоуправления к основам конституционного строя Российской Федерации. Также в тексте Конституции заложены основные принципы устройства и функционирования органов местного самоуправления (глава 8).
В круг вопросов местного значения входят те, что затрагивают проблемы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Обычно, их перечень приводится в Уставе муниципального образования. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Это означает, что по предметам своего ведения органы местного самоуправления уполномочены принимать решения самостоятельно без оглядки на главу субъекта РФ.
Органы местного самоуправления отделены от органов государственной власти, а их самостоятельность имеет под собой экономическую основу - местный бюджет, местные налоги (сборы) и муниципальную собственность.
Правовую основу современного местного самоуправления РФ составляют :
Европейская хартия местного самоуправления
Конституция Российской Федерации
общепринятые принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации
федеральные конституционные законы
Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также другие федеральные законы и нормативные правовые акты Российской Федерации
конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации
уставы муниципальных образований
решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан
иные муниципальные правовые акты
Особенно важным источником является Европейская хартия о местном самоуправлении, разработанная и принятая Советом Европы 15 октября 1985 г. Согласно документу, местное самоуправление означает право и действенную способность местных органов регулировать и управлять в рамках закона, под собственную ответственность и в интересах населения значительной частью общественных дел.
Данный документ также устанавливает обязательную силу отдельных положений, таких как: гарантии защиты территории местным самоуправлением, право местного самоуправления определять свои внутренние административные структуры и др. Кроме того, включены положения об условиях осуществления полномочий на местном уровне, об источниках финансирования органов местного самоуправления, об административном контроле деятельности органов местного самоуправления. Хартия также закрепляет право органов местного самоуправления на объединение и право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий.
Местное самоуправление во всех странах мира переживало периоды то расцвета, то упадка. Но самое интересное то, что органы самоуправления того времени волновали примерно те же вопросы, что и сейчас. Все модели местного самоуправления создаются для одной цели - для обеспечения достойной жизни населения и решения проблем местного значения. Практика работы зарубежных органов муниципальной власти постоянно совершенствуется, вырабатывая новые модели, формы, типы организации местного самоуправления. Изменения в экономике, политике и идеологии современных государств вызывают необходимость приспосабливать существующие системы местного самоуправления к новым реалиям.
Знание и обобщение зарубежного и национального опыта организации местного самоуправления объективно помогает выработать рекомендации по повышению эффективности организации и деятельности местного самоуправления в нашей стране. Местное самоуправление ни в коем случае не должно быть недооценено, поскольку оно призвано приблизить власть к нуждам народа, стабилизировать политическую ситуацию в стране, реализовать повседневные потребности отдельных людей, искать компромисс между государственной властью и народом.

Список литературы :
1. Батычко В.Т. Муниципальное право. Конспект лекций. - Таганрог: ТТИ ЮФУ, 2010 г [электронный ресурс] - Режим доступа. - URL: http://www.aup.ru/books/m234/ (дата обращения 09.12.2015)
2. Европейская хартия местного самоуправления: ЕТS № 122 от 15.10.1985 г., Страсбург //СЗ РФ. – 1998. - № 36.
3. Игнатов В. Г. Местное самоуправление / В.Г. Игнатов, В.В. Рудой. - М.: Феникс, 2005. - 480 c.
4. Конституция Российской Федерации. –М., 2015. М.:
5. Кабашов С. Ю. Местное самоуправление в Российской Федерации - М.: Наука, 2010. - 352 c.
6. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федрации» // СЗ РФ – 2003. - №40

Смешанная модель местного самоуправления (на примере ФРГ)

Смешанная модель в ФРГ имеет сходство, как с англосаксонской, так и континентальной моделью местного самоуправления. Разграничения между Федерацией и землями, заключается в том, что к компетенции Федерации относится законодательство, а для земель управление и правосудие. Деятельность Земель регулируется основным Законом ФРГ, местными законами и отдельными законодательными актами. Система местного самоуправления Германии состоят из общин и районов.

1.Общины являются базовой административно-территориальной единицей в ФРГ. Насчитывается более 12 тысяч общин. Основным условием общинной системы является разделение представительных и испол-

Магистратная система действует в Земле Гессен (рис. 21). В данной системе совет является органом представительной власти, которые избираются на 4 года. Из числа совета выбирается председателя совета, а так же путем голосования назначает коллегиальный исполнительный орган - магистрат. Председатель магистрата - бургомистр, занимающий должность заместителя. Путем коллегиального голосования магистрат избирается на срок от 6 до 12 лет. Совет вправе распределять функции между членами магистрата сферы деятельности, поручив каждому определенную работу. Бургомистр так же вправе распределять функции, но только, чтобы не противоречили функциями сделанными советом. К основным функциям магистрата относится:
исполнение решений совета;
исполнение указаний органов надзора и действующего законодательства;
законное представление в суде и право опротестовать решения совета;

К функциям бургомистра относится:

представительство магистрата в совете общин;
распределение обязанностей между своими заместителями, а так же общее руководство за деятельностью магистрата;
При равном голосовании, имеет право решающего голоса.
Имеет право опротестовать незаконные действия магистрата.

Рис. 21. Магистратная система 1

распространена в Землях Рейнланд- Пфальц (рис. 22). Модель по организации местного самоуправления напоминает французские коммуны . Высший орган власти является совет общины. Выбирается, через всеобщие, прямые и тайные голосования на пять лет. Члены совета так же могут работать на общественных началах. Бургомистра избирают из совета общины, который выполняет роль исполнительной власти общины и председателем совета. К основным функциям бургомистра относится:
выполнение государственных полномочий;
исполнение решений совета;
созыв заседаний совета общины, руководство заседаниями совета;
опротестование решений совета, если они противоречат интересам общины.

Совет назначает из своего состава управу и одновременное назначение профессионального управляющего. В состав управы включаются бургомистр, заместители, которые исполняют обязанности на общественных началах. В обязанности управы входят:

? планирование и подготовка решений городского совета по проекту бюджета;
? стратегического развитие инфраструктуры города,;
? прием и увольнение местных властей.

Рис. 22.

Северогерманская система действует в Землях Северный Рейн- Вестфалия" (рис. 23). Модель в большинстве своем схожа с английской моделью местного самоуправления. Основным органом здесь так же является представительство совет общин, которые избираются на 5 лет, путем всеобщих, прямых, тайных голосований. Совет с начала выбирает из своего состава бургомистра, затем назначает управляющего городом в полномочия которого, входит решение текущих вопросов местного самоуправления. Управляющего избирают на сроком от 6 до 12 лет. К функциям бургомистра относится:
первоочередной является председательство в совете (открытие и завершения заседания и пр.);
организация заседания совета;
Право созыва совета.

К полномочия бургомистра относится:

контроль за выполнениями решений принятые в заседании совета;
опротестовать решения совета, в случае противоречии с интересами общины;
наделен правом принимать решения не дожидаясь созыва совета.

Эксперты критикуя данную модель, утверждая о том, что в действительности существует противоречие между бургомистром и директором общины.

Рис. 23.

Южно-германская модель (Бавария, рис. 24)". Модель схожа по характеристике с моделью бургомистра, однако здесь бургомистр (обер- бургомистр) избирается населением через прямые всеобщие голосования на 6 - 8 лет. Основной представительный орган управления является совет общин. Избирается совет сроком на 6 лет и формируется из профессиональных чиновников. Бургомистр является главой местного самоуправления и имеет право выполнять функции председателя совета.

Бургомистр как глава совета выполняет следующие функции:

подготовка вопросов, решающие на заседании совета;
Право на самостоятельное принятия решений;
Опротестование в незаконных решений совета. 1

Рис. 24.

В ФРГ сильно развито делегирование полномочий исполнительной власти. В основном это относится к делегированию Землями общин.

2.Районы, город-район. Административно-территориальные единицы в ФРГ стоящий выше по рангу общин. Являясь юридическими лицами, так же в районах существуют выборные органы со своими компетенциями, формирует самостоятельное местное самоуправление . В состав городов-районов включается несколько общин. Эти образования обладают компетенциями общин и районов, следовательно есть единые органы местного самоуправления. Однако, стоит выделить отличительные черты органов управления районных от общинных.
(Земли Шлезвиг-Гольштейн, рис. 25). Исполнительным органом власти является районный комитет , который формируется и районного собрания. Срок полномочий составляет 6 лет.

Рис. 25.

(Земли Рейнланд-Пфальи и Саар) (рис. 26). Исполнительным органом здесь выступает ландрат, который назначается правительством Земли по представлению районного собрания. Ландрат является председателем районного собрания.

Рис. 26.

В сфере компетенции органов местного самоуправления относится услуги коммунального хозяйства, здравоохранение, строительство жилья и инфраструктуры. Для наглядного примера, в таблице 12, были приведены полномочия предписанные законом и делегированные полномочия разных уровней органов власти .

Таблица 12

Полномочия разных уровней органов власти_


Обязательные собственные полномочия	Строительство и планирование территории города и местных дорог; Строительство и содержание начальных школ; Противопожарная безопасность, предупреждение наводнений; Социальная защита населения и поддержка молодежи; Содержание кладбищ; Контроль за соответствием жилья санитарным нормам; Ликвидация ветхого жилья.	Строительство инфраструктуры; Планирование и обустройство территории в масштабах района; Содержание природных парков и заповедников; Социальная помощь и поддержка молодежи; Строительство и содержание больниц и поликлиник; Строительство и содержание средних и профессиональных школ; Уборка мусора.
Делегированные полномочия (примеры)	Ведение записей актов гражданского состояния; Статистика; Организация выборов; Контроль за пребыванием иностранцев; Управление дорожным движением; Гигиена и ветеринария; Контроль за качеством продовольственных товаров; Санитарный контроль за ресторанами и барами.

По мнению специалистов, «В российском варианте реформирования реализуется англосаксонская модель институционализации местной власти, основанная на широкой автономии муниципальных структур и их последующем законодательном оформлении, тогда как традиционная система институтов публичной власти и практика их межуровневого взаимодействия в большей мере соответствуют 152егосуд-германской версии организации и функционирования местной власти»

ОСНОВНЫЕ МОДЕЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Скомкина Татьяна Александровна

студентка 2 курса, факультет международных экономических отношений, ХГУЭП, г. Хабаровск

Носова Светлана Федоровна

[ Модели организации местного самоуправления

При общем прогрессе и общих тенденциях в развитии местного самоуправления в мире сформировались существенно различные системы (модели) организации местного самоуправления, учитывающие специфику отдельных государств, их религиозные, демографические, природно-климатические и иные особенности. В западных странах наибольшее распространение получили англосаксонская и французская (или континентальная) модели местного самоуправления.

Англосаксонская модель (США) характеризуется четким законодательным закреплением перечня муниципальных полномочий. В рамках этих полномочий органы местного самоуправления действуют самостоятельно, представители государства на местах отсутствуют. Однако имеется перечень вопросов, которые органы местного самоуправления обязаны согласовывать с государственными органами и которые контролируются государством.

Английская модель местного самоуправления характерна для стран с системой общего права (Великобритания, США, Канада, Австралия и др.). Особенностью этой модели является высокая степень автономии различных уровней власти и четкое определение компетенции органов каждого уровня; отсутствие на местах уполномоченных (агентов) центральной власти; выборность ряда должностных лиц органов местного самоуправления; осуществление контроля за деятельностью органов местного самоуправления с использованием косвенных методов управления или через суд; полномочия органов местного самоуправления определяются на основании позитивного принципа правового регулирования (можно делать лишь то, что прямо предписано).

Французская модель характеризуется высокоразвитой системой административного контроля государства за деятельностью местного самоуправления. В странах с этой моделью на местном уровне одновременно с органами местного самоуправления действуют также местные органы государственной власти или их должностные лица. Государственные чиновники на местах - префекты и комиссары - имеют право контролировать, одобрять, отменять, приостанавливать решения органов местного самоуправления, инициировать отставку должностных лиц.

Особую специфику имеет организация местного самоуправления в федеративных государствах. Там, как правило, представителем государства по отношению к местному самоуправлению выступает не федеральная власть, а власть провинции, штата, земли и т. д. В Конституции США вообще нет упоминания о местном самоуправлении, все его правовое регулирование осуществляется на уровне штатов. ]

Основные модели организации местного самоуправления

Наличие эффективного местного самоуправления необходимо для нормального функционирования любого демократического государства. При этом надо иметь в виду, что понятие "местное самоуправление" в зарубежных странах включает в себя два вида органов управления: местный представительный орган, избираемый населением соответствующей административно-территориальной единицы и принимающий решения по наиболее важным местным вопросам, и исполнительный орган, руководимый мэром (бургомистром), исполняющий решения представительного органа и осуществляющий оперативное управление и даже некоторые государственные функции.

В настоящее время к этих странах функционируют три модели местного управления: англосаксонская (английская), континентальная (французская) и "смешанная". Различия данных моделей зависят, прежде всего, от взаимоотношений местных органов между собой и с государственной властью:

1.Англосаксонская модель.

Англосаксонская модель распространена в Великобритании, США, Канаде, Австралии и других странах с англосаксонской правовой системой, где местные представительные органы формально выступают автономно в пределах своих полномочий, без прямого подчинения вышестоящим органам. Для этой модели характерно то, что на местах нет уполномоченных центрального правительства, которые бы опекали представительные органы, избираемые населением административно-территориальных единиц. Наряду с представительными органами в этих странах, особенно в США, непосредственно населением избираются и некоторые должностные лица администрации. Большими полномочиями здесь наделяются комиссии (или комитеты) местных представительных органов, играющие значительную роль в подготовке и принятии отдельных решений.

Контроль над деятельностью местных органов управления в этих странах осуществляется через центральные министерства и через суд. По месту и роли местных органов в политической системе этих стран можно сделать вывод, что они фактически являются составной частью государственного механизма. Термин же "местное управление" служит для обозначения организации и деятельности местных органов и обычно указывает лишь на один из критериев их отличия от других государственных органов - на их местный (локальный) характер.

Основные черты данной модели:

1) Высокая степень автономии местного самоуправления, выборность, контроль, прежде всего со стороны населения; отсутствие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления;

2) Отсутствие местных администраций (органов государственной власти местного уровня).

Основной принцип здесь «действовать самостоятельно в пределах предоставленных полномочий» (в Великобритании полномочия предоставляются парламентом страны, т.е. из «центра», в США – штатами, т.е. на региональном уровне). Выборные органы местного самоуправления в пределах закона, обычая, сложившейся практики, судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства. Государственное регулирование может осуществляться в косвенной форме, например, за счет принятия модельных законов, которые органы местного самоуправления могут вводить на своей территории с изменениями. Государственный контроль над деятельностью органов местного самоуправления осуществляется в форме судебного контроля. Средство влияния – государственные дотации. Рассматривая англосаксонскую модель местного самоуправления, необходимо учитывать, что в своем классическом виде она встречается сейчас крайне редко.

2. Континентальная модель.

В странах континентальной Европы, франкоязычной Африке, Латинской Америке, на Ближнем Востоке получила распространение так называемая континентальная (или французская) модель управления. Ее отличия от англосаксонской базируются на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Эта модель зародилась во Франции.

Континентальная модель является иерархической структурой, где происходит сверху передача различных директив, а снизу поступает информация, и где на государственные органы работают представители на местах. Данная модель характеризуется также некоторой подчиненностью нижестоящих местных органов самоуправления вышестоящим по структуре. Основные принципы организации самоуправления во Франции, заложенные еще в конце XVIII - начале XIX веков, существенно отличались от начал, лежащих в основе Организации местного самоуправления в Великобритании. Для Франции всегда была характерна высокая степень централизации местного управления и самоуправления.

Основой местного самоуправления во Франции являются коммуны, которых насчитывается больше 36 тысяч. В большинстве своем они малочисленны: 90% коммун имеют менее 2000 жителей. Каждая коммуна имеет свой совет, который избирает из своего состава мэра. Мэр осуществляет свои полномочия под контролем муниципального совета и административным контролем представителя государства в департаменте – Комиссара Республики. Комиссар Республики наблюдает за законностью принимаемых коммунами решений. В необходимых случаях он вправе направлять решения коммун в административный суд на предмет их отмены, как противоречащих закону.

Таким образом, для французской модели местного самоуправления характерно наличие на местном уровне специального уполномоченного правительства, осуществляющего контроль над органами местного самоуправления. Кроме того необходимо отметить, что в основе правового регулирования компетенции органов местного самоуправления Франции лежит принцип: муниципальным органам разрешены все действия, которые прямо не запрещены законом и не относятся к компетенции других органов.

В развитых странах различия между англосаксонской и континентальной моделями обычно не носят принципиального характера, они находятся в определенном сближении между собой, в особенности после муниципальных реформ во Франции и Великобритании, проведенных в 80-х годах. Функционирование обеих моделей строится на многих сходных принципах, свойственных современному демократическому государству. Основой системы местных органов, самоуправления этих стран являются местные представительные органы, формирующиеся в результате свободных и состязательных выборов непосредственно населением.

В ряде развивающихся стран, где заимствованная у развитых демократий англосаксонская или континентальная модель местного самоуправления выступает лишь в качестве необходимой "декорации" для, авторитарной по своей сути политической системы, в рамках которой волеизлияние граждан на выборах имеет во многом несамостоятельный и заранее ориентированный характер, местное самоуправление нельзя рассматривать как составную часть демократии.

3. Смешанная модель.

Сравнивая англосаксонскую и континентальную модели, следует иметь в виду, что в демократически развитых странах различия между ними не носят принципиального характера. Их современная форма, во многом ставшая результатом проведенных реформ местного самоуправления, позволяет говорить об определенном сближении некогда весьма хороших муниципальных систем.

Наряду с рассмотренными моделями существуют варианты организации власти на местах, в той или иной степени вобравшие в себя черты каждой из них и обладающие собственными специфическими признаками. Эти модели получили название смешанных. К ним можно отнести местное самоуправление Германии, Австрии, Японии, в некоторых постсоциалистических и развивающихся странах.

Характерным признаком смешанной модели можно считать сочетание автономного местного самоуправления на низовом территориальном уровне с государственным управлением на более высоком.

В Германии, имеющей смешанную модель самоуправления, статус общин характеризует следующие положения:

Община выполняет на своей территории под свою ответственность все административные функции за исключением тех случаев, когда законом выполнение этих функций поручено другим структурам управления;

Община регулирует сферу своей деятельности посредством устава, который не должен противоречить закону;

Община имеет право самостоятельно решать задачи на местном уровне под свою ответственность, но в соответствии с законами.

Местное самоуправление в Германии, а также Австрии, Японии имеет сходство как с англосаксонской, так и с французской моделями, обладая, однако, при этом и некоторыми специфическими чертами, что позволяет говорить о своеобразных «смешанных», «гибридных» формах управления на местах. Вопросы организации общин в федеральных землях Германии решаются по-разному. Выделяют четыре основных типа организационного устройства общин: а) магистратный; б) бургомистерский; в) северогерманский; г) южно-германский.

4.Советская модель.

Принципиальное отличие от рассмотренных моделей имеет так называемая советская модель организации власти на местах.

Эта модель была еще недавно широко распространена в странах «мировой системы социализма», а также в ряде развивающихся государств просоциалистического образца. Сейчас в той или иной форме она имеет место лишь в немногих странах, сохраняющих социалистическую ориентацию (Китай, Куба, КНДР, а также в некоторых государствах, образованных из бывших республик СССР, Беларусь, Узбекистан).

Основные признаки данной модели:

а) единовластие представительных органов снизу доверху;

б) жесткая централизация системы представительных и исполнительных органов;

в) иерархическая соподчиненность всех ее звеньев. Любой совет, начиная с самого низового звена - сельского, поселкового совета, представляет собой орган государственной власти на соответствующей территории (даже если формально и считается органом местного самоуправления). Фактически самоуправленческие начала ограничиваются правом населения выбирать членов (депутатов) представительных органов. Реальной властью при советской модели управления обладает, как правило, партийно-номенклатурная элита разных уровней.

Перечень названных моделей организации власти на местах не исчерпывающий: рассмотрены наиболее типичные и часто встречающиеся модели.

В настоящий момент для нас практически наиболее интересен опыт местного самоуправления стран, имеющих федеративную форму государственного устройства, таких, в частности, как США и ФРГ. Представляет также интерес опыт Франции с ее иерархической структурой местного управления и децентрализацией территориального управления. Необходимым, на наш взгляд, является и более пристальное изучение опыта Японии по развитию и совершенствовании местного самоуправления, так как реформа местного самоуправления там проводилась в условиях тяжелейшего экономического кризиса и являлась одним из элементов "японского экономического чуда".

Похожая информация.

Главная » Дети » Основные модели организации мсу. Смешанная модель местного самоуправления (на примере ФРГ)