Федеративное устройство. Понятие и формы государственного устройства
Федерация представляет собой добровольное объединение нескольких ранее самостоятельных государственных образований в одно союзное государство. Федеративное государственное устройство неоднородно. В различных странах оно имеет свои уникальные особенности, которые определяются историческими условиями образования конкретной федерации и прежде всего национальным составом населения страны, своеобразием культуры и быта народов, входящих в союзное государство.
Вместе с тем можно выделить наиболее общие черты , которые характерны для большинства федеративных государств:
1. Территория федерации состоит из территорий ее отдельных субъектов: штатов, кантонов, земель, республик и т.п.
2. В союзном государстве верховная законодательная, исполнительная и судебная власть принадлежит федеральным государственным органам. Компетенция между федерацией и ее субъектами разграничивается союзной (федеральной) конституцией.
3. Субъекты федерации обладают правом принятия собственной конституции, имеют свои высшие законодательные, исполнительные и судебные органы. Так, в Федеративной Республике Германии земли имеют свои законодательные органы: однопалатные ландтаги (в Баварии - двухпалатный), правительства во главе с премьер-министром и земельные суды.
4. В большинстве федераций существует единое союзное гражданство и гражданство федеральных единиц.
5. При федеральном государственном устройстве в парламенте имеется палата, представляющая интересы членов федерации.
6. Основную общегосударственную внешнеполитическую деятельность в федерациях осуществляют союзные государственные органы. Они официально представляют федерацию в межгосударственных отношениях (США, ФРГ, Бразилия, Индия и др.).
Федерации строятся по территориальному и национальному признакам, которые в значительной мере определяют характер, содержание и структуру государственного устройства. Территориальная федерация характеризуется значительным ограничением государственного суверенитета субъектов федерации.
Национальные федерации характеризуются более сложным государственным устройством. Наряду с общими признаками, которые присущи любому союзному государству, они имеют ряд существенных особенностей. Эти особенности обусловлены многонациональным составом населения, которое более или менее компактно проживает на территории отдельных государств, образующих федерацию.
Виды федерации.
Как и унитарные государства, федерации далеко не одинаковы и обладают теми или иными существенными особенностями по путям своего возникновения, по своей структуре, по характеру взаимоотношений между федерацией в целом и ее субъектами и т.д. Совокупность таких своеобразных черт, не обязательных для всех федераций, но общих для их определенных групп, позволяет выделить различные виды, формы или модели федераций, классифицировать их.
а) территориальная федерация -характерно наличие существенного ограничения государственного суверенитета субъектов федерации, например, запрет конституционным законодательством выхода из союза в одностороннем порядке;
б) национальная федерация - характерно наличие большей степени суверенности ее субъектов, наличие у них как государственного, так и национального суверенитета, права выхода из союза в одностороннем порядке;
в) национально-территориальная -характерно интегрирование признаков национальной и территориальной федерации.
Примерами федераций могут служить США, Российская Федерация и др.
От федерации, как сложного государства, следует отличать конфедерацию - союз государств (данное образование не охватывается понятием "форма государства"). Конфедерации редко существуют длительный период и образовываются на договорной основе. В представительных органах конфедерации делегаты представляют суверенные государства.
Конфедерация суверенитетом не обладает и в ней образуются только органы, необходимые для достижения общих целей (например, военных). Субъекты конфедерации обладают правом нуллификации, т. е. отказа в признании либо отказа в применении актов конфедеративной власти. Последние действуют на территории государств (субъектов конфедерации) только с их согласия.
Немногие люди понимают, что такое федеративное устройство государства. Определение понятия дается в науках, изучающих теорию права. Чтобы сформировать для себя это понятие, необязательно скрупулезно изучать энциклопедические словари и перелистывать другие многотомные труды, в которых определено понятие "федеративное государство". Это возможно сформулировать следующим образом.
Что такое федерация?
Понятие федеративного государства произошло от латинского слова, обозначающего "объединение", или "союз". По сути, государственное устройство, при котором отдельные части страны являются автономными образованиями, можно назвать федерацией. Но при этом такие единицы должны иметь политическую самостоятельность, которая закреплена в правовых документах государства. При отсутствии таких факторов назвать страну "федеративным государством" будет довольно сложно.
Признаки федерации
У обсуждаемой формы устройства должны быть признаки федеративного государства. Так, одним из основных считается присутствие двух ступеней властных органов. Этот признак, в свою очередь, является в то же время и отличием от унитарного государства. Первая система органов власти в федерации называется федеральной, вторая заключает в себя органы субъектов федерации.
Так, у субъектов федерации есть право издавать различные нормативные, правовые документы, в числе которых могут быть законы, приказы, распоряжения и даже собственная конституция. Изданные таким субъектом федерации нормативно-правовые акты будут обладать юридической силой лишь на территории этого субъекта. Кроме того, у субъектов есть право на свой собственный флаг, герб, гимн. У них может быть собственная столица и отличный от федерации институт гражданства. Единственное, чего не может быть у такого субъекта - суверенитета.
Рассматриваемые внутригосударственные образования не могут участвовать сами во внешней политике. При этом они могут иметь разнообразные наименования. Обычно эти наименования присваивают в соответствии с историческими или иными факторами. Это могут быть и штаты, и провинции. В нашей стране такие субъекты именуются области, республики и края. В Германии, например, это земли.
Отличие федеративного устройства государства от унитарного
Для унитарного государства характерны целостность и суверенитет. В таком государстве функционирует единая система законодательной, судебной и исполнительной ветвей власти. Управление в унитарном государстве строго централизовано. В отличие от страны с унитарным государственным устройством, признаки федеративного государства проявляются в обеспеченной конституционально возможности их субъектов самим формировать органы национальной власти, которые будут функционировать на территории этого субъекта. Вмешательство центральной (федеральной) власти в этот процесс не допускается.
Отличие от конфедерации
Многие необоснованно считают, что федеративное правовое государство и конфедерация - одно и то же. Это не так. В отличие от федерации, конфедерация является международным союзом отдельных государств. В настоящее время отличить одно от другого достаточно сложно, так как устройство современных конфедераций очень схоже с федерациями, а некоторые даже, можно сказать, почти являются ими.
Основные черты
Необходимо обозначить общие свойства, характерные для основной массы федеративных стран:
1. Территория этих государств состоит из нескольких субъектов (эмиратов, республик, кантонов и других).
2. Федеративное государство - это когда высшая государственная судебная, исполнительная и законодательная власти принадлежат соответствующим федеральным государственным структурам, а вот пределы ее распространения на субъекты, входящие в государство, определяются уже на основе конституции страны.
3. В кое-каких государствах с федеративной организацией его субъекты наделены правами иметь собственную конституцию, а также свои внутренние властные органы (судебные, исполнительные, законодательные).
4. В основной массе существующих государств с устройством в форме федерации имеется одно общее гражданство и гражданство государственных внутренних образований, так называемых федеральных единиц.
5. Внешнюю политику от имени федеративного государства реализуют федеральные аппараты, которые представляют свою страну в отношениях с другими странами. Такое представительство предусмотрено не только в Российской Федерации, но и в Японии, Индии, Италии, Соединенных Штатах Америки и других.
6. Федеративное устройство государства имеет непременным признаком наличие двухуровневого (двухпалатного парламента). В одной из таких палат представляются интересы всей федерации, в другой - интересы субъектов федерации.
Разновидности федераций
Существующие федеративные государства можно разделить на симметричные и асимметричные. Это деление обуславливается их конституционно-правовым статусом. В первых все государственные образования страны обладают одинаковыми правами и обязанностями, установленными конституцией и иными нормативно-правовыми документами. Вторые же, наоборот, по конституционно-правовому статусу их субъектов разнятся, то есть у одних субъектов такого государства имеются одни права и обязанности, у иных - другие. Например, к симметричным федеративным государствам следует отнести США, Эфиопию, а к ассиметричным - Индию, Бразилию.
Федеративная система государства подразумевает деление на виды и по критериям их формирования. Здесь такие государства могут быть подразделены на национальные и территориальные. Также существуют и комбинированные, или смешанные, федерации. Использование территориального признака при формировании государственных образований делает такую федерацию территориальной. К таковым можно отнести Германию и США. Если же государственные образования возникают по национальному признаку, значит такая федерация - национальная. К национальным федерациям можно отнести существовавшие ранее СССР и Югославию. В тех случаях, когда формирование государства и его образований происходит и по национальному, и по территориальному признаку, страну принято считать смешанной федерацией. Наша страна является одной из них. То есть от того, каким путем сформировано государство, напрямую зависит его структура, содержание и характер устройства.
Другие способы деления федеративных государств на виды
Следующее разделение федеративных государств происходит по способу образования. Бывают договорные и конституционные федерации. Первые появляются после объединения нескольких ранее независимых государств. В таком случае между этими странами подписывается договор, после чего появляется одно единое государство. В этом договоре могут быть закреплены условия входа и выхода из федерации (США, СССР). Конституционные федерации возникают из унитарного государства. В их главных законах (конституциях) указано, что субъекты федеративного государства не имеют возможности самостоятельно выйти из федерации (Бразилия, Россия).
Кроме этого, федерации можно разделить на централизованные и децентрализованные. К первым можно отнести Российское федеративное государство, это же относится и к Германии, а ко вторым относятся Соединенные Штаты Америки и Швейцария.
Сецессия
Сецессия - это право беспрепятственного выхода субъекта федерации из этой федерации, то есть любой ее субъект в любое время может покинуть федеративное государство. Это по-другому называют мягким федеративным государством. В будущем предвидится, что ныне действующий союз Белоруссии и России, являющийся больше конфедерацией, может перерасти в мягкую федерацию. Примечательно, что субъект федерации при этом сам может быть полноценной федерацией. Так, государственные образования данного типа находились в составе Боснии и Герцеговины. В составе Союза Советских Социалистических Республик (мягкой федерации) существовала федерация (РСФСР). Сейчас в составе США имеется такое государство, как Пуэрто-Рико, считающееся свободно ассоциированным. Подразумевается, что оно может свободно выйти из состава Соединенных Штатов в любое время.
Федерации в настоящее время
Республика Ирак.
Австралийский Союз.
Федеративная Демократическая Республика Эфиопия.
Соединенные Штаты Америки.
Босния и Герцеговина.
Союз Коморских Островов.
Королевство Бельгия.
Федеративная Республика Нигерия.
Объединенные Арабские Эмираты.
Южный Судан.
Федеративные Штаты Микронезии.
Республика Индия.
Федеративная Демократическая Республика Непал.
Республика Судан.
Австрийская Республика.
Малайзия.
Федерация Сент-Китс и Невис.
Федеративная Республика Германия.
Исламская Республика Пакистан.
Федеративная Республика Сомали.
Российская Федерация.
Аргентинская Республика.
Боливарианская Республика Венесуэла.
Мексиканские Соединенные штаты.
Швейцарская конфедерация.
Федеративная Республика Бразилия.
Следует отметить, что это современные федеративные государства. Однако во все эпохи мелкие княжества, королевства, полисы объединялись, чтобы противостоять общей внешней угрозе.
Федеративное государство - более сложное государство, чем унитарное. Составные части этого государства, именуемые субъектами федерации, обладают известной политической самостоятельностью. Им присущи определенные признаки государства.
Территориальная организация власти в федеративном государстве закрепляет децентрализацию государственных функций. Сложность взаимоотношений федерации со своими субъектами предопределила меньшую по сравнению с унитарной рас-пространенность федеративной формы государственного устройства. Тем не менее в мире существует значительное число федераций, которое не только не уменьшается, но, напротив, постепенно возрастает. Наряду с существующими уже ни одно столетие "классическими" федерациями (как США, Канада, Мексика, Аргентина, Швейцария и другие) появились новые
федерации в странах Европы (Бельгия), Азии (Индия, Пакистан) и Африки (Нигерия).
Часто вместо термина "федеративное государство" употребляется термин "союзное государство". Именно так по официальной терминологии именуется "Союзная Республика Югославии". Федеративная Республика Германии - в буквальном переводе звучит как Союзная Республика Германии, а названия ее федеральных органов также буквально переводятся как президент Союза, союзное собрание, союзный совет.
Федеративное государство по своей природе является более демократичным, чем унитарное, поэтому федерации в основном имеют республиканскую форму правления. Есть, однако, и ис-ключения. К федерациям с монархической формой правления относятся такие страны, как Бельгия, Малайзия, Канада, Австралия (последние две по чисто формальным основаниям). В Бельгии, Канаде и Австралии субъекты федерации организуются по республиканскому типу, а в Малайзии часть субъектов имеет республиканскую форму правления, часть - монархическую.
Федеративное государство образуется: 1) в результате договора между независимыми субъектами о создании нового государственного объединения с превращением участников договора в субъектов федерации (так, тринадцать североамериканских штатов, отстаивающих независимость от британской короны, договорились о создании нового государства - Соединенных Штатов Америки); 2) путем присоединения к государству новых территорий и наделения их правами субъекта федерации (так, к США в результате завоевания был присоединен Техас, путем покупки -Луизиана, в ходе освоения новых территорий - штаты на западе от реки Миссисипи) или образования новых субъектов федерации на части территории прежде существовавшего государства (обра-зование земли Северный Рейн-Вестфалия из части прежних тер-риторий Пруссии, а также пяти новых земель на территории прежней ГДР); 3) в результате повышения статуса прежних региональных образований и превращения их в субъекты федерации (так, согласно поправкам к Конституции Бельгии 1831 г., принятым в 1988 г., Фландрия, Валлония и Брюссель становятся субъектами Бельгийской федерации); 4) путем эволюции конфедерации в федеративное государство с превращением прежде независимых государств в субъектов федерации (Швейцария после гражданской войны 1847-1849 гг., в нашем веке - Объединенные Арабские Эмираты, первоначально представлявшие собой конфедеративную форму объединения семи княжеств Персидского залива).
Федерация как форма государственного устройства обладает рядом специфических признаков:
1. Федерацию составляют государственные образования (штаты в США, Мексике, Индии, Австралии, земли в ФРГ и Австрии, провинции в Канаде, кантоны в Швейцарии), которые имеют ста-
Тус субъектов федерации с собственным административно-территориальным устройством и собственной организацией власти. Эти образования обладают собственной компетенцией. Созданы субъекты федерации, как правило, не по национально-территориальному (хотя таковые также имеются, например, Союзная Республика Югославия), а по естественно-географическому (США, Австралия) или историческому (ФРГ, Австрия, Швейцария) признаку, хотя в случае с ФРГ определенную роль сыграли и политические соображения. Иногда территориальный фактор применяется в сочетании с национально-лингвистическим, как это имело место при формировании штатов в Индии.
2. В отличие от унитарного государства территория федера тивного государства не представляет собой единого целого. Она состоит, как правило, из территорий субъектов федерации. Одна ко в некоторых федерациях в ее состав могут входить территори альные единицы, не являющиеся субъектами федерации (так, например, в США самостоятельными территориальными едини цами являются федеральный округ Колумбия, на территории ко торого размещаются все федеральные учреждения, свободно присоединившееся государство Пуэрто-Рико и некоторые другие территории; территория Бразилии состоит из штатов - субъек тов федерации федерального округа и двух особых территорий; в Индии наряду с 25 штатами - субъектами федерации имеется 7 союзных территорий).
Субъекты федерации не обладают правом сецессии, т. е. правом выхода из союза Попытки сецессии могут иметь место и обыч-но ведут к внутреннему конфликту и даже вооруженному противостоянию. Обычно попытки сецессии оканчивались неудачей. Достаточно вспомнить стремление южных штатов к образованию самостоятельного государства, что привело к гражданской войне 1861-1865 гг. в США, или намерение католических кантонов выйти из Швейцарской конфедерации, что вылилось в вооруженное противостояние 1847-1849 гг. В конце 60-х гг. нашего столетия попытка юго-восточных штатов Нигерии, населенных в основном народностью ибо, выйти из состава Нигерии и образовать самостоятельное государство - республику Биафру после ожесточенного почти трехлетнего вооруженного конфликта закончилась неудачей.
Впрочем XX век дал примеры успешного осуществления сецессии как мирным путем (выход Сингапура из федерации Малайзии), так и путем вооруженной борьбы (отделение Бангладеш от Пакистана).
3. Субъекты федерации не являются государствами в собствен ном смысле слова, они не обладают суверенитетом, хотя он фор мально провозглашается в некоторых федерациях. Субъекты фе дерации, как правило, либо полностью лишены права участия в международных отношениях (Австрия), либо их внешнеполити ческая компетенция сильно ограничена и осуществляется под кон-
тролем федерации (США, Канада, ФРГ, Швейцария). Как правило, она касается вопросов, отнесенных к компетенции субъектов федерации и не затрагивает сферу политических отношений. Можно привести в качестве примера культурные соглашения между канадской провинцией Квебек и Францией, соглашение между германской землей Нижняя Саксония и Нидерландами о совместных мерах по охране морского побережья, соглашение германской земли Бавария со швейцарскими кантонами об охране природной среды в Альпах и др. Известны отдельные случаи участия членов некоторых федераций в международных конференциях. Так, провинция Квебек участвует в различных конференциях франкоязычных государств Однако немногочисленные случаи выступления членов тех или иных федераций на международной арене по отдельным второстепенным вопросам не означают, что эти государственные образования являются субъектами международного права.
Федеративный характер государственного устройства нередко используется для отказа от участия в международных соглашениях. Например, США и Канада не ратифицировали международные пакты о правах человека и ряд конвенций МОТ, ссылаясь на особенности законодательства субъектов федерации и нежелание последних приводить его в соответствие с указанными соглаше-ниями.
В большинстве зарубежных федераций наряду с общефедеральной конституцией и общефедеральными законами действуют конституции и законы субъектов федерации (США, ФРГ, Канада, Австрия, Швейцария и др.). При этом обеспечивается верховенство федеральной конституции и федеральных законов. В то же время не во всех федеративных государствах субъекты федерации имеют собственные конституции. Отсутствуют конституции у субъектов федерации ряда афро-азиатских стран (Индия, Па-кистан, Малайзия, Нигерия). В некоторых федеративных государствах в целях единообразного регулирования однотипных общественных отношений предпринимаются организационно-правовые меры по унификации законодательства субъектов федерации. Так, в США этим занимается созданная еще в 1892 г. Национальная конференция уполномоченных по унификации законов штатов. В ФРГ этими вопросами занимается конференция министров юстиции германских земель, которая работает под руководством феде-рального министра юстиции. Аналогичные институты созданы и в других зарубежных федерациях.
В большинстве зарубежных федераций наряду с федеральным гражданством существует и гражданство субъектов федерации. Следует, однако, иметь в виду, что речь идет не о наличии двойного гражданства, а о двух уровнях гражданства одного государства. Предпосылкой получения гражданства субъекта федерации является наличие общефедерального гражданства. Наличие гражданства субъекта федерации влияет на содержание пра-
вового статуса гражданина внутри страны, но в международно-правовом плане все граждане федеративного государства имеют единый статус. Субъекты ряда зарубежных федераций не имеют собственного гражданства (Индия, Малайзия и др.).
6. Отличительным признаком федеративного государственно го устройства является двухпалатная структура парламента. В прошлом имели место однопалатные парламенты при федератив ном государственном устройстве (например, в Пакистане по Кон ституции 1962 г.).
В настоящее время бикамерализм (двухпалатная внутренняя структура парламента) принят практически во всех федеративных государствах (исключение - Федеративная Республика Коморские острова, где существует однопалатный парламент). При этом нижняя палата повсеместно - орган общенационального представительства и формируется путем выборов по территориальным избирательным округам. Верхняя палата, напротив, может быть выборной или невыборной, она обеспечивает представительство субъектов федерации. При этом в одних странах (США, Австралии, Бразилии, Мексике, Швейцарии и др.) устанавлива-ется равное представительство субъектов федерации в верхней палате, в других (ФРГ, Канаде, Индии, Австрии) представитель-ство субъектов федерации в верхней палате определяется в зависимости от численности населения в том или ином субъекте союзного государства.
7. В федеративном государстве наряду с федеральной систе мой законодательной, исполнительной и судебной власти суще ствуют системы законодательной, исполнительной и судебной вла сти субъектов федерации. Порядок их организации и компетен цию определяют, как правило, конституции субъектов федерации. Если законодательные органы субъектов федерации действуют строго в рамках компетенции этого субъекта, то исполнитель ная власть обладает более широкой компетенцией. Она организу ет исполнение не только местного законодательства, но и феде ральных законов на территории соответствующего субъекта. Ана логично решается вопрос и в отношении судебной власти субъектов федерации. Основная масса гражданских и уголовных дел рассматривается судами субъекта федерации, которые при меняют не только местное, но и общефедеральное материаль ное и процессуальное право. Со своей стороны федеральная ис полнительная власть в ряде федераций имеет право федераль ной интервенции, если субъект федерации неудовлетворительно исполняет свои обязанности в отношении федерации (ФРГ, Ин дия, Аргентина).
Одним из наиболее сложных вопросов при федеративной форме государственного устройства является разграничение компетенции между союзом и его членами. Компетенция как совокупность законодательно зафиксированных полномочий в отношении определенных предметов ведения в зарубежных федеративных
государствах может подразделяться на четыре основных вида: 1) исключительную компетенцию союза; 2) исключительную компетенцию субъекта федерации; 3) совместную (конкурирующую) компетенцию союза и его членов; 4) остаточную компетенцию.
Исключительная компетенция федерации означает, что только органы союза обладают властными полномочиями в отношении перечисленных в конституции предметов ведения. К ис-ключительной компетенции федерации обычно относятся важнейшие вопросы государственной жизни, касающиеся всего государства как целого: оборона страны, руководство вооруженными силами, внешние сношения, денежное обращение, сбор важнейших налогов и сборов, организация федеральных государственных органов, регулирование отношений федерации со своими субъектами и др.
Исключительная компетенция субъектов федерации указывает на те вопросы государственного управления, которые органы субъекта федерации вправе решать самостоятельно и под свою ответственность. К их числу относятся, например, формирование и исполнение местного бюджета, охрана общественного порядка, руководство культурой, образованием, организация местного самоуправления и т. п. В рамках своей компетенции представительные органы субъекта федерации могут принимать местные законы.
Какие именно законодательные акты вправе принимать легислатуры субъекта федерации, определяет федеральная конституция. Так, например, если в США штаты вправе иметь собственные гражданские и уголовные законы, то в ФРГ, Австрии и Швейца-рии действуют единые общефедеральные гражданский и уголовный кодексы. В конечном счете это зависит от распределения компетенции между союзом и его членами.
Совместная (конкурирующая) компетенция федерации и ее субъектов означает, что властные полномочия в отношении отнесенных к этой компетенции предметов ведения принадлежат и федеральным органам, и органам субъектов федерации. При этом совместная компетенция предполагает издание рамочного закона союзом и последующее детальное правовое регулирование со стороны субъекта федерации. Конкурирующая компетенция означает, что свои полномочия в сфере совместной компетенции субъект федерации осуществляет тогда и постольку, когда и поскольку союз не воспользовался своими правами в этой сфере.
Наконец, остаточная компетенция - это компетенция по вопросам, не относящимся к первым трем видам компетенции и не нашедшая отражения в конституции.
В конституционном законодательстве зарубежных федераций вопросы компетенции закрепляются различными способами. Условно все зарубежные федерации с точки зрения конституционного регулирования вопросов компетенции можно разделить на четыре группы.
К первой группе следует отнести те федерации, конституции которых закрепляют лишь перечень вопросов, отнесенных к ис-ключительной компетенции федерации. Все остальные вопросы, не включенные в этот перечень, изначально считались предметом исключительной компетенции субъектов федерации. Подобная система разграничения полномочий существует в США, Мексике, Бразилии, Швейцарии, Австралии и некоторых других странах. Лишь в процессе применения конституции в этих государствах постепенно сложилась сфера совместной компетенции, нашедшая правовое основание в толковании основного закона, даваемом органами, осуществляющими конституционный надзор. В некоторых федерациях (например, в США) эта схема дополняется принципом "подразумеваемых полномочий", суть которых сводится к тому, что все вновь возникающие предметы правового регулирования относятся только к компетенции союза. Кроме того, Кон-ституция США содержит предписание, запрещающее союзу и штатам совершение определенных действий совместно, а также по отдельности.
Во вторую группу можно объединить те федерации, кон-ституции которых содержат детальную регламентацию вопросов, относящихся к двум сферам компетенции. Первый перечень, примерно одинаковый, - это вопросы, входящие в исключительную компетенцию федерации. Второй сферой компетенции, закрепленной в федеральной конституции, может быть либо исключительная компетенция субъектов федерации (Канада), либо конкурирующая компетенция союза и его членов (ФРГ). Канадская конституция содержит наименования предметов ведения субъектов федерации, причем перечень вопросов, относящихся к исключительной компетенции канадских провинций, считается окончательным, а компетенция союза может дополняться и расширяться за счет включения в соответствующий перечень новых пунктов. В ФРГ не упомянутая в конституции остаточная компетенция в принципе принадлежит субъектам федерации. Однако осуществление полномочий в этой сфере не является исключительным правом земель, так как конституция может установить или допустить иное регулирование. Кроме того, в Основном законе ФРГ сформулирован принцип: федеральное право имеет преимущество перед правом земель. Отсутствие указания на то, что этот принцип действует лишь в сфере конкурирующей компетенции, открывает возможность федерального вторжения в компетенцию земельного законодателя.
К третьей группе можно отнести те федерации, конституции которых содержат трехзвенную систему разграничения компетенции между союзом и его членами (Индия, Малайзия). В этих государствах первую группу полномочий составляют вопросы, отнесенные к исключительной компетенции федерации. Во вторую входит перечень предметов ведения членов союза. Однако вопро-сы, входящие в этот перечень, не составляют исключительной
компетенции субъекта федерации. При определенных обстоятельствах (например, в случае издания президентом Индии прокла-мации о введении на территории штата чрезвычайного положения) эти полномочия переходят к союзу, парламент которого вправе принимать законы по любому вопросу, отнесенному конституцией к компетенции субъекта федерации. Третью группу полномочий, закрепленных в конституции, составляют вопросы совместной компетенции федерации и ее субъектов. По этим вопросам могут законодательствовать как союзный парламент, так и легислатуры государственных образований, входящих в федерацию, однако союзный закон во всех случаях имеет приоритет.
Вопросы, не нашедшие отражения в конституции и не вхо-дящие ни в одну из вышеуказанных сфер компетенции, либо относятся к компетенции союза (Индия), либо остаются за государствами - членами федерации (Малайзия).
Наконец, четвертый, наиболее сложный, тип разграничения компетенции наиболее полно закреплен в конституции Австрии, а потому именуется австрийской моделью. Австрийский Фе-деральный конституционный закон устанавливает четыре варианта распределения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами.
Первый перечень содержит предметы ведения, законодательная и исполнительная деятельность по которым является исключительной компетенцией федерации. Это относится, например, к таким предметам ведения, как внешние сношения, юрисдикция по конституционным вопросам, денежное обращение, почта, телеграф и некоторые другие.
Вторая модель распределения компетенции, согласно которой законодательство отнесено к ведению Федерации, а исполнительная деятельность - к ведению земель, применяется к таким предметам ведения, как гражданство и членство в общине, жилищное обеспечение, дорожная полиция и др.
Третий вариант распределения полномочий действует, например, в отношении установления санитарных требований к курортам, земельной реформы, трудового права и др. В этих сферах Федерация устанавливает общие принципы законодательства, а земли издают конкретизирующие законы и осуществляют испол-нительную деятельность.
Наконец, четвертый вариант - это установление исключительной компетенции земель в сфере законодательства и исполнения законов. Однако поскольку конституция закрепляет общую презумпцию компетенции земель, специальных норм, определяющих их исключительную компетенцию, в конституции содержится мало. К исключительному ведению земель отнесена, например, организация детских садов и детских домов.
Вышеприведенные модели демонстрируют основные вариан-ты распределения предметов ведения и компетенции между федерацией и ее субъектами в конституциях зарубежных государств,
не исчерпывая, разумеется, всего существующего многообразия. Регулированию этих вопросов в конституционном законодательстве отдельных стран присущи свои детали и особенности.
Субъекты федерации реализуют свою компетенцию через собственные органы власти и управления. Система органов власти и управления субъектов федерации регулируется либо союзными конституциями (Индия, кроме штатов Джамму и Кашмир и Сикким), либо чаще конституциями этих государственных образований (США, Мексика, Аргентина, ФРГ, Швейцария). Австрийская конституция устанавливает основы системы власти и управления в землях, а конституции земель содержат нормы, подробно регулирующие их организацию и деятельность.
Форма правления субъектов федерации, как правило, идентична той, что существует в центре. Например, если США являются президентской республикой, то и штаты, составляющие федерацию, также организованы по модели президентской республики. Другой пример - ФРГ, которая является парламентарной республикой. Соответственно, государственная власть в ее землях организована по тому же принципу. Однако из этого правила есть исключения. Так, в федеративных государствах - монархиях (Канада, Бельгия, Австралия) субъекты федерации имеют республиканскую форму правления, а в странах, где субъекты федерации являются монархиями, организация центральной власти имеет республиканские признаки (Малайзия, ОАЭ).
Все государственные образования (штаты, провинции, земли, кантоны), являющиеся членами союза, как правило, имеют собственные выборные законодательные органы. Эти законодательные органы могут быть как однопалатными, так и двухпалатными. В ряде стран (Мексика, Венесуэла, Австрия, Швейцария) законодательные органы всех субъектов федерации являются однопалатными. В ФРГ все земельные парламенты - ландтаги, кроме Баварии, являются однопалатными.
Аналогичная картина и в Канаде, где двухпалатную структуру имеет парламент франкоязычной провинции Квебек, а парламенты остальных провинций страны являются однопалатными. В США и Австралии, напротив, во всех штатах (кроме Небраски в США и Квинсленда в Австралии) образованы двухпалатные законодательные собрания. В Аргентине двухпалатная структура действует в 10 провинциях из 22, а в Индии - в 5 штатах из 22.
Обычно однопалатные законодательные органы и нижняя палата двухпалатного парламента избираются тем же способом, что и федеральный парламент. Но в некоторых федерациях (на-пример, в США, Канаде, ФРГ) государственные образования -члены федерации сами устанавливают нормы местного избира-тельного права, которое в одних странах может быть более де-мократичным (например, с более низким возрастным цензом для пассивного избирательного права), а в других - менее демокра-
Федеративное государство – это добровольное объединение нескольких ранее самостоятельных государственных образований в единое государство (США, ФРГ, Индия, Бразилия). Федеративная форма сложна и многолика. Тем не менее всем федерациям свойственны общие черты:
I) территория федерации состоит из территорий ее субъектов, которые, не являясь государствами в полном смысле, обладают определенной самостоятельностью. Степень суверенности отдельных субъектов федерации может быть разной;
2) в федерации существуют два уровня государственного аппарата: федеральный и республиканский (уровень штата, земли) Как правило, на высшем уровне федеративный характер государства проявляется в создании союзного (федеративного) парламента, одна из палат которого отражает интересы субъектов федерации;
наличие двойного гражданства, хотя чаще всего на практике особых юридических последствий не порождающего;
субъекты федерации имеют право создавать свою правовую систему, принимать свою конституцию, что, впрочем, не должно идти вразрез с общими правовыми началами, установленными федерацией;
субъекты федерации могут иметь собственную судебную систему, и в таких случаях рассмотрение жалоб на судебные решения заканчивается в высшем суде субъекта федерации. Высшая судебная инстанция федерации при этом их не рассматривает, а занимается обобщением судебной практики и другими вопросами;
в федерации используется двухканальная система налогов: устанавливаются федеральные налоги и налоги ее субъектов.
Различают федерации:
1) национальные, где субъекты образуются по национальному признаку, и территориальные;
2) симметричные, характеризуемые равным юридическим статусом ее субъектов, и асимметричные – с разным статусом субъектов.
Унитарные и федеративные государства представляют собой идеальные типы в том смысле, что в политической действительности они никогда не встречаются в «чистом виде». Самое централизованное государство оставляет определенные рамки автономии некоторым местным или областным органам, тогда как федеративное государство имеет центральные органы, власть которых распространяется на всю территорию. Таким образом, различие между двумя формами государства – в степени, но не в сути, в уровне децентрализации политической власти.
5. Конфедерации
Конфедерации обычно создаются путем подписания международных договоров представителями соответствующих государств для достижения экономических, политических или иных целей, что позволяет обеспечить более благоприятные условия для их развития. Государства, входящие в конфедерацию, не теряют своей государственности и в любой момент могут выйти из состава конфедерации. В конфедерации образуются политико-административные органы, власть которых признается государствами-членами, как в Швейцарской Конфедерации или в Европейском Союзе. Как правило, конфедерация ведет к дальнейшему слиянию государств в единое государство. Отношения между ними чаще всего симметричные. Однако государства, объединившиеся в конфедерацию, сохраняют неограниченное право отделения в тот момент, когда они сочтут необходимым.
Что же касается внутренней организации конфедерации, то следует отметить следующие моменты:
1) финансовые средства образуются за счет добровольных взносов государств-членов;
2) в законодательный орган входят обладающие равными полномочиями представители всех объединенных государств;
3) исполнительные органы имеют коллегиальный характер;
4) нормы права становятся обязательными, если они опубликованы каждым государством-членом;
5) вооруженные силы принадлежат каждому из государств-членов, хотя могут формально находиться под общим командованием;
6) международная политика проводится совместно, хотя это не исключает самостоятельности в конкретных вопросах.
Большинство государств современного мира являются унитарными. Но к федеративным государствам относятся страны, являющиеся мировыми политическими и экономическими лидерами (США, ФРГ, Канада, Австралия), в которых живет чуть меньше половины населения планеты. Кроме того, федеративную форму государственного устройства провозглашает и Конституция России 1993 г.
Федеративное государство (федерация) - форма государственного устройства, при котором входящие в состав государства федеральные единицы (субъекты федерации) имеют собственные конституции, законодательные, исполнительные и судебные органы. Данная форма государственного устройства является также следствием добровольного объединения нескольких ранее самостоятельных государственных образований в одно союзное государство. Основываясь на этом определении федеративного государственного устройства и учитывая всю его неоднородность в различных странах, можно, тем не менее, выделить наиболее общие черты, характерные для большинства из них:
· территория федерации состоит из территорий ее отдельных субъектов: штатов, кантонов, земель, республик и т.п.;
· верховная законодательная, исполнительная и судебная власть принадлежит федеральным государственным органам. Компетенция между федерацией и ее субъектами разграничивается союзной (федеральной) конституцией;
· субъекты федерации обладают правом принятия собственной конституции, имеют свои высшие законодательные, исполнительные и судебные органы;
· существует единое союзное гражданство и гражданство федеральных единиц;
· основная общегосударственная деятельность осуществляется союзными государственными органами, которые официально представляют федерацию в межгосударственных отношениях (США, ФРГ, Бразилия, Индия и др.).
Современные российские исследователи Р.Г. Абдулатипов и Л.Ф. Болтенкова выделяют десять элементов, составляющих понятие принципа федерализма:
определение государственной власти как федеративной;
осуществление государственной власти на основе договорно-конституционного распределения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации;
самостоятельность субъектов федеративных отношений в осуществлении принадлежащих им полномочий;
формальное равноправие субъектов федерации;
право участников федеративных отношений на двустороннее регулирование государственно-властных полномочий;
право выбора субъектом федерации формы своей политической организации;
системообразующее единство и неразрывная связь субъектов федераций;
обязанность субъекта сохранять целостность федерации и ее исторически сложившейся территории;
исключительное право федерации вступать в более крупные союзы;
невозможность для субъектов федерации вступать в какие-либо союзы за ее пределами.
Необходимо отметить, что не одна из ныне существующих федераций не соответствует всем этим десяти чертам одновременно.
Что касается федерализма именно как способа территориальной организации государственно-политической системы, то Д.В. Доленко выделил три агрегированных черты:
взаимодействие центра с региональными центрами власти на основе разделения полномочий;
участие региональных политических организмов в формировании структуры власти центра;
решающая роль центра в формировании региональных центров власти, т.е. в централизации и децентрализации политической системы государства
Одним из важнейших для понимания сущности федерализма является вопрос о государственном суверенитете в федерации. В политико-правовой науке вопрос этот остается дискуссионным. Спор при этом, начиная с XIX в., ведется между сторонниками трех конфликтующих позиций.
Представители первой - Г. Еллинек, П. Лабанд, В. Чиллоуби - считали, что суверенитетом обладает лишь федеративное государство в целом, т.к. государство, входящее в состав другого, т.е. в известной степени подчиненное ему, не может обладать полной независимостью во внутренних делах и в ведении внешней политики.
Противоположную точку зрения высказывали М. Зейдель и Дж. Кэлхун, по мнению которых суверенитет принадлежит составным частям федерации, обладающим правом цессии. Но в этом случае союзное государство будет иметь не государственно-правовой, а международно-правовой характер, т.е. станет союзом государств - конфедерацией.
Третий, компромиссный подход, делится на две ветви.
К первой относятся А. Токвиль, Г. Вайу и др., утверждавшие, что суверенитет делится между федерацией и ее субъектами в соответствии с закрепленной в конституции долей разделения властных полномочий по вертикали.
Второй подход сформулирован русским государствоведом А.С. Ященко в теории сотрудничества различных органов власти в образовании суверенитета, согласно которой в федерации суверенитет не принадлежит ни центру, ни субъектам, но лишь тому и другому в их соединении в неразрывное целое. Носителем суверенитета является только общегосударственная власть, образующаяся на основе консенсуса местных и центральных властей. Как пишет одна из современных сторонников этой концепции Г.И. Королева-Конопляная, «в федеральном государстве власть заключена в сферах, находящихся в юрисдикции федеральных частей и центра не рядом с друг другом… а в друг друге».
Различаются несколько моделей федерализма (хотя в юриспруденции вопрос о правомерности выделения их остается открытым). В частности В.Е. Чиркин на основе изучения государственно-правового и политического опыта федеративных государств выделили следующие модели:
основанные на союзе государств и автономии союзных частей;
договорные и конституционные федерации;
централизованные и децентрализованные;
симметричные и асимметричные, причем асимметричные включают в себя: структурно-асимметричные, скрытую асимметрию и явную асимметрию.
В рамках этих моделей может реализовываться та или иная концепция федерализма. Существуют две основные концепции реализации федеративных отношений - дуалистическая и кооперативная.
Первая, получившая обоснование в сборнике политических эссе «Федералист» и интерпретированная впоследствии А. Токвилем, усматривает суть федерализма в разделении полномочий и функций между союзной властью и властями субъектов федерации на основании конституционно-правового статуса последних.
Вторая концепция акцентирует внимание на сотрудничестве между элементами федеративной структуры и вообще на практической стороне федерализма. Эта, более гибкая, по сравнению с дуалистической, концепция получила распространение в различных формах во многих странах (оригинальная модификация кооперативного федерализма в Канаде, коррелятивный федерализм в Австралии).
Существуют также концепции интеграционного (Латинская Америка), контактного (Австралия), двуязычного (Канада) и др. федерализма.
