Лекция 5. Реализация принципа разделения властей в современном государстве

1. Мировой опыт реализации принципов разделения и соединения властей

Любое общество, политическая партия, государство и вообще ка-кая-либо совместная деятельность нуждается в управлении, боль-шем или меньшем руководстве. Конечным результатом политической деятельности людей и их объединений выступает государственная власть. Это не только способность и возможность доминирующего воздействия государственных органов (управляющего субъекта) на управляемых, но и действенный фактор, средство организации и во-левого регулирования совместной деятельности людей, что дает основание рассматривать власть как главный элемент государствен-ного управления. Через отношения подчинения власть реализует многочисленные функции управления. Субъект государственной вла-сти одновременно является субъектом управления.

К. Поппер эпиграфом к одной из глав книги «Открытое общество и его враги», посвященной критическому анализу «принципа руковод-ства» в трудах Платона, взял тезис последнего: «Несведущий должен следовать за руководством разумного и быть под его властью». В нем отражена важнейшая мысль о единстве управления и власти.

Взаимопроникновение и взаимозависимость власти и управления порождает условия для проявления тенденций к поглощению властью управленческих функций и приданию управленческим отношениям модели типа господство — подчинение. Предотвращению этой тен-денции способствует размежевание как функций власти и управле-ния, так и соответствующих им аппаратов (институтов).

Проявления абсолютизации власти многообразны: 0

- расширение влияния властных институтов за пределы, допустимые природой управления;

- концентрация власти в руках ограниченной группы лиц, действующих вопреки общим интересам и целям системы управле-ния;

- доминирование во властных институтах личностного фактора;

- подмена методов, свойственных социальному управлению, способа-ми административного и политического принуждения;

- развитие «вож-дизма»;

- абсолютизация административного ресурса и администра-тивного аппарата в системе государственного управления и т.д.

Исторический опыт развития передовых стран в качестве контр-фактора абсолютизации власти выработал политическую демо-кратию как способ общественного контроля за властью, форму са-моуправления государства . Ее важнейшими правилами стали:

- недо-пустимость концентрации государственной власти в руках одного или группы правителей; разделение центров власти и автоном-ность ее субъектов;

- выборность и сменяемость облеченных вла-стью на всех уровнях управления;

- контроль общества над всеми видами власти через всеобщие выборы, референдумы и другие формы волеизъявления народа;

- развитие самоуправления;

- господ-ство правового закона.

В качестве основополагающих начал формирования и функциони-рования государственной власти признаются принципы разделения и соединения власти , сформулированные Дж. Локком и Ш. Монтескье . Вместе с тем истоки этой теории обнаруживаются и в более ранних источниках, в частности в работах Аристотеля, Эпикура, Полибия . Так, в трудах Аристотеля исследователи в качестве предварительных подходов к созданию концепции разделения власти находят весьма высокую оценку системы распределения полномочий между такими органами афинской политии , как экклесия (народное собрание), булэ (Совет пятисот), гэлиэя (своеобразный судебный орган). Полибий, который, как известно, в своих исканиях опирался на ряд выводов Аристотеля, развивал идеи предпочтительности сме-шанного правления, т.е. такого, в котором смешиваются элементы чистых форм правления: царской власти, аристократии и демократии. Среди современных ему государств наилучшую организацию в духе смешанного правления Полибий находит в Римской республике, указывая, что уравновешивающие друг друга властные институты, а именно консулы, Сенат и народ (в лице комиций, т.е. народного соб-рания), выражают соответственно царское, аристократическое и де-мократическое начала.

Дж. Локк рассматривал разделение власти как весьма значимую ценность в сфере политики и утверждал, что при выстраивании сис-темы государственного управления целесообразно брать его за осно-ву, вместе с тем не усматривая универсальности этого подхода для каждого государства. В своих работах Дж. Локк выделял три ветви власти: законодательную, исполнительную (правительственные и судебные полномочия) и федеративную (полномочия в области внешней политики). Тем не менее, он подчеркивал, что федеративная и исполнительная власть могут находиться в одних и тех же руках, тогда как законодательная власть должна быть не только отделена от исполнительной и федеративной, но и олицетворять собой верхов-ную власть в сообществе.

Через несколько десятков лет Ш. Монтескье сформулировал сле-дующее положение: «В каждом государстве есть три рода власти: власть законодательная, власть исполнительная, ведающая вопро-сами международного права, и власть исполнительная, ведающая вопросами права гражданского». Далее он поясняет, что третий род власти можно именовать судебной властью .

Позднее исследователи (Б. Констан, Сунь Ятсен и др.) предлага-ли свои варианты деления властей, что нашло отражение в источни-ках права различных стран. Например, в ст. 16 французской Декла-рации прав человека и гражданина 1789 г. (рассматриваемой в на-стоящее время как часть действующей Конституции Франции) гово-рится, что «общество, где… нет разделения властей, не имеет Кон-ституции». Предложения Сунь Ятсена о делении ветвей власти на законодательную, исполнительную, судебную, контрольную и экзаме-национную нашли воплощение во Временной Конституции Китай-ской Республики 1912 г., а затем послужили основой Конституции Китая 1947 г. Через два года после провозглашения Китайской На-родной Республики принцип разделения власти был отвергнут, и сле-дование ему сохранилось только на Тайване.

Концепция Дж. Локка положительно воспринимается большин-ством исследователей и принимается с учетом современных реалий во многих государствах на конституционном уровне (ст. 10 Конституции России 1993 г., ст. 2 Конституции Бразилии 1988 г., ст. 1 Конституции Болгарии 1991 г., ст. 2 Конституции Чехии 1992 г. и т.д.).

Вместе с тем в ряде государств дополнительно выделяют такие ветви власти, как избирательная и контрольная , по вопросу о сущест-вовании которых и в настоящее время идет полемика.

К концу XIX в. была сформулирована позиция, сторонники кото-рой уже не выступали за неукоснительное доведение до логического конца принципа разделения власти в чистом виде, а стали говорить о сотрудничестве органов представительства в общей деятельности государства, хотя у каждой ветви власти способ участия естественно разнится.

Следует отметить, что к моменту появления концепции разделе-ния власти демократия имела свою историю (более 200 лет), поэтому многие принципы организации государственной власти применялись на практике.

Сегодня далеко не все демократические государства являются приверженцами принципа разделения власти . Например, номинально не доведено до конца разделение власти в Великобритании , где за-конодательствует королева (король) в парламенте, исполнительную власть осуществляет королева (король) в Тайном совете, правосудие отправляется от имени королевы (короля), т.е. все три ветви власти объединяются в лице монарха . Поэтому некоторые исследователи приходят к выводу, что английская конституционная система, имею-щая давние демократические традиции, основана не на разделении властей, а на их слиянии, соединении.

В то же время М. Вайл считает, что разделение властей и разграни-чение функций как раз и составляет самую суть британской системы правления, в которой важно не только рассматривать формально-юридические отношения между государственными органами, но и учиты-вать роль партий, движений, групп давления, политических институтов.

Палата лордов является одновременно палатой парламента и высшей апелляционной судебной инстанцией, а лорд-канцлер — одновременно членом правительства, председателем Палаты лордов и главой судебной системы Англии и Уэльса. Правительство Велико-британии, будучи самостоятельным органом государства, непосред-ственно зависит от парламентского большинства, т.е. партии или коалиции, располагающей большинством депутатских мандатов в Палате общин. Следовательно, партия, получившая в результате выборов большинство мест в нижней палате парламента, проводит в жизнь свою программу, используя и правительство, и парламент. У Палаты общин сохраняется право поддержать или отвергнуть про-грамму правительства, проголосовать за вотум доверия правительству или отклонить его, министры в любом случае назначаются из чис-ла членов Палаты общин, а депутаты имеют право подавать запросы, на которые члены правительства обязаны давать ответ. При этом доктрина «верховенства парламента» в Великобритании остается главенствующей.

В Конституции Финляндии 1999 г. содержится параграф 3 «Парла-ментаризм и разграничение государственных функций», в котором сформулировано положение об органах законодательной, исполнитель-ной, судебной власти, хотя судя по названию параграфа речь в нем идет скорее не о разделении власти, а о функциональном распределении полномочий между различными государственными органами.

Без постоянного взаимодействия всех государственных органов система государственного управления в любой стране не сможет функционировать как единое целое. Поэтому обеспечением единства их действий, вопросами оказания ими взаимной помощи занимаются во всех странах. На практике полное отделение каждой из властей хотя и возможно, но неэффективно.

Еще при разработке проекта конституции США принцип разделе-ния властей был дополнен правилами о системе сдержек и противо-весов (англ. checks and balances ). Это было предложение Дж. Мэди-сона , который полагал, что именно через смешение функций, осу-ществляемых государственными органами, можно добиться совмест-ной реализации власти, соединения властей и обеспечить подлинное разделение власти без нарушения нормального функционирования системы государственного управления. Более того, он считал за-слугой Ш. Монтескье подробную характеристику практики разделения властей в Англии, где смешение функционирования органов власти чуть ли не более характерная черта, чем их разделение.

Именно благодаря системе сдержек и противовесов между орга-нами, представляющими различные ветви государственной власти, оказались перекинуты мостки: эти органы получили возможность взаимодействовать между собой, а вся система государственных органов — функционировать, поскольку государственная власть в границах одной страны едина (двоевластие, которое встречается в отдельные периоды истории той или иной страны, не может сущест-вовать в течение долгого времени и является исключением, подтвер-ждающим правило).

Необходимость обеспечения взаимодействия различных органов государственной власти привела к дополнению принципа разделения власти другим принципом, который в разных странах формулируется по-разному, но подразумевает примерно одно и то же. Например, во французском законодательстве и юридической доктрине говорится о разделении и сотрудничестве ветвей власти , в Конституции Португа-лии 1976 г. (ч. 1 ст. 111) — о разделении и взаимозависимости ветвей власти, в Конституции Казахстана 1995 г. (ч. 4 ст. 3) — о единстве государственной власти, осуществляемой в соответствии с принци-пом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви и на основе взаимодействия их между собой с использованием системы сдержек и противовесов , и т.д.

В п. IV ст. 7 Конституции Азербайджана 1995 г. сказано, что «в соответствии с положениями настоящей Конституции законодатель-ная, исполнительная и судебная власти взаимодействуют и незави-симы в рамках своих полномочий». Как видим, Основной закон Азербайджана на первое место ставит взаимодействие ветвей власти и лишь после этого говорит об их независимости. В ст. 7 Конституции Албании 1998 г. устанавливается, что «система управления Респуб-ликой базируется на разделении и балансе законодательной, испол-нительной и судебной властей».

В Конституции Беларуси 1996 г. (ст. 6) говорится: «Государственная власть в Республике Беларусь осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную. Государственные органы в пределах своих полномочий самостоятельны: они взаимодей-ствуют между собой, сдерживают и уравновешивают друг друга».

Согласно п. 1 ст. 10 Конституции Польши 1997 г., «устройство Республики Польша основывается на разделении и равновесии зако-нодательной власти, исполнительной власти и судебной власти».

Обратим внимание на то обстоятельство, что большинство рес-публик, входивших ранее в Советский Союз, и стран Восточной Евро-пы разрабатывали свои конституции в 90-е гг. XX в., взяв за основу идеи и принципы, сформировавшиеся в государствах западной демо-кратии. Из этого следует, что определение взаимодействия раз-личных органов государственной власти и способов их взаимоотно-шений, обеспечивающих им необходимое единство, должно отражать историческую практику каждого государства. Взаимоотношения вла-стей требуют соблюдения принципа рационально организованной системы, в которой каждая власть осуществляет свои задачи и может эффективно действовать, переводя тем самым систему государст-венного управления в новое, более качественное состояние.

Разделение единой государственной власти, ее функций на три составляющие означает решение двух взаимосвязанных историче-ских задач : защиты общества от самовластия правителей и всемогу-щества государственной машины, а также разделения труда в систе-ме государственного управления .

Законодательная, исполнительная и судебная власти в общей пирамиде власти взаимозависимы. Если одна власть по каким-либо причинам не способна качественно исполнить свое предназначение, это неминуемо сказывается на эффективности функционирования других властей. В результате и государство, и общество может пе-рейти в состояние конфликта. Чтобы этого не произошло, для каждой из властей абсолютным должен быть императив права. Властям не-обходимо всегда находиться во взаимодействии. В условиях, когда есть угроза гипертрофированности влияния одной из властей, две другие, используя цивилизованные средства, присущие им от приро-ды, способны будут устранить противоречия путем налаживания взаимодействия между различными органами.

Таким образом, концепция разделения властей — не догма, а ру-ководство к действию , принципиальный подход к структуре государ-ственного аппарата . Тем не менее, в современных государствах власть приспосабливается к этим условиям, зачастую лишь деклари-руя фиктивные идеи демократии, социального, правового государ-ства. Нередко сам принцип разделения властей модифицируется в пользу той или иной ветви власти, а должностные лица государствен-ных органов или нарушают закон, или подстраивают его под себя. Элементом, сдерживающим злоупотребления властью, может быть только гражданское общество.

2. Законодательная власть и формы ее организации

Фундаментальным вопросом, от ответа на который зависит опре-деление границ подлинного народовластия, являются взаимоотно-шения законодательной и исполнительной ветвей власти в процессе осуществления ими государственного управления. Говорить о демо-кратичности государственного управления можно только в том слу-чае, если система управления подразумевает эффективный контроль и ограничение деятельности исполнительных органов власти, тогда как отличительным признаком всех недемократических форм органи-зации исполнительной власти является их преобладание над законодательными органами. В конечном счете ограничить деятельность исполнительных органов власти может только само общество, в ко-тором они функционируют, а законодательные органы власти высту-пают тем единственным инструментом, при помощи которого данное ограничение может быть осуществлено на практике.

Уже отмечалось, что государственное управление — это вид госу-дарственно-властной деятельности. Органам законодательной власти присущи два таких вида деятельности , осуществляемых разными груп-пами субъектов права.

Первый — реализация законодательной власти, конституционных полномочий по принятию законов.

Второй — государственное управ-ление, которое организуется руководителями этих органов и осуще-ствляется сотрудниками их аппаратов. Данная управленческая дея-тельность охватывает ряд необходимых действий организационного и обеспечительного характера — установление распорядка работы представительных органов, материально-техническое обеспечение законодательной деятельности, организация пропускного режима в зданиях, где работают депутаты, документооборот, информационное обеспечение субъектов законодательствования и т.д.

В настоящее время применяется множество форм организации за-конодательной власти:

- одно- и двухпалатные законодательные собра-ния,

- законодательные собрания с прямыми и косвенными выборами,

- системой наследования или назначения, особыми членами.

Такое мно-гообразие отражает различие исторических, этнокультурных и социаль-ных оснований общественного бытия тех или иных государств.

Главным критерием, по которому можно судить об успешно-сти организации законодательной власти в стране, является то, может ли законодательный орган, представляющий основные по-литические интересы общества, эффективно ограничивать ис-полнительную власть таким законодательным полем, в котором она будет действовать в интересах граждан, а не в своих собст-венных . И здесь законодательные органы сталкиваются с фундамен-тальной проблемой. В некоторых системах государственной власти реализуется вариант «фантомного» управления: законодательный орган формально наделен весьма широкими полномочиями, но на практике не может реализовать даже основные из них без согласия органов исполнительной власти. Чаще всего это обеспечивается не прямым насилием, а сложными механизмами ограничения подлинно-го народовластия, встроенными в избирательную систему и систему организации органов законодательной власти.

В частности, в Советском Союзе существовала система власти, обеспечивавшая свое доминирование как незаконными средствами (контроль над СМИ и запрет инакомыслия), так и вполне легальными, закрепленными в законодательстве мерами (ст. 6 Конституции СССР и замещение части вакансий в законодательном органе при помощи назначения партийными органами).

В мире наблюдается тенденция к снижению значимости законо-дательных органов власти, расширению числа стран, где законода-тельные органы отсутствуют. В некоторых же государствах они про-сто никогда не существовали (Бруней, Ватикан, Катар, ОАЭ, Оман, Саудовская Аравия). В Бахрейне законодательный орган действовал на протяжении всего двух лет (1973-1975 гг.). В таких странах обычно действуют некоторые формы вроде всевозможных советов, испол-няющих чисто консультативные функции. Но даже в демократических странах, в которых законодательные органы некогда играли весьма зна-чительную роль, на протяжении ХХ в. шли политические процессы, при-ведшие к утрате ими своего положения. В настоящее время наиболее «сильные» законодательные органы, способные оказывать влияние на систему государственного управления, сохранились лишь в некоторых странах (Италия, Коста-Рика, Нидерланды, США, Швеция). В этих госу-дарствах основная масса законов вырабатывается в недрах самих зако-нодательных органов, а исполнительные органы власти имеют довольно слабое влияние на процесс их выработки.

В ряде государств важнейшие функции законотворчества посте-пенно переместились из законодательных органов в исполнительные. Это было связано как с укреплением партийной системы, почти пол-ностью вытеснившей из власти независимых представителей, так и с увеличением количества необходимых законодательных актов, раз-работка которых оказалась непосильной для политиков. В настоящее время в большинстве стран законопроекты подготавливаются орга-нами исполнительной власти и представляются на рассмотрение законодателей. Вследствие этого роль законодательного органа вла-сти все больше сводится к утверждению этих документов с соответ-ствующими поправками (наиболее яркий пример — Великобритания).

Сказанное не означает, что законодательная власть вообще ли-шается сколько-нибудь важных функций. Однако эти функции прин-ципиально отличаются от представлений о них двухсотлетней давно-сти. Западные исследователи отмечают, что европейские и северо-американские парламенты, лишаясь де-факто законотворческих функций, играют все большую роль в качестве органов контроля над деятельностью исполнительной власти и общественной трибуны, предназначенной для публичного обсуждения наиболее актуальных проблем общества. Контроль осуществляется через депутатские за-просы, деятельность специальных парламентских комиссий и т.д. Наконец, парламенты отчасти продолжают выполнять и представи-тельные функции, донося до «центров принятия решений» голоса избирателей и осуществляя необходимую обратную связь.

Итак, в современном мире прослеживается явная тенден-ция к преобладанию в деятельности законодательных органов не законотворческой, а политической стороны . Они стано-вятся политическими форумами, лишь частично способными влиять на происходящие в своих странах события. Эта тенденция обуслов-лена развитием и укреплением партийной инфраструктуры, а также усилением роли правительства в управлении государством, что свя-зано с выросшим темпом общественной жизни и необходимостью увеличения гибкости в управлении все более усложняющимися про-цессами в обществе.

В однопартийных государствах традиционно сильно влияние ис-полнительной власти на законодательные органы, но такая же ситуа-ция существует и в странах с двухпартийной системой, так как ввиду особенностей подсчета голосов в системе относительного большин-ства (например, в Великобритании) усиление малых партий приводит к снижению процента необходимых для правящей партии голосов. Несмотря на больший видимый демократизм парламентской модели, здесь мы сталкиваемся с исключением из правила.

В государствах с ограниченной президентской властью порой действуют эффективные механизмы, ограничивающие исполнитель-ную власть и защищающие законодательный орган. Сохраняют влия-ние и законодательные собрания в парламентских многопартийных республиках, но в них это приводит к издержкам многопартийного парламентаризма, сопряженного с быстрой сменой коалиций боль-шинства, а значит, и правительств.

Дж. и Я. Дербишайры предлагают следующие критерии, с по-мощью которых можно исследовать соотношение между органами исполнительной и законодательной власти :

1. наличие у законодательного органа права законодательной инициативы;
2. способность законодательного органа решать политические вопросы;
3. возможность для органов законодательной власти критико-вать, ограничивать и распускать органы исполнительной власти.

В отношении права законодательной инициативы уже отмечалось, что в последнее время значение парламентов в большинстве стран мира начинает снижаться. Их роль сводится к принятию разработанных ис-полнительной властью законопроектов и внесению в них поправок. Наи-более существенным исключением являются Швеция и США.

В процессе принятия политических решений влияние законода-тельного органа тоже крайне невелико из-за наличия партийной сис-темы и действующей в ее рамках партийной дисциплины, несмотря на то что формально данная прерогатива имеется практически у всех парламентов. Исключение — также Швеция.

Для осуществления политического контроля над органами испол-нительной власти создаются специальные парламентские механиз-мы. В большинстве парламентских республик одним из них является регулярное тестирование министров, которое может закончиться го-лосованием о доверии. В президентских же и отдельных парламент-ских республиках существуют специальные парламентские комитеты, которые обладают правом расследовать деятельность министров и служащих и привлекать их для дачи показаний. Наиболее эффектив-но они действуют в США, Германии, Италии и Японии.

В парламентских республиках парламент имеет теоретическую возможность отстранить правительство от власти. В некоторых госу-дарствах сделать это достаточно легко (Италия, Папуа — Новая Гви-нея). В других приняты ограничительные нормы, действие которых затрудняет этот процесс (Германия, Франция). В президентских рес-публиках процесс смены главы исполнительной власти еще более сложен, так как, во-первых, кроме участия парламента он обычно требует участия высшего судебного органа страны, а во-вторых, под-разумевает ограниченное число обвинений, на основании которых такая процедура может быть применена.

Все это показывает, что в большинстве стран мира сегодня наблю-дается тенденция к перераспределению функций между ветвями власти.

Еще одним важным фактором, негативно характеризующим раз-витие мирового парламентаризма и тесно связанным с уже приведен-ным, является постепенное видоизменение природы предста-вительства в современных органах законодательной власти . Основой парламентской демократии изначально считалось предста-вительство интересов населения, но параллельно с ним развивались две другие формы: представительство партийное и представительст-во отдельных групп населения (одной из его разновидностей являет-ся лоббизм ). На протяжении ХХ в. происходило постепенное усиле-ние представительства партийных и лоббистских интересов в парла-ментской деятельности, что не могло не снизить долю представи-тельства населения, а значит, и ответственность парламентария пе-ред избравшими его гражданами. Партийное представительство уси-ливалось по мере того, как в мире все более популярным станови-лось голосование по партийным спискам, которое в целом приводит к появлению между гражданином и депутатом посредника в виде пар-тии. Лоббизм позволяет сформировать параллельную систему поддерж-ки депутатов, которая обеспечит их избрание в случае частичной утраты к ним доверия избирателей. Все это приводит к росту коррупции, а сле-довательно, и зависимости парламентов от исполнительной власти.

Органы законодательной власти государства выполняют не-сколько важнейших функций , степень исполнения которых весьма значительно зависит от страны и типа существующего в ней режима.

Во-первых, с помощью законодательного органа легити-мизируется политика государства .

Это основная функция законодательного органа, через нее осу-ществляется «правление закона». Данная функция (повторим) бази-руется на современном понимании природы государства, которое определяет первоначалом власти волю народа. В современном об-ществе официально признается только легитимный тип власти, а пото-му любая власть, независимо от подлинного источника своего проис-хождения, нуждается в легитимации, дабы обеспечить себе междуна-родное признание. Именно с этим связано то обстоятельство, что зако-нодательные органы власти отсутствуют лишь в сравнительно не-большом числе государств, которые постоянно сталкиваются с про-блемами своей легитимации на мировой арене. Это может быть приемлемо только в абсолютистских государствах, апеллирующих к традиции, но не в государствах с лидерами харизматического типа или с иными недемократическими формами власти.

Уже отмечалось, что законодательные органы власти могут выпол-нять эту функцию с разной степенью эффективности. В странах с силь-ной законодательной властью она полностью реализует процесс законо-творчества. В других странах законотворчество инициируется исполни-тельной властью и только контролируется законодателями. И наконец, в недемократических странах законодатели не влияют на реальный про-цесс законотворчества, а только утверждают принятые решения.

Во-вторых, законодательные собрания представляют на-селение страны и призваны выражать мнение общества .

Эту функцию, кстати, могут осуществлять и консультативные выбор-ные органы, не имеющие законотворческих полномочий. Другое дело, что донесение воли народа до сведения исполнительной власти по большо-му счету бессмысленно, если нет возможности заставить эту власть к такому мнению прислушаться. Законодательные органы могут в разной степени представлять общество и влиять на происходящие в стране события и исполнительную власть.

Законодательный орган власти становится местом борьбы ведущих политических сил, благодаря чему происходит выработка реального по-литического курса. Общество втягивается в эти баталии и получает представление о происходящих в стране событиях. При однопартийной системе законодательный орган не может быть подобной открытой ареной, дебаты переносятся в «подполье», в закрытые институты внут-ри партии и исполнительной власти, отчего общество утрачивает с ними связь. Тем не менее даже при таком весьма несовершенном пар-ламентаризме данная функция законодательного органа может иметь большое значение.

В-третьих, деятельность законодательного органа на-правлена на постоянный контроль исполнительной власти .

Именно законодательные органы способны осуществлять функ-цию контроля за деятельностью исполнительной власти, обращать внимание общества на негативные последствия ее политики, которые могут быть для него неочевидны. Для этого и существует парламент-ская оппозиция, защищенная в большинстве демократических стран статусом неприкосновенности парламентария.

Сочетание указанных функций описывает то деятельностное поле, в рамках которого функционирует законодательный орган, являющийся в конечном счете главным проводником влияния народа на власть.

Законодательные органы власти имеют различную структуру . Наиболее ярким признаком, на основании которого может быть осу-ществлена их классификация, является количество палат .

Однопалатные парламенты, как правило, существуют в унитар-ных государствах, только 51 из 168 таких государств имеет двухпа-латный высший орган законодательной власти. При этом сам факт наличия унитарных государств с двухпалатными парламентами мож-но объяснить стремлением даже при такой форме государственного устройства обеспечить максимально возможную автономию регионов в рамках единого государства.

В некоторых государствах (например, Великобритании) верхняя палата сложилась исторически в период, когда влияние аристократии на политику страны было еще слишком велико. Она выражает инте-ресы наследственной знати в противовес интересам остального об-щества, т.е. является, по сути, сословным пережитком. Поэтому в настоящее время в подобных государствах довольно часто поднима-ется вопрос об ограничении прерогатив верхней палаты, а то и о пол-ном ее упразднении.

Можно утверждать, что наличие верхней палаты парламента — один из существенных признаков федерализма, механизм представ-ления воли регионов на общефедеральном уровне. Среди 24 феде-раций мира 19 имеют двухпалатный парламент.

Сами названия палат — «верхняя » и «нижняя » — пришли из ис-тории английского парламента, где заседали аристократы и просто-людины. Это не соответствует современному положению вещей, ибо в настоящее время реальная политическая власть сосредоточена пре-имущественно в нижней палате, в то время как верхняя занимается большей частью региональным (или сословным) представительством.

Процедуры выборов в верхнюю палату парламента в разных го-сударствах различаются. Допускаются прямые и косвенные выборы; назначение органами региональной власти. Иногда в верхнюю палату наряду с региональными представителями избираются представите-ли от государства в целом.

Мировая практика бикамерализма знает различные способы фор-мирования верхних палат: прямые, непрямые, смешанные выборы, назначение, кооптация. Наиболее широко распространен принцип выборности: из 67 существующих двухпалатных парламентов в 40 верх-ние палаты являются избираемыми. Прямым избранием формируются верхние палаты Польши, Румынии, Чехии, Швейцарии, США, Японии.

Например, 100 членов Сената в Конгрессе США (по два сенатора от каждого штата) избираются простым большинством голосов в 48 штатах, абсолютным большинством — в штатах Джорджия и Луи-зиана. Выборы сенаторов проходят по униноминальной мажоритар-ной системе в один тур в избирательных округах, устанавливаемых легислатурами штатов. Срок полномочий — 6 лет с обновлением трети состава каждые 2 года. Кандидат в сенаторы должен не менее 9 лет являться гражданином США, постоянно проживать в соответст-вующем штате и быть не моложе 30 лет.

Верхняя палата парламента Японии — Палата советников, со-стоящая из 252 членов, избирается путем всеобщих прямых выборов на основе смешанной системы: 152 советника избираются простым большинством от 48 многомандатных округов. Избиратели по про-порциональной системе отдают один голос за одну из политических партий, а другой — за конкретного кандидата.

Путем непрямых выборов формируются верхние палаты Австрии, Словении, Франции. Например, во Франции из 321 сенатора 309 представляют местные власти, а именно: 304 сенатора от столичного и заморских департаментов (296 — от столичного, 8 — от заморско-го), 2 сенатора от заморских территориальных областей Майот и Сен-Пьер-э-Микелон, 3 сенатора от заморских территорий Французской Полинезии, Уоллис-э-Фортуна и Новой Каледонии; 12 сенаторов представляют французов за границей.

Выборы проводятся по департаментам коллегиями выборщиков, которые насчитывают 108 тыс. членов и состоят из избранных в де-партаменте депутатов Национального собрания и региональных со-ветников, генеральных советников данного департамента, делегатов муниципальных советов или их заместителей.

В зависимости от количества населения, проживающего в коммунах, муниципальные советы избирают делегатов на выборы сенаторов. Сами выборы в 13 департаментах, избирающих 5 и более сенаторов каждый, проводятся по пропорциональной системе с правилом «наибольшей средней». В остальных департаментах, где число сенаторов не более 4, выборы проводятся по мажоритарной системе в два тура.

Комбинация прямых и непрямых выборов используется при фор-мировании Сената Испании — верхней палаты Генеральных корте-сов, при образовании Сената Бельгии.

Прямые выборы применяются в Италии на региональной основе пропорционально численности населения областей, каждая из кото-рых (за исключением Молизе и Вале-д’Аоста) должна быть представ-лена не менее чем 7 сенаторами. Система голосования смешанная.

Непрямыми (косвенными) выборами формируется большая часть верхней палаты парламента Индии. Из 245 имеющихся в настоящее время членов Совета Штатов 233 избираются выборными членами законодательных собраний штатов и союзных территорий. Выборы в Совет проводятся по системе голосования с указанием кандидатов в порядке предпочтения.

Главной целью верхней палаты является согласование интересов отдельных регионов государства . При ее помощи интересы регионов учитываются в законотворческой деятельности центра, а потому федеративные государства с однопалатным выс-шим законодательным органом не могут быть признаны полностью федеративными. Унитарные государства, в которых существует «па-лата регионов» (например, Испания), на деле являются государства-ми с гораздо более демократичными отношениями между регионами, чем однопалатные федерации.

Впрочем, в отдельных случаях верхняя палата может выступать в роли инструмента, который исполнительная власть использует для того, чтобы ограничить полномочия нижней палаты . Подобной цели на заре английского парламентаризма служила палата лордов. Аристократия могла препятствовать развитию общественных отношений в направлении, которое ее не устраивало. Хотя в настоящее время по-добная возможность формально у нее сохранилась (взять хотя бы реше-ние о запрете псовой охоты, которое она заблокировала), в целом тра-диционным стало снижение ее влияния в политической жизни страны. Именно для этих целей используется и верхняя палата парламента Бела-руси (Совет республики), так как процесс выборов ее членов полностью подконтролен местным администрациям, а через них — президенту.

Нижние палаты высших законодательных органов власти имеют больше силы, чем верхние, или равны им по полномочиям. Но суще-ствуют исключения из этого правила — верхняя палата имеет больше полномочий в парламентах Беларуси, Нигерии, США и Филиппин.

Распределение полномочий между палатами строится по сле-дующей схеме. Реальная законотворческая деятельность осу-ществляется нижней палатой , в то время как верхняя налагает вето на принимаемые законы или вносит в них свои поправки . В ряде стран верхняя палата обладает только возможностью отклоне-ния принятых нижней палатой законодательных актов. В некоторых странах не все законодательные акты могут быть отвергнуты верхней палатой. Например, в Великобритании палата лордов не может от-клонять законы, касающиеся финансовых вопросов, и законы, приня-тые на основании предвыборного манифеста победившей партии.

В некоторых государствах верхняя палата может лишь временно приостановить вступление в силу законодательных актов (во Франции — на месяц по финансовым законопроектам и на год по остальным). В от-дельных случаях нижняя палата может преодолеть вето верхней квали-фицированным большинством голосов (Польша, Германия). Впрочем, существуют и страны, где вето верхней палаты обладает исключитель-ным значением (США) и на принятие некоторых решений (не касаю-щихся финансовой сферы) требуется ее обязательное согласие.

В федеративных государствах соотношение полномочий палат парламента является эффективной моделью функционирования го-сударственного управления и действительного присутствия демокра-тии в политической жизни страны. Чем более стабильна федеративная конструкция, чем выше демократия в отношениях между центром и ре-гионами, тем сильнее верхняя палата парламента по сравнению с ниж-ней. Государства со слабой верхней палатой являются государствами со слабым федерализмом, мало отличающимися от федераций с однопа-латным парламентом.

Здесь показателен пример США. Американский федерализм воз-ник на основе свободного союза североамериканских колоний, объеди-нившихся в борьбе с английским колониализмом. Первоначально сте-пень интеграции штатов была крайне незначительной, лишь с течени-ем времени общефедеральные органы смогли перераспределить власть в свою пользу. Тем не менее традиционная самостоятельность отдельных штатов продолжает оставаться очень высокой.

Огромное число современных федераций является трансформа-цией унитарных государств, в которых значительно ослабла цен-тральная власть, а потому сам процесс перераспределения полномо-чий носил характер «уступки», которую власть стремится впоследст-вии максимально нивелировать.

Состав высшего законодательного органа государства обычно опре-деляется в процессе выборов. Исключения из этого правила позволяют многое понять в политической жизни конкретных государств.

Парламенты нескольких государств имеют смешанный состав представительства, в рамках которого выборы совмещаются с назна-чением. Чаще всего это реализуется органами исполнительной вла-сти. Можно выделить государства, в которых существует сословное представительство, сохранившееся с раннего периода парламента-ризма (Великобритания) или являющееся выражением реального влияния аристократии на политические процессы в стране. Особые члены парламента назначаются монархом и могут как составлять отдельную палату, так и включаться в состав одной палаты с выбор-ными членами. Существуют государства (например, Королевство Тонга), где назначенные члены парламента не являются сословными представителями. Подобная схема может использоваться для обес-печения контроля авторитарной исполнительной власти над законо-дательным органом, но может быть и механизмом временного обес-печения согласия между властями в переходный период. Здесь важно то, насколько велика численность назначаемых членов парламента.

В отдельных случаях назначение членов парламента использует-ся для обеспечения политических представительских квот. Например, в Танзании смешанный способ формирования палат предусматрива-ет условия для регионального, женского и партийного представитель-ства. В Бангладеш 30 мест в Национальном законодательном собра-нии зарезервированы для женщин. В национальном законодательном собрании Пакистана 10 мест принадлежат христианам, индусам, пер-сам и другим политическим меньшинствам. В Румынии в Палате де-путатов за представителями национальных меньшинств сохранены 15 мест. В индийском Лок Сабха ассигнованы 2 места для англо-индийского сообщества. В Сингапуре правила группы представитель-ных избирателей гарантируют, что минимум 15 членов парламента имеют некитайское происхождение. В Зимбабве 10 мест Законода-тельной палаты принадлежат вождям.

В однопартийных (особенно коммунистических) государствах систе-ма выборов близка к системе прямого назначения, так как кандидатуры претендентов на членство в законодательном органе проходят отбор внутри партии. Таким образом, несмотря на формальные выборные про-цедуры, происходит назначение парламентариев исполнительными ор-ганами, контролируемыми правящей партией. Система назначения, рас-пространенная на весь парламент, в этом случае уже не может служить для согласования интересов и является средством политической мани-пуляции с целью сохранения власти. Непартийные представители, ино-гда включаемые в парламент, реальной власти не имеют.

Система назначения членов парламента наиболее распростра-нена в странах Карибского региона и Британского Содружества, на-ходящихся под влиянием британской модели. Пожизненное членство в верхней палате существует только в Великобритании.

В странах с проамериканской моделью государственного управ-ления, которая на данный момент считается главной альтернативой вестминстерской модели, используется выборная система формиро-вания состава палат.

Выборные системы отдельных стран имеют свои особенности.

В ряде стран существует особая система назначения некоторых членов нижней палаты, призванная поддержать баланс в верхней палате: правом назначения членов обладают премьер-министр и официальный глава оппозиции (Антигуа, Багамские Острова и Барба-дос, Белиз, Гренада, Сент-Люсия, Тринидад и Тобаго).

В отдельных странах действует такая система выборов членов верхних палат, при которой они проходят косвенно или многоступен-чато (Австрия, Бельгия, Франция, Германия, Индия, Ирландия, Ни-дерланды и др.). В большинстве случаев этот процесс начинают ор-ганы законодательной власти регионов.

Члены верхней палаты Германии выбираются членами прави-тельств земель.

В Индии существует так называемый «передаваемый голос», ко-торый при выборах в верхнюю палату парламента один из кандида-тов может отдать другому.

В Малайзии члены верхней палаты не могут избираться на свои посты более двух сроков подряд.

В некоторых государствах для членов законодательных органов власти существуют образовательные цензы (Ботсвана, Гамбия, Ка-мерун, Коста-Рика, Кения, Малави, Сингапур, Филиппины).

Все эти особенности обусловлены не только спецификой той или иной страны, культурой населяющих ее народов, но и историей воз-никновения в ней парламентаризма, которая, как правило, восходит к той из стран с богатыми демократическими традициями, чья полити-ческая система была выбрана в качестве прообраза.

Таким образом, например, ограничение сроков пребывания в должности членов верхней палаты связано с наличием непрямой системы выборов, при которой промежуточное избрание действующе-го представителя наиболее вероятно. Образовательные цензы имеют смысл в странах «третьего мира», где образовательный уровень на-селения крайне невысок, отчего возникает опасность прохождения в законодательный орган некомпетентных людей. Мера эта принята не в самых демократических странах, а потому конкретные мотивы ее введения могут быть обусловлены стремлением создать еще одно препятствие на пути неугодных кандидатов.

Существуют и другие ограничения парламентской деятельности, ко-торые служат обеспечению более эффективного представления выбор-ным лицом интересов избирателей. Одна из них — возрастной ценз. В нижних палатах парламента наиболее распространены такие цензы: 21 год (Бразилия, Венесуэла, Румыния), 23 года (Франция), 25 лет (Ар-гентина, Индия, Италия, Пакистан, США, Таиланд, Уругвай, Филиппины, Япония). Для верхних палат парламента цензы иные: 30 лет (Аргентина, Венесуэла, Индия, Пакистан, Румыния, США, Уругвай, Япония), 35 лет (Таиланд, Филиппины, Франция), 40 лет (Италия). Членство в верхних палатах, как правило, требует более солидного возраста, так как считает-ся, что оно сопряжено с более значительной ответственностью.

Сроки исполнения полномочий членами законодательных орга-нов власти также значительно различаются. Чаще всего члены нижних палат и однопалатных парламентов избираются на 5 лет, что понятно и технически, и политически. Технически проведение выбо-ров является сложным и дорогостоящим мероприятием. Осуществ-ление же всяких политических действий рассчитано на длительный период времени, после которого только и могут быть видны их ре-зультаты. Слишком частое проведение выборов привело бы к ликви-дации долгосрочных политических проектов и не обеспечило бы еди-ного государственного курса в перспективе.

Вместе с тем во многих европейских государствах с богатыми демократическими традициями существуют укороченные сроки пре-бывания у власти членов законодательных органов. К их преимуще-ствам относится более осторожная политика правительств, боящихся потерять поддержку населения. К недостаткам же можно причислить то обстоятельство, что избирательная кампания в этих государствах фактически не прекращается. Для стран с устоявшейся демократией подобная ситуация неопасна, но молодые демократии не способны эффективно функционировать в таких условиях.

В государствах, где нижние палаты избираются на 6 и более лет, для сохранения устойчивой связи с обществом зачастую использует-ся система непрерывной ротации, т.е. обновления части состава па-латы. Это позволяет законодателям более гибко реагировать на из-менения политического климата в обществе. Так, в Аргентине, Марок-ко и Франции парламенты избираются на 9 лет, но каждые 3 года заменяется треть их состава. В Бразилии парламент избирается на 8 лет и каждые 4 года меняются треть или две трети его состава. В Алжире, Нидерландах, Филиппинах и Японии вновь избранный пар-ламент действует 6 лет, а через 3 года меняется на треть. В Индии, Пакистане и США законодательное собрание избирается на 6 лет, и каждые 2 года его состав на треть меняется. В Казахстане четырех-летний парламент меняется наполовину через 2 года.

Численность высших законодательных органов государства так-же весьма значительно изменяется от страны к стране. И тут принци-пиальны два фактора :

1. численность парламента должна быть выше в государствах, в которых выше численность населения, так как в парламенте должно обеспечиваться его пропорциональное представительство;
2. чрезмерное увеличение численности высшего органа законо-дательной власти нежелательно, так как по мере ее роста функцио-нирование парламента становится все более неэффективным.

Очевидно, что при большой численности населения страны, как правило, более многочисленными становятся и законодательные органы; одновременно растет и число людей, которых представляет каждый депутат. Так, в Сан-Марино каждый депутат представляет всего 400 чел., в то время как в Индии — примерно 1,7 млн чел. Вме-сте с тем подобное увеличение делает законодательные органы больших государств менее представительными, так как депутат не в состоянии выражать интересы такого большого числа людей. Причем сами эти органы становятся громоздкими, негибкими в принятии ре-шений и проведении адекватной долгосрочной политики.

Наиболее наглядный пример — высший законодательный орган Индии, чья деятельность после сведения на нет доминирующего по-ложения в нем Индийского национального конгресса (ИНК) характе-ризовалась постоянной сменой правительств и политических курсов, что привело к возрождению политической монополии ИНК. Политиче-ский плюрализм вызвал засилье в парламенте малочисленных пар-тий, не способных сформировать устойчивое правительство, и пана-цеей стала однопартийная система.

Именно из-за снижения эффективности громоздких парламентов больших государств для них является предпочтительной ограничен-ная президентская республика.

Существует два исключения из указанного правила корреляции между численностью населения и размером высшего законодатель-ного органа.

В коммунистических и национал-социалистических государствах, а также Индонезии и Тайване из-за декларируемого стремления вла-стей обеспечить представительность высшего органа законодатель-ной власти эти органы имеют непропорционально большие размеры. В Китае в его состав входят 2979 членов, в Ливии — 1112. Функцио-нирование таких громоздких парламентов в текущем режиме государ-ственного управления совершенно невозможно, поэтому они собира-ются редко и лишь для принятия ключевых решений по вопросам политического и экономического развития страны на длительный срок. В промежутках между созывами действуют постоянные комис-сии и секретариаты или же постоянные национальные законодатель-ные собрания, которым делегируются полномочия этих гигантских выборных органов.

Реальный смысл подобной системы двухуровневого законодательствования заключен в том, чтобы создать еще один механизм, направленный на обеспечение сохранения власти в руках правящей верхушки. С одной стороны, в многочисленных органах власти более проблематично появление случайной оппозиции, с другой — в процес-се выборов постоянных законодательных органов возникает возмож-ность обеспечить полный контроль над ними благодаря обладанию большинством во временном высшем органе законодательной власти.

Другое исключение — Великобритания с ее гигантской палатой общин в 659 членов и еще более огромной палатой лордов, состоя-щей сегодня из 750 наследственных пэров, 470 пожизненных пэров, а также 1038 членов, обладающих правом голоса.

3. Исполнительная власть в системе государственного управления и модели ее организации

Исполнительная власть государства ведает исполнением зако-нов, принятых законодательной властью . Смысл выделения этой ветви власти в том, что она должна действовать в интересах государ-ства, а не тех людей, которые ее представляют. Ограничить возмож-ный произвол исполнительной власти по отношению к обществу мож-но только при выведении из-под ее юрисдикции процессов принятия, изменения и трактовки законов.

Исполнительная власть всегда строится иерархически и облада-ет солидарной ответственностью. Фактический глава исполнительной власти (глава государства или глава правительства — в зависимости от формы организации исполнительной власти) несет всю полноту персо-нальной ответственности за осуществляемую в стране политику.

В законодательных органах власти всю полноту ответственности несет каждый конкретный избираемый или назначаемый представи-тель (депутат), который отчитывается перед своими избирателями или назначающей инстанцией за результаты своей деятельности. В исполнительной же власти отдельный министр ответствен только перед ее главой, который отвечает за действия правительства перед обществом, в том числе за действия конкретного министра.

Подобное положение дел позволяет обеспечить вертикаль ис-полнительной власти и реальную управляемость обществом, которая была бы невозможна при ином распределении ответственности. Гла-ва исполнительной власти представляет собой всю исполнительную власть в целом.

Исполнительная власть осуществляет деятельность по управле-нию страной на различных уровнях ее включенности в хозяйственный механизм общества , поэтому уровней исполнительной власти может быть много. Мы можем четко выделить две ее важнейшие части.

Часть исполнительной власти определяет текущую политику го-сударства, решает тактические вопросы и ставит цели, в рамках реа-лизации которых и будет осуществляться управление государством. Это политические органы исполнительной власти. Вторую часть со-ставляют неполитические органы государственной власти — оплачи-ваемая государственная служба, в состав которой входят институты и должности, предназначенные для исполнения воли политических органов исполнительной власти. Чиновники на государственной службе несменяемы и, как правило, не утрачивают своих постов в случае смены власти в стране после очередных выборов, в отличие от чиновников политических органов власти.

Функционирование исполнительной власти весьма значительно зависит от ее формы. Можно выделить семь форм исполнительной власти :

1. парламентская ;
2. ограниченная президентская ;
3. дуалистическая ;
4. коммунистическая ;
5. неограниченная президентская ;
6. милитаристская ;
7. абсолютистская .

Первые три из перечисленных форм характерны для демократи-ческих государств, остальные — для недемократических. В недемо-кратических государствах название главы исполнительной власти может быть различным: «революционный лидер», «религиозный ли-дер», «председатель национального совета примирения» и т.д. Одно-значно судить о форме исполнительной власти на основании назва-ния ее главы нельзя.

Государственное управление обеспечивает надлежащее функ-ционирование структур исполнительной власти в целях организации деятельности ее органов и обеспечения реализации этими органами конституционно определенной функции по применению и исполнению законодательства и подзаконных нормативных правовых актов.

Наиболее основательно содержание государственного управления проявляется в органах исполнительной власти . Оно включает в себя следующие обязательные элементы :

- анализ ситуации, сложившейся в системе государственного управления;

- определение цели управлен-ческого воздействия и ресурсов, необходимых для ее достижения;

- при-нятие субъектом управления решения о содержании и порядке дейст-вий;

- доведение принятого решения до объекта управления;

- организа-ция обратной связи;

- проверка содержания деятельности объекта управления в целях достижения поставленной цели, включая контроль за этой деятельностью, допускающий при необходимости применение к объекту управления мер государственного принуждения.

Данные элементы являются базовыми для организации функцио-нирования аппарата исполнительной власти. Более того, в каждом государственном органе независимо от его отнесенности к той или иной ветви власти присутствует государственное управление.

В органах исполнительной власти государственное управление но-сит подзаконный, исполнительно-распорядительный и правопримени-тельный характер. В этом случае объект властного воздействия при реализации исполнительной власти — поведение лиц, не входящих в структуру исполнительной власти и не подчиненных этим органам.

Кроме того, государственное управление осуществляется внутри структуры органа исполнительной власти в отношении лиц, с которы-ми руководитель органа исполнительной власти находится в отноше-ниях организационной (иерархической) соподчиненности. Объект властного воздействия при осуществлении государственного управления в органе исполнительной власти — поведение лиц, входящих в структуру данного органа.

В современном мире, как мы уже отмечали, существует три типа систем государственного управления :

1. монократическое, которое имеет высокоцентрализованный ха-рактер, так как находится в руках одного органа. Самоуправление в таких системах не допускается;
2. сегментарное, при котором нет развитой системы взаимных сдержек и противовесов между ветвями власти;
3. монотеократическое, при котором в одних руках сосредоточена и государственная, и духовная власть (Ватикан, Иран).

Важной характеристикой современного разделения властей яв-ляется организация тесного взаимодействия между исполнительной и законодательной властью. Французский государствовед Ж.-Л. Шабо различает государства, где деятельность представительной и испол-нительной власти основана на их разделении (США), государства, в основе которых лежит сотрудничество властей (Франция, Великобри-тания), и государства со «смешением» властей (авторитарные режи-мы) как противоположностью разделения. Таким образом, само поня-тие «разделение властей» относительно и сводится к особенностям некоторых национальных систем государственного управления. Обя-зательной характеристикой многих современных конституций, в том числе российской, является закрепление в них возможности роспуска законодательного органа и вынужденной отставки правительства. И то и другое способствует эффективности управления, в частности при разрешении серьезных кризисов, но имеет мало общего с классиче-скими представлениями о взаимонезависимости властей.

Отличительной чертой функционирования современной сис-темы управления государством является усиление исполнитель-ной власти . В большинстве современных государств органы испол-нительной власти разрабатывают 80-90 % законопроектов. Это свя-зано и с растущей технической сложностью законов (депутаты не обладают достаточной компетентностью для проработки всех дета-лей), и с неспособностью крупных коллегиальных органов, форми-руемых на конкурентной основе и обладающих переменным соста-вом, самостоятельно создавать и принимать непротиворечивые до-кументы, превосходящие по сложности простые дилеммы типа «да — нет». Кроме того, постоянно увеличивается значение актов исполни-тельной власти: в большинстве современных государств существует сфера исключительной компетенции правительства или исполни-тельной власти в целом, куда парламент не вправе вмешиваться либо не вмешивается по традиции. Классический пример — сфера регламентарной власти правительства во Франции. Другое, гораздо более распространенное проявление той же тенденции — многочис-ленные ситуации, когда подзаконные акты фактически имеют боль-шее влияние на практику государственного управления, чем предше-ствующие им законы. В России такую роль играют указы президента и постановления правительства, а также многочисленные ведомствен-ные акты, акты региональной и местной исполнительной власти.

Таким образом, к исполнительной власти переходит и функция разработки законов, и значительная часть собственно нормотворческих функций. Если исполнительная власть и политически доминиру-ет над законодательной (мажоритарные парламентские режимы с партийной дисциплиной, суперпрезидентские республики и т.д.), мож-но говорить даже о законотворческой функции исполнительной вла-сти, когда прохождение законов через парламент — формальная процедура. В современной России ситуация противоположна: отно-шения Государственной Думы и исполнительной власти иногда ха-рактеризуются противостоянием — каждый участник стремится к мак-симальной самостоятельности. В результате деятельность высших органов государственной власти отличается сравнительно низкой эффективностью. Естественный выход — усиление исполнительной власти, рост ее значения в сфере нормотворчества.

Усиление исполнительной власти проявляется также в росте чис-ленности и сложности используемого аппарата. Наряду с повышаю-щейся ролью административных актов это дает некоторым исследова-телям основание для того, чтобы говорить об администрации как о «четвертой власти», противопоставляемой не только законодательным органам, но и собственной политической верхушке — правительству.

В государствах демократических и недемократических исполни-тельная власть существенно различается по форме реализации своих функций .

В демократических государствах, как правило, преобладает пар-ламентская форма организации исполнительной власти . Ее называют еще вестминстерской моделью , ибо она появилась в Великобритании. Учитывая, что 29 государств из тех, в которых приня-та эта форма, некогда входили в состав Британской империи, можно предположить, что принятие ими данной модели было обусловлено исторически.

Парламентская форма используется в либерально-демократи-ческих государствах и молодых демократиях. Это позволяет утвер-ждать, что она способствует наиболее быстрому переходу общества к демократии, так как в ее рамках практически невозможно осуществлять диктаторское правление. Молодые демократии с парламентской фор-мой правления наиболее стабильно движутся по пути демократизации.

Эта форма правления преобладает в небольших государствах. Исключение составляет Индия, но ее история после обретения неза-висимости показывает, что парламентская модель действует в ней неэффективно, провоцируя частые политические кризисы. Парла-ментская форма предпочтительнее именно для маленьких госу-дарств, в больших она создает неустойчивую систему власти, кото-рую некому стабилизировать в отсутствие независимого от парламен-та главы исполнительной власти.

Парламентскую форму правления характеризуют следующие ос-новные черты.

1. Полномочия главы государства четко отделены от полномочий главы правительства и от политических процессов в парламенте и стране. Глава государства исполняет преимущественно церемониальные и представительные функции, его роль в функционировании исполнительной власти невелика. Он возглавляет не исполнительную власть, а государство в целом, но имеет для этого государства сим-волическое значение. Глава государства — король или избираемый парламентом президент. В странах Британского Содружества с такой формой правления главой государства является британский монарх, представляемый генерал-губернатором.
2. Правительство формируется законодательным органом. Срок правления не ограничен, он определен расстановкой сил в парламенте.
3. Лидер партии или коалиции назначается на должность пре-мьер-министра главой государства с согласия большинства, после чего он по соглашению с партиями, вошедшими во властную коали-цию, определяет кандидатуры членов будущего кабинета.

Существуют парламентские модели с двухпартийной системой; они наиболее стабильны, и премьер-министры в этих странах обла-дают значительными полномочиями. Многопартийные парламентские государства, наоборот, порождают слабые правительства и слабых премьер-министров, которые меняются чаще, чем происходят парла-ментские выборы. В отдельных странах (они в основном расположе-ны в Азии) используются однопартийные парламентские модели. В последнее время наметилось их движение в сторону многопартийной системы (Япония и Индия, в частности, уже сделали это).

Преобладает в мире организация исполнительной власти с ограниченными функциями президента . Она действует более чем в 70 государствах. Характеризуют ее такие ключевые особенности.

1. Президент исполняет свои полномочия в течение определенного срока и совмещает функции главы государства и главы правительства. В первой роли он символизирует государственность и государственную власть в целом, во второй — руководит исполнительной властью, вы-ступая в качестве главнокомандующего армией, определяя внешнюю политику и обладая правом законодательной инициативы.
2. Президент может быть лишен своего статуса только посредст-вом процедуры импичмента при нарушении им конституции страны.
3. Президент осуществляет руководство исполнительной властью при помощи подотчетного ему кабинета.
4. Некоторые полномочия президента ограничены законодатель-ной властью. Так, в РФ закреплено исключительное право Федераль-ного Собрания на преодоление вето президента квалифицированным большинством голосов (b ). Назначение некоторых должностных лиц президентом РФ нуждается в одобрении парламентом, международ-ные договоры тоже вступают в силу после ратификации их его ква-лифицированным большинством и т.д.

Система ограниченной президентской власти характерна в боль-шей степени для стран молодой демократии и в меньшей — для стран с либерально-демократическим режимом. При этом количество государств с парламентской формой правления увеличивается, а число демократических президентских республик в последние деся-тилетия выросло почти вдвое (с 35 до 72) за счет стран, освободив-шихся от авторитаризма в различных его проявлениях. Вместе с тем ограниченная президентская власть из-за сосредоточения в руках главы государства столь большого числа полномочий способна легко преобразоваться в один из типов авторитарных режимов.

Отметим, что для государств с огромной территорией и высокой численностью населения ограниченная президентская форма органи-зации власти предпочтительнее, чем парламентская, так как обеспе-чивает более гибкое и устойчивое управление громоздким политиче-ским и административным аппаратом страны и бóльшую управленче-скую стабильность.

Впрочем, распространенность указанной модели обусловлена тем, что многие переходящие к демократии и вновь образуемые госу-дарства, не связанные генетически с Британским Содружеством, пе-ренимают американскую модель государственного управления.

В конституциях большинства таких президентских республик время пребывания президентов у власти ограничено: от одного до трех сроков подряд. Закреплен высокий нижний возрастной предел для вступления в эту должность: в США, Бразилии и Польше — 35 лет, на Филиппинах — 40 лет, в Монголии — 45 лет. Оба эти огра-ничения направлены на то, чтобы обеспечить постоянную ротацию кадров на этой должности, но кадров опытных, что дополнительно обеспечивает государственную стабильность.

Дуалистическая форма организации исполнительной вла-сти принята примерно в двух десятках государств. Для нее харак-терно совмещение традиционно сильного президента (или монарха) с сильным премьер-министром, который обладает достаточной долей политической самостоятельности.

Обычно данная форма организации власти возникает при преоб-разовании других форм. Во Франции, например, устойчивое равнове-сие между президентом и премьер-министром сложилось в результа-те конституционной реформы при возникновении Пятой республики, когда оказавшийся несостоятельным в управлении страной парламентский режим Четвертой республики был трансформирован в сто-рону усиления президентской власти. В Шри-Ланке, наоборот, про-изошел переход от ограниченной президентской республики к парла-ментарной, в ходе которого полномочия были значительно перерас-пределены в пользу премьер-министра.

При дуалистической форме организации исполнительной власти используются различные способы обеспечения равновесия. Глава государства избирается всенародно (в республике) или получает власть по наследству (в монархии), что дает ему самостоятельный источник легитимности помимо парламента (как в ограниченной прези-дентской республике), а вот процедура назначения премьер-министра строится по парламентской модели: он назначается президентом (мо-нархом), но должен пройти процедуру утверждения в парламенте.

При этом полномочия обоих руководителей четко разделены. Как правило, в ведении президента (монарха) сосредоточены стратегиче-ские вопросы управления, а в распоряжении премьер-министра оста-ются вопросы тактические. Это позволяет второму проводить собст-венную политику в интересах парламентского большинства, а первому — вводить стратегические ограничения на эту деятельность. Если же пар-ламентское большинство и президент (король) придерживаются различ-ных политических взглядов, то возникает возможность и необходимость поиска гибкого компромисса внутри самой исполнительной власти.

В Ливане премьер-министр и президент принадлежат к двум раз-личным религиозным группам из трех, примерно равных по численно-сти. Президент должен быть христианином-маронитом, премьер-министр — мусульманином-суннитом. Спикер парламента — мусуль-манин-шиит, что завершает систему распределения власти между основными религиозными группами населения.

Дуалистическая модель организации исполнительной власти эффективно функционирует только в государствах с богатой демо-кратической историей, в странах же молодой демократии наблюдает-ся постоянная тенденция к нарушению стабильности системы. Так, Чад, Шри-Ланка, Финляндия, Португалия и другие государства посте-пенно переходят к парламентской модели.

В недемократических государствах известна коммунистическая форма организации исполнительной власти . Уже на заре ста-новления коммунистического государства в СССР сложилась двойст-венная система органов управления: государственная и партийная. Это было связано с необходимостью для захвативших власть ком-мунистов первоначально маскировать свое стремление к моно-польному обладанию ею и создавать видимость демократичности го-сударства, так как стремление к народовластию и демократии было доминирующим в российском обществе в период смены государственно-го строя в 1917 г. и последовавшей за этим Гражданской войны. Именно обещание подлинного народовластия, равноправия наций, отсутствия всякого угнетения и гарантировало большевикам окончательную победу в политическом противостоянии.

Органы государственного управления, сложившиеся после Граж-данской войны и образования в 1922 г. Советского Союза, имели многие формальные признаки парламентской демократии, а в госу-дарственном устройстве постулировался федерализм. Должность главы государства формально закреплялась за председателем ЦИК СССР, а правительство было подотчетно председателю Совнаркома.

Параллельно складывалась система партийного управления, в основу которой был положен принцип демократического централиз-ма, лишивший эту организацию подлинной демократичности и позво-ливший сконцентрировать высшую власть в государстве на вершине политической пирамиды. В свою очередь, в партии формальная власть принадлежала высшим политическим органам (политбюро, оргбюро, секретариат), но ввиду расплывчатости принципа демокра-тического централизма формальное подчинение этих органов съез-дам партии сделало возможным создание системы единовластия в лице человека, способного сконцентрировать в своих руках подбор и расстановку кадров. Так как партия доминировала над государством, заложенные в государственное управление демократические меха-низмы в действительности не функционировали, жесткий централизм партийной власти обеспечивал тотальный контроль партии над всеми вопросами управления в СССР.

Юридически исполнительная власть в коммунистических госу-дарствах полностью подчинена законодательной, так как формально законодательные органы могут принимать к рассмотрению и решать любые вопросы государственного управления. Но поскольку сама законодательная власть фактически полностью зависит от партийно-го руководства, отсутствие независимости исполнительной власти на деле оборачивается еще большим отсутствием независимости вла-сти законодательной. И если ранее должности в системах государст-венного и партийного управления совмещались редко, то в настоя-щее время, как правило, фактические лидеры коммунистических пар-тий занимают и высшие государственные посты, причем в системе исполнительной власти, что означает полное подавление исполни-тельной властью власти законодательной .

Так, председатель КНР полностью подчинен в своей деятельно-сти Всекитайскому собранию народных представителей. Но деятель-ность ВСНП направляется Коммунистической партией Китая, которой руководит генеральный секретарь — тот же председатель КНР, бла-годаря чему его формальное подчинение на самом деле означает скрытое управление, а под декларированием демократической пар-ламентской власти скрывается всевластие КПК в лице ее лидеров. В настоящее время руководство исполнительной властью в коммуни-стических государствах (за исключением Кубы) осуществляется, скорее, коллегиально и роль руководителя партии менее значительна, чем была еще недавно.

Условно может быть обозначена как неограниченная президент-ская форма организации исполнительной власти в ряде государств с национал-социалистическим, авторитарно-националистическим и исламско-националистическим режимами. В отличие от коммунистических государств, где господствует государственная идеология, в странах с неограниченной президентской формой организации исполнительной власти определяющую роль играют национальные интересы, проводни-ком которых и выступает национальный лидер, чье господство во многом обусловлено его способностью представлять эти интересы .

Неограниченные президентские республики в подавляющем боль-шинстве были образованы относительно недавно, и в них продолжает сохраняться стремление к утверждению национальной самоидентично-сти. В некоторых государствах приход к власти харизматического лидера произошел вследствие гражданской войны, которую удалось остановить только путем отказа от демократии, оказавшейся нежизнеспособной из-за сильных общественных противоречий, в основном межэтнических.

В неограниченных президентских республиках спектр конкретных политических ситуаций достаточно широкий. Например, в некоторых государствах действующие лидеры достигли своего положения в ходе кровавых военных переворотов, а сами государства очень неустойчи-вы. Другие были истощены гражданскими войнами и пограничными мятежами, третьи остались политически стабильны.

Главной характерной чертой неограниченной президентской формы организации исполнительной власти является полное отсутствие реаль-ного политического выбора, альтернативы господствующему политиче-скому курсу, причем курс этот не связан с господством определенной идеологии или традиции, а основан на доминировании в политической жизни страны одной личности, приспособившей под свою власть пред-ставления о национальном интересе, сложившиеся в стране. Авторитар-ные лидеры подобного типа сочетают различные средства управления государством — от грубой военной силы до манипуляции сознанием через средства массовой информации, контролируемые властью.

Подобные формы организации власти не подразумевают распре-деления ответственности между соратниками из правящей верхушки. Политические лидеры этих государств склонны избегать назначения на ключевые государственные посты сильных и харизматических лидеров, а потому реальное управление зачастую сталкивается с высоким уровнем некомпетентности управляющих высшего звена. Кроме того, отсутствие у подобного лидера мощной устойчивой базы в обществе (вроде армии или партии, представляющей самостоя-тельную силу) делает такие общества нестабильными и чрезвычайно зависимыми от политической конъюнктуры. О неустойчивости хариз-матической власти писал еще М. Вебер.

Военная форма организации исполнительной власти сход-на с коммунистической тем, что в государственном управлении фак-тически складываются две параллельные структуры, которые это управление и осуществляют. Одна из них — формальная государст-венная система властных органов; она зачастую практически в непри-косновенном виде остается от предшествующего режима, на смену которому и приходят военные в ходе переворота. Поэтому во многих государствах, находящихся под правлением военных, сохраняются формальные демократические институты.

В этих странах существует дополнительная система организации властного управления, костяком которой выступает армия (по анало-гии с властной вертикалью партийных органов при коммунистическом правлении). Внутри армии поддерживаются строгая военная дисцип-лина и беспрекословное подчинение приказам вышестоящего на-чальства. В ситуации, когда ключевые государственные посты в ис-полнительной власти занимают военные, продолжающие службу в армии, обеспечивается полная подконтрольность всех институтов исполнительной власти военной хунте. Данная схема, конечно, не распространяется на законодательные органы власти, а потому ар-мии приходится изобретать дополнительные механизмы, при помощи которых она обеспечивает контроль над законодателями.

В отдельных случаях это приводит к временному приостановле-нию деятельности органов законодательной власти, но чаще, как, например, в Индонезии при Сухарто (1967-1998 гг.), руководители армии формируют или подчиняют себе марионеточную политическую партию, которая служит их интересам в выборном процессе и обес-печивает господство в законодательном органе власти. Именно такие военные правления оказываются наиболее устойчивыми и способ-ными к проведению долгосрочной прогрессивной политики. Военные же режимы, пытающиеся обеспечить свое господство только при помощи грубой военной силы, рано или поздно утрачивают власть.

Зачастую военные приходят к власти в периоды гражданских кризи-сов, сильных политических противоречий и конфликтов. Иногда это про-исходит, когда гражданская форма правления исчерпывает себя, госу-дарственный аппарат управления становится недееспособным. В этом случае эффективная политика по преодолению кризиса, умеренность при подавлении в стране политического противостояния, способность к ком-бинированию силовых методов с манипулятивными могут создать для военного диктатора возможность сохранить свою власть при переходе к гражданскому правлению, выиграв на демократических выборах.

Кроме стран с военным режимом управления существует значи-тельное число государств с иными формами организации исполни-тельной власти, но в которых военные сохраняют большое влияние, а иногда и оказываются важным механизмом при смене персонального состава верхушки аппарата государственного управления (Таиланд, Парагвай, Перу, Гватемала и т.д.). В этих странах время от времени устанавливались военные режимы как средство стабилизации поло-жения дел после неудачного правления гражданской администрации (например, режим А. Пиночета в Чили), или же они лишь недавно отошли от правления военных под внешнеполитическим давлением, отчего все важные признаки данной формы организации исполни-тельной власти в них продолжают сохраняться.

Абсолютистская форма организации исполнительной власти характеризуется полным доминированием исполнительной власти и ее главы в политическом управлении страной. В этом отно-шении она родственна неограниченной президентской форме власти, но в отличие от последней глава государства здесь приобретает свое положение благодаря не индивидуальной харизме, которая позволила ему совершить переворот или же победить на выборах, а традиции, ле-гитимированной основополагающим законом (чаще всего конституцией).

Абсолютистские государства создавались по существовавшему еще недавно и безусловно доминировавшему до эпохи Просвещения традиционному типу власти (в классификации М. Вебера). В период колониального господства все эти государства (кроме Ватикана) ока-зались в сфере влияния Британской империи и сохранили свое поли-тическое устройство благодаря соглашению с высшими органами власти метрополии. И в дальнейшем они не утратили тесные связи с Британией, благодаря которым зачастую продолжают препятствовать демократическим преобразованиям.

В Ватикане абсолютизм является следствием сложившегося по-рядка управления католической церковью, а так как гражданство в этом государстве — дело добровольное, то вопрос демократизации режима не поднимается.

В большинстве абсолютистских государств нет политических партий. Многие из них расположены на Ближнем Востоке, где господ-ствующей религией является ислам, а наличие богатых месторожде-ний нефти и газа при относительно небольшой численности населе-ния обусловливает крайне высокий уровень ВВП. Таким образом, эти страны могут обеспечить высокий жизненный уровень для подав-ляющего числа своих граждан, что гарантирует им политическую и социальную стабильность.

В государствах с абсолютистской монархической формой прав-ления (кроме Ватикана) управление страной находится в руках одного человека (в Саудовской Аравии — семьи). Именно этот человек со-средоточивает в своем ведении принятие решений по ключевым во-просам текущей жизни страны. В этом отношении абсолютизм допус-кает еще большую концентрацию государственной власти, нежели неограниченная президентская республика, так как монарх не должен считаться с национальными интересами, которые выступают идеоло-гической подоплекой власти полновластного президента, но может управлять ими. Кроме того, в конституциях неограниченных прези-дентских республик все же закреплены формальные механизмы от-странения главы государства от власти, законодательные же акты абсолютных монархий чаще всего не допускают подобного.

Особый пример абсолютистского управления — Объединенные Арабские Эмираты — государство, в котором демократия существует на уровне федерального центра, так как правители отдельных эмира-тов выбирают главу государства, но при этом каждый из эмиратов является полноценной абсолютной монархией.

Зачастую в абсолютистских государствах ключевые посты в ор-ганах исполнительной власти занимают ближайшие родственники монарха, его друзья и выдвиженцы, а законодательные органы, если имеются, оказываются вынужденными сотрудничать с теми деятеля-ми исполнительной власти, которых представит им монарх.

Таким образом, главным и основополагающим критерием при выявлении формы организации исполнительной власти следует считать признание (непризнание) государственной системой прин-ципа разделения властей . Если принцип разделения властей ис-пользуется в качестве фундаментального основания системы госу-дарственного управления, можно говорить о демократической органи-зации исполнительной власти, в противном же случае — о недемо-кратической.

При демократической организации исполнительная власть огра-ничена пределами, традиционно задаваемыми законодательными органами власти, при недемократической таких пределов не сущест-вует, исполнительная власть безусловно подчиняет себе законода-тельную и приспосабливает ее к своим целям.

В рамках демократической организации исполнительной власти по признаку преобладания конкретных механизмов организации вла-сти в стране и соподчинения основных фигур в системе исполнитель-ной власти — президента (монарха) и премьер-министра (главы пра-вительства) — можно выделить три формы республики: президент-ские (ограниченные президентские), парламентарные (с доминирова-нием премьер-министра) и дуалистические. В парламентарных рес-публиках общий баланс между ветвями власти чуть смещен в сторону законодательной власти, в президентских — в сторону исполнительной.

Эти формы имеют свои достоинства и недостатки. Парламент-ская форма подразумевает бóльшую ответственность власти перед обществом и более быструю обратную связь между ними, более гиб-кую реакцию общества на неадекватные действия исполнительных властей, а потому является более демократичной. Но в больших госу-дарствах, особенно многонациональных, в странах, где присутствует слишком много политических интересов, могущих быть представленны-ми в парламенте, подобная форма власти не может обеспечить полити-ческую стабильность в долгосрочной перспективе, особенно в странах молодой демократии, где политическая культура общества еще не сфор-мировалась окончательно. Поэтому для таких государств форма ограни-ченной президентской республики гораздо более целесообразна.

Промежуточная — дуалистическая — модель не может быть при-знана успешной, так как требует от лидеров и общества значительной политической культуры, а в период общественной нестабильности скорее ослабляет государство, чем усиливает его. Чаще всего она используется для перехода от одного основного типа республики к другому.

В недемократических государствах выделяются формы с пре-имущественно коллегиальным управлением, когда реальная верти-каль власти существует параллельно с официально декларируемой и при наличии формально демократических инструментов управления контроль правящей верхушки над обществом зачастую обеспечивается существованием мощной иерархически организованной группы, из чле-нов которой и подбираются кадры для органов исполнительной власти. Конкретных форм здесь две (в зависимости от того, каков характер груп-пы, управляющей обществом): коммунистическая и военная.

Есть и формы с преимущественно индивидуальным управлением, когда вся полнота власти принадлежит одному человеку, который и осу-ществляет управление государством. При этом он может опираться на партию, созданную для проведения его воли в законодательном органе власти; армию — для подавления оппозиции; средства массовой инфор-мации, контролируемые правительством; религию или национальные интересы. Но все они служат лишь инструментами для проведения еди-новластия и не представляют системообразующей силы. При абсолю-тизме глава государства определяется путем традиционного наследова-ния власти, а при неограниченной президентской форме (хотя лидер не обязательно называется президентом) — путем ее захвата.

4. Судебная власть

Целостность государственного аппарата, системный характер госу-дарственного управления зависят от структурных частей механизма со-временного государства — иерархической системы государственных орга-нов, учреждений и должностных лиц, осуществляющих государственную власть, реализующих задачи и функции государства. В силу этого помимо органов законодательной и исполнительной власти создаются органы судебной власти. Эти органы, в свою очередь, тоже образуют сложную систему, которую составляют суды общей юрисдикции, арбитражные, военные, конституционные и иные суды. Среди них особое место по своей значимости занимают конституционные суды и мировые судьи.

Суды осуществляют правосудие посредством регулируемого процессуальным правом судопроизводства. В установленных законом случаях к осуществлению правосудия привлекаются представи-тели народа (присяжные заседатели).

Основная функция судебной власти — разрешение конфликтов в сферах общественной, социально-экономической и государственной жизни . Носители судебной власти — судьи.

Как указывается в Европейской хартии о статусе судей, целью статуса судей является обеспечение компетентности, независимости и беспристрастности, которых каждый гражданин вправе ожидать от судебных инстанций и от каждого судьи, которому доверена защита его прав. Статус судей должен исключать возможность принятия и применения любых нормативных положений или процедур, способ-ных поколебать доверие к их компетентности, независимости и бес-пристрастности.

Судебная власть является сложной подсистемой государствен-ной власти, представлена судебными учреждениями, имеющими са-мостоятельную структуру государственной организации.

Состояние судебной власти, отношение к ней в обществе очень важ-ны для демократии и законности. Суд не является репрессивным орга-ном государства. Он призван быть защитником права в самом широком смысле. Судебная власть воздействует на законодательную и исполни-тельную, применяя в своих решениях действующее законодательство.

Государственное управление как самостоятельный вид государст-венно-властной деятельности, имеющей организующий, исполнительно-распорядительный, подзаконный характер (по теории административного права), присутствует в органах судебной власти в двух основных видах.

Первый вид — реализация судебной власти. Это осуществление конституционного полномочия по отправлению правосудия в форме кон-ституционного, гражданского, уголовного и административного судопро-изводства, в процессе которого обеспечивается судебная защита прав и законных интересов физических и юридических лиц, установленных за-конодательной властью. Реализуют судебную власть судьи — лица, за-мещающие государственные должности в органах судебной системы.

Второй вид — государственное управление, целями которого яв-ляются организация и обеспечение эффективной работы судебных органов. При системном подходе к государственному управлению в судах осуществляются :

- организация и координация работы судей;

- отбор, расстановка и переподготовка судейских кадров;

- создание рабочих мест и помещений для деятельности судов;

- установление регламента работы органов судебной власти (время работы судов, расписание дней и часов приема граждан, слушания дел, организа-ция работы экспедиции, канцелярий судов и т.д.);

- укомплектование судов вспомогательным персоналом;

- обобщение судебной практики и организация выпуска информационных материалов;

- статистический учет принимаемых судебных актов;

- иные виды организационной, управленческой и финансово-хозяйственной деятельности.

Оба вида деятельности присущи каждому судебному органу, но первый не является государственным управлением, будучи в то же время способом реализации судебной власти, а второй — это госу-дарственное управление, которое осуществляется в целях эффек-тивного функционирования органа судебной власти.

Государственное управление в этом случае осуществляется только в отношении организационно подчиненных лиц и только в рамках организационной структуры судебного органа или в отноше-нии подчиненного этому судебному органу лица, не входящего в его структуру. В любом случае государственное управление имеет целью получить государственно значимый результат — обеспечение надле-жащего исполнения судебным органом неуправленческих полномо-чий, реализуемых вне его организационной структуры и не в отноше-нии подчиненных этому органу лиц.

Особое значение для функционирования судебной системы имеет правовая система — целостный комплекс правовых явлений, обусловленных объективными закономерностями развития об-щества, осознанных и постоянно воспроизводимых людьми и их организациями (государством) и используемых ими для дости-жения своих целей .

Правовые системы , используемые в различных странах, отличаются многообразием. Их обычно классифицируют следующим образом .

1. Правовые системы, в основу которых положено каноническое право. В частности, это системы мусульманского, иудейского, индус-ского права.
2. Традиционалистские правовые системы. В своем формирова-нии они опираются прежде всего на народные обычаи и традиции, которыми пронизаны общественная и государственная жизнь. При-сущи восточным странам — Китаю, Таиланду, Вьетнаму, Японии, а также государствам Центральной Африки.
3. Идеологизированные правовые системы. Их отличает наличие дополнительных идеологических установок и требований, прилагае-мых к общим правовым механизмам и инструментам.
4. Европейская континентальная, или романо-германская, право-вая система.
5. Англосаксонская (англо-американская) правовая система, или система общего права.

Исторически сложилось, что наибольшее распространение полу-чили европейская континентальная и англосаксонская правовые сис-темы, которые еще именуют «семьи права». Страны с выраженной католической ориентацией входят в европейскую континентальную (романо-германскую) правовую семью, протестантские — в англосак-сонскую. Несмотря на существенные различия правовых систем за-падно-европейских и восточно-европейских государств, они имеют множество родственных черт, что позволяет относить их к единой европейской континентальной правовой семье, внутри которой выде-ляют германское, романское, славянское и северное право.

Наиболее характерное отличие континентальной правовой се-мьи — уважительное отношение к закону. Он предстает в виде некоего абстрактного образца поведения, который является для судьи единст-венным критерием оценки поведения конкретного индивидуума.

В англо-американской системе судья оценивает действия подсудимого с точки зрения их соответствия требованиям законов и иных нормативных актов, и выносит решение, руководствуясь собст-венным знанием законов и представлением о праве. Судебное реше-ние после утверждения становится обязательным при рассмотрении впоследствии аналогичных дел. В результате создается прецедент, обладающий силой закона.

Заметно различаются и порядки судопроизводства. Европейской правовой системе присуще длительное досудебное расследование, в ходе которого собирается основная масса доказательств. Судья в этом случае непосредственно вовлекается в предварительное изуче-ние материалов дела. В системе англосаксонского права судья вы-полняет функции арбитра, наблюдая за состязанием сторон, в кото-ром адвокаты предъявляют суду собранные по делу доказательства, определяют состав свидетелей, ведут их допрос, предоставляя таким образом все факты суду самостоятельно.

Судебные системы и судопроизводство в западных странах , хотя и имеют свои особенности, в основных конституционных поло-жениях, регулирующих организацию судебной власти, содержат не-которые общие моменты .

1. В государствах отмечается стремление к индивидуализации механизмов правового регулирования, что вполне понятно, так как обусловлено национальными интересами (например, Конституция Франции не имеет статей о высших судебных инстанциях).
2. Конституционные положения, касающиеся организации судеб-ной власти, не детализируют структуру общей судебной системы, что дает дополнительные возможности для ее реформирования.

При этом многочисленные конституционные законы, определяю-щие иерархическую структуру судебной системы, весьма консерва-тивны. Федеральная судебная система США в основных чертах не претерпела существенных изменений с принятия в 1789 г. Закона о судоустройстве. Более 100 лет, вплоть до 1970-х гг., не менялась судебная система Великобритании. При восстановлении демократи-ческих принципов правосудия в ФРГ после окончания Второй мировой войны вновь вступил в силу Закон о судоустройстве 1877 г. Во Фран-ции почти 150 лет действовал Закон о судебной организации и управ-лении юстицией, принятый еще при Наполеоне Бонапарте в 1810 г.

Судебные системы в большинстве названных и в ряде прочих стран после реформирования основ судоустройства во второй поло-вине XX в. складывались, как правило, в виде трехступенчатой струк-туры. Суды первого звена значительно дифференцированы в зависимо-сти от степени сложности и категории дел. Вторая ступень — апелляци-онные суды, именующиеся так почти повсеместно. Они совмещают свою основную функцию, заключающуюся в рассмотрении жалоб на решения судов первой инстанции, с организационной и контрольной деятельно-стью. Третья ступень — верховные суды, имеющие статус высшего суда.

1. Во многих странах в рамках единой судебной системы кроме судов общей юрисдикции имеется сеть специализированных судов: ювенальные, налоговые, экологические, семейные и др.
2. В судебных системах континентального и англосаксонского права все больший вес приобретает институт судебного конституционного кон-троля. Конституционные суды как специальные органы конституционного контроля появились сначала в США, Австрии, Чехословакии, а позднее — в Италии и Германии. Писаные конституции и органы, наделенные правом оценивать конституционность законов, сейчас образованы в по-давляющем большинстве европейских стран, в том числе в России. Институт судебного конституционного контроля существует в двух фор-мах — американской и европейской (или австрийской).

Американская модель предусматривает конституционный кон-троль силами судов общей юрисдикции. Здесь возможны два вари-анта: либо каждая судебная инстанция наделяется правом такого контроля, либо только верховный суд. Подобная институция распро-странена в США, Канаде, большинстве стран Латинской Америки, в Японии, Индии, Австралии, Швейцарии, Скандинавских странах.

Европейская, или австрийская, модель предполагает создание спе-циального суда, осуществляющего конституционный контроль. Такие суды действуют в Австрии, Бельгии, Испании, Италии, Португалии, Рос-сийской Федерации, Франции, ФРГ и других странах. Она сложилась под непосредственным влиянием присущих европейской континентальной правовой семье общих установок в виде верховенства закона и подчи-ненной роли судебной практики, откуда проистекает нежелание наделять правом конституционного контроля суды общей юрисдикции.

К сфере компетенции органов конституционного контроля обычно относятся: проверка решений государственных органов, рассмотре-ние внутрифедеральных конфликтов и конфликтов между органами государственной власти. Основная же их функция — обеспечение конституционной законности.

В деятельности органов конституционного контроля можно выде-лить две стадии — предварительную и конечную. Предварительная предусматривает изучение нормативных актов на различных этапах их законодательной разработки. Во Франции, к примеру,— это преро-гатива Конституционного совета. Контроль над законотворческими проектами может быть инициирован президентом республики, пред-седателями палат парламента, 60 депутатами обеих палат. Анало-гичная форма контроля существует в Ирландии, Португалии. На ко-нечной стадии контроль над уже принятыми законодательными акта-ми может быть абстрактным — безотносительно конкретных ситуаций применения закона и конкретным — при рассмотрении определенного дела в суде. Почти во всех странах заключение суда о неконституцион-ности какого-либо нормативного правового акта влечет за собой приос-тановку разрешения дела до решения вопроса конституционным судом.

1. Расширение полномочий конституционных судов, которые в странах, практикующих американскую модель, имеют право препят-ствовать вступлению закона в силу, отменить действующий закон, что поднимает эти решения до уровня конституционных актов, обладаю-щих даже большей силой, нежели парламентские акты.

В некоторых странах правом конституционного контроля наделе-ны верховные суды, например в США, странах Скандинавии. Но кас-сационные суды Италии и Франции, Верховный суд Испании, Феде-ральная судебная палата ФРГ таким правом не обладают.

1. Переход к транснациональному судебному контролю в дея-тельности таких наднациональных судебных органов, как Европей-ский Суд по правам человека в Страсбурге и Европейский Суд Правосудия в Люксембурге. Национальные конституционные суды в этих условиях вынуждены соразмерять свою деятельность с деятельностью данных наднациональных органов. Существуют разные уровни надна-ционального контроля — от собственно Европейского союза (в который Россия не входит) до Совета Европы, более широкого объединения, охватывающего 46 стран и более 800 млн европейских граждан.

Низшее звено судебной системы — мировой суд. Как суд первой инстанции он разбирает дела о малозначительных уголовных престу-плениях, проводит предварительное разбирательство более значи-тельных уголовных дел и рассматривает в упрощенном порядке мел-кие дела. Мировой судья в ряде государств — должностное лицо, как правило, назначаемое центральными органами государственной власти, единолично рассматривающее дела в мировом суде. Мировые судьи наиболее приближены к местному сообществу, хорошо знают его ценностные ориентиры и проблемы. В традициях мирового судо-производства — рассмотрение споров на основе народоправства, обычных норм, базирующихся на идеях справедливого общества.

Впервые идея демократического правосудия получила воплощение в суде центуриатных комиций в Риме, где оценка фактических обстоя-тельств дела, вынесение окончательного решения в отношении предпо-лагаемого виновного лица, определение наличия вины и ее степени, меры ответственности за содеянное осуществлялись самим народом.

Несмотря на значительное влияние римского права, мировое рас-смотрение конфликтов наиболее успешно стало развиваться в Англии (в XIV в.), в Северной Америке (в XVII в.), во Франции (в конце XVIII в.), в России (во второй половине XIX в.). Это предопределило принципиально иное, чем в эпоху Средневековья (инквизиционные начала правосудия), социальное назначение суда в государстве, иные взаимоотношения суда
с государственными органами и населением.

Первоначально в Англии мировые суды заседали в коллегиаль-ном составе: двое мировых судей и присяжные заседатели. В конце XV в. мировым судам было разрешено разбирать уголовные дела не только на четвертных сессиях, но и между ними, что привело к воз-никновению суммарной юрисдикции, когда дело рассматривалось без присяжных. С середины XVI в. на мировых судей была возложена
обязанность проводить предварительное расследование дел о пре-ступлениях, преследуемых по обвинительному акту, т.е. своеобраз-ную процедуру предания суду по делам, подлежащим рассмотрению судом присяжных. Этот вид судебных органов сохранился до настоя-щего времени, называется магистратским, а среди мировых судей доминируют представители среднего класса.

Мировые суды, действующие во Франции, называют консилиаторами (примирителями). С самого начала в организации судебной системы Франции была обозначена демократическая линия. Декре-том от 16 августа 1790 г. «Об организации судов» для судебного раз-решения исков на незначительные суммы был создан институт миро-вых судей — juges de paix , которые рассматривали дела с участием прюдомов — асессоров, избираемых из числа наиболее почетных граждан. Более крупные иски рассматривались окружным судом в составе пятерых судей, избираемых населением. Избрание мировых судей осуществлялось через коллегию выборщиков, в которую вклю-чались так называемые активные граждане, уплачивающие прямой налог в сумме не менее трехдневной заработной платы. Неимущие и малоимущие слои населения от выборов отстранялись.

Ордонансом от 23 декабря 1958 г. «О судебной организации» ми-ровые судьи были упразднены, а суды низшего звена стали подразде-ляться на две категории — малой и большой инстанций. Суды (трибуны) малой инстанции заменили институт мировых судей. Суды (трибу-налы) малой и большой инстанции имеют в своем составе и граждан-ские, и уголовные структурные подразделения и рассматривают основ-ную массу судебных дел. Компетенции обоих судов (трибуналов) тесно соприкасаются. Суды (трибуналы) малой инстанции существуют в каж-дом округе апелляционного суда и располагаются в его главном городе.

Опыт Англии и Франции показывает, что институт мировых судей максимально приближен к местному самоуправлению. Системы ми-рового судоустройства, возникшие в этих странах, стали прототипами для других стран Европы и в США.

Мировое рассмотрение конфликтов знает и российская история су-дебной системы. Следует отметить, что оно было принято еще в древне-русской судебной системе, но наибольшее развитие институт мировых судей получил после Судебной реформы 1864 г., когда была сделана попытка введения демократических принципов судопроизводства и судо-устройства. Безусловно, в основе этого лежала отмена крепостного пра-ва в 1861 г. Крестьянская реформа не только экономически освобождала крестьян, но и обеспечивала их участие в общественной жизни государ-ства. Идеологи судебной реформы заложили основные принципы судо-производства: независимость суда от администрации, равенство сторон, гласность и состязательность судебного процесса.

Судебная система России прошла длительный путь изменений, но природа института мировых судей остается двойственной: с одной стороны, он отражает идеологию местного сообщества, с другой — является важным звеном судебной системы.

Возрождение института мировых судей в современной России стало закономерным следствием демократизации общества на осно-ве Конституции 1993 г., базирующейся на гуманистических ценностях. Российский мировой суд как важнейший элемент примирительных процедур в рамках гражданского и уголовного судопроизводств отра-жает опыт многих государств.

Мировой практике известны несколько подходов к решению во-проса об участии народа в отправлении правосудия .

Первый подход предусматривает законодательное закрепле-ние возможности участия народа в отправлении правосудия , что создает условия для развития указанного института в отраслевом законодательстве, но не обеспечивает принятия парламентом норма-тивного акта, определяющего порядок привлечения граждан к от-правлению правосудия и обстоятельства, при которых они имеют право участвовать в рассмотрении дела.

Так, в ст. 120 Конституции Италии 1947 г. записано, что «могут учре-ждаться лишь специальные отделения по определенным категориям дел при обыкновенных судебных органах, в которых могут участвовать граждане, не принадлежащие к магистратуре. Закон регулирует случаи и формы прямого участия народа в отправлении правосудия».

При втором подходе участие народа в отправлении право-судия рассматривается в качестве права , что возлагает на зако-нодателя обязанность по развитию данного института, однако не гарантирует указанных действий. Разработчики Конституции Россий-ской Федерации 1993 г. избрали именно эту форму.

Третий подход предусматривает привлечение граждан к участию в отправлении правосудия в обязательном порядке . Например, в ст. 91 Федерального конституционного закона Австрии 1920 г. говорится, что «народ должен участвовать в отправлении правосудия. По делам о перечисленных в законе преступлениях, за которые может быть назначено суровое наказание, а также по делам о всех политических преступлениях и проступках вопрос о виновности обвиняемого реша-ют присяжные. В уголовном судопроизводстве по делам о других уго-ловно наказуемых деяниях в отправлении правосудия участвуют за-седатели, если предусмотренная мера наказания, подлежащая на-значению, может превысить определенный в законе предел» 140 . Од-нако фактически в судопроизводстве не существует суда присяжных: дела о преступлениях средней тяжести рассматривает коллегия из трех судей-профессионалов и двух заседателей (шеффенов), о тяж-ких преступлениях — трое судей и восемь непрофессионалов 141 .

При четвертом подходе формы участия народа в реализации судебной властью возложенной на нее функции закрепляются конституционно . В таком случае обеспечивается развитие этих форм и гарантируется защита от их ликвидации. Так, Конституция Украины 1996 г. в ст. 124 и 127 говорит, что народ непосредственно принимает участие в осуществлении правосудия через народных заседателей и присяжных. Правосудие осуществляют профессиональные судьи и, в определенных законом случаях, народные заседатели и присяжные.

В конституциях ряда зарубежных стран приводятся обстоятель-ства, при которых дело рассматривается судом с участием народных представителей.

В Конституции Португалии 1976 г. не указаны обстоятельства, при которых народ привлекается к участию в отправлении правосудия в обязательном порядке, но называются возможные категории дел, подлежащие разрешению совместно с народными представителями. В ее ст. 207 «Присяжные заседатели, участие народа и техническая под-держка» гл. 1 «Общие принципы» разд. V «Суды» закреплено: «Жюри, в случаях и в составе, установленных законом, участвует в судебном рассмотрении тяжких преступлений по требованию обвинения или защиты, за исключением дел о терроризме или об организованной преступности. Закон может предусмотреть участие общественных судей в судебном рассмотрении дел из области трудовых отношений, нарушений в сфере государственного здравоохранения, мелких деликтов, исполнения нака-заний или других дел, при разборе которых особое внимание по праву уделяется попранным социальным ценностям. Закон может предусмот-реть также участие помощников высокой технической квалификации при судебном рассмотрении определенных вопросов».

Конституция США в разд. 2 ст. III предусматривает, что «дела о преступлениях, включая те, которые преследуются в порядке импич-мента, подлежат рассмотрению судом присяжных». При этом рас-смотрение должно происходить в том штате, где совершено преступ-ление. В поправке VI 1791 г. дана более подробная формулировка: «При всяком уголовном преследовании обвиняемый имеет право на скорый и публичный суд беспристрастных присяжных того штата и округа, ранее установленного законом, где было совершено преступ-ление». В поправке VII того же года дано дополнение о применении суда присяжных заседателей в гражданском судопроизводстве: «По всем гражданским делам, основанным на общем праве, в которых оспариваемая цена иска превышает 20 долларов, сохраняется право на суд присяжных; но ни один факт, рассмотренный присяжными, не может быть пересмотрен каким-либо судом Соединенных Штатов иначе, как в соответствии с нормами общего права».

В силу ст. 150 Конституции Бельгии 1994 г. «суд присяжных установ-лен по всем уголовным делам, политическим преступлениям и преступ-лениям прессы, за исключением деликтов прессы, инспирируемых ра-сизмом или ксенофобией». Однако фактически суд присяжных в со-ставе трех профессиональных судей и 12 присяжных заседателей рас-сматривает дела о наиболее серьезных преступлениях.

Конституция Греции 1975 г. в ст. 97 гласит: «Уголовные и полити-ческие преступления рассматриваются смешанными судами присяж-ных, создаваемыми из числа постоянных судей и присяжных заседа-телей, как это определено законом. Решения этих судов требуют со-блюдения определенных законом легальных процедур. Уголовные и политические преступления, переданные к моменту вступления на-стоящей Конституции в силу конституционными актами, решениями и специальными законами под юрисдикцию апелляционных судов, про-должают рассматриваться ими, если только закон не передаст их под юрисдикцию смешанных судов присяжных. Законом могут быть переданы под юрисдикцию указанных апелляционных судов и иные уго-ловные преступления. Совершенные через печать преступления лю-бой степени подпадают под юрисдикцию постоянных уголовных су-дов, как это определено законом».

Таким образом, механизм привлечения граждан к отправлению правосудия обеспечивает существование институтов участия народа в реализации судами возложенной на них функции .

Судебная система как механизм социальной защиты имеет большое значение в любом государстве. Исполняя роль обществен-ного арбитра, она защищает все сферы деятельности, регулируемые правом. Система судебных органов обеспечивает незыблемость ос-нов конституционного строя, охраняя правопорядок, единство эконо-мического пространства, господствующие формы распределения и обмена имущества, гарантируя свободу экономической деятельности. Именно она и реализует государственное принуждение к лицам, до-пускающим социально отклоняющееся поведение.

Осуществление судебной власти только судом в лице судей и при-влекаемых (в установленных законом случаях) к осуществлению право-судия представителей народа есть отражение теории разделения вла-стей. Здесь обнаруживается один из существенных признаков судебной власти — ее отправление исключительно теми государственными органами, которые были созданы специально для этих целей .

Другой важный признак судебной системы состоит в отправ-лении ее органами властных полномочий при неукоснительном соб-людении регламентированного законом процессуального порядка . Он в конечном счете обусловлен возложенной на судебную систему специфической социальной функцией, заключающейся в исключи-тельном праве давать правовую оценку действиям и конфликтам членов общества, иным юридически значимым фактам.

Судебная система функционирует и развивается в тесном взаи-модействии с системами представительных и исполнительных орга-нов власти. Все большее значение в сфере нормотворчества приоб-ретает институт судебного конституционного контроля. Судебным органам предоставлено право выносить окончательные и обязатель-ные для всех суждения по административным актам, если последние поставлены под сомнение. Подобная схема взаимоотношений госу-дарственных органов позволяет избежать чрезмерной концентрации властных полномочий у кого-либо из них.

Судебная система, как и всякая иная система, представляет со-бой такую совокупность элементов, отношения между которыми по-рождают новое системное качество. Оно и образует не что иное, как правосудие. Вместе с тем устойчивость системных связей, стабиль-ность самой судебной системы достигаются путем законодательного закрепления наиболее принципиальных для ее существования поло-жений. Еще одной гарантией судебной системы является устойчи-вость ее структур и отдельных ее компонентов. Законодатели в этом случае могут установить специальный порядок создания и упраздне-ния судов.

«Разделение власти возникает из свойства власти быть отношениями между субъектами (первым, или активным), от которого исходит волевой импульс, побуждение к действию, и субъектом (вторым, или пассивным), который воспринимает этот импульс и осуществляет побуждение, становится носителем власти, её исполнителем. Эта простейшая структура разделения и передачи власти обычно усложняется, особенно в институциональном политическом (а также неполитическом - экономическом, правовом, идеологическом) процессе, когда второй субъект передаёт волевой импульс следующему субъекту и т.д. вплоть до конечного исполнителя (процесс, получивший наименование командования, или распоряжения и составляющий сущность власти)».

Таким образом, понятие «разделение власти» достаточно широкое и не отделимо от понятия «власти» и принимает при этом самые различные формы выражения. В связи с этим представляется целесообразным проследить исторический путь развития разделения власти к моменту его современного восприятия в правовом государстве в качестве одного из основополагающих принципов.

Разделение власти исторически сложилось на самых ранних этапах формирования государства и вылилось в специализацию власти разных лиц и институтов, в которой рано обнаружились две устойчивые тенденции: концентрация власти в одних руках или в одном институте и потребность разделить власть, труд и ответственность. Отсюда и два следствия, вытекающие из этого двойственного отношения к власти: борьба за власть уже разделённых институтов и против её разделения, с одной стороны и стремление упорядочить отношения разделённых властей и избавить общество от столкновений между ними с другой. Отсюда же и характерное для политической истории общества совмещение функций на её ранних этапах: вождя и военачальника (король–воин, князь–предводитель дружины, епископ–рыцарь, глава ордена и т.п.)

Первое крупное разделение власти развело политическую и религиозную власти, власть государства и церкви. Оно же сопровождалось и длительной борьбой за унификацию власти, преобладание светской власти над религиозной, или господство церкви в светской жизни общества. Соперничество между ними продолжалось многие столетия, всё средневековье и начало Нового времени как в России, так и на Западе. Оно далеко не завершено для многих государств и обществ и поныне, при этом исход его далеко не однозначен в разных регионах мира. Западная, преимущественно христианская его часть решила спор о власти в пользу светской, государственной, восточная во многих случаях (в некоторых мусульманских странах, например, Иран) - в пользу значительного политического влияния религиозных начал жизни общества, его политико–правовой системы и культурного уклада.

Наряду с этим, в самом светском государстве рано началось разделение профессиональных функций власти. Уже Аристотель отмечал существование в нём законодательного органа - магистратуры (исполнительного учреждения) и судебного органа. Происходило разделение власти между центральным и местным управлением (самоуправление), формировалась всё более сложная политическая система общества, властей разных уровней и с разными функциями. Развитое разделение власти стало в конце конов одной из организационных основ государства Нового времени, которое функционирует как система функционально разграниченных, но и связанных между собой учреждений, аппаратов и органов власти. Феодальная организация власти с объединёнными в лице властелина законодательных, исполнительных и судебных функций включая функциональное и территориальное разделение власти между монархическим центром и провинциальными (городскими) парламентами, местным самоуправлением, с сословным представительством частично избранных, частично включённых в него «по праву» из числа именитых горожан. Децентрализованное феодальное средневековое государство допускало заметное упрочение местных парламентов, которые особенно укрепились в Западной Европе в XIII–XIV веках и, в последствии, стали структурной и социальной основой возникновения парламентов и в государственных центрах абсолютистских монархий. Другой основой разделения власти стали различные королевские советы, обычно очень замкнутые и узкие, нередко олигархического типа, несмотря на их совещательные функции, как это имело место в Верховном тайном совете в России послепетровского периода, когда из восьми членов совета («верховников») шестеро представляли две знатнейшие фамилии - Долгоруких и Голицыных. Помимо того, существовали и эпизодические сборы (ассамблеи) правящих феодальных верхов, феодальные союзы (лиги), такие, как Земские соборы в России, также готовившие в будущем более совершенные формы разделения власти. Решающий этап институционального и функционального разделения государственной власти наступил в начальный период Нового времени (XVII в.). В этот период феодальное децентрализованное государство уступило место централизованным абсолютистским монархиям в большинстве стран Западной Европы. Центральная власть теперь нуждалась в более развитом и эффективном аппарате управления и обороны, который неизбежно должен был быть специализирован и разделён. Развивающаяся в то же время торговая и промышленная буржуазия поддержала на первых порах абсолютистской монархический центр и способствовала его укреплению, но при этом получила и доступ к власти, которая оказалась до известной меры разделённой и между сословиями и классами, и доступ этот был открыт, прежде всего, в нарождавшиеся центральные парламентские (законодательные и представительные) структуры.

«Дальнейшее развитие разделённых властей шло несколькими параллельными путями:

происходила централизация парламентских структур, смещение парламентаризма в центр со всей идеологией и техникой формирования представительной власти (её выборностью, принципами организации и т.п.);


укреплялась и совершенствовалась центральная правительственная исполнительная власть и особенно её аппаратов, кадров государственных служащих;


завершилось формирование возникшей в феодальном средневековье системы надзора и отправления правосудия, передачи судебных функций от властвующей (сеньориальной) верхушки - специализированным судебным органам» 1 .


Этот объективный процесс получил теоретическое обоснование в политико–философской теории разделения властей и сопровождался проектами гражданского общества и правового государства, и конституционного строя, реализация которых была необходимым условием эффективного разделения власти и в свою очередь зависела от разделения её на три относительно автономные, взаимосвязанные и контролирующие друг друга власти.


Теория разделения властей, под которой часто понимается принцип разделения властей, в том виде, как она воспринимается на современном этапе развития правовой науки применительно к государственному режиму, появилась более трехсот лет назад. По праву ее основателями ее считаются английский философ-материалист, создатель идейно-политической доктрины материализма Джон Локк (1632 – 1704) и французский просветитель, философ и правовед Шарль Луи Монтескье (1689 – 1755).


Сама идея разделения законодательной, исполнительной и судебной властей сопровождает поиск человечеством идеального государства на протяжении многих веков. В зачаточном состоянии она присутствовала уже во взглядах древнегреческих философов (Аристотель, Полибий). Однако, как основополагающий принцип составного учения о демократическом государстве он был сформулирован Д. Локком и развит впоследствии Ш. Монтескье. При этом теоретическая база была подготовлена всем объективным ходом истории (о котором говорилось выше), а толчком к её оформлению послужили буржуазны революции в Англии (1640 – 1648 гг.) и в последствии во Франции (1789 –1794 гг.).


Идеи Локка относительно необходимости и важности разделения властей были изложены в главном его труде «Два трактата о государственном правлении» (1690), а идеи Монтескье о разделении властей и другие его общественно-политические воззрения – в романе «Персидские письма»; историческом очерке «Размышления о причинах величия и падения римлян» и основном его произведении – «О духе законов» (1748).


Подобно другим научным идеям и концепциям, теория разделения властей была подготовлена всем предшествующим социально-политическим развитием и накоплением исторического опыта в организации государственно-правовой жизни и поддержании стабильности в обществе и государстве.


Еще М.М. Сперанский (1772 – 1839) писал, что «царства земные имеют свои эпохи величия и упадка, и в каждой эпохе образ правления должен быть соразмерен той степени государственного образования, на коем стоит государство». Каждый раз, подчеркивал автор, «когда образ правления отстает или предваряет сею степень», он «испровергается большим или меньшим потрясениям» 1 . По его мнению, Теория разделения властей не могла возникнуть, а тем более «материализоваться», на той ступени развития государства – «степени государственного образования», которая обычно именуется «восточным деспотизмом» или «европейским абсолютизмом». Ибо власть в этих государственных системах, «издревле разделявших политический мир», неизменно сосредоточивалась лишь в одних руках — восточного деспота, царя, фараона, монарха. Закон в отношении такой власти был совершенно беспомощен. Деспотическая власть, по словам М. Сперанского, в отношении самого произвольно издаваемого ею закона «не допускала ни меры, ни границ». Что же касается абсолютизма, то отражавшая и реализовавшая его государственная машина, «была основана на власти самодержавной, ограничиваемой не законом, но вещественным» или «материальным ее разделением» 2 .


Именно в такой период, в конце XVII в., в период так называемой «славной революции» в Англии, и в середине XVIII в., в период нарастания революционных настроений во Франции, усилиями Дж. Локка и Ш. Монтескье разрабатываются основные положения, закладывается фундамент и создается каркас здания под названием теории разделения властей. «Политическая культура, составной частью которой стала концепция разделения властей, была порождением именно этой цивилизации» 1 .


Следует подчеркнуть, что реальное проявление названных черт, как и само разделение властей, возможно лишь в условиях государственного, а не догосударственного, естественного существования и состояния отдельного человека и всего общества. Ибо, во-первых, в естественном состоянии, по мнению Локка, «не хватает установленного, определенного, известного закона», который был бы признан и допущен по общему согласию в качестве «нормы справедливости и несправедливости и служил бы общим мерилом», при помощи которого разрешались бы между ними споры. Во-вторых, в естественном состоянии «не хватает знающего и беспристрастного судьи», который обладал бы властью разрешать все затруднения в соответствии с установленным законом. И в-третьих, в естественном состоянии часто «недостает силы, которая мота бы подкрепить и поддержать справедливый приговор и привести его в исполнение» 2 .


Аналогичные идеи о разделении властей развивались и дополнялись позднее в работах Ш. Монтескье. В каждом государстве, писал он, «есть три рода власти: власть законодательная, власть исполнительная, ведающая вопросами международного права, и власть исполнительная, ведающая вопросами права гражданского. В силу первой части государь или учреждение создает законы, временные или постоянные, и исправляет или отменяет существующие законы. В силу второй он объявляет войну или заключает мир, посылает и принимает послов, обеспечивает безопасность, предотвращает нашествия. В силу третьей власти он карает преступления и разрешает столкновения частных лиц. Последнюю власть можно назвать судебной, а вторую — просто исполнительной властью государства» 3 .


Неразрывно связывая идею политической свободы с идеей гражданской свободы и выступая за строгое соблюдение законов, регулирующих отношения между гражданами и государством, Монтескье усматривал, так же как и Локк, в четком разделении и взаимном сдерживании властей не только реальную гарантию прав и свобод граждан, но и их защиту от государственного произвола и беззакония.


Рассматривая истоки теории разделения властей, равно как и процесс ее становления и развития, в научной и учебной юридической литературе совершенно справедливо указывается на то, что, несмотря на общность многих положений, высказанных Локком и Монтескье в отношении рассматриваемой теории, учение Монтескье о разделении властей «обладало значительной новизной по сравнению с предшествующими концепциями» 1 . Это проявляется в следующем. Во-первых, в том, что Монтескье соединил либеральное понимание свободы с идеей конституционного закрепления механизма разделения властей. Свобода, доказывал просветитель, «устанавливается только законами и даже законами основными». А во-вторых, в том, что он более определенно высказался за включение в состав властей, подлежащих разграничению, судебных органов. Система государственного управления, построенная на основе принципа разграничения властей, в первую очередь законодательной и исполнительной власти, дополнялась у Монтескье принципом независимости судей.


Рассмотренная им триада в виде законодательной, исполнительной и судебной властей со временем стала классической формулой теории конституционализма.


Позднее теория разделения властей получила сильное практическое и теоретическое развитие. Прежде всего, следует упомянуть труды Ж.-Ж. Руссо. В отличие от Монтескье, Руссо считал, что законодательная, исполнительная и судебная власти — особые проявления единой власти народа. После этого «тезис о единстве власти использовался разными силами. При этом следует отметить, что речь идет не только о власти определенной социальной общности, даже если это компромисс различных классов, совместно осуществляющих политическое господство, политическое руководство обществом, но и об известной степени организационного единства: все органы государства проводят, в конечном счете, общую политическую линию, определяемую носителем реальной власти, и как правило, строятся по вертикали» 1 Точка зрения Руссо отвечала требованиям времени и обосновывала революционные процессы во Франции конца 18 века; если Монтескье пытался найти компромисс, то Руссо обосновывал необходимость борьбы с феодализмом.


По мнению Руссо, суверенитет неотчуждаем, един и неделим. Исходя из этого, он критикует идею разделения властей Монтескье, а также тех политиков, которые «разделяют суверенитет в его проявлениях». Они, как отмечает Руссо, разделяют его на силу и на волю, на власть законодательную и на власть исполнительную; на право облагать налогами, отправлять правосудие, вести войну, на управление внутренними делами и на полномочия вести внешние сношения; они то смешивают все эти части, то отделяют их друг от друга; они делают из суверена какое-то фантастическое существо, сложенное из частей, взятых с разных мест.


С точки зрения Руссо, те права, которые нередко принимают за части суверена, на самом деле все ему подчинены и всегда предполагают наличие единой высшей воли, гегемонию верховной власти, которую нельзя разделить, не уничтожив. «Если вся власть оказывается в руках одного человека – тогда частная воля и воля корпоративная полностью соединены и, следовательно, последняя достигает той наивысшей степени силы, какую она только может иметь. Наиболее активным из Правительств является правление единоличное». 2


В идее Монтескье о взаимном сдерживании обособленных и противопоставленных друг другу властей Руссо видел нежелательные крайности, которые ведут к их враждебным отношениям, дают силу частным влияниям или ведут даже к раздроблению государства. Отвергая идею разделения властей в трактовке Монтескье, автор «Общественного договора» вместе с тем признает необходимость разделения государственных функций и разграничения органов, представляющих в пределах своей компетенции государственную власть.


Любая власть, любая система законов должна обеспечивать гражданам максимум свободы и равноправия. «К свободе, – поскольку всякая зависимость от частного лица настолько же уменьшает силу Государства; к равенству, потому что свобода не может существовать без него». 1 Руссо не настаивает на той или иной форме государственного правления. Он считает, например: республиканско-демократическое устройство годным исключительно для маленьких национальных территорий, вроде его родной Женевы; для средних по величине государств он предпочитает аристократическую республику, а для государств больших и могущественных – монархию. Во всех этих случаях для Руссо важна не форма, а существо власти, ее природа и характер ее отношений с населением.


Теория разделения властей имела и имеет в настоящее время не только научное, академическое, но и практическое значение. Идеи разделения властей были широко представлены, например, в таких фундаментальных актах, имевших огромное для своего времени юридическое и политико-практическое значение, как Декларация прав человека и гражданина (1789), в которой акцентировалось особое внимание не только на индивидуальных правах и свободах, но и на важности для установления конституционного порядка разделения властей (ст. 16). Конституция Франции (1791), где закреплялось принципиально важное положение о том, что «во Франции нет власти, стоящей над законом» и что «король царствует лишь в силу закона, и лишь именем закона он может требовать повиновения» (гл. II, отдел 1, ст. 3) и др.Следует обратить особое внимание на то, что в Конституции 1791 г. наряду с сохранявшейся, хотя и ограниченной законом, монархией в разделе «О государственных властях» выделялось положение о том, что «суверенитет принадлежит всей нации», что он «един, неделим, неотчуждаем и неотъемлем».


Весьма важным в плане разделения властей было конституционное установление, согласно которому «ни одна часть народа, никакое лицо не может себе присвоить его осуществление». В соответствии с этим установлением «законодательная власть вверяется Национальному Собранию, в состав которого входят представители, свободно избранные народом на определенный срок». Исполнительная власть «вверена королю и осуществляется под его главенством министрами и прочими ответственными органами». Судебная же власть «вверена судьям, избираемым народом на определенный срок» (разд. III, ст. 1 – 5).


По мере своего становления и развития теория разделения властей нашла довольно широкий отклик в академических и политических кругах не только Англии и Франции, но и ряда других стран.


Теория разделения властей в трактовке Монтескье получила широкую поддержку среди мыслителей 18 – 19 веков. Это – родоначальник немецкой классической философии И.Кант, давший философское обоснование данной теории, родоначальник французского либерализма Б.Констан (1767 – 1830), который разработал учение о четырех властях с целью пересмотра и развития представлений о разделении властей в конституционной монархии. Суть концепции сводится к тому, что три классические ветви власти (законодательную, исполнительную и судебную) следует дополнить еще одной, которая заботилась бы о бесконфликтном, согласованном функционировании других властей. «Четвертую власть он считал необходимым предоставить королю для того, чтобы устранять конфликты и сглаживать столкновения между тремя другими властями. Поэтому он назвал ее умиряющей или уравнивающей властью» 1 . Английский философ Дж.С.Милль в сочинении «Представительное правление», рассуждая об отношениях между законодательной и исполнительной властями, более последовательно и подробно, чем Монтескье, описал категорию политической ответственности. По его мнению, подлинная функция представительного собрания заключается в надзоре, контроле, в требовании от правительства отчета и объяснений, в удалении от управления неспособных людей».

Так, в фундаментальной работе «Общее учение о государстве» Г. Еллинек высказывает скептическое отношение по поводу возможности в реальной жизни добиться такого положения, когда законодательная власть в лице парламента сможет фактически сдерживать исполнительную власть, находящуюся в руках монарха; когда между ними может быть достигнуто равновесие 1 .


Такое состояние является, по его мнению, «политически наименее вероятным, так как соотношение социальных сил, составляющих основу политического могущества, крайне редко и уж во всяком случае только временно складывается так, чтобы было возможно полное равновесие двух постоянных политических факторов». Но именно на «такую невероятную комбинацию рассчитана теория равновесия» Монтескье и других ее сторонников, и уже поэтому реальность применения этой теории и ее действенность подлежит сомнению 2 .


В России среди ряда других государственных деятелей и ученых теория разделения властей занимала особое внимание М.М. Сперанского. В своем «Введении к уложению государственных законов» (1809) он писал в связи с попыткой использования этой теории для «преобразования» самодержавия и стремлением поставить ее в рамки закона, что «нельзя основать правление на законе, если одна державная власть будет и составлять закон и исполнять его». Необходимо ее разделение. Необходимо, чтобы одни «установления» действовали в процессе составления закона, а другие – при их исполнении 3 .


Из троякого порядка государственных сил, продолжал автор, возникает «троякий порядок сил установлений». Одно из них «должно действовать в образовании закона, другое – в исполнении, третье – в части судной. Разум всех сил установлений может быть различен».М.М. Сперанский предлагал «два различных устройства» самодержавной власти на основе закона и принципа разделения властей. Первый вариант такого устройства состоит в том, чтобы «облечь правление самодержавное» всеми «внешними формами закона, оставив в существе его ту же силу и то же пространство самодержавия». Данный вариант самодержавного устройства, делал вывод Сперанский, будет лишь казаться «во мнении народном» действующим. Но на самом деле он никогда не будет таковым. Суть второго варианта такого устройства сводится к тому, чтобы не только «внешними формами покрыть самодержавие», но и ограничить его «внутреннею и внешнею, существенною силою установлений». Нужно учредить державную власть на законе не словами, но самим делом» 1 .


Если, писал автор, предпочтение будет отдано этому варианту, тогда все «установления» должны быть «расположены на иных правилах». А именно: 1) законодательное сословие должно быть так устроено, чтобы оно не могло совершать своих положений без державной власти, но чтобы мнения его были свободны и выражали бы собою мнение народное»; 2) сословие судебное должно быть так образовано, «чтобы в бытии своем оно зависело от свободного выбора, и один только надзор форм судебных и охранение общей безопасности принадлежали правительству»; 3) власть исполнительная «должна быть вся исключительно вверена правительству». А чтобы эта власть «распоряжениями своими под видом исполнения законов» не могла бы «ни обезобразить», «ни совсем уничтожить» их, то она должна быть поставлена под «ответственность власти законодательной» 2 .


Сравнивая два эти возможных варианта преобразования самодержавия с помощью теории разделения властей, Сперанский делал окончательный вывод в пользу второго как более совершенного и более действенного варианта.


Говоря о внимании к теорий разделения властей в России в других странах, следует отметить, что при этом не только широко использовалась ее традиционная модель – триада, состоящая из законодательной, исполнительной и судебной властей, но и предлагались другие ее варианты.


Так, М.М. Сперанский предлагал, помимо традиционного разделения властей, использовать их классификацию на физическую и материальную власти 3 . Известный французский юрист конца XIX – начала XX в. М. Ориу в своей фундаментальной работе «Основы публичного права» выделял и анализировал с точки зрения взаимосвязи и взаимного «равновесия»властей политическую и экономическую, военную и гражданскую, гражданскую и религиозную власти и др. 1 Как указывал автор, «одним из преимуществ теории равновесия является то, что она придает смысл и значение многочисленным разделениям, которые видны даже при самом поверхностном наблюдении над государственным режимом». Последний же всегда является «режимом разделений». В равновесии он находится лишь благодаря тому, что «разделяет окружающие его силы, противопоставляя их друг другу и восполняя одну за счет другой» 2 .


М. Ориу не без оснований считал возможным использование теории или принципа разделения и сдерживания (равновесия) властей не только для анализа властных взаимоотношений, возникающих в государственной сфере, но и в различных общественных сферах. «В сущности гражданское общество, — замечал он, – покоится на основном разделении между политической властью и экономическим могуществом».


Аналогичные подходы к анализу разделения властей и расширительной трактовке этой теории в последующем использовались и многими другими авторами.


В ХХ веке идея разделения властей продолжает занимать важное место в политической мысли западных стран. Разделение властей трактуется как необходимый атрибут «конституционного», «правового» государства или «либеральной демократии», в которой уважается достоинство личности, гарантирована свобода. Так американский политолог А.Вандербильт называет принцип разделения властей самым важным принципом свободного правления. Он утверждает, что свобода личности и прогресс цивилизации могут быть достижимы только при условии, если каждая из трех властей будет действовать на основе данного принципа. А швейцарский юрист К.Айхенбергер проблему эффективного разделения властей считает основной проблемой современного государства, желающего сохранить «плюралистическую демократию».

С помощью разделения властей правовое государство организуется и функционирует правовым способом: государственные органы действуют в рамках своей компетенции, не подменяя друг друга; устанавливается взаимный контроль, сбалансированность, равновесие во взаимоотношениях государственных органов, осуществляющих законодательную, исполнительную и судебную власть 1 .


Принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную означает, что каждая из властей действует самостоятельно и не вмешивается в полномочия другой. При его последовательном проведении в жизнь исключается всякая возможность присвоения той или иной властью полномочий другой. Принцип разделения властей становится жизнеспособным, если он еще и обставляется системой «сдержек и противовесов» властей. Подобная система «сдержек и противовесов» устраняет всякую почву для узурпации полномочий одной власти


Теперь, основываясь на Конституции Российской Федерации рассмотрим принцип разделения властей в России. Ст. 10 Конституции Российской Федерации гласит: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны» 2 .


Для демократического общества принцип разделения властей особо важен и значим. Он выражает не только разделение труда между государственными органами, но и умеренность, «рассредоточенность» государственной власти, предупреждающую ее концентрацию, превращение ее в авторитарную и тоталитарную власть 3 . Этот принцип в демократическом обществе предполагает, что все три власти одинаковы, равновелики по силе, служат противовесами по отношению друг к другу и могут «сдерживать» одна другую, не допускать доминирования одной из них. Например, превращения управленческой власти в авторитарную, а законодательной – во «всевластие», в тоталитарную власть, подчиняющую себе и управление, и правосудие. Но даже если соблюдено требование разделения властей, задействована система «сдержек и противовесов», то государство еще не обязательно является правовым.


2. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНАЯ) ВЛАСТЬ


Разделение властей является одним из неотъемлемых признаков (атрибутов) правового государства и объективно выражается в специализации государственных органов по видам деятельности, которые наделяются соответствующей компетенцией, самостоятельны и независимы в реализации своих полномочий и обладают возможностями взаимно сдерживать друг друга. При этом ни одна из властей не может принять на себя функции другой, но действовать изолированно они тоже не могут.


Для российской государственности принцип разделения властей достаточно нов. Впервые в нашей стране он был провозглашен в принятой 12 июня 1990 г. Декларации о государственном суверенитете РСФСР, признавшей, что разделение законодательной, исполнительной и судебной властей является важнейшим принципом функционирования Российской Федерации как правового государства 1 . Затем он был введен в Конституцию РСФСР 1978 г., статья 1 которой провозгласила разделение властей в качестве одной из незыблемых основ конституционного строя России 2 . Принятая на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. Конституция РФ также отнесла принцип разделения властей к основам конституционного строя. В статье 1 Конституции РФ Россия провозглашена демократическим правовым государством, тем самым Основной закон определяет цель развития российской государственности.


В соответствии со статьей 10 Конституции РФ «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную». Органы законодательной власти принимают нормативные правовые акты, создавая национальную систему законодательства. Задача органов исполнительной власти - создание эффективного механизма реализации норм принятого законодательства. Судебные органы призваны разрешать различные споры по поводу правильности (или неправильности) применения норм законодательства в конкретных правоотношениях.


Благодаря принципу разделения властей в системе государственной власти устанавливается такой порядок взаимоотношений между органами государственной власти, который позволяет им сдерживать и контролировать друг друга, не допуская концентрации власти в руках одного лица или органа. Каждая из ветвей власти самостоятельна и независима в реализации своих полномочий; ни одна из ветвей власти не может принять на себя осуществление функций другой ветви власти. Вместе с тем все ветви власти взаимосвязаны, взаимодействуют и образуют единый государственный организм.


Законодательную власть на федеральном уровне осуществляет Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации и Государственная Дума), а в субъектах Федерации - свои законодательные (представительные) органы государственной власти.


Органы законодательной (представительной) власти образуются непосредственно народом, ответственны перед ним и уполномочены осуществлять государственную власть в интересах народа. Поскольку в федеративных государствах законодательная власть осуществляется на двух уровнях - федеральном и региональном, такими органами являются: Федеральное Собрание РФ, состоящее из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы; государственные советы, законодательные собрания, думы и другие органы законодательной власти субъектов РФ. Этой группе органов государственной власти присущи следующие характерные особенности: сочетание в них представительного и законодательного начал. Представительное начало проявляется в порядке формирования этих органов - путем свободных, всеобщих, равных выборов как на федеральном, так и на региональном уровне, а также в том, что парламенты (законодательные собрания) выражают волю избирателей, представляют их интересы. В состав этих органов входят представители разных социальных слоев общества, граждане разных национальностей, разных профессий и т.д., что позволяет законодательным органам государственной власти решать вопросы, касающиеся различных сфер жизни экономических, политических, социальных, духовных сфер жизнедеятельности общества и государства. Законодательное начало в деятельности представительных органов государственной власти заключается в том, что названная деятельность является основной функцией этих органов. Представительное и законодательное начала тесно взаимосвязаны. Форма рассмотрения и решения вопросов в органах законодательной власти - коллективная. Это так же, как и их выборность, обеспечивает демократизм этой ветви власти.


Конституция РФ учреждает Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума) как один из органов, осуществляющих государственную власть в Российской Федерации (ч. 1 ст. 11 Конституция РФ). Поскольку эта статья помещена в главе «Основы конституционного строя», изменить положение Федерального Собрания в системе органов государственной власти можно только через сложный порядок изменения самой Конституции РФ. Прочное положение Федерального Собрания, таким образом, обеспечено наивысшей конституционно-правовой гарантией - настолько сильной, что само Федеральное Собрание не вправе пересмотреть свое положение (это вытекает из ч. 1 ст. 135 Конституции РФ).


Другая важная гарантия, закрепленная в «Основах конституционного строя», состоит в том, что орган законодательной власти как часть системы разделения властей самостоятелен по отношению к другим. Положение Федерального Собрания, таким образом, определяется принципом разделения властей, который в равной мере противостоит непомерному возвышению любой из трех властей и возможности контроля одной власти другой.


Независимость - важнейшее условие успешного выполнения парламентом своих функций. Конституция РФ не определяет точных границ сферы законодательства, которое может быть принято Федеральным Собранием, вследствие чего парламент вправе принимать (или не принимать) любые законы без чьей-либо указки. Федеральное Собрание не подчиняется какому бы то ни было контролю со стороны исполнительной власти. Оно самостоятельно определяет потребность в своих расходах, которые фиксируются в государственном бюджете, и бесконтрольно распоряжается этими средствами, что обеспечивает ему финансовую независимость. Обе палаты Федерального Собрания создают себе вспомогательный аппарат, в деятельность которого исполнительная власть не вмешивается. Парламент сам определяет свою внутреннюю организацию и процедуру, руководствуясь только требованиями Конституции РФ. И самое главное: никто не может вмешиваться в прерогативу Федерального Собрания по принятию законов, чем обеспечивается подлинное всесилие парламента и его независимость в отправлении своей главной функции.


Вместе с тем законотворческая независимость не является абсолютной. Она ограничивается через такие институты конституционного права, как президентское вето, референдум, поскольку с его помощью могут быть одобрены некоторые законы и без парламента, чрезвычайное и военное положение, которые приостанавливают действие законов, право Конституционного Суда РФ объявлять законы неконституционными, право Президента РФ распускать Государственную Думу при определенных обстоятельствах, ратифицированные международные договоры, которые по юридической силе выше законов, требование Конституции РФ о принятии Государственной Думой финансовых законов только при наличии заключения Правительства РФ. Эти ограничения вытекают из принципа разделения властей с его «сдержками и противовесами». Они, однако, не умаляют независимого положения Федерального Собрания в системе органов Российского государства. 1


Конституция РФ (ст. 94) устанавливает, что Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации, тем самым давая ему не более как самую общую характеристику через общеупотребительный термин. Но далее в этой же статье Федеральное Собрание характеризуется как представительный и законодательный орган Российской Федерации, что уже раскрывает основное назначение данного парламентского учреждения.


Федеральное Собрание отражает реальный федерализм, построенный на строгом разделении предметов ведения и полномочий органов государственной власти Федерации и ее субъектов. Как представительный орган Федеральное Собрание выступает выразителем интересов и воли всего многонационального народа, т. е. граждан Российской Федерации.


Проф. С.А. Авакъян говорит о целом спектре функций Федерального Собрания: 1) функция объединения народа и представления его интересов; 2) законодательная функция; 3) участие в верховном руководстве делами государства; 4) функция формирования или участия в формировании ряда государственных органов РФ; 5) функция парламентского контроля (в области государственного строительства, исполнения бюджета); 6) в определенных пределах функция объединения, содействия и организационно-методической помощи в отношении нижестоящих представительных органов 1 .


Другая конституционная характеристика Федерального Собрания состоит в том, что оно является законодательным органом Российской Федерации. Такая функция означает, что Федеральное Собрание обладает исключительным правом принимать законы, т. е. правовые акты высшей юридической силы, и не может быть никакого другого органа государственной власти, который бы обладал аналогичным правом. В этом состоит всесилие парламента, т. е. возможность в пределах своей компетенции решающим образом влиять на внутреннюю и внешнюю политику государства путем принятия законов.


Самостоятельность и независимость законодательной власти также вырастают из принципов суверенитета народа и разделения властей. Эта власть образуется на основе прямого волеизъявления народа, а потому в процессе своей деятельности законодательный орган не зависит от Президента и судебной власти, хотя и тесно с ними взаимодействует. Президент РФ является участником законодательного процесса, обладает правом вето, а Конституционный Суд РФ вправе объявить любой закон - полностью или частично - неконституционным, т. е. утратившим юридическую силу. Более того, Президент РФ вправе распустить одну из палат Федерального Собрания (Государственную Думу) при наличии указанных в Конституции оснований и тем самым прекратить деятельность Федерального Собрания в целом. Но и Федеральное Собрание, в свою очередь, имеет конституционные рычаги воздействия на Президента РФ и на формирование судебных органов. Такая взаимная сбалансированность полномочий помогает поддерживать конституционный правопорядок и реально обеспечивает Федеральному Собранию его высокий конституционно-правовой статус.


Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы. Двухпалатность Федерального Собрания учреждается не как обязательный признак формального федеративного устройства, а как фундаментальная основа реального федерализма, призванного расширить права и самодеятельность народа и обеспечить глубокие реформы в политическом и экономическом строе страны.


Кардинальная реформа была проведена Федеральным законом «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 августа 2000 г., который отменил представительство субъектов РФ в Совете Федерации в лице глав исполнительной власти (президентов, губернаторов) и глав законодательных органов субъектов РФ и установил, что представителями субъектов РФ в Совете Федерации выступают лица, назначенные главами исполнительной власти и избранных законодательными органами. Тем самым создавались условия для превращения Совета Федерации в постоянно действующий орган.


Органы законодательной власти не образуют единой системы, как это было в советский период развития Российской Федерации, когда все Советы - от Верховного до сельских (поселковых) - представляли собой единую систему органов государственной власти в центре и на местах, организационно подчинялись друг другу, нижестоящие Советы были подотчетны и подконтрольны вышестоящим.


3 ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ


Исполнительная власть - ветвь государственной власти, деятельность по управлению делами государства и общества, осуществляемая системой государственных органов, наделяемых исполнительно-распорядительными полномочиями, подконтрольных органам законодательной и судебной власти.


Цели исполнительной власти: 1) обеспечение безопасности личности, общества, государства; 2) создание условий, способствующих благополучию личности, общества, государства; 3) создание условий для реализации субъектами социальных отношений их прав, свобод, законных интересов; 4) защита человека от противоправных посягательств.


Функции исполнительной власти: 1) исполнительная (правоприменительная) - исполнение Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов РФ; 2) правозащитная - функция соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина; 3) социально-экономическая (обеспечительная) - создание условий для развития хозяйственного строительства, социально-культурного и административно-политического управления; 4) обеспечения законности и соблюдения конституционного порядка в стране; 5) регулирующая - осуществление руководства, контроля, координации, планирования, учета, прогнозирования и т.д.; 6) нормотворческая - осуществление в установленном порядке по принятию нормативно-правовых актов; 7) охранительная (юрисдикционная) - применение к юридическим и физическим лицам мер государственного (административного) принуждения в случае, если указанными лицами нарушаются нормы законодательства.


Признаки исполнительной власти: является самостоятельной ветвью единой государственной власти; выступает подзаконной по отношению к представительной (законодательной) власти; осуществляется органами исполнительной власти, которые являются органами государственного управления; обладает предметно-функциональной самостоятельностью; обладает единством, т.е. осуществляется на всей территории Российской Федерации; организуется и осуществляется на началах федерализма при разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации; ее деятельность носит исполнительно-распорядительный характер; носит универсальный характер, т.е. осуществляется постоянно и непрерывно; имеет в своем распоряжении определенные средства (ресурсы), принудительность.


Органы исполнительной власти осуществляют особый вид государственной деятельности - исполнительно-распорядительную. Как правило, они формируются представительными учреждениями, т.е. являются производными от последних. В этом состоит одна из особенностей юридической природы органов исполнительной власти.


Другой особенностью юридической природы органов исполнительной власти является то, что в их деятельности преобладает принцип единоначалия в сочетании с коллегиальностью.


Органы исполнительной власти выполняют задачи и функции по организации исполнения Конституции РФ, актов органов законодательной власти нормативных актов Президента РФ. Органы исполнительной власти издают собственные акты, которые относятся к числу подзаконных. Основным видом деятельности этих органов является организация государственного управления сферами и отраслями общества: социально-экономической и административно-политической, культурно-духовной и др.


Конституция РФ подразделяет органы исполнительной власти на федеральные и субъектов Федерации.


Положение и место Правительства РФ в системе органов государственной власти вытекают из принципа разделения властей, сформулированного в ст. 10 и 11 Конституции РФ. Правительство осуществляет государственную власть наравне с Президентом РФ, Федеральным Собранием и судами. В ст. 110 Конституции РФ прямо устанавливается, что исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ.


Согласно Конституции РФ органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны, что предполагает невмешательство в деятельность каждой власти со стороны двух других. Поскольку в Российской Федерации принята президентская форма правления и Правительство РФ несет ответственность в основном перед Президентом РФ, члены Правительства РФ, его Председатель и заместители не могут быть депутатами Государственной Думы (естественно, и членами Совета Федерации). Назначение депутата министром или другим членом Правительства влечет немедленное сложение им своих депутатских полномочий. В то же время Правительство РФ взаимодействует с палатами Федерального Собрания, и особенно с постоянными комитетами и комиссиями, рассматривая их рекомендации и принимая соответствующие меры.


Анализ полномочий Президента РФ и Правительства РФ дает все основания считать главой исполнительной власти Российской Федерации именно Президента РФ, а не Председателя Правительства или Правительство РФ в целом. Поэтому, когда утверждают, что Правительство РФ является высшим органом исполнительной власти, то необходимо принимать во внимание известную условность такого утверждения. Оно может рассматриваться как высший орган исполнительной власти в том смысле, что является единственным коллегиальным органом, имеющим конституционную компетенцию в сфере исполнительной власти и право руководить всеми органами исполнительной власти. В Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» поэтому говорится, что Правительство РФ возглавляет единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 3 ст. 1). Но следует учитывать, что Правительство РФ функционирует, имея над собой Президента РФ, указания которого для Правительства обязательны, и надо отметить, что в указах Президента весьма часто встречаются положения, означающие прямое руководящее участие в организации и деятельности Правительства РФ.


В пределах своей компетенции, установленной Конституцией РФ и законами, Правительство РФ самостоятельно решает вопросы и несет полную ответственность за свои действия. Правительство РФ возглавляет единую систему органов исполнительной власти и обеспечивает их согласованную деятельность. Оно издает свои правовые акты, не испрашивая разрешения или согласия Президента РФ, самостоятельно строит свои отношения с Федеральным Собранием и судебной властью, с органами государственной власти субъектов РФ.


В отличие от законодательной власти исполнительная власть в Российской Федерации в значительной мере носит единый характер, что, естественно, предопределяет объем полномочий Правительства РФ.


Конституция РФ не закрепляет каких-либо специальных принципов деятельности Правительства РФ. Как орган государственной власти, оно руководствуется Конституцией РФ, законами, нормативными указами Президента РФ, такими основополагающими принципами конституционного строя, как обеспечение прав и свобод человека и гражданина, федерализм, разделение властей, единство экономического пространства, народовластие и др. Правительство РФ в пределах своей компетенции организует исполнение принимаемых Федеральным Собранием законов, указов и распоряжений Президента РФ и международных договоров, осуществляет регулярный контроль за исполнением всех этих актов органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов, принимает необходимые меры по устранению нарушений действующего законодательства. Оно также обеспечивает исполнение судебных решений. 1


4 СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ


Все конституции мира содержат разделы (главы) о судебной власти. Признание этой ветви власти самостоятельным предметом конституционного регулирования объясняется тем, что судебная власть является составной частью государственной власти. К тому же эта власть - власть, а не ординарная деятельность судебных органов - непосредственно воздействует на права и свободы человека, что требует конституционного установления ее пределов и принципов. Конституции обычно закрепляют гарантии прав граждан в их отношениях с судебной властью, организацию судебной системы и статус судей. Смысл возведения этих вопросов на уровень конституционного регулирования состоит в необходимости исключить возможность судебного произвола по отношению к гражданам, закрепить гарантии правосудия, создать иерархическую структуру, способную обеспечить возможность обжалования судебных решений и приговоров, а также гарантировать независимость и высокий статус деятелей юстиции.


В Конституции РФ термин «судебная власть» раскрывается через ряд положений, охватывающих как организацию судебной системы, так и принципы деятельности судов. Наряду с этим термином в Конституции РФ употребляется термин «правосудие», которым обозначается содержание судебной деятельности, если она соответствует всем требованиям закона. Но следует иметь в виду, что в литературе оба термина нередко употребляются как идентичные.


Одна из статей главы «Судебная власть» посвящена прокуратуре, что может создать впечатление о вхождении прокуратуры в число органов, осуществляющих судебную власть. Но такое впечатление ошибочно, ибо прокуратура и суд абсолютно независимы друг от друга и являют собой системы с различными функциями, хотя прокуратура оказывает существенное содействие осуществлению судебной власти. Включение статьи о прокуратуре в главу о судебной власти следует скорее объяснить данью традиции.


Место судебной власти в системе органов государственной власти Российской Федерации в решающей степени определяется положением о разделении властей, закрепленным в ст. 10 и 11 Конституции РФ. Судебная власть признается как разновидность государственной власти наряду с законодательной и исполнительной, ее органы пользуются самостоятельностью. Эта самостоятельность судебной власти проявляется в независимости судей, которые подчиняются только Конституции РФ и закону. В своей деятельности по осуществлению правосудия они никому не подотчетны.


Судебная власть принадлежит не только высшим судебным инстанциям (Верховному Суду и др.), но всем судам Российской Федерации, Они стоят в одном ряду с Президентом РФ, Федеральным Собранием, Правительством РФ, осуществляющим государственную власть в Российской Федерации (ч. 1 ст. 11 Конституции РФ).


Принцип разделения властей не только распределяет функции государственной власти между тремя ветвями власти, но и устанавливает их самостоятельность и взаимную уравновешиваемость. В этой системе суды связаны с законодательной и исполнительной властью обязанностью применять законы и другие нормативные правовые акты, а также в отношении назначения судей на их должности, но судебная власть обладает возможностью фактической отмены законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, если они будут ею признаны неконституционными. Судебная власть полностью самостоятельна в вынесении судебных решений и приговоров, но их исполнение относится к обязанностям исполнительной власти. Возможность судебного обжалования гражданами действий (бездействия) должностных лиц и органов исполнительной власти позволяет судебной власти противостоять незаконным действиям этой власти. Функции и полномочия судебных органов, таким образом, служат своеобразным противовесом в отношении двух других ветвей власти, а в совокупности с ними образуют единую государственную власть.


Принцип разделения властей важен также для того, чтобы взаимный контроль и сбалансированность полномочий не привели к присвоению полномочий судебной власти какой-либо другой властью. Судить не вправе ни органы законодательной, ни органы исполнительной власти. Со своей стороны судебная власть не должна заниматься нормотворчеством, подменяя законодательные органы, вмешиваться в прерогативы исполнительной власти. Вместе с тем судебная практика, безусловно, влияет на направление законодательной деятельности, а также исправляет многие ошибки органов исполнительной власти; более того, своим толкованием права в процессе его применения суды выявляют подлинное содержание правовых норм, часто отличное от первоначальных целей.


Положение судебной власти в системе разделения властей начинает выглядеть внешне двусмысленным, когда встает вопрос об организации этой власти в субъектах РФ. Казалось бы, поскольку из смысла ст. 10 и 11 Конституции РФ вытекает распространение принципа разделения властей также на субъекты РФ, последние вправе самостоятельно образовывать собственные органы судебной власти, наряду с органами законодательной и исполнительной власти. С другой стороны, природа судебной власти, в отличие от двух других, такова, что она может функционировать только при существовании своеобразной вертикали судебных органов снизу доверху. И Конституция РФ отдает предпочтение как раз такому подходу.


Начиная с 90-х гг. произошла значительная демократизация судебной системы. В разные годы были приняты Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации», федеральные законы об исполнительном производстве, о судебных приставах, о Судебном департаменте при Верховном Суде РФ, «О мировых судьях в Российской Федерации», «О финансировании судов Российской Федерации», «О народных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации», Федеральный конституционный закон «О военных судах Российской Федерации», Уголовно-процессуальный, Гражданский процессуальный и Арбитражный процессуальный кодексы и др. Судебная реформа при своем завершении должна обеспечить реализацию единых конституционных принципов правосудия и статуса судей, поднять престиж судебной власти, гарантировать ее независимость и высокий профессионализм.


Согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 118) судебная власть в Российской Федерации осуществляется посредством четырех видов судопроизводства: конституционного, гражданского, административного и уголовного. Каждому из этих видов соответствует свой комплекс установленных законом процессуальных правил, закрепленных в кодексах и законах (УПК РФ, ГПК РФ, АПК РФ и др.).


Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» закрепляет единство судебной системы, которая обеспечивается путем:


– установления судебной системы Российской Федерации Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом;


– соблюдения всеми федеральными судами и мировыми судьями установленных федеральными законами правил судопроизводства;


– применения всеми судами Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации, а также конституций (уставов) и других законов субъектов РФ;


– признания обязательности исполнения на всей территории Российской Федерации судебных постановлений, вступивших в законную силу;


– законодательного закрепления единства статуса судей;


– финансирования федеральных судов и мировых судей из федерального бюджета.


Конституция РФ закрепляет четкое правило: правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом (ч. 1 ст. 118 Конституции РФ). Следовательно, только суды, учреждаемые законом на основе Конституции, и привлекаемые в установленных законом случаях к осуществлению правосудия представители народа (народные, арбитражные, присяжные заседатели) вправе рассматривать уголовные, гражданские и иные дела, выносить приговоры и решения, обеспеченные государственным принуждением. В настоящее время судебная система РФ состоит из следующих судов:


конституционная юстиция. Она включает Конституционный Суд РФ, а также конституционные и уставные суды в субъектах РФ, которые, однако, не составляют единой системы с федеральным Конституционным Судом;


суды общей юрисдикции. Они включают Верховный Суд РФ, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды автономной области и автономных округов, городские суды Москвы и Санкт-Петербурга, районные суды, а также военные суды (в гарнизонах, армиях, флотилиях и т. д.). Они осуществляют правосудие по уголовным, гражданским делам и делам, возникающим из административных правонарушений. Судьями общей юрисдикции субъектов РФ являются мировые судьи, которые в пределах своей компетенции рассматривают гражданские, административные и уголовные дела в качестве суда первой инстанции. Полномочия и порядок деятельности мирового судьи устанавливаются федеральным законом и законом субъекта РФ;


арбитражные суды.
В эту систему входят Высший Арбитражный Суд РФ, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды республик и других субъектов РФ. Арбитражные суды осуществляют правосудие путем разрешения экономических споров и рассмотрения ряда иных дел.


В Конституции РФ установлен строгий запрет на создание чрезвычайных судов. Это означает, что ни при каких, даже самых экстремальных условиях (военное или чрезвычайное положение и пр.) не могут появиться на свет какие-либо временные псевдосуды или трибуналы, выпадающие из конституционно обусловленной судебной системы и действующие без процессуальных гарантий, присущих демократическому правосудию.


СПИСОК НОРМАТИВНЫХ АКТОВ И ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ


Нормативные акты


Конституция Российской Федерации: Принята на всенародном референдуме 12 декабря 1993 г. // Российская газета от 25 декабря 1993 г.


Декларация о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 12 июня 1990 г., пункт 13 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. — 1990. — № 2. — Ст. 22.


Закон РФ от 21 апреля 1992 г. № 2708-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики» // Ведомости РФ. - 1992. - № 20. -
Ст. 1084.


Специальная юридическая литература


Абашмадзе В. В. Учение о разделении государственной власти и его критика. Тбилиси, 1972.
Каким образом принцип разделения властей действует в законодательном органе РФ? ДЕМОКРАТИЧЕСКИЕ ПРИНЦИПЫ ПРАВОСУДИЯ Общие принципы государственной политики в области культуры в Краснодарском крае Место и роль государственного управления

Главная » Международное право » Принцип разделения властей в государстве. Принципы разделения властей