Личности и автономной общины, идеях представительного правления и разделения властей, определивших характер различных концепций местного самоуправления.

Общепризнанными концепциями являются:

1. теория свободной общины (естественных прав общины);
2. общественная (хозяйственная) теория самоуправления;
3. государственная теория самоуправления;
4. теория дуализма муниципального управления;
5. теория муниципального социализма.

Несмотря на различные названия, теории местного самоуправления в основе своей посвящены его отношениям с государством, многие из них носят оппозиционный государству характер.

Исходные ценности этих теорий заключаются в том, что они позволяют выделить общие тенденции, не уйти от основной задачи - раскрытия причин, определяющих развитие местного самоуправления в различные эпохи, в их преемственной и причинной связи между собой.

Ключевыми являются вопросы постоянного улаживания конфликтов между государством и обществом, обеспечения достойных условий человеческой жизни уже сегодня, исходя из постоянной перспективы вечно многообразного, плюралистического и в то же время несовершенного мира. В этих условиях поддержание долговременно устойчивых отношений между государством и гражданским обществом может быть достигнуто за счет четвертой власти, как иногда называют местное самоуправление.

Теория свободной общины (естественных прав общины)

Теория свободной общины была первой теоретической концепцией, объясняющей сущность местного самоуправления. В ней получил развитие исторический опыт городского самоуправления феодальной Европы. В ее основе лежало "естественное право" общин на самоуправление. Полноценная европейская городская община сложилась в XII-XIII столетиях. Хотя формы управления европейскими городами были различны, между ними имелось много общего. Многие города управлялись народными собраниями всех граждан , чье согласие было необходимо для избрания должностных лиц и принятия городских законов. Уже в этот период наблюдалась сильная тенденция к замене народного собрания управляющей коллегией - советом. В системе светского права наряду с другими ветвями выделялось городское право.

Основные идеи теории свободной (естественной) общины:

• наличие у общины по своему характеру естественного и неотчуждаемого права заведовать своими делами;
• обязанность государства уважать свободу общинного самоуправления;
• определенная первичность общинного самоуправления перед государственным управлением.

Эта теория в целом сформировалась в первой половине XIX в.

В данной теории особый упор сделан на общность людей, живущих на соответствующей территории, а также на то, чтобы каждый человек воспринимал себя как часть сообщества, основой которого являются не только совместность проживания и интересов, но и духовная близость людей (укрепляемая зачастую и религиозным единством). Названная теория местного самоуправления представляет интерес и в наши дни. В ней можно видеть отправные начала современного принципа неотчуждаемости права общины на местное самоуправление. Понятие естественной общины позволяет сегодня при решении проблем территориальных основ местного самоуправления дифференцировать самоуправляющиеся территориальные образования на сельские и городские общины и "иные территории", их создание служит целям рационализации осуществления публичной власти, деконцентрации государственного управления.

Необходимо все же отметить, что развитие государства, даже при уважении принципа свободных общин, не может сохранить "в идеале" статус общин как свободных, т.е. автономных от государства образований. Признавая необходимость государства и его верховенства, следует констатировать, что абсолютная самостоятельность и независимость общин исчезает.

Общественная (хозяйственная) теория самоуправления

Эта теория, пришедшая на смену теории свободной общины, также в своей основе исходила из противопоставления государства и общины. Ее основатели и исследователи Р. Моль, А.И. Васильчиков, О. Ресслер, О. Гирке и др. за основу брали не столько самоуправляющуюся общину как субъект права на самоуправление, сколько содержание коммунальной деятельности. Существуют как бы две категории дел: собственно государственные и дела общественные. Вторые - это дела преимущественно хозяйственные, они не носят политического характера и должны решаться органами, создаваемыми местным сообществом, а не государством.

Определяя суть этой теории, Н.М. Коркунов писал: "Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному сообществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов - политическим, требуя, чтобы общество и государство ведали только своими собственными интересами".

Таким образом, именно в разграничении общественных и государственных интересов сторонники данной теории видели основу самостоятельности органов местного самоуправления.

Недостатки общественной (хозяйственной) теории :

1. Понимание местного самоуправления как инициативы исключительно населения, сближение статуса самоуправляющихся территориальных образований со статусом просто общественных союзов. Между тем, принципиальное различие:государство предоставляет свободу создания союзов, но не требует их образования; в то же время государство, напротив, обязательно организует местные сообщества, муниципальные единицы, определяет их устройство, указывает их обязательные предметы деятельности (Н.М. Коркунов).
2. Невозможность разграничить дела собственно общинные (местные) и дела государственные, порученные для исполнения общинам. Не удалось составить достаточно пространного списка негосударственных публично-правовых дел, предоставленных органам местного самоуправления. Те вопросы, решение которых осуществлялось органами местного самоуправления, не могут считаться чисто общественными и противопоставляться государственным вопросам, ибо они по своему содержанию (дорожное благоустройство, местные налоги, заведование образованием, культурой, здравоохранением и т.п.) не отличаются от местных задач государственного управления. Проблема, еще более усложняется в условиях современного социального, а в условиях России - еще и федеративного государства.

Будучи в чем-то полезной с точки зрения идейно-теоретического обоснования широкого развития самоуправления, на деле общественная теория быстро показала свою бесперспективность и нежизненность:

• как форма публичной власти местное самоуправление существенно отличается от общественных объединений; не может оно и уподобиться хозяйственным организациям;
• на повестке дня многие годы оставалась и сохраняется в наши дни проблема распределения обязанностей по управлению публичными делами между центральными и местными властями, когда и государственные дела решаются на уровне местного самоуправления, и локальные интересы становятся частью общегосударственной политики. Поэтому некая замкнутость местного самоуправления на делах якобы сугубо местных невозможна.

Государственная теория самоуправления

Пришедшая на смену общественно-хозяйственной теории государственная теория самоуправления существенно изменила подход к определению отношений: "община - государство".

Согласно этой теории местное самоуправление рассматривается как форма распределения обязанностей по решению государственных дел между центральными и местными властями. Центр не в состоянии осуществлять управление обширной страной, ни перед кем не несет ответственности, может игнорировать различия в местных условиях, быть консервативным в своих идеях, приемах власти, не справляться с большим объемом властных функций и т.д. Отсюда возникает необходимость в определенной автономии мест. Соответственно это поставило проблему разграничения полномочий между центральными и местными органами власти.

Основоположники этой теории Рудольф фон Гнейст и Лоренц фон Штейн "видели в самоуправлении не самостоятельное заведование местным обществом их собственными, отличными от государственного управления делами, а возложение на местное общество задач государственного управления". Местное самоуправление осуществляется не государственными чиновниками (если это было бы так, вместо местного самоуправления налицо имелось бы административное управление), а при помощи местных жителей и посредством их самоорганизации.

Характерные черты государственной теории самоуправления :

1. государство передает задачи местного управления органам, формируемым местным сообществом;
2. органы местного самоуправления находятся под контролем местного сообщества, а одновременно и под надзором государства, хотя прямого руководства местным самоуправлением со стороны государственных органов нет;
3. органы местного самоуправления, в отличие от государственных, не являются выразителями исключительно государственной воли , они имеют собственные особые интересы, которые могут не совпадать с интересами государства.

Государственная теория местного самоуправления не была едина. Она разделялась на

1. политическое направление (Гнейст) и
2. юридическое направление (Штейн).

Подробнее

Необходимым условием самоуправления Гнейст считал наличие выборных, безвозмездных почетных должностей. Экономическую независимость от правительства он связывал с самостоятельностью местного самоуправления в повседневной деятельности. Эта точка зрения критиковалась многими современниками и не имела широкого распространения.

Штейн и его преемники, представляя юридическое направление государственной теории местного самоуправления, исходили из особого правового положения самоуправляющегося местного сообщества, являющегося юридическим лицом - корпорацией публичного права. Это направление государственной теории нашло значительное количество последователей в России. Многие теоретические положения представителей России о природе и сущности местного самоуправления конца XIX - начала XX в. не потеряли своей актуальности до наших дней.

В.П. Безобразов, подчеркивая неразрывную связь государства и самоуправления, делал вывод о том, что "самоуправление не может быть иначе рассматриваемо в совокупности с общим организмом всего государственного механизма управления, в состав которого оно входит, как органическая часть единого целого... ".

Характеризуя государственную теорию местного самоуправления, Н.М. Коркунов обращал внимание на зависимый характер местного самоуправления. Он писал: "Самостоятельное право властвования имеют только государства. Самоуправляющиеся местные общины осуществляют права власти по поручению государства, как его права, и поэтому подлежат в этой своей деятельности надзору государства не только в отношении к внешней ее законности, в отношении к соблюдению установленных законом границ, но и в отношении к ее содержанию. Государство следит не только за тем, чтобы органы самоуправления не нарушали чужих прав, не выходили из пределов предоставленной им компетенции, но и за тем, чтобы они действительно выполняли возложенные на них функции государственного управления, чтобы они пользовались данными им полномочиями власти согласно указанной государством цели. Самостоятельность же органов самоуправления основана на том, что неустранимое в делах управления свободное усмотрение определяется в их деятельности интересами того местного общества, представителями которого они призваны служить".

На приоритетное распространение государственной теории местного самоуправления повлияло то обстоятельство, что она объединила в одно целое понятие местного самоуправления, вне зависимости от того, было ли местное самоуправление историческим предшественником государства или получало развитие в уже оформившемся государстве.

Общепризнанным стало восприятие местного самоуправления в рамках современной государственности как обязательного демократического института, характеризующего его выделение в рамках государства не с целью противопоставления государству, а, напротив, с целью объединения интересов целого и частного и в конечном счете достижения наибольшей социальной гармонии. Местное самоуправление приобретает как бы двойственную природу, которая определяющим фактором в вопросах взаимоотношений с государством видит партнерство центра и мест.

Теория дуализма

Теория муниципального дуализма говорит об общественно-государственной природе местного самоуправления. Она создает условия (возможности), способствующие обеспечению через него (местное самоуправление) эффективной двусторонней связи между человеком и государством, между гражданским обществом и государством.

Двойственная природа местного самоуправления, которая служит основой теории муниципального дуализма, получила развитие в последнее десятилетие XX в. В значительной степени она связана с признанием того, что ни одна из ранее отмеченных теорий не соответствует всему многообразию существующих видов местного самоуправления, так как возводит в абсолют какой-либо один из признаков местного самоуправления. Современные процессы общественного развития, связанные со всеобщей глобализацией, требуют адекватной реакции в целях сохранения в достаточной степени индивидуальных особенностей местных сообществ, территориальных и национальных традиций.

Теория дуализма разработана еще недостаточно, однако ее содержание характеризуют следующие признаки:

1. наличие общегосударственного и местного интересов и необходимость их сочетания;
2. невозможность во многих случаях разделения собственно местных и общегосударственных дел;
3. реализация органами местного самоуправления функций публичного и частноправового характера;
4. сочетание в местном самоуправлении государственных (публично-властных) и общественных (самоуправленческих) начал;
5. выполнение органами местного самоуправления полномочий, делегированных государством;
6. наличие государственного характера у предметов ведения и полномочий местного самоуправления.

Дуализм местного самоуправления проявляется также и в том, что, с одной стороны, местное самоуправление не учреждается государством, а признается и гарантируется им, т.е. рассматривается как естественное и неотчуждаемое право населения (см., например, ст. 12 Конституции РФ). Однако, с другой стороны, создание муниципальных образований и соответственно определение вопросов местного значения, местных дел, полномочий органов местного самоуправления и т.д. носит производный от государства характер и, конечно же, регулируется государством.

В свете изложенного теорию дуализма местного самоуправления следует рассматривать не как самостоятельную, а как развитие прежде всего государственной теории. Ведь именно государственная политика определяет концепцию развития местного самоуправления и границы его возможностей. В связи с этим иные сохраняющиеся признаки местного самоуправления не носят определяющего характера, а сама реализация местного самоуправления в большей мере обеспечивается его государственной природой, в свою очередь подчеркивая ее.

Теория муниципального социализма

Рассматривая теоретические основы местного самоуправления, нельзя обойти вниманием некоторые идеи, политические программные установки, связывающие преобразования общества с развитием местного самоуправления. В связи с этим следует назвать теорию так называемого муниципального социализма.

С одной стороны, муниципальный социализм рассматривается как одно из возможных (социал-реформистских) направлений политических преобразований. Суть теории связывается с использованием муниципального самоуправления в целях мирного врастания капитализма в социализм. Основная идея - приобретение пролетариатом решающего влияния в процессах городской общины. И, таким образом, муниципалитеты, руководимые социалистами (представляющими в первую очередь рабочий класс как основную часть городского населения), становились бы основной ячейкой нового социалистического общества.

С другой стороны, идеи муниципального социализма связаны с общедемократическими тенденциями, не потерявшими актуальности и в наши дни, не имеющими ярко выраженной классовой (в целом социальной) окраски. Речь идет, во-первых, о существенной демократизации местного самоуправления посредством широкого представительства в муниципальных органах всех слоев населения; во-вторых, об обеспечении более широкой автономии муниципальных образований.

Муниципальные системы зарубежных стран

В современных зарубежных странах местное самоуправление представляет систему децентрализованной организации местного управления, сложившуюся в результате длительного, преимущественно эволюционного, развития. Становление централизованных государств привело к разделению публичной власти на государственную и муниципальную. На основе взаимодействия различных уровней публичной власти обеспечивается достижение эффективного управления делами общества.

Прежде всего международный исторический опыт реализации идеи народовластия свидетельствует о постоянном поиске баланса между двумя диалектическими противоположностями - самоуправлением (местным, региональным) и государственностью.

Весьма знаменательно, что исследователи американского опыта государственного устройства не идеализируют его, а, напротив, оценивают современное состояние американской демократии как кризисное. Причина кризиса как раз заключается в том, что люди в отличие от былых времен стали слишком полагаться на центральное правительство и федеральные законы, на то, что кто-то там "наверху", более мудрый, чем они сами, за них решит их же проблемы. В этом кроется серьезная угроза для демократии и свободы, независимо от того, правят ли государством автократы или избранные народом правители.

Несмотря на серьезные различия в исходных моментах, представляющих становление и развитие местного самоуправления в различных странах, в самих системах организации местного самоуправления есть много общего, что их объединяет и свидетельствует об общих закономерностях развития. Они состоят в следующем:

1. всестороннее развитие децентралистских тенденций, стремление ограничить административную централизацию (период революционных преобразований);
2. установление определенного равновесия между централистскими и децентралистскими тенденциями в развитии местных органов;
3. постоянные попытки реорганизации и модернизации местного управления, связанные с усилением бюрократической централизации;
4. переход от децентрализации (понимаемой как расширение функций и компетенции органов местного управления и соответственно ограничение правомочий центральных органов государственного управления) к деконцентрации (понимаемой как перенос полномочий по принятию решений на нижестоящие уровни руководства в централизованных системах органов государственного управления).

Выступая относительно обособленной частью конституционного механизма государственной власти современных западных демократий, местное самоуправление обладает следующими чертами :

• основано на представительных началах;
• не зависит от органов правительства в делах местного характера;
• ограничено предписаниями закона;
• обладает независимой собственностью, собственными источниками доходов;
• формирование органов местного самоуправления происходит без государственной опеки.

Нужно учитывать, что разделение типов организации на модели осуществляется на основе двух основных критериев:

1. степени оп­ределенности компетенции местного самоуправления в националь­ном законодательстве;
2. способах и жесткости административного контроля деятельности органов местного самоуправления.

В зависимости от положения местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти обычно выделяют следующие модели местного самоуправления:

• англосаксонскую;
• континентальную (французскую);
• смешанную (германскую).

Англосаксонская модель местного самоуправления

Англосаксонская модель местного самоуправления (Великобритания, США, Канада, Австралия и др.) считается классической муниципальной формой. Для этого типа организации местного самоуправления характерны:

• высокая степень его автономности;
• отсутствие прямого подчинения между муниципальными органами разных уровней;
• отсутствие на местах уполномоченных представителей центрального правительства, опекающих местные органы;
• избрание населением не только представительных органов, но и отдельных муниципальных должностных лиц;
• сочетание административного и судебного контроля за законностью действий муниципальных органов.

Континентальная (французская) модель

Континентальная (французская) модель (континентальная Европа, франкоязычная Африка, Латинская Америка, Ближний Восток) характеризуется такими чертами:

• сочетание прямого государственного управления (государственная администрация) на местах и местного самоуправления;
• жесткая система административного контроля на местах;
• субординация между органами различных уровней управления;
• широкие возможности административного воздействия центральной власти: предварительный контроль в отношении решений органов местного самоуправления, возможность аннулирования принятых решений, временное их приостановление и пересмотр, замещение органов местного самоуправления, их отзыв, отставка, роспуск и др.

Реформа местного самоуправления, осуществленная в начале 80-х гг. прошлого столетия во Франции, существенно усилила децентрализацию, ликвидировала институт префектов, сократила возможности административного воздействия вышестоящих уровней управления на нижестоящие.

Смешанная (германская) модель

Смешанная (германская) модель (Австрия, Германия, Япония) объединяет в себе некоторые черты англосаксонской и континентальной (французской) моделей, а также обладает своими собственными особенностями. Например, в ФРГ четкое взаимодействие местного управления и самоуправления обеспечивается системой отношений глав правительственных округов с главами администрации базового звена местного самоуправления на уровне районов - ландратами или районными директорами, являющимися и чиновниками государства, и главами исполнительных органов коммунального самоуправления (это относится и к городам в ранге районов). Таким образом, районы и города в ранге районов, образуя основу коммунального самоуправления, одновременно служат звеном государственной системы управления.

При этом существует соподчинение вышестоящих и нижестоящих муниципальных органов. В ряде правительственных округов допускается ограниченное право местного самоуправления.

Под влиянием интеграционных процессов, предопределяющих многие стороны развития современных государств, различия между указанными моделями перестают носить принципиальный характер. Муниципальные реформы, осуществленные в последней четверти XX в., свидетельствуют о существенном сближении между названными моделями. Подтверждением этому служит принятие Европейской хартии местного самоуправления , подписанной в Страсбурге 15 октября 1985 г.

Несмотря на серьезные организационно-правовые различия между органами местного самоуправления, некоторую архаичность территориальной организации, можно говорить об общих современных тенденциях в их положении и развитии. Наиболее полно это выражается в компетенции, ролевой характеристике участия в осуществлении функций государства , финансовом положении.

В зарубежных унитарных государствах вопросы регулирования местного самоуправления находятся в ведении центральной власти, вфедеративных - в ведении субъектов федерации (например, Россия).

Система муниципальных органов в большинстве случаев определяется административно-территориальным делением. В настоящее время наиболее распространенным является двух-трехзвенное административно-территориальное устройство, встречается и четырех-пятизвенное, что сказывается на сложности системы выборных органов местного самоуправления. В современных демократических государствах существуют как системы, организованные на основе принципа соподчинения разноуровневых муниципальных органов (например, во Франции, в ФРГ, Италии, Японии), так и системы, в основе которых лежит принцип автономии и соподчинение нормативно отсутствует (например, в США, Великобритании).

Представительные органы местного самоуправления образуются не в каждой административно-территориальной единице. Можно наблюдать разнообразие подходов в образовании представительных органов в так называемых естественных (т.е. сложившихся исторически) и искусственных (т.е. созданных путем объединения) административно-территориальных единицах. Речь идет об отходе от поселенческого принципа (город, село, поселок и другие естественные образования) и о возможности создания представительных органов местного самоуправления на уровне административно-территориальных единиц регионального характера - кантонах и округах (Франция), округах (ФРГ), воеводствах (Польша) и т.п.

Система органов местного самоуправления во многом зависит от стремления центральной власти повысить эффективность государственного управления за счет территориальной реорганизации общин путем их значительного укрупнения.

Совершенствование системы органов местного самоуправления в разных странах не завершено. Наличие устаревших административно-территориальных форм затрудняет решение социально-экономических проблем и не способствует повышению эффективности местного самоуправления. Эффективности стараются достичь за счет сочетания главами местной администрации функций государственного чиновника и должностного лица местного самоуправления.

Теория свободной общины . Эта теория впервые объяснила сущность местного самоуправления. Её представители – Гербер, Аренс, Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер – Теория свободной общины заключается в представлении общины как предшественницы государства. Община - это независимая, самостоятельная единица в решении всех задач. Государство представляет собой результат объединения общин по экономическим и политическим мотивам. Сама община независима от государства. Из теории свободной общины выделяют следующие принципы организации местного самоуправления : - МСУ – управление собственными общинными делами, отличными от дел государства; - избираемость ОМСУ членами общины; - разделение общинных дел на собственные дела и дела, перепорученные ей государством; - органы государства не вправе вмешиваться в собственную компетенцию общин, они должны только следить за тем, чтобы община при реализации собственных функций не выходила за пределы своей компетенции. Эти принципы оказали влияние на развитие законодательства 1830 – 1840-х гг.

Общественная (общественно-хозяйственная) теория самоуправления. ГУ и МС – 2 самостоятельные и независимые системы. Ударение делается на свободу местных сообществ, на их собственные приоритеты. Представители общественной теории (Р. Моль, А.И. Васильчиков, В.Н. Лешков ) усматривали сущность самоуправления в том, что в его компетенцию входит выполнение местными союзами тех задач, которые они сами себе ставят, то есть органы самоуправления являются органами не государства, а «местного сообщества». Хозяйственная и общественная теории представляют самоуправление как заведование (управление) делами местного хозяйства. Теории постановляют полную самостоятельность коммуны и отсутствие государственного надзора. В данной модели государство противопоставляется обществу.

Недостатком данной теории можно считать то, что она смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы с разного рода частноправовыми объединениями. Но принадлежность к какому либо частноправовому объединению, как и выход из него, зависит от человека, тогда как принадлежность к самоуправляющимся единицам и подчинение органам самоуправления территориальной единицы установлены законом и связаны с местом проживания человека.

Государственная теория самоуправления разработана немецкими учёными XIX в. Л. Штейном и Р. Гнейстом и развита в России Н.И. Лазаревским, А.Д. Градовским и В.П. Безобразовым - органы местного самоуправления являются органами государственного управления. Их компетенция целиком и полностью создается и регулируется государством. Всякое управление публичного характера - дело государственное, а самоуправление - возложение обязанностей и полномочий на местные выборные органы для осуществления задач государственное управления. Местное сообщество не обособлено от государства, а служит государственным интересам. Именно на этой теории основывались теоретики местного самоуправления в СССР.

Политическая теория (Р.Гнейст, О.Майер) : сущность местного самоуправления в том, что оно осуществляется почетными представителями местного населения, выполняющими свои обязанности безвозмездно. «Самоуправление есть прежде всего самодеятельность граждан».

Теории дуализма муниципального управлени я. Согласно этой теории, муниципальные органы, реализуя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственной администрации.

Теория социального обслуживания делает упор на осуществление муниципалитетами одной из основных своих задач, а именно – предложение услуг жителям, организация обслуживания населения. Согласно данной теории, основная цель муниципальной деятельности – обеспечение благосостояния жителей коммуны.

Юридическая теория – органы местного самоуправления выполняют функции государственного управления, но явл. организациями общины. Эта теория рассматривает «самоуправляющиеся единицы» как юридических лиц.

Важно отметить, что все теории не противоречат друг другу и не являются альтернативными. Их можно считать эволюцией самоуправления.

Лекция 2: «Местное самоуправление как самостоятельный институт гражданского общества»

2.2. Основные теории местного самоуправления

Теории о местном самоуправлении появляются в первой половине XIX века на основе рассуждений о взаимоотношении личности и государства, местных и центральных органов власти в условиях демократического государства и самодержавия. Местное самоуправление, предполагающее относительную децентрализацию и автономию, стало предметом внимания различных политических сил и движений, выгодным лозунгом в борьбе за власть. С ним связано проведение ряда реформ XVIII - XIX веков.

Среди зарубежных ученых большой вклад в развитие теории местного самоуправления внесли Токвиль, Гнейст, Штейн, Лабанд. Российской науке известны такие имена, как Васильчиков А.В., Безобразов В.П., Коркунов К.М., Чичерин Б.Н., Свешников М.И., Градовский А.Д., Михайлов Г.С., Лазаревский Н.И. и др.

Ученые использовали различный подход к определению числа теорий о местном самоуправлении.

Лазаревский Н.И. считал, что существуют всего четыре теории самоуправления: теория свободной общины; хозяйственная и общественная теория самоуправления; самоуправляющаяся единица, как юридическое лицо; политические.

Михайлов Г.С. доводит до нашего сведения наличие трех теорий самоуправления: хозяйственную и общественную; государственную; политические.

Фадеев В.И. называет пять теорий самоуправления: теория свободной общины; общественная теория самоуправления; государственная теория самоуправления; теория дуализма муниципального управления; теория социального обслуживания.

Теория свободной общины опиралась на идеи естественного права и была разработана немецкими учеными в начале XIX века. Цель этой теории состояла в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общин. Община исторически является предшественницей государства. Последнее появляется в результате объединения общин по экономическим и политическим мотивам. В догосударственный период община является независимой, самостоятельной единицей в решении всех задач. Она свободна от внешнего влияния. Сторонники теории свободной общины стояли на позиции независимости общины от государства.

Теория свободной общины получила свое отражение в ряде законодательных актов 30 - 40-х гг. XIX в. А Конституция Бельгии 1831 г. даже имела специальную статью об общинном управлении. Именно в этой Конституции наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями закреплялась и общинная (муниципальная) власть.

Однако на практике такой подход не имел успеха. Русские ученые Н.И. Лазаревский, Б.Н. Чичерин, В.П. Безобразов и другие считали теорию свободной общины несостоятельной и нежизнеспособной.

Хозяйственная и общественная теория самоуправления. Сущность данной теории состоит в том, что самоуправление есть заведование делами местного хозяйства. Ее сторонники утверждали, что собственные дела общины - это дело общинного хозяйства, и что таким образом самоуправление есть управление делами местного хозяйства. При этом на первый план выдвигались дела хозяйственного характера. Хозяйственная и общественная теория самоуправления, равно как и теория свободной общины, основывалась на противопоставлении государства обществу.

Теория общественного самоуправления получила широкое развитие в российской дореволюционной юридической науке. Н.М. Коркунов так определил содержание этой теории: Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои собственные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов политическим, требуя, чтобы общество и государство ведали только своими собственными интересами.

Согласно теории общественного самоуправления дела хозяйственного характера должны выполняться общиной без вмешательства государства. В разделении государственных дел и дел местного значения виделось основание для самостоятельности местного самоуправления. Однако такие взгляды на местное самоуправление существовали достаточно недолго, поскольку на практике оказалось практически невозможно так разделить дела государственного управления и дела местного значения, чтобы выделить из них в чистом виде только местные хозяйственные дела.

Государственная теория самоуправления была разработана Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом. Сущность данной теории состоит в том, что органы местного самоуправления являются, по существу, органами государственного управления, что их компетенция является не какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством. Самоуправление есть государственное управление - вот откровенный вывод школы германских юристов.

Сторонники теории государственного самоуправления доказывали, что предметы ведения, составляющие компетенцию местного самоуправления, входят в задачи государственного управления.

В России положения государственной теории были значительно развиты дореволюционными юристами (В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский) в 70-х гг. XIX в. Согласно мнению сторонников государственной теории того времени местное самоуправление представляет собой децентрализованное государственное управление. А.Г. Михайловский рассматривал самоуправление как часть общего государственного управления, как особую организацию государственной власти на местах, основанную на выборных началах. Составной частью государственного управления считал местное самоуправление и В.П. Безобразов.

Государственная концепция местного самоуправления базировалась на том положении, что учреждения самоуправления обязательно должны действовать и в общественных, и в государственных интересах. Согласно этой концепции местное самоуправление имеет своим источником государственную власть. Организация самоуправления на местах строится на основании закона. Выбор предметов деятельности не зависит от самоуправленческих органов, а определяется государством, формулируя вывод о соотношении государства и местного самоуправления.

Политические теории местного самоуправления. Согласно одной из политических теорий, созданной Р. Гнейстом, сущность местного самоуправления заключается в том, что оно осуществляется почетными представителями местного населения, выполняющими свои обязанности безвозмездно. Смягченной формой этой теории является учение О. Майера, согласно которому сущность самоуправления заключается в выполнении в нем должностных функций лишь в порядке побочных, не основных занятий.

Теории местного самоуправления

Теоретические основы учения о местном самоуправлении разработаны в первой половине XIX века французским государственным деятелем и историком Алексисом Токвилем, немецкими учёными-юристами Рудольфом Гнейстом (1816-1895), Лоренцом Штейном (1815-1890), Паулем Лабандом и другими. Разница подходов обусловлена различным пониманием:

соотношения мун. и гос. власти .

1) МСУ- деятельность местного сообщества по решению стоящих перед ним задач местного значения, муниципальная власть отделена от государственной.

2) МСУ- форма гос. власти. Осуществляется государством в лице гос. органов а местах, часть гос. аппарата.

источника власти в муниципалитетах :

1) МСУ наделяется властью непосредственно местными жителями- ответственны перед ними.

2) Полномочия даются сверху (реализуется гос. власть на местном уровне)- подконтрольны вышестоящим гос. органам

Наличия/ отсутствия самостоятельности :

1) децентрализованная форма управления, предполагающая самостоятельность, автономность местных органов, которые выступают органами местных самоуправляющихся территориальных сообществ

2) максимальная зависимость и подотчетность

Общественная теория самоуправления исходит из принципов признания свободы осуществления своих полномочий местными сообществами и союзами(Гирке и Шеффнер). Согласно государственной теории самоуправления местное самоуправление - одна из форм организации местного государственного управления (Штейн Гнейст, XIXв). Патриархальная теория МСУ представляет местное сообщество как разросшуюся общину, самоуправляющуюся под началом главы рода (Древняя Греция, полисы - вся власть у местного сообщества). Естественно-правовая теория МСУ считала самоуправление –естественным, данным от рождения правом (Жан-Жак Руссо).

Государственная теория самоуправления

Согласно данной теории местное самоуправление представляет собой не что иное, как одну из форм организации государственного управления на местах, часть общей государственной системы, отличающуюся от центрального государственного управления тем, что осуществляется оно не правительственными чиновниками, а при помощи местных жителей, заинтересованных в результатах местного управления. Возникновение «государственной» теории самоуправления было вызвано изменившимися реалиями второй половины XIX - начала XX в. Идея о том, что чем правительство меньше управляет, тем оно лучше, уступила место идее «государства всеобщего благосостояния», полномочия которого уже не ограничиваются лишь защитными и регуляционными функциями. От государства стали ожидать, что оно не только будет стоять на страже закона и порядка, но и возьмет на себя основную заботу по обеспечению благосостояния населения, определенных разумных стандартов жизни, более справедливого распределения национального дохода между гражданами, защитит их от возможных социальных и экономических потрясений.

Общественная теория местного самоуправления

Общественная теория местного самоуправления исходила из принципа признания осуществления своих задач местными сообществами. Природа деятельности органов местного самоуправления носит негосударственный, преимущественно хозяйственный характер. Самоуправление согласно общественной теории - это заведование делами местного хозяйства и сохранение за правительственными органами заведовании одними только государственными делами. В связи с эти сторонники общественной теории предпринимали неоднократные попытки составить список дел, подведомственных органам местного самоуправления, которые бы по существу отличались от дел государственного управления. Однако на практике оказалось довольно сложно разграничить дела собственно общинные (местные) и дела государственные, порученные для исполнения общинам. Вскоре это подорвало основы господства общественной теории в науке и заставило многих ученых взглянуть на местное самоуправление с принципиально иных позиций.

Теория «свободной общины» (в основе взгляды А. де Токвиль, сер 19 в.)

Центральной идеей в данной концепции является мысль о том, что первоначальным источником власти в стране является отнюдь не государство в лице своих представительных органов, а индивиды, добровольно объединяющиеся в общины и сами управляющие своими собственными делами. Общины по своей природе самостоятельны, они не созданы государством, поскольку возникли раньше него, и потому имеют естественное право самостоятельно управлять своими собственными делами. Отсюда в понятие самоуправления были включены следующие элементы:

1. Управление собственными делами общины, отличными по своей природе от дел государственных.

2. Избираемость органов местного самоуправления исключительно членами общины.

3. Невмешательство государственных органов в собственную компетенцию общины.

Таким образом, сторонники теории свободной общины прямо противопоставляли деятельность органов местного самоуправления государственному управлению, общественные интересы - политическим. Центральное правительство рассматривалась как своеобразная сдерживающая инстанция, к помощи которой следует прибегать лишь в крайних случаях, когда личная инициатива представителей общины бессильна.

Они рассматривали государство и самоуправление как два непересекающихся понятия, имеющих принципиально различное содержание: местные интересы с одной стороны, и общенациональные - с другой. Наиболее яркое практическое воплощение теория свободной общины получила в Бельгийской конституции 1831г., которая содержала отдельную статью, посвященную общинному управлению а, самое главное, признавала муниципальную власть в качестве четвертой власти в государстве, отстаивая тезис: община старше государства;

Однако теория свободной общины имела один серьезный недостаток. Она выводила за грань своего рассмотрения крупные административные единицы, созданные государством, но пользующиеся охраняемой законом самостоятельностью и управляемые выборными должностными лицами (области, департаменты, регионы, провинции и т.п.). Отстаивать самостоятельность этих самоуправляющихся территориальных единиц от центрального правительства, ссылаясь на их естественные права, было бы крайне затруднительно.

В местном управлении всех современных государств, кроме органов административных, условия деятельности и организации которых всецело определяются началом подчинения, мы встречаем еще и так называемые органы местного самоуправления, отличающиеся большею самостоятельностью в своей деятельности, большею независимостью своего личного состава, слагающегося не из назначаемых правительством чиновников, а из представителей самого местного общества. В чем же основания существования таких органов самоуправления?

В современной литературе государственного права существуют две существенно различных теории: общественная и государственная. Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов - политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведали только свои собственные интересы. Государственная теория самоуправления, напротив, в самоуправлении видит возложение на местное общество осуществления задач государственного управления, службу местного общества государственным интересам и делам. С этой точки зрения самоуправление предполагает не противоположение и обособление местного общества и государства, а призыв местного общества на службу государству. Согласно общественной теории самоуправление есть самостоятельное осуществление местным обществом своих собственных общественных интересов, согласно государственной теории - осуществление государственных интересов.

Из этих двух теорий общественная более старая, и до появления книги Лоренца Штейна она пользовалась исключительным господством в литературе, как в западной, так и в нашей. Теперь решительное большинство публицистов держится государственной теории, однако и общественная теория все еще имеет весьма авторитетных сторонников, каковы, например, Гирке и Шеффле. Поэтому нам необходимо с некоторою подробностью остановиться на ее оценке.

На первый, взгляд она имеет в себе много обаятельного. Ею, по-видимому, дается общее теоретическое обоснование широкому развитию самоуправления. В противоположении общественных и государственных интересов как бы заключается основание для полной самостоятельности органов самоуправления. Раз органы самоуправления ведают не государственные, а только общественные дела, государству нет дела до того, как осуществляются эти чужие для него дела. Но при ближайшем анализе не трудно убедиться, что общественная теория вовсе не дает понятию самоуправления прочного научного обоснования, а, напротив, приводить к совершенному отрицанию за самоуправлением значения самостоятельного принципа.

Общественная теория в своем последовательном развитии приводит к тому, что сводит понятие самоуправления к общему понятию свободы общения. Наряду со всеми общественными союзами, и местным союзам, общинам, округам, областям предоставляется свобода осуществления своих задач под условием, чтобы они своею деятельностью не вторгались в сферу осуществления задач государственного управления. Требование обеспечения местности самоуправлением сводится в таком случае к общему требованию, чтобы государство своею деятельностью не подавляло общественной деятельности и инициативы.

Однако, наблюдением над действительной постановкой местного самоуправления легко обнаруживаем существенные различия между общим началом свободы общения, свободы союзов и самоуправлением. Отношения государства ко всем другим общениям, кроме местных, определяются началом более или менее широкой свободы. Государство представляет или полную свободу образования и деятельности всевозможных союзов, или под известными ограничениями, или, как у нас, допускает образование союзов лишь с особого на каждый раз разрешения правительства. Но никогда государство не требует образования союзов, не делает их существование обязательным, не вменяет им в обязанность осуществление тех или других задач. Образование, существование, деятельность союзов имеет всегда факультативный, а не обязательный характер. Совершенно иного рода отношение государства к местным самоуправляющимся единицам. Государство не предоставляет свободе местных жителей образовывать эти местные единицы, не ставит в зависимость от усмотрения местного населения их существование, не допускает, чтобы предметы их деятельности всецело определялись волею их обывателей. Напротив, государство обязательно организует местные общения, определяет их устройство, указывает им обязательные предметы деятельности. Существование и деятельность местных общений, хотя и самоуправляющихся, не факультативны, а обязательны. Они не только могут быть, но и должны быть, государство не допускает их только, а требует.

К этому различию присоединяется еще другое. Существование и деятельность союзов имеет совершенно факультативный характер. Сегодня данный союз существует, завтра его может и не быть. Сегодня его деятельность имеет одни рамки, завтра - другие. Поэтому государство, конечно, не может соразмерять своей деятельности с деятельностью союзов; не может, полагаясь на деятельность союзов, сокращать свой собственный круг деятельности. Деятельность союзов развивается наряду с деятельностью государства, дополняет ее в известной степени, но отнюдь не заменяет. На местные же общения государство везде возлагает часть собственных, задач. И сторонники общественной теории самоуправления вынуждены поэтому различать в компетенции органов местного самоуправления их собственные дела и дела, переданные им государством. Правда, некоторые из них, например, Гирке, для развития и упрочения самоуправления требуют возможного сужения этих переданных государством дел. Но в действительности везде такие дела входят в компетенцию органов самоуправления. Их деятельность везде отчасти заменяет собою деятельность непосредственных органов государства.

Итак, в отличие от союзов самоуправляющиеся местные общения существуют обязательно, а не факультативно, и государство возлагает на них часть своих задач. Эти особенности находят себе основание в особенной природе местных общений и приводят к необходимости признать за самоуправлением иную основу, а не общее начало свободы общения.

Местные общения представляют сравнительно с союзами ту особенность, что принадлежность к ним обусловливается не субъективными условиями - сходством субъективных интересов, убеждений, верований, а чисто объективными условиями - совместным жительством в одной местности. Не меняя объективных условий своего существования, человек может свободно переходить из одного союза в другой. Принадлежность к общине, округу, области определяется местом постоянного жительства. Если моим убеждениям или интересам не удовлетворяет данный промышленный, благотворительный, научный, религиозный союз, я могу, не меняя других условий моей жизни и деятельности, стать членом другого союза, более удовлетворяющего моим требованиям. Но если та община, в которой я живу, не чинит дорог, не заводит школ, не обеспечивает санитарных условий жизни, то я не могу, сохраняя то же место жительства, найти удовлетворение этим потребностям в деятельности какой-нибудь другой общины. Деятельность союзов не ограничивается определенною местностью, а охватывает собою всех имеющих в том потребность, по крайней мере насколько позволяют средства и силы союза. Деятельность местного общения, напротив, обязательно ограничивается определенными территориальными границами. Каким бы избытком сил и средств ни располагала данная община, она может все-таки действовать только в пределах своей территории, она все-таки не может заменить собою деятельности других общин. Поэтому для того, чтобы задачи, составляющие предмет деятельности местных общений, нашли себе повсеместное осуществление в государстве, недостаточно, чтобы местные общения существовали в нескольких отдельных частях государственной территории. Надо, чтобы все части государственной территории входили в состав таких местных общений. Вот почему государство и не может допустить факультативное, подобно союзам, существование местных общений, а обязательно организует их во всех частях государства.

Но этого мало. Из всех общений местные общения ближе всех других стоят к государству и по своим задачам. Союзы имеют каждый свою специальную задачу, определенную теми целями, какие соединили в союз составляющих его лиц, государство же, как мы знаем, охватывает своею деятельностью осуществление всех задач человеческой жизни, допускающих принудительное осуществление, и границы государственной деятельности определяются только пространством подвластной ему государственной территории. В пределах этой территории государство распространяет свою деятельность на все содержание общественной жизни. Точно так же и задачи местных общений, входящих в состав государства, ограничиваются именно пределами данной местности. В круг задач местного общения входит все то, что приурочивается в своем осуществлении к данной местности, что определяется местными условиями, что основано на факте совместного жительства. Таким образом деятельность местных общений, подобно деятельности государства, имеет не факультативный, а обязательный характер и по содержанию своему определяется главным образом территориальными границами. Другими словами, между деятельностью государства и деятельностью местных общений нет принципиального различия: деятельность их - деятельность однородная. Этим объясняется, почему законодательства всех государств видят в деятельности самоуправляющихся местных общений не дополнение только, а именно частичную замену деятельности государственной. Деятельность союзов государством только допускается с известными ограничениями в целях общественного блага и безопасности; на местные же общения государство само обязательно возлагает осуществление в местности определенных задач государственного управления. Но признать это, значит принять государственную теорию самоуправления.

Главная » Административное право » Основы государственной теории местного самоуправления были разработаны. Характеристика основных теорий местного самоуправления