Возникновение лоббизма в России. Правовое регулирование лоббистской деятельности

Понятно, что такой вид политической деятельности, как лоббизм, который часто граничит с подкупом и иными не легитимными способами влияния лиц, принимающих решение требует регулирования. По тому, как регулируется в стране лоббизм, можно выделить две модели лоббизма в мире:

• - англосаксонскую (США, Канада, Австралия, ряд других стран) модель, которая предполагает обязательную государственную регистрацию лоббистских организаций и определение конкретных функций групп давления;
• - европейскую или континентальную (Италия, Германия, Франция) модель, при которой заинтересованные организации могут воздействовать на лица, принимающие решения, участвуя в работе комитетов и комиссий при законодательном органе.

Рассмотрим правовое регулирование лоббизма в США, в стране где лоббизм наиболее развит. Считается, что начало регулированию лоббизма в США положила первая поправка к Конституции, гарантирующая гражданам право обращаться к органам государственной власти с петициями об удовлетворении жалоб. Первый «Федеральный закон о регулировании лоббизма» США и в мире появился в 1946 году. Главным его положением была обязательная регистрация лоббистов у клерка Палаты представителей и секретаря Сената и представление ежеквартальных отчетов о своей деятельности. Главным недостатком этого закона была его некоторая непродуманность, например, закон не распространялся на лоббирование органов исполнительной власти, на контакты с членами Конгресса и непрямое лоббирование. Этот Закон не ограничивал размер финансовых средств, которые можно было использовать на лоббистскую деятельность. По мнению самих американцев, лоббисты, включенные в списки Конгресса США, являлись лишь частью профессионального лобби, так как многие лоббисты уклонялись от регистрации, то есть от уплаты налогов и иных взносов в государственную казну США. При этом их можно было разделить на несколько категорий:

• - профессиональные лоббисты, которые регистрировались в Конгрессе США;
• - профессиональные лоббисты, занимающиеся этой деятельностью, но без регистрации;
• - профессиональные лоббисты, которые работали без регистрации, но имели официальное представительство, например, отдел по связям с Конгрессом;
• - профессиональные лоббисты из числа должностных лиц, обладающих большими связями и влиянием;
• - непрофессиональные лоббисты, также обладающие связями и влиянием, но привлекающиеся к этой работе эпизодически.

При всех своих недостатках и неточностях, этот закон в США не менялся до 1995 года. В декабре 1995 года был принят новый закон «О раскрытии лоббистской деятельности» (вступил в силу с 1 января 1996 года). Его принятию предшествовала большая работа в комитетах Конгресса. Еще в 1993 году был сделан доклад Комитета Сената США по правительственным делам (Дж. Гленн) о целях и задачах данного закона. Согласно ему, цель нового закона - обеспечить эффективную открытость усилий, предпринимаемых платными лоббистами для оказания влияния на ведение правительственных действий должностными лицами законодательной и исполнительной ветвей власти, дав при этом народу США самую полную возможность осуществлять его конституционное право обращаться к правительству с петициями об исправлении несправедливостей, свободно выражать свое мнение правительству и предоставлять ему информацию. В новом законе прописаны и установлены:

• - понятийный аппарат, который состоит почти из двух десятков терминов;
• - перечень сведений, который должен отобразить лоббист в регистрационном документе;
• - сроки отчетов зарегистрированных лоббистов;
• - сведения, которые должны содержаться в отчетах;
• - обязанности зарегистрированного лоббиста или лоббистской организации;
• - обязанности Секретаря Сената и клерка Палаты представителей
• - размеры штрафа за нарушение норм лоббистской деятельности

Новый закон ввел новые понятия:

• - «охваченное должностное лицо», то есть лицо, непосредственно принимающее решение. Контакты только с этими лицами считаются лоббистской деятельностью;
• - лоббистская деятельность - лоббистские контакты и усилия в поддержку таковых контактов, включая подготовку и планирование этой деятельности, исследования и другую вспомогательную работу, которые предназначены в момент их осуществления для использования в лоббистских контактах;
• - лоббистский контакт - любое устное или письменное сообщение, адресованное от имени клиента охваченному должностному лицу относительно: разработки, изменения или принятия федерального законодательства, федеральных административных актов, регулирующих установлений, исполнительных приказов и любых других программ, политики или позиции правительства США и др.;
• - лоббистская фирма - физическое или юридическое лицо, имеющее одного или более служащих, которые действуют от имени клиента - при условии, что таковым клиентом является не сама фирма;
• - лоббист - это любое физическое лицо, которое является штатным сотрудником клиента или нанятое клиентом за денежное вознаграждение и которое оказывает клиенту услуги, включающие не менее двух лоббистских контактов. Тем не менее лицо, лоббистская деятельность которого занимает менее 20 % времени, затрачиваемого в полугодии на оказании лоббистских услуг клиенту, не является лоббистом.

Специфической особенностью лоббизма в нашей стране является то, что как правило оно направлено не на представителей законодательного органа (Федерального Собрания РФ), как в западных странах и в США, а на представителей исполнительной власти. Для России действительно характерно то шуточное определение лоббизма, которое стало так популярно в последнее время, как «открывание лбом дверей кабинетов чиновников». Граница дозволенного и недозволенного в современной России вообще определяется с трудом, а тем более в политической сфере. Лоббизм в России понимается очень многими как подкуп. В нашей стране необходимо изменить отношение к лоббизму, признать его равнозначным каналом реализации интересов наряду с другими, стимулировать развитие «культуры участия» через лоббирование различных, не только элитных и корпоративных интересов.

В середине 90-ых годов были предприняты попытки перенять американскую модель, принять закон о регулировании лоббизма, в это время был разработан проект закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти». Под лоббизмом в данном законопроекте подразумевается «деятельность юридических и физических лиц в отношении федеральных органов государственной власти с целью оказания влияния на выполнение последними своих полномочий, предусмотренных законодательством» Проект оговаривает методы лоббистской деятельности, права лоббистов, порядок их регистрации и отчетности. Однако в законе в проекте прослеживается некоторая неточность, некоторая размытость в определениях прав и обязанностей лоббистов.

Многие специалисты заранее убеждены в ненужности и крайне малой эффективности закона. Закон может работать только при условии его включения в лоббистскую практику в комплексе законодательных норм, регламентирующих те сферы деятельности, которые соприкасаются с объектом регулирования законодательства о лоббизме (государственная служба, местное самоуправление и другие). Еще более важной и очень трудноразрешимой является проблема преодоления дефицита доверия в обществе к лоббистской деятельности как таковой при том, что те методы лоббистской деятельности, которые выходят за рамки любых нормативно-правовых норм, признаются обществом единственно эффективными.

Проект закона не был одобрен Государственной Думой, попытки установить в России такую модель, которая сложилась в Америке и Канаде, не увенчались успехом. Сейчас все больше слышны голоса тех, кто выступает за принятие европейской модели лоббизма. Число сторонников принятия этического кодекса, исполнение норм которого может быть только добровольным растет, однако и сейчас уже понятно, что его вживление в российскую политическую практику - процесс длительный. Между тем именно этическая сторона деятельности лоббистов вызывает негативную реакцию общественности. Процесс оформления в нашей стране цивилизованного лоббизма возможен только с перестройкой сознания населения, с реформой законодательства, с качественными изменениями всего политического устройства нашего государства.

В связи с тем, что лоббизм имеет целый спектр возможных послед­ствий, он нуждается в юридическом офор­млении. Общество и государство должны совместно участвовать в на­лаживании механизмов трансформации негативных моментов лобби­рования в позитивные, а также в использовании эффективных инстру­ментов минимизации вредных результатов от лоббизма и в утверждении цивилизованных его начал.

Зарубежная практика наглядно свидетельствует, что су­ществующие способы оформления деятельности лоббистских групп пока еще не позволяют решить вопрос о том, как эффективно контро­лировать их, не налагая в то же время излишних ограничений на об­щество, нуждающееся и активно стремящееся к свободному развитию своего потенциала. По всей видимости, по мнению К. Вяткина, России и здесь придется пойти не всегда изведанными путями, опи­раться на свой исторический опыт, культуру и жизненный уклад, су­ществующие национальные традиции.

Размеры лоббизма в современной России, как отмечают современные исследователи, не имеют аналогов в мире и в истории. В условиях не­развитости политико-правовой системы и несовершенства законода­тельной власти лоббизм становится основной формой представитель­ства интересов, но при этом находится вне внимания государственных органов, прессы, общественности и закона. К сожалению, механизм взаимодействия общества и власти в процессе принятия политических решений сегодня не публичен, а зачастую коррумпирован и хаотичен; каналы вли­яния на органы государственной власти монополизированы сильней­шими группами давления, а целый ряд общественных движений и ор­ганизаций не имеют возможности донести свои интересы до власти. Правовое регулирование лоббизма позволит существенно сни­зить уровень криминализации процесса взаимодействия представите­лей различных групп интересов с представителями власти, обеспечить гласность и открытость принятия важнейших государственных ре­шений.

Вместе с тем важно учитывать и имеющийся мировой опыт, приспосабливая его к российским условиям. В государственно-право­вом механизме Российской Федерации должна быть создана действен­ная система защиты коренных интересов населения, особенно его со­циально уязвимых слоев. С точки зрения исследователей это требует, с одной стороны, формирования в парламентской практике полноценного института лоббизма, позво­ляющего обеспечить в принимаемых законах своеобразное равновесие сил, баланс противоположных интересов в быстро развивающемся российском обществе, т.е. отображения в нормах закона компромис­сного решения. С другой стороны, целесообразно учредить при парла­менте специальную службу (сходную с Исследовательской службой Конгресса США), которая в противоположность лоббистскому подходу представляла бы законодателю свободный от каких-либо оценок материал, необходимый для адекватного отображения в законе разно­образных социальных интересов.

Конституцией РФ закреплены положения, являющиеся основани­ем для признания и регулирования лоббизма в России. В частности, в п.1 ст.30 установлено, что «каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гаран­тируется». В п.2 ст.45 говорится о праве каждого гражданина защи­щать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными зако­ном.

Как представ­ляется, институт лоббизма будет способствовать реализации права граждан на личное участие или участие через своих представителей в управлении делами государства (ст.32). Основное же свое обоснование институт лоббизма находит в ст.33, где прямо сказано, что «граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также на­правлять индивидуальные и коллективные обращения в государствен­ные органы и органы местного самоуправления». Для полноценного правового регулирования лоббизма необходим специальный закон. Именно в нем можно будет установить разнооб­разные юридические средства, упорядочивающие лоббистские про­цессы.

В конце 1990-х гг. обсуждался проект Федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти». Согласно ст.3 проекта, лоббистская деятельность есть «взаимодейтсвие юридических и физических лиц с федеральными органами государственной власти с целью оказания влияния на разработку и принятие указанными органами законодательных актов, административных, политических и иных решений в своих интересах или в интересах конкретных клиентов». Под лоббистом же понимается «гражданин Рос­сийской Федерации, осуществляющий как безвозмездно, так и за де­нежное или иное вознаграждение (гонорар) лоббистскую деятельность в интересах третьих лиц (клиентов), зарегистрировавшийся в качестве такового и получивший лицензию на право занятия лоббистской дея­тельностью в установленном законом порядке». В данном проекте ус­танавливаются порядок взаимодействия лоббистов с клиентами и ор­ганами власти, ограничения на занятия лоббистской деятельностью, методы лоббистской деятельности, права и порядок регистрации лоб­бистов и т.п. Однако до настоящего времени закона, регулирующего лоббистскую деятельность, в нашей стране нет.

Общественное сознание в России, имеющее глубокие корни в общин­ной и социалистической психологии, с трудом пока воспринимает лоббизм, а слово «лоббист» зачастую используется с негативным оттенком. Но уже сегодня можно утверждать совершенно определенно: если в России будут и дальше разворачиваться демократические процессы, формироваться гражданское общество, то лоббиз­м займет свое место в российской политической действительности, ибо он выступает своеобразным спутником демократии. С созданием соответствующих условий, по мере реального вплетения норм и принципов народовластия в социальную практику, лоббизм из политического явления с криминальным оттенком будет постепенно превращаться в необходимый соци­ально-политический институт.

Литература

Малько А.В. Политическая и правовая жизнь России: актуальные проблемы: Учебное пособие. М., 2000.

Перегудов С.С., Лапина Н.Ю., Семененко И.С. Группы интересов и российское государство. М., 1999.

Политический процесс: основные аспекты и способы анализа: Сборник учебных материалов / Под ред. Мелешкиной Е.Ю. М., 2001.

Политология в вопросах и ответах: Учебное пособие для вузов / Под ред. проф. Ю.Г.Волкова. М., 2001.

Теория политики: Курс лекций: В 3-х ч. Ч.2. / Авт.-сост. Н.А.Баранов, Г.А.Пикалов. СПб., 2003.

В отечественных нормативных правовых актах термин "законные интересы" впервые был употреблен в «Своде основных государственных законов Российской Империи» 1906 г. в первой главе, посвященной самодержавной власти. В ней говорится "Государю императору принадлежит помилование осужденных, смягчение наказаний и общее прощение совершивших преступные деяния... а также дарование милостей в случаях особых, не подходящих под действие общих законов, когда сим не нарушаются ничьи огражденные законом интересы и гражданские права». Это была первая попытка разграничения интересов и прав гражданина. Далее. В советском законодательстве интересы пролетариата и личные права признавались государством, но не прописывались и не уточнялись в нормативно-правовых актах, а только упоминались. В Конституции 1918 содержится положение «Руководствуясь интересами рабочего класса в целом, РСФСР лишает отдельных лиц и отдельные группы прав, которые используются ими в ущерб интересам социалистической революции» В последующих советских Конституциях отсутствовала последовательность в употреблении термина «интересы» относительно государства и общества. Подобные упоминания имели неточный и эпизодический характер.

В середине 50х - начале 60х термин «интересы» стал активно использоваться в законодательстве, в основном связанном с судоустройством Союза и союзных республик. Позже данный термин стал использоваться более широко. В современной Конституции термин используется в ч.2 ст. 36 « Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не нарушает прав и законных интересов иных лиц», а также в ч.3 ст. 55 «Права и свободы граждан могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства»

Еще в начале 90х годов многие отечественные политические деятели начали говорить об этом явлении, но до сих пор проблема необходимости правового регулирования лоббизма остается не решенной. В силу различных причин, касающихся идеологии и обстановки внутренней политики, наличие лоббизма скрывалось или заменялось иными категориями, раскрывающих реального положения внутри страны и совокупности возникающих проблем.

В России лоббизм впервые был рассмотрен в теоретическом аспекте отечественными юристами в начале 90-х гг. Впервые попытка законодательного регулирования деятельности лоббистов наблюдалась на уровне субъектов России, в Иркутской области. Малый Совет Иркутского областного совета народных депутатов на заседании 15 декабря 1992г. принял нормативный правовой акт «О правотворчестве и нормативных правовых актах Иркутской области», в седьмой глава которого было закреплено регулирование деятельности лоббистов в сферах правотворчества.

С этого момента в нормативных правовых актах различного уровня термин «лоббизм» стал встречаться чаще. Многие законодательные акты субъектов также содержали положения о лоббизме. Уровень внимания к этому вопросу постоянно возрастал, рассматривались различные стороны и аспекты лоббизма. Такая ситуация стала основной предпосылкой к тому, чтобы и федеральные законодатели приняли участие в решении поставленного вопроса.

6 июня 1994 г. в Государственную Думу на рассмотрение был внесен законопроект «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти».

Проект закона часто претерпевал значительные изменения, переработки, прорабатывался Советом Государственной Думы, вносился в примерные программы законопроектных работ Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, но дальнейшего развития так и не получил.

Внимание лоббизму уделялось не только законодательными органами власти. В актах исполнительной власти тоже можно встретить упоминания об этом явлении. Например, в инструктивном письме Министерства экономики Российской Федерации от 16 мая 1995 г. «Об организационно-методических материалах для формирования предложений к государственной стратегии в области обеспечения экономической безопасности Российской Федерации» лоббизм был выделен в качестве одной из угроз, способной оказать негативное воздействие на экономику. Затрагивалась проблема влияния лоббистов на процесс принятие решений, ведущая к нарушению стабильной работы основных механизмов экономической политики.

В дальнейшем наряду с нормативными актами, относящими лоббизм к негативному явлению, приводящему к дестабилизации и мешающему полноценному развитию, формируется противоположная ситуация, в которой лоббизм оценивается как положительное явление.

Одним из таких актов стало распоряжение Федерального управления по делам о несостоятельности (банкротстве) от 5 декабря 1994 г. «Об утверждении типовой формы плана финансового оздоровления (бизнес-плана), порядка его согласования и методических рекомендаций по разработке планов финансового оздоровления». В данном акте говорилось, о лоббизме как о средстве, которое можно использовать для решения задач, связанных с созданием и сохранением имиджа предприятия.

В постановлении Государственной Думы от 20 марта 1998 г. «Об обращении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации к Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации о первоочередных мерах по выводу России из кризиса и обеспечению социально-экономического развития страны» говорилось, что «лоббирование корыстных интересов отдельных групп в Администрации Президента Российской Федерации, в Федеральном Собрании Российской Федерации, Правительстве Российской Федерации достигло невероятных масштабов, политическую и экономическую власть в стране захватывают олигархические группировки, углубляется социально-экономический кризис, нарастает правовой хаос».

Правительство Российской Федерации в своем постановлении от 10 марта 1999 года «О Федеральной целевой программе по усилению борьбы с преступностью на 1999-2000 годы» признавало существование цели «организованных преступных групп вторгнуться в политику и сферу государственного управления, лоббировать свои интересы во властных структурах всех уровней путем подкупа представителей власти и должностных лиц, влиять на ход выборов в представительные органы (продвижение своих депутатов), провоцировать межнациональные конфликты и политические скандалы, физическое устранение и запугивание неугодных лиц и т. п.»

В конце 90х годов лоббизм набирает силу и становится фактически единственной формой представительства интересов в России. Даже когда ставилась цель и совершались попытки искоренить лоббизм или хотя бы уменьшить его влияние на законотворческий процесс, сделать этого не удавалось. Ситуация усугублялась тем, что иногда в работе одного правительственного кабинета происходили кардинальные изменения, затрагивающие направление деятельности и непосредственно само отношение к лоббистам и лоббистской деятельности.

В качестве примера можно привести правительство Е. Т. Гайдара, которое в начале своей деятельности намеревалось радикально противостоять лоббизму. Само правительство состояло из профессионалов и обладало в основном с либеральными взглядами. Однако итоги его работы в вопросе либерального развития экономики привели к тому, что по прошествии недолгого времени проведения реформ, правительство Е. Т. Гайдара превратилось в суперлоббистское.

Была окончательно и безвозвратно разрушена система функционального представительства, созданная еще прежние времена, а новая система осуществляла свое формирование, опираясь на неупорядоченный лоббизм.

В условиях новой системы любой субъект, имеющий свои значительные интересы, пытался создавать собственные каналы лоббирования. Порой этой завершалось успешно, кто-то оставался проигравшим. Попытки налаживания лоббистами прочных и продолжительных отношений с представителями федеральной государственной власти заканчивались провалом. Но крупным корпорациям и банкам, стремившихся сформировать свою структуру коммуникации между представителями бизнеса и власти, и сумевших в дальнейшем создать промышленные империи, необходимо было получать заказы со стороны государства, а также принимать участие в размещения бюджетных средств и осуществлять операции с ними, удалось создать и реализовать собственные стратегии лоббирования интересов.

Правительство с течение времени стало превращаться в кабинет по реализации лоббирования. Не получилось сохранить независимости органам законодательной власти Российской Федерации. Отдельные депутаты и политические объединения находились в полной зависимости от финансово-промышленных структур приблизительно с середины 90-х годов.

Выборы депутатов в Государственную Думу в 1995 г. показали, что партии, представляющие деловые интересы определенных групп, практически полностью захватили политическое пространство. Все более очевидной становится зависимость политических партий от групп интересов. И такое зависимое положение никем и ничем не ликвидировалось.

С середины 90-х годов интерес политических объединений, касающийся отстаивания определенных политико-экономических взглядов, предполагал наличие лоббистского мандата при участии в голосовании по наиболее важным вопросам, которым уделялось внимание со стороны крупного предпринимательства, обладавшего капиталом. И если в западных странах такие отношения в сфере бизнеса и государственных органах, в системе избирательного процесса получали со стороны государства возрастающую формализацию, то в Российской Федерации данный процесс так и не обрел определенной формы и регулирования. Соответственно в настоящее время крупные российские предприниматели обладают не ограниченной возможностью оказывать влияние на результаты выборов любого уровня.

Если касаться деятельности представительных органов государственной власти, в этой сфере лоббирование интересов начинается с законодательной инициативы. Существуют все основания, которые позволяют обозначить внесение законопроектов как действие, совершаемое в чьих-либо интересах.

Численный анализ средств, которые используются субъектами права законодательной инициативы, реализуя имеющиеся возможности внесения законопроектов, может показать степень активности лоббистов.

По состоянию на 1 января 1998 года, распределение законопроектов, внесенных на рассмотрение Государственной Думы, по группам субъектов права законодательной инициативы показывает, преобладающей активностью обладают депутаты -51 % всех внесенных законопроектов. В то время как на долю Президента Российской Федерации остается 7%, а на долю Правительства соответственно 23%. Кроме этого, если из количества законопроектов, внесенных на рассмотрение, исключить проекты законов о ратификации международных договоров, то президентский и правительственный проценты высших снизится соответственно до 2 и 18 %.

Следовательно, лоббистская деятельность активно проявляется уже на стадии законодательной инициативы российской законодательной (представительной) власти.

В то время как в большинстве развитых стран рассматриваемые проекты законов законодательными органами власти, являются в основном внесенными со стороны Правительства. В Российской Федерации, наоборот инициаторами разработки и принятия тех или иных законопроектов выступают непосредственно сами депутаты. И именно депутаты, самостоятельно, или являясь представителями депутатских фракций, становятся более удобным каналом для внесения лоббистских законопроектов.

Применяемые лоббистами в России способы: финансы, личные связи, активизация мнения общественности и информационное обеспечение, вполне соотносятся с наработанными способами мировой практики. Формируется вывод о том, что попытки урегулировать законодательно вопросы лоббизма, связанные с разработкой и рассмотрением проекта федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», опыт иностранных коллег не во многих вопросах учитывают.

Лоббизм в России не имеет формального закрепления и носит закрытый характер. Деятельность лоббистов не признается официально государством. Отсутствует правовой статус института, лоббистов и их клиентов, из-за чего сегодня перед Россией возникают проблемы, с которыми западные страны разобрались ещё в середине двадцатого века. Законопроект был разработан еще в 1992 году Верховным Советом РФ. Тогда была сформирована рабочая группа, рассматривающая предлагавшиеся варианты законопроектов, которые далее объединили в единый законопроект. Всего было предложено три варианта законопроекта о лоббизме: группой Мишина А.А. (1993 г.), Зяблюка Н.Г. (1993 г.) и Лепехина В.А. (1995-1997 гг.). Лепехин В.А осуществлял руководство рабочей группы Комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций Государственной Думы, его законопроект имел существенные отличия от законопроектов Мишина и Зяблюка. В частности предполагалось регулировать деятельность лоббистов не только в российском парламенте, но и в федеральных органах власти. В законопроекте Лепехина под лоббизмом понималось «взаимодействие юридических и физических лиц с федеральными органами государственной власти с целью оказания влияния на разработку и принятие указанными органами законодательных актов, административных, политических и иных решений в своих интересах или в интересах конкретных клиентов». В дальнейшем законопроект Лепехина стал основой настоящего законопроекта «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти». Целью разработки являлась «просветительская работа, широкое обсуждение проблемы лоббизма и необходимости его правового регулирования со всеми заинтересованными в "оцивилизовывании" российской политики людьми и организациями.» Законопроект был внесен на обсуждение в первом чтении в декабре 1995 года, причиной этому была долгая разработка, рассмотрение различных концепций и вариантов регулирования. Закон не был принят из-за низкой явки депутатов на рассмотрение, но несмотря на это, был одобрен большинством депутатов.

В современной ситуации, когда проблема коррупции является главным препятствием полноценного развития государства, законопроект и его рассмотрение снова является актуальным.

В пояснительной записке к проекту федерального закона "О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» было сказано о том, что данный законопроект должен стать «неотъемлемой и принципиально важной составной частью антикоррупционного законодательства» т.е. закон должен стать эффективным средством борьбы с коррупцией.

Разработчиками законопроекта подготовлены также нормативно-правовые акты, которые могли бы заложить основы для дальнейшего законодательного регулирования лоббистской деятельности в России.

В законе уделялось существенное внимание иностранному лоббизму и способам его регулирования, согласно ст. 4 «зарубежные предприятия и организации осуществляют лоббистскую деятельность на территории России только через российских граждан, зарегистрированных в качестве лоббистов в установленном законом порядке». В случае принятия законопроекта, зарубежные лоббисты могут осуществлять свою деятельность только под контролем российских законодателей.

С принятием закона получила бы развитие ст. 32 Конституции Российской Федерации, которая устанавливает право граждан участвовать в управлении государством, в то же время определялись строгие рамки взаимодействия государства и общества, одним из методов такого взаимодействия может стать лоббизм. В настоящий момент у общества фактически нет подобных способов связи с законодательными органами власти, несмотря на то, что принимаемые ею решения оказывают большое влияние на их жизнь. Зато широкий доступ открыт крупным корпорациям и промышленным предприятием, которые отстаивают свои интересы, часто выходя за рамки закона.

Закон о лоббизме призван, в первую очередь, пресечь подобные взаимодействия и строго ограничить их, также с помощью закона необходимо установить механизм взаимодействия между государством и общественными организациями. В самом законопроекте, в пункте 3.1, статьи 3 дается определение лоббистской деятельности:

под лоббистской деятельностью понимается «взаимодействие юридических и физических лиц с федеральными органами государственной власти с целью оказания влияния на разработку и принятие указанными органами законодательных актов, административных, политических и иных решений в своих интересах или в интересах конкретных клиентов».

Кроме определения лоббистской деятельности, которое по своему содержанию вполне соответствует мировой традиции, также дается определение «лоббист» и «клиент».

Под лоббистом в проекте закона понимается «гражданин Российской Федерации, осуществляющий как безвозмездно, так и за денежное или иное вознаграждение (гонорар) лоббистскую деятельность в интересах третьих лиц (клиентов), зарегистрировавшийся в качестве такового и получивший лицензию на право занятия лоббистской деятельностью в установленном законом порядке» .

Клиентами лоббистов имеют право быть юридические лица, российские и иностранные коммерческие и некоммерческие (негосударственные - часть 2 пункта 3.4 статьи 3 проекта закона) организации, отстаивающие свои интересы. Была предпринята попытка в самом законопроекте, в рамках первой стратегии, ввести достаточно жесткие нормы, например строго ограничить круг субъектов лоббистской деятельности, ввести её лицензирование, установить ответственность лоббистов. Вместе с тем, очевидно, что принятие закона на основе данного законопроекта не окажет существенного влияния на работу действующих лоббистов, потому что невозможно будет доказать, что лицо занимается незаконной лоббистской деятельностью, а также невозможно контролировать личные контакты депутатов с избирателями. Существуют различные мнения, в которых говорится, что для создания порядка регистрации лоббистов не нужно принимать соответствующий федеральный закон. Следует просто установить правила регистрации субъектов, которые желают влиять на процесс принятия решений, другими правовыми актами. Проект закона пытается расширить круг органов государственной власти, на решения возможно оказывать влияние лоббистам. Из сферы действия так и не принятого закона исключаются только органы судебной власти (статья 5 проекта закона).Тот факт, что в сферу действия предполагаемого закона были включены настолько разнородные органы государственной власти, должен был повлечь детализацию норм, но этого не произошло.

Одним из недостатков в проекте закона является то, что отсутствует определение «взаимодействия» с органами государственной власти. В итоге законопроект может претендовать на регулирование работы средств массовой информации, которые публикуют статьи о деятельности органов государственной власти, касающихся процесса разработки. Обсуждения и принятия законов. Таким образом, можно обвинить любое СМИ, издавшее статью, например, о работе Администрации Президента РФ, в занятии лоббистской деятельностью, противоречащей законодательству. Можно сказать, что возникло расширения сферы действия законопроекта.

Следующий недостаток заключается в том, что некоторые нормы проекта закона объективно противоречат основным положениям Конституции РФ.

Таким образом, проект федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», который с с формально-юридической точки зрения направлен на регулирование деятельности лоббистов, высказывающих желание пройти платную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации и бесплатную аккредитацию в Совете Федерации, в Государственной Думе, в Правительстве Российской Федерации, в Администрации Президента.

В разработки законопроекта не учитывается, что деятельность лоббистов нарушает принцип разделения властей. Если одним из принципов судебной власти является независимость судей, т.е. лоббисты не могут влиять на решения судебных органов, то почему тогда на исполнительную и законодательную власть влиять можно?

Нельзя не отметить, что дальнейшие перспективы законодательного регулирования лоббизма есть в Конституции РФ, в них закреплены положения, которые можно использовать в качестве основания для признания и начала регулирования лоббизма в России.

В Конституции РФ косвенно допускаются лоббистские формы защиты интересов. Институт лоббизма должен помогать гражданам реализовывать их право на непосредственное участие или через собственных представителей, что закреплено ст. 32 Конституции РФ.

Гарантии лоббистской деятельности закреплены п. 1 ст. 30, 32-33, и п. 2 ст. 45 Конституции РФ. В п. 1 ст. 30 сказано: «Каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется». Формы союзов в статье не уточняются, но к положению о свободе их деятельности можно добавить п. 2 ст. 45, в которой говорится наличии у каждого гражданина правовой возможности защищать свои права и свободы способами, выходящими за рамки закона. Обоснование институт лоббизма в основном находит в ст. 33 Конституции РФ:

«Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». Как следует из статьи, физические лица имеют право вступать в контакт представителями государственной власти. Открытость и законность таких связей должны стать целью правового регулирования лоббистской деятельности в РФ.

Главным недостатком лоббизма в нашей стране на сегодняшний день является так называемая «проблема уклонов». Эта проблема заключается в стремлении обеспеченных граждан, создавая свои объединения, оказывать более сильное влияние в отличие от общественных движений и групп.

Объединения крупных бизнесменов не хотят отказываться от столь длительного и эффективного влияния на законодательство, вытесняя собой благотворительные организации и культурные сообщества и не давая им отстаивать их интересы.

Встроенный в Государственную Думу лоббизм начинается с реализации права законодательной инициативы, далее достаточно наглядно выражается в предварительном рассмотрении законопроектов в комитетах, затем в обсуждении на пленарных заседаниях Государственной Думы, при внесении поправок и в итоге при голосовании. В этом смысле лоббизм в парламенте довольно похож в России и других странах.

Кроме самой законодательной деятельности, депутаты - лоббисты могут открыто использовать другие каналы лоббирования. Чаще всего активно используется институт депутатского запроса.

В России многие ученые различают две модели лоббизма, теневую и световую. Несмотря на наличие различных видов и форм, суть лоббизма остается неизменной, она заключается в давлении на органы власти со стороны заинтересованных групп. Поэтому делить лоббизм на виды не имеет смысла. Лоббизм может нормально существовать и функционировать, имея различные механизмы и проявления, свойственные ему. В другом случае лоббизм не существует - его заменяет коррупция, взяточничество, которые заменяются понятием пролоббизм, который хоть и имеет сходства, но является незаконным и тем более его нельзя отнести к политическим институтам. В настоящее время многие ученые и научные работники рассматривают вопрос о признании лоббизма в законотворческой деятельности в качестве формы народного волеизъявления на законодательном уровне.

Основной нерешенной проблемой также является коррупция.

Недостатки, присущие лоббизму, искоренить на сегодняшний день не удается, возможно лишь осуществлять за ними контроль и регулировать с помощью имеющегося законодательства.

К положительным сторонам лоббизма относится конкуренция между различными группами за оказание влияние на власть. Лоббизм позволяет реально отстаивать интересы малых групп. Лоббизм также служит инструментом развития гражданского общества, он мобилизует поддержку общества какому-либо законопроекту. Лоббизм расширяет информационную поддержку, обеспечивая органы власти информацией интересующих их вопросам, вносимым на парламентские слушания. При обсуждении происходит столкновение и конкуренция различных интересов, а власти, отдают приоритет наиболее важным вопросам. Законодательные органы Российской Федерации каждый месяц принимаю множество нормативных правовых актов. Законодательная база, на сегодняшний день представляет собой огромное количество материала, осуществляющего регулирование разнородных социальных процессов.

Обращаясь непосредственно к примерам лоббирования своих интересов через законодательные органы, можно привести федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в федеральный закон « Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств». Данный закон, еще до вступления в силу, был негативно воспринят экспертами. В ходе анализа основных положений можно обнаружить, что закон был принят в интересах страховых компаний. В пояснительной записке к закону говорится о том, что во втором чтении закона, депутатами были отклонены многочисленные поправки, отстаивающие интересы граждан. Такая ситуация обесценивает сам процесс страхования, вызывая многочисленные вопросы у граждан. Усугубило обстановку решение Правительства о размере страховых тарифов. Данный Федеральный закон не может полноценно функционировать без внесения серьезных изменений. В связи с таким положением дел Общероссийское Движение автомобилистов России самостоятельно разработало законопроект, в котором содержатся принципиальные изменения для уже имеющегося закона.

В альтернативном законопроекте предлагается внести изменения в порядок утверждения размеров страховых тарифов, которые необходимо выплачивать большинству граждан. В связи с тем, что тарифы во многом сходны с налогами, то в законопроекте говорится о том, что устанавливаться они должны Федеральным законом, а не Правительством, которое в данном случае может подготовить подобный законопроект. Именно такой порядок поможет избежать произвола и сделает процесс установления тарифов публичным и открытым. Помимо этого в Федеральном законе закрепляется неравенство в вопросах о возможности изменения страховых тарифов и сумм. Страховые тарифы могут повышаться в связи с инфляцией, а порядок изменения сумм не предусмотрен. Чтобы ликвидировать явную несправедливость, было принято положение о том, что размеры страховых сумм увеличиваются всякий каждый раз с увеличением размеров страховых тарифов и пропорционально этому увеличению. В законопроекте также говорится о необходимости кардинального изменения подхода к формированию структуры страховых тарифов. В начале следует устанавливать ставки и повышающие/понижающие коэффициенты федеральным законом. Сокращаются основания введения повышающих коэффициентов путем исключения из их числа: а) "наличия или отсутствия страховых выплат, произведенных страховщиками при осуществлении обязательного страхования гражданской ответственности владельцев данных транспортных средств в предшествующие периоды"; б) "иных существенно влияющих на величину страхового риска обстоятельств." Дополнительно вводится понижающий коэффициент при отсутствии причинения страхователем при использовании транспортного средства вреда жизни, (официально зафиксированного), также здоровью или имуществу других лиц в течение последних пяти лет.

В основную часть статей вносятся изменения и дополнения для защиты прав автомобилистов, а также подробное рассмотрение обязанностей и увеличение ответственности страховщиков. Затрагиваются положения о сроке договора обязательного страхования, действий страхователя и потерпевших, определяется размер компенсаций.

В последнее время возникают попытки среди представителей органов государственной власти, если не разработать законодательство, способное регулировать деятельность лоббистов, то хотя бы лишить лоббизм некоторых механизмов воздействия. Так в заключении Общественной палаты на проект

Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления ограничений на осуществление отдельными юридическими лицами пожертвований политическим партиям, их региональным отделениям, а также в избирательные фонды, фонды референдума» предлагается запретить «пожертвования политическим партиям, их региональным отделениям, в избирательные фонды кандидатов, зарегистрированных кандидатов и избирательных объединений (на выборах всех уровней)». Финансовая помощь не должна оказываться со стороны юридических лиц, которые занимаются производством или торговлей табачными изделиями, продукцией изготавливаемой на основе спирта, алкогольной продукцией, пивом и изготавливаемыми на основе алкоголя напитками, помимо этого помощь не могут оказывать и дочерние организации перечисленных юридических лиц. Авторы (С.М. Миронов и депутат Е.В. Ройзман) полагают, что принятие данной нормы ликвидирует любые способы влияния на политический процесс с помощью оказания финансовой поддержки в период выборов, а при отсутствии поддержки со стороны производителей вышеперечисленной продукции, сами производители не смогут лоббировать свои интересы. Несмотря на актуальность нормы, на остроту вопроса, на признания авторами лоббизма со стороны производителей и поставщиков алкогольной и табачной продукции, данная норма здоровью, не способна разрешить поставленную из-за наличия третьих лиц, с помощью которых есть возможность осуществлять финансирование, поскольку нет нормы, запрещающей им это делать. К тому же мировая практика показывает, что лоббисты, представляющие интересы компаний и корпораций не только попадают в законодательные органы в процессе выборов, но и могут набираться из числа действующих депутатов. Несмотря на убежденности авторов проекта закона, приведенных в пояснительной записке, данная норма не способна оказать ощутимое воздействие и сократить влияние крупных корпораций на политическую жизнь, на законодательный процесс.

Избавление законодательства от коррупционных положений является основной нынешней задачей для всех участников законодательного процесса. Необходимость её выполнения указана со стороны Правительства и Президента РФ.

Поддержка со стороны указанных органов власти динамично развивается уже несколько лет. Впервые причины проведения экспертизы законодательства на наличие коррупционных положений возникли в 2006 году. Это было связано с ратификацией конвенции ООН против коррупции. В конвенции, в 5 статье говорилось о необходимости, чтобы каждое государство проводило периодическую экспертизу законодательства для предупреждения коррупции. Далее задачи организации экспертизы указывались в Национальном плане коррупции, утвержденном Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 г. В Федеральном законе "О противодействии коррупции". В законе определялась экспертиза на наличие коррупционных положений как мера профилактики коррупции. Спустя некоторое время был принят Федеральный закон "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", посвященный регулированию экспертизы. В Постановлениях Правительства были утверждены правила и методы экспертизы законопроектов и других документов, делалось это в целях ликвидации условий, помогающих созданию коррупции.

Согласно Постановлению Правительства экспертиза на коррупциогенность кроме Минюста России должна проводиться независимыми экспертами, которые прошли аккредитацию Министерства Юстиции. В ходе проведения антикоррупционной экспертизы, на которой рассматривались 2039 законопроектов, в 190 из них были выявлены нарушения и коррупционные положения.

Далее. В ходе экспертизы 1889 законопроектов федеральных органов исполнительной власти, и других органов государственной власти, подлежавших экспертизе, наличие коррупциогенных факторов выявлены в 112 актах. Экспертиза на коррупциогенность проводилась также среди нормативных актов субъектов, в ходе неё из 73 720 действующих актов, в 1819 выявлены нарушения. В Минюсте, для получения должности независимых экспертов, прошли аккредитацию 678 физических и юридических лиц.

Чтобы обнаружить коррупционные механизмы, необходимо обращать внимание не только на нормативные акты, но и на практику правоприменения. Для улучшения эффективности мониторинга необходимо создать единую информационную базу, которая позволит систематизировать факторы, способствующие коррупции - это позволит не только обогатить экспертизу, но и сделает её всеобъемлющей. Кроме того возрастет эффективность законодательства и правового регулирования. Необходимо также расширить состав независимых специалистов, способных проводить качественную антикоррупционную экспертизу во всех сферах правоотношений. В устранении коррупционных факторов, в основном, заинтересованы сторонники добросовестной конкуренции, и именно они смогут быть независимыми экспертами.

Федеральный закон «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» как базовый федеральный закон Российской Федерации.

Вопрос о правовом регулировании лоббизма впервые возник во время работы Верховного Совета РСФСР, избранного в 1990 г. На первом этапе решения вопроса о своевременности и необходимости правового регулирования лоббизма в России ставились задачи обсудить проблему лоббизма и подготовить соответствующий законопроект. Практическая работа над законопроектом «О регулировании лоббистской деятельности» началась в 1992-1993 гг. в Верховном Совете РФ и проводилась силами аналитиков специально созданных для этого рабочих групп .

За время работы над законопроектом его разработчики провели четыре научно-практические конференции, пять семинаров-совещаний с экспертами и представителями федеральных и региональных органов государственной власти, трижды - общественные и дважды - парламентские слушания. Законопроект также был представлен на заседаниях Межпарламентской ассамблеи государств - участников СНГ и Президиума Международной конференции профсоюзов, передан в Федерацию независимых профсоюзов России, в различные общественные объединения, союзы промышленников и предпринимателей и в средства массовой информации

Значительным событием стала международная конференция на тему «Лоббизм как средство влияния на политику», прошедшая в мае 1993 г. в Москве. Она была проведена в связи с нсобходимостью упорядочить законодательное регулирование механизма взаимодействия органов государственной власти и общества. При организации конференции были учтены пожелания, высказанные на сессиях Верховного Совета Российской Федерации и первом пленарном заседании Межпарламентской ассамблеи государств - участников СНГ в Бишкеке. Конференция прошла под эгидой Верховного Совета Российской Федерации . Однако следует констатировать, что материалы этой международной конференции остались недоступны для широкой общественности, в том числе для специалистов и научных работников. Этот факт лишний раз подтверждает, что даже в начале 90-х гг. XX в. еще сохранился стереотип закрытости темы лоббизма.

Затем 17 января 1995 г. в Фонде развития парламентаризма в России состоялся круглый стол, посвященный обсуждению проекта федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти». Обсуждался законопроект, который был внесен в Государственную думу депутатом нижней палаты В. А. Лепехиным в порядке законодательной инициативы. В работе круглого стола приняли участие эксперты указанного фонда, представители Института государства и права РАН, Экспертного института Российского союза промышленников и предпринимателей, Института США и Канады РАН, Института мировой экономики и международных отношений РАН, фонда «Реформа», Центра волонтеров, Американской ассоциации юристов, сотрудники Аппарата Государственной думы, Министерства юстиции Российской Федерации и других организаций. При обсуждении законопроекта участниками круглого стола были внесены предложения по совершенствованию концепции данного проекта закона. В частности, подверглись критике те нормы законопроекта, которые допускали возможность осуществления лоббистской деятельности в судебных органах . Такое двусмысленное толкование было единодушно отвергнуто участниками обсуждения, так как на практике оно могло привести к давлению на судей, что противоречило бы федеральному процессуальному законодательству.

Существенным недостатком данной редакции законопроекта являлось также отсутствие в нем положений, допускающих возможность осуществления открытой лоббистской деятельности в законодательных и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации. Данное требование вытекает из Конституции Российской Федерации. В статье 33 Конституции РФ прямо указано: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления» .

Указанный законопроект не давал достаточно полного и четкого определения понятия «лоббизм» и других терминов из области лоббистской деятельности, также отсутствовали нормы, устанавливающие порядок деятельности лоббистов, их финансирования и налогообложения, регистрации или лицензирования деятельности, предоставления финансовой и иной отчетности, а также механизм ответственности за нарушения правовых норм лоббистской деятельности.

11 февраля 1995 г. в Москве Государственной думой РФ совместно с Фондом развития парламентаризма была проведена конференция «Лоббизм в современной России и проблемы его законодательного регулирования». Целью конференции было привлечь внимание руководителей Администрации Президента РФ, Федерального собрания и Правительства, ведущих ученых и специалистов, лидеров партий, профсоюзов и объединений промышленников и предпринимателей к проблемам лоббизма.

На встрече присутствовали руководитель Администрации Президента С. А. Филатов, представитель Президента в Федеральном собрании А. М. Яковлев, заместитель Председателя Государственной думы М. А. Митюков, министр экономики России Е. А. Ясин, президент Российского союза промышленников и предпринимателей А. И. Вольский, председатель Федерации независимых профсоюзов России В. Н. Шмаков, президент Ассоциации российских банков С. Е. Егоров, лидер «Круглого стола бизнеса России» И. X. Ки- велиди и т. д. Практически всеми участниками конференции отмечалось, что хотя политические и экономические элиты в России еще не сложились, процесс их структурирования идет полным ходом как формально, так и неформально. Политические партии, нуждаясь в поддержке, охотно идут на сотрудничество с крупным бизнесом. Было выявлено и то, что лоббистскому давлению подвергается, наряду с законодательной властью, и исполнительная власть. Среди методов этого давления возможны прямые денежные вознаграждения, ценные подарки и др. Мнение участников конференции было единодушным: проблема теневого лоббизма для России очень актуальна и ее нужно решать незамедлительно. Необходима разработка законодательных актов, касающихся регулирования лоббистской деятельности .

В 1995 г. были также проведены парламентские слушания, организованные Комитетом Государственной думы по делам общественных объединений и религиозных организаций. Темой обсуждения явился проект федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти», были рассмотрены различные концепции закона, предлагались и альтернативные варианты законопроектов .

В 1997-1998 гг. прошло еще несколько мероприятий, которые были посвящены обсуждению проблем законодательного регулирования лоббистской деятельности. К их числу можно отнести круглый стол, организованный в Московской высшей школе социальных и экономических наук на тему «Механизм регулирования лоббистской деятельности в современной России» .

Таким образом, 1990-е гг. характеризуются большим вниманием к проблеме лоббизма, о чем свидетельствуют проведение конференций, круглых столов, а также различные публикации в средствах массовой информации, общественно-политической и научной периодике.

После 2000 г. также был проведен ряд мероприятий, посвященных проблеме лоббизма и его легитимности. В марте и апреле 2000 г. состоялись конференции «Лоббизм в России: 10 лет теории и практики», «Формы и методы цивилизованного лоббизма в промышленности». В августе 2002 г. Торгово-промышленная палата России организовала интернет-форум на тему «Цивилизованный лоббизм в России: миф или реальность? Как регулировать лоббистскую деятельность?». В мае 2003 г. прошла научно-практическая конференция «Проблемы взаимодействия государства и бизнеса (перспективы развития лоббистской деятельности в России)», в ноябре этого же года был проведен семинар «Лоббизм против коррупции». В этом же году фракция СПС внесла своей проект федерального закона «О лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», который предполагал создание специальных организаций, официально заявляющих о своих лоббистских интересах, внесение изменений в Закон о статусе депутата. В сентябре 2004 г. была проведена публичная конференция на тему «Взаимодействие корпораций и госструктур» .

Лоббизм сам по себе - явление непредосудительное, и проблема не в том, что он существует. Он естествен так же, как естественны и неотъемлемы интересы людей. На деле лоббизм есть часть повседневного политического процесса, органическая составляющая прямых и обратных связей общества и государства. Проблема в том, что существует легальный и теневой лоббизм. Цивилизованное общество стремится свести проявления теневого лоббизма к минимуму. Для этого оно стремится поставить деятельность лоббистских групп и фирм под контроль государства и общественности. Теневой, подпольный, лоббизм разлагает структуры власти, препятствует экономическим реформам и становлению новой государственности. Известно, что оборотной стороной лоббизма является коррупция, с которой пытаются бороться Правительство и Федеральное собрание России.

Масштабы теневого лоббизма определить невозможно, поскольку теневой лоббизм и лоббисты не отчитываются перед Государственной налоговой службой, лицензионными или регистрационными органами, и соответственно они не попадают в официальную статистику. Однако многочисленные источники в средствах массовой информации и научной литературе свидетельствуют о том, что теневой лоббизм в стране процветает. С ним не могут справиться ни на федеральном, ни на региональном уровне. Характерными чертами современного теневого лоббизма является то, что на поверхности видны только само принимаемое решение и тот, кто его принимает. В тени находятся заказчик-клиент, посредник-лоббист и другие участники лоббистской цепочки. Кроме того, часть лоббистов, задействованных в теневом лоббизме, получают вознаграждение в виде денег, должностей, подарков и иных поощрений. Другая часть, в основном простые граждане, с трудом доносит до парламентариев свои законодательные предложения, которые в большинстве своем просто заносятся в парламентскую статистику или в лучшем случае от имени депутатов включаются в таблицу поправок к законопроекту .

Что касается законодательного запрета лоббистской деятельности, то сделать это с технической точки зрения для законодателей несложно, но в этом случае теневой лоббизм станет еще более невидимым и изощренным. Среди причин возникновения теневого лоббизма необходимо выделить следующие:

• отсутствие формализованного лоббизма;
• отсутствие приемлемых размеров и ставок налогообложения;
• наличие значительной теневой экономики;
• передел собственности, сфер политического и экономического влияния;
• интерес монополистов и олигархов;
• геополитический и экономический интерес других стран;
• возможности для лоббистского освоения бюджетных денежных средств .

Все это связано с теневой политикой и экономикой, при этом политические и экономические возможности и решения могут быть самыми различными - от личных и меркантильных до военных.

К незаконным методам давления относятся подкуп, угрозы, шантаж, обман, торги при принятии крупных решений, например бюджета. Диапазон действий, которые относятся к легитимным методам воздействия, достаточно широк и включает сбор подписей, подачи петиций, демонстрации, пикетирования, акты гражданского неповиновения, обращения депутатов в правительство, организацию общественного мнения через СМИ, органы по связям с обществе вснностью . Формы давления дают суммарную характеристику методов давления, которые можно классифицировать следующим образом:

• лоббизм, в том числе собственно парламентский лоббизм, осуществляемый депутатами с привлечением заинтересованной общественности или правительственными чиновниками;
• политические торги, представляющие собой форму реализации интересов через разрешение политических противоречий в форме компромисса;
• теневые неформальные группировки и соглашения, получившие в России большое развитие;
• кампании по обработке общественного мнения через СМИ с мобилизацией общественности, цель которых состоит в обеспечении массовой поддержки того или иного требования, а также в оказании психологического воздействия на адресатов или посредников.

Одним из способов борьбы с коррупцией является легализация лоббизма, приведение его в соответствие с теми правилами, которые существуют в цивилизованном мире. Как только процесс принятия решений становится прозрачным, т. е. осуществляется открыто, через установленные законом каналы, под контролем общественности, существенно сокращается возможность злоупотреблений. Для этого необходимо принять закон о лоббизме, подобный тому, который существует в некоторых странах Европы и США, но с учетом российской специфики. Чтобы откровенный и все возрастающий подкуп лоббистами должностных лиц не уничтожил окончательно авторитет власти, необходимо поставить лоббизм в России под контроль общественных и государственных институтов .

Для снижения криминализации процесса взаимодействия общества и власти необходимо создать такие механизмы и условия, которые позволили бы проследить за движением денег в ходе оказания лоббистских услуг вплоть до достижения результатов лоббистской деятельности, т. с. обеспечить работу легальных финансовых схем, в том числе и с точки зрения их прозрачности для налогообложения.

В законе о регулировании лоббизма целесообразно закрепить ряд положений, должных стать неотъемлемыми принципами российской политики. К их числу можно отнести:

• отделение частной предпринимательской деятельности от государства, жесткий контроль за ее автономностью;
• обеспечение гласности и прозрачности процесса распределения дотаций, кредитов, лицензий и льгот, предоставляемых государством корпорациям и предприятиям;
• взаимодействие федерального правительства исключительно с легитимными структурами, зарегистрированными Министерством юстиции России и делегирующими соответствующие полномочия своим лидерам .

Директивой коррупцию искоренить невозможно, ее нельзя просто запретить. Ее можно только минимизировать, создав для этого в обществе соответствующие условия: определенную нравственную атмосферу, правовой режим, позволяющий высвечивать процесс взаимодействия лоббистов и должностных лиц, стимулировать цивилизованные отношения между ними.

Такие законопроекты, как закон о лоббизме, который делает более открытым лоббирование и предлагает иную модель взаимодействия групп интересов и государства, намного более эффективны, чем самый жесткий закон, направленный непосредственно против коррупции. Закон о регулировании лоббизма позволяет заложить в основу деятельности лоббистских организаций, представляющих интересы корпораций, коммерческих предприятий и фирм, определенные этические принципы, нормы, правила и традиции, регламентировать их деятельность, в то же время он дает большую возможность группам граждан вступать во взаимодействие с властью, реально влиять на процесс принятия решений.

По мнению В. А. Лепехина, депутатам, должностным лицам государства, государственным служащим необходимо запретить выступать в качестве официальных лоббистов. Конечно, защита интересов тех или иных партий, социальных групп или граждан является основной обязанностью депутатов, однако им недопустимо получать денежное вознаграждение в качестве официальных лоббистов .

Если говорить о содержании и предмете правового регулирования, то закон должен прежде всего определять статус лоббистов, предусматривать порядок создания лоббистских структур, их регистрации, налогообложения, отчетности перед органами власти, в нем следует предусмотреть гарантии контроля за лоббистами, обеспечить открытость и гласность их деятельности.

Помимо этого, согласно концепции, предложенной А. П. Любимовым, лоббирование или профессиональное представление интересов не могут проводиться:

• профессиональными представителями, которые имеют трудовые договоры, контракты, соглашения с органами государственной власти; являются государственными служащими; гражданами иностранного государства или лицами без гражданства; учредителями, собственниками, акционерами, руководителями коммерческих и некоммерческих структур, заинтересованными в представлении своих интересов во властных структурах либо состоящими с указанными лицами в близком родстве;
• специализированными организациями или предприятиями в отношении клиентов, которые являются их учредителями, собственниками, акционерами, кредиторами, страховщиками, а также в отношении которых эти фирмы являются учредителями, собственниками, акционерами .

В законопроекте следует разработать механизмы периодической отчетности лоббистов о своих клиентах, целях лоббирования, размерах получаемого дохода. В случае нарушения закона лоббист может быть лишен лицензии на определенный срок. При этом в законопроекте необходимо рассмотреть процедуру возможного участия лоббистов в принятии решений органами государственной власти. В нем следует предусмотреть определенные права лоббистов, например, право на доступ к информации, участие в работе правительства или парламента, для чего необходимо будет получить специальное разрешение на аккредитацию при одной из ветвей власти.

В российской действительности лоббизм по-прежнему существует как бы в виртуальном пространстве. Официально, как законодательно оформленный общественный институт, он отсутствует.

Неофициально, как явление, присутствует во властных структурах. При этом и «верхи», и «низы» государственного аппарата заинтересованы в том, чтобы круг лоббистов оставался по возможности узким, ограниченным в основном бизнес-элитой. Это, в свою очередь, предопределяет межличностный характер контактов и связей при ведении лоббистской деятельности. Такая система лоббирования предполагает монополизм узкоэлитарных групп, забвение общенациональных интересов, которые в принципе должны находиться в поле зрения любого взвешенного взаимодействия заинтересованных групп и государственных структур .

Сегодня тема лоббизма приобретает особую актуальность в свете попыток правительственной администрации по-новому выстроить свои взаимоотношения с элитами и олигархическими группировками, создать такие политические механизмы, которые бы ставили их в относительно равное положение перед властью и препятствовали получению одними группами заведомых преимуществ перед другими.

Таким образом, федеральное законодательство о лоббизме призвано, во-первых, сделать процесс лоббирования своих интересов различными организациями и корпоративными группами давления прозрачным и тем самым предотвратить расширение коррупции во власти, увеличив гласность и легитимность принимаемых властью решений, придав процессу взаимодействия общества и власти организованный и законный характер.

Законодательство о лоббизме призвано создать механизмы, условия и предоставить возможности воздействия на власть различным группам, гражданам и их общественным организациям и объединениям; оно позволит восполнить пробел в регулировании взаимоотношений гражданского общества и власти, тем самым укрепит конституционно-правовой институт лоббизма. С целью развития законодательства о лоббизме необходимо подготовить также ряд подзаконных нормативных правовых актов, принятие которых даст возможность отрегулировать все вопросы, связанные с лоббистской деятельностью в России. Федеральный закон «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» должен стать базовым федеральным законом, в соответствии с которым каждая из ветвей власти и каждый из субъектов Российской Федерации могли бы принимать свои нормативные правовые акты, учитывающие практику и опыт взаимодействия общественных институтов и коммерческих организаций, предприятий, ассоциаций, союзов, фондов с государственными органами власти. Основная цель разработки законодательной базы для регулирования лоббирования заключается в его легализации, выведении из теневого сектора и придании ему открытости и гласности.

(Материалы «круглого стола»)

Государство и право. – 1998. — №1. – С.100-111.

19 мая 1997 г. в Московской высшей школе социальных и экономических наук (МВШСЭН) состо­ялось заседание «круглого стола» на тему: «Механизм регулирования лоббистской деятельности в современной России’. В его работе приняли участие В Л. Лепехин, канд. филос. наук, консультант Государственной Думы РФ, руководитель рабочей группы по разработке проекта федерального за­кона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной влас­ти»; А.С. Автономов, канд. юрид. наук, ведущий научный сотрудник Института государства и права РАН, член рабочей группы; М.И. Левина, канд. юрид. наук, преподаватель факультета права МВШСЭН; А.А. Дегтярев — и.о. профессора МГИМО МИД РФ и МВШСЭН; а также студенты и аспиранты факультетов права и политической науки МВШСЭН и социологического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова.

Открыл заседание ведущий «круглого стола» А.А. Дегтярев. Он предложил три основные на­правления дискуссии, связанные с интерпретаци­ей лоббизма вообще и механизмом его регулиро­вания в России в частности:

во-первых, определение самого понятия лоб­бизма и социально-политической природы этого феномена;

во-вторых, выделение специфических особен­ностей лоббистской деятельности в социокуль­турных условиях России;

в третьих, анализ возможностей и способов регламентации и регулирования лоббистского давления в нашей стране.

Опыт других стран мира заставляет задумать­ся о природе феномена лоббизма и его социо­культурных основах. Одно дело, лоббизм в англо­саксонских странах, как, к примеру, в США, где с конца 40-х годов нашего века лоббизм становится почти таким же легальным институтом, как пар­тии и профсоюзы. И другое дело, страны с преоб­ладанием традиционных элементов политико- правовой культуры, где лоббизм зачастую грани­чит с коррупцией, как это происходило в Заире, где бывший президент Мобуту Сесе Секо практи­чески узаконил взяточничество.

Ясно одно — лоббизм в России сегодня сущест­вует, и никаким «сухим законом» его не запре­тишь. Поэтому, так же как мудрый архитектор планирует и прокладывает дороги с учетом тро­пинок, которые уже были протоптаны пешехода­ми, политики и законодатели должны создать ци­вилизованные рамки для отечественного лоббизма на базе уже существующих с!е &с1о неформальных отношений. Лучше легализовать и разумно регла­ментировать лоббизм, чем иметь его в виде «тене­вого» и неофициального института. Поэтому концепция закона о регулировании лоббистской деятельности, предложенная В.А. Лепехиным и А.С. Автономовым, представляет собой важный и своевременный шаг в процессе цивилизованной легализации лоббизма в России и выведения его из «тени» под свет прожекторов общественности.

В.А. Лепехин отметил, что основная причина необходимости скорейшего принятия закона «О регулировании лоббистской деятельности…» заключается в том, что проблема лоббизма, кото­рая является одной из самых актуальных в совре­менной России, находится вне правового прост­ранства, вне законодательного регулирования. Размеры лоббизма в сегодняшней России, пожа­луй, не имеют аналогов в мире и в истории. В ус­ловиях неразвитости политико-правовой систе­мы и несовершенства представительной власти, лоббизм становится основной формой представи­тельства интересов, но при этом находится вне внимания государственных органов, прессы, об­щественности и закона. К сожалению, механизм взаимодействия общества и власти в процессе принятия политических решений сегодня непуб­личен, коррумпирован и хаотичен; каналы влия­ния на органы государственной власти монополи­зированы сильнейшими группами давления, а це­лый ряд общественных движений и организаций не имеют возможности донести свои интересы до властьимущих. Правовое регулирование лоббиз­ма позволит существенно снизить уровень крими­нализации процесса взаимодействия представите­лей различных групп интересов с представителя­ми власти, обеспечить гласность и открытость принятия важнейших государственных решений.

Регламентация лоббистской деятельности должна осуществляться именно законодатель­ным путем, хотя возможно в качестве предвари­тельной меры и принятие Постановления Госу­дарственной Думы. Ссылки некоторых оппонен­тов закона на зарубежный опыт, в частности на опыт ФРГ, где нет закона, но есть Положение о лоббистах, вряд ли основательны. В европейских странах роль регулятора разного рода общест­венных отношений и механизмов властвования играют традиции, традиционная мораль, неписа­ные правила и нормы. В России же подобного нет, старые традиции порушены, а новые еще только должны сложиться. О морали вообще го­ворить не приходится. Поэтому мы вынуждены идти по пути принятия нормативных актов, на ос­нове которых, возможно, постепенно сложатся какие-то традиции и правила.

Предметом правового регулирования рассмат­риваемого закона является прежде всего порядок создания лоббистских структур, их регистрация и отчетность перед органами власти. Закон распро­страняется не на всех лоббистов, не на лоббистов вообще, а только на тех из них, кто, зарегистри­ровавшись в качестве таковых, намерен вступить во взаимоотношения с государством в цивилизо­ванном, правовом варианте.

Один из самых важных разделов обсуждаемо­го закона касается проблемы иностранного лоб­бизма. Не секрет, что в настоящее время в орга­нах исполнительной власти «прописалось» мно­жество зарубежных компаний и фирм, которые через своих лоббистов добиваются от российских чиновников выгодных для себя решений. В зако­нопроекте деятельность зарубежных лоббистов фактически запрещена, точнее зарубежные предприятия и организации могут осуществлять лоббистскую деятельность на территории России только через российских граждан, зарегистриро­вавшихся в качестве лоббистов в установленном законом порядке. Таким образом, в случае приня­тия закона о лоббизме российский законодатель получает возможность контролировать зарубеж­ных лоббистов. В этой связи нелишне напомнить, что Закон о регулировании лоббистской деятель­ности, принятый в США в 1938 г., был направлен главным образом против иностранных лоббис­тов, прежде всего против предполагаемых аген­тов нацистской Германии. Сегодня в России проблема бесконтрольного неприкрытого про­движения зарубежных лоббистов в структурах российской власти интересов не только коммер­ческих структур, но также политических органи­заций и религиозных сект актуальна как никогда.

Следует отметить, что законопроект должен стать базовым, «рамочным» законом, в развитие которого каждая из ветвей власти и каждый из субъектов власти могли бы принимать свои нор­мативные акты, учитывая практику и опыт соб­ственной работы. Детальная разработка россий­ского законодательства о лоббизме займет дли­тельное время, однако первый шаг необходимо сделать уже сегодня.

А.С В Автономов напомнил, что вопрос о пра­вовом регулировании лоббистской деятельности впервые возник еще во время работы Верховного Совета, избранного в 1990 г. Однако в то время, в начале 90-х годов, все ограничилось в большей степени общими разговорами и подготовкой нео­фициального законопроекта, который так и не был вынесен на рассмотрение законодательного органа. Это было связано в первую очередь с тем, что лоббизм в нашей стране рассматривался как чисто негативное явление наряду с подкупом, другими формами коррупции, шантажом и т.д.

В принципе взаимосвязь лоббизма с указанны­ми негативными явлениями зачастую отмечается и на Западе. Однако там уже давно поняли объек­тивную природу лоббистской деятельности в со­временном структурированном обществе. У нас же только в 70-е годы появлялись первые робкие попытки дать объективный анализ этому явле­нию в зарубежных странах.

Одним из пионеров в этой области можно счи­тать Н.Г. Зяблюка, который посвятил довольно много внимания изучению лоббизма в Соединен­ных Штатах. Однако эти работы, которые выде­ляли как позитивные, так и негативные стороны лоббизма, не оказали существенного влияния на широкое общественное мнение, по-прежнему пребывавшее в начале 90-х годов в уверенности, что регулирование лоббизма сродни легализации организованной преступности. Поэтому на пер­вом этапе разработки данного законопроекта уделялось много внимания просвещению как де­путатов, так и общественности с тем, чтобы пока­зать объективную закономерность появления и развития лоббизма в современных условиях, а также подчеркнуть необходимость его правового регулирования.

Определенные успехи на этом поприще были достигнуты, однако никто из депутатов так и не решился выступить с инициативой официального внесения законопроекта о регулировании лоб­бистской деятельности на рассмотрение Верхов­ного Совета. Вместе с тем, можно констатиро­вать, что был сделан неплохой задел для начала лоббирования закона о лоббизме уже в Государ­ственной Думе. При этом приходилось продол­жать заниматься просветительской деятельнос­тью. С этой целью в 1994-1995 гг. был проведен ряд «круглых столов», семинаров и конференций, посвященных этой проблеме. В том числе можно отметить довольно-таки крупную конференцию, состоявшуюся в феврале 1995 г. и организован­ную Фондом развития парламентаризма в России. В ней приняло участие руководство Совета Феде­рации и Государственной Думы, представители различных фракций в Государственной Думе, Ад­министрации Президента РФ, а также некоторые члены Правительства России. Наряду с потенци­альными лоббируемыми участие в конференции приняли и потенциальные лоббисты: представи­тели «круглого стола» бизнеса России, Союза промышленников и предпринимателей, профсо­юзов, крупнейших благотворительных организа­ций. Все участники высказались в пользу приня­тия закона, регулирующего лоббистскую дея­тельность. Это был важный шаг вперед. Позже, осенью 1995 г., переработанный несколько раз проект соответствующего закона был вынесен на рассмотрение Государственной Думы. Однако в силу того, что во время голосования в зале нахо­дилось сравнительно небольшое количество де­путатов, закон не набрал достаточного большин­ства голосов и, таким образом, не был принят в первом чтении.

Закон о регулировании лоббистской деятель­ности должен решать две взаимосвязанные зада­чи. Во-первых, он должен создавать благоприят­ные условия для представительства значимых ин­тересов различных социальных групп населения. Во-вторых, создавать нормальные условия для работы депутатов и государственных служащих в условиях достаточно большого наплыва лоббис­тов. Именно в этом и состоит основная значи­мость закона: ведь и сегодня, несмотря на отсут­ствие законодательного регулирования, лоббист­ская деятельность осуществляется как в стенах Государственной Думы, так и в других государст­венных органах и учреждениях.

Однако на сегодняшний день лоббизм носит «дикий», неурегулированный характер. В резуль­тате и вырабатывается стойкое недовольство де­ятельностью лоббистов. Кроме того, и в среде различного рода негосударственных организа­ций, не имеющих доступа в органы государствен­ной власти, сохраняется представление о лоббиз­ме как о деятельности, осуществляемой в интере­сах достаточно узких кругов населения.

В то же время хотелось бы отметить, что на момент своего рассмотрения проект федерально­го закона «О регулировании лоббистской деятель­ности в федеральных органах государственной власти» не решал в полной мере две указанные вы­ше задачи. В частности, в нем отсутствовали до­статочно четко прописанные права лоббистов, однако содержалась довольно сложная процеду­ра регистрации. В результате этого даже зарегис­трировавшиеся лоббисты не получили бы ника­ких дополнительных преимуществ по сравнению с лоббистами, которые давно уже действуют без всякой регистрации. А отсутствие регистрации позволяет таким лоббистам вести свою деятель­ность, не привлекая дополнительного внимания и, значит, не осложняя их жизнь. Поэтому одна из главных целей закона — стимулировать регистра­цию и гласность в сфере лоббизма — вряд ли была бы достигнута. А между тем именно гласность при лоббизме, а также многообразие лоббистов, представляющих самые различные социально значимые интересы, и позволили бы избежать тех негативных явлений, которые всем так не нравятся при осуществлении лоббистской дея­тельности (т.е. односторонность давления на представителей государственной власти, по­пытки коррумпировать их, неучет различных мнений и т.д.).

Следует отметить, что в дальнейшем, уже после выборов в Государственную Думу в 1995 г., в этот законопроект были внесены поправки, на­правленные как раз на конкретизацию прав лоб­бистов и уточнение их ответственности. Все это позволяет говорить о том, что в работе над зако­нопроектом был сделан большой шаг вперед.

1996 год был не самым лучшим годом для про­должения работы над законопроектом, посколь­ку большинство политических деятелей были от­влечены выборами — вначале Президента Россий­ской Федерации, а позже выборами губернаторов в регионах. Однако эксперты продолжали рабо­ту. И в начале 1997 г. активизировалась деятель­ность по доработке законопроекта с тем, чтобы повторно вынести его на рассмотрение Государ­ственной Думы.

Именно с этой целью в декабре 1996 г. были проведены парламентские слушания по проекту федерального закона «О регулировании лоб­бистской деятельности в федеральных органах государственной власти». На этих парламент­ских слушаниях выступили представители раз­личных государственных органов и некоммерче­ских организаций, что дало рабочей группе до­полнительную пищу для размышления при доработке указанного законопроекта. Хотелось бы отметить, что рабочая группа ознакомилась с различными моделями правового регулирования лоббизма в различных странах. Наиболее прием­лемой для нынешних российский условий пред­ставляется модель, принятая в США, где лоббист не вправе быть депутатом представительного ор­гана власти или государственным служащим. Лоббистская деятельность, по нашему мнению, сродни деятельности адвоката, только адвокат защищает уже нарушенное право клиента, а лоббист стремится обеспечить его право путем принятия соответствующих нормативных актов. В этих условиях лоббистами и могут быть только физические лица, представляющие интересы оп­ределенных организаций, а депутаты или госу­дарственные служащие выполняют роль арбит­ра, выслушивая мнения, пожелания и информа­цию каждого из лоббистов и стремясь найти оптимальный вариант решения проблемы с уче­том различных мнений и сведений. Кроме того, нам представляется возможным, чтобы лоббист осуществлял свою деятельность как за деньги, бу­дучи нанятым той или иной организацией или яв­ляясь ее штатным сотрудником, так и бесплатно, т.е. на добровольных началах. Участие в лоббист­ской деятельности добровольцев, работающих бесплатно, представляется весьма важным для наших общественных объединений, которые не располагают достаточными финансовыми ресур­сами для найма специалистов, но способны при­влекать в свои ряды квалифицированных людей.

А.Б. Тарасов, слушатель факультета права МВШСЭН, представил результаты сравнитель­ного анализа российских законопроектов о регу­лировании лоббистской деятельности. Норматив­ные акты, действующие в этой области в таких странах, как США, Канада, Великобритания и в некоторых странах Европейского Союза, содер­жат следующие основные моменты: сферу дейст­вия закона, методы работы лоббистов, объекты и структуры лоббистской деятельности, требова­ния к регистрации, права лоббистов, ограничения и санкции. При этом такие постановления по-раз­ному и с различной степенью детализации регу­лируют те или иные аспекты лоббизма, напри­мер, предъявляют различные требования к реги­страции, в большей или меньшей степени касаются непосредственной практики в вопросах финансирования и декларирования затрат и лоб­бистских контактов, а также вопросов субъектов, объектов и методов лоббистской деятельности. Интересно проследить, как отражаются эти ключевые положения в трех версиях проекта российского федерального закона о лоббизме, со­ставленных в свое время группами Мишина А.А. (1993 г.). Зяблюка Н.Г. (1993 г.), и Лепехина В.А. (1995-1997 гг.).

Одним из основных отличий более ранних проектов от проекта группы Лепехина является то, что первые распространяют действие закона только на парламент России, тогда как Лепехин с коллегами предлагают расширить сферу его дей­ствия как на законодательные, так и на исполни­тельные федеральные органы государственной власти.

Далее, все три законопроекта подробно опи­сывают формы и методы лоббистской деятельно­сти: представление в федеральные органы власти информации и документов, участие в работе структур парламента, устные, письменные и иные контакты с депутатами и должностными лицами. Проект группы Лепехина, кроме того, предусматривает независимую экспертизу норма­тивных актов с предоставлением властям ее ре­зультатов и внесение альтернативных проектов государственных решений и законов.

Первые два проекта признают субъектом лоб­бизма и физическое, и юридическое лицо, а об­суждаемый проект — только физическое, причем подчеркнуто, что лоббистом по закону может быть российский гражданин, «самостоятельно действующий.., имеющий доверенность органи­зации-клиента, (или ее) штатный работник». Да­лее в данной проекте определяется даже клиент лоббиста — «российские и иностранные коммер­ческие и некоммерческие… негосударствен­ные.. . организации… только юридические лица».

Необходимым условием осуществления закон­ной лоббистской деятельности все три проекта признают государственную регистрацию лоббис­тов. Проект группы Лепехина (в отличие от пре­дыдущих) предусматривает кроме регистрации еще и аккредитацию лоббистов, и выдачу им «ли­цензий на право занятия лоббистской деятельно­стью, анализ их деятельности Министерством юс­тиции РФ, обеспечение свободного доступа обще­ственности к копиям всех регистрационных и отчетных документов и к указанным… аналити­ческим разработкам.., ежегодное представление Президенту, Федеральному Собранию и Прави­тельству отчета… по реализации настоящего За­кона и предложение по его совершенствованию».

Законные права лоббистов естественным об­разом вытекают из определения тем или иным проектом сферы действия закона, форм и мето­дов деятельности, а также требований к регист­рации и отчетности. Группа Лепехина посвящает правам лоббистов целую статью, в которой им предоставляется «право на получение любой от­крытой информации, а также законопроектов, поправок к ним и иных документов и материалов по лоббируемому вопросу.., гарантируется до­пуск в Федеральное Собрание… и его структур­ные подразделения, а также федеральные орга­ны исполнительной власти и соответствующие департаменты, возможность встреч с депутатами и должностными лицами». Заключительные пункты статьи предоставляют лоббистам право на создание профессиональных ассоциаций и их на обжалование в судебном порядке действий должностных лиц, ущемляющих право права.

Все три проекта накладывают определенные ограничения на занятия лоббистской деятельнос­тью, а именно: запрещают заниматься ею депута­там и должностным лицам, причем проекты групп Зяблюка и Лепехина — в течение года после ухода с должности. Не считаются лоббистами также консультанты и советники. Кроме того, обсуждаемый проект в целях защиты государст­венных интересов России запрещает заниматься лоббизмом гражданам иностранных государств; лицам без гражданства и с двойным гражданст­вом; несовершеннолетним; лицам без высшего образования; имеющим судимость и находящихся под следствием. Проект особо оговаривает, что «иностранные коммерческие и некоммерческие организации имеют право представлять и продви­гать свои интересы через лоббистов — граждан РФ». Объявляются противоправными «подкуп, запугивание, преследование, оскорбление депу­татов и должностных лиц.., их родственников и близких.., шантаж, распространение заведомо ложной информации».

Наконец, все рассматриваемые законопроек­ты предусматривают за нарушение закона санк­ции в административном, гражданском и уголов­ном порядке в соответствии с действующим зако­нодательством. Среди предлагаемых мер следует отметить штрафы и отмену регистрации. Проект группы Зяблюка, кроме того, предполагает в ка­честве санкции запрещение заниматься лоббист­ской деятельностью в течение нескольких лет, а также тюремное заключение. Проект группы Лепехина, по нашему мнению, подходит к этому вопросу более дифференцированно, определяет размеры штрафов, резко увеличивая их размеры за незаконное лоббирование в пользу иностран­ных организаций, а также предусматривает ли­шение лицензий и аккредитаций и даже ликвида­цию организаций, занимающихся незаконным лоббизмом.

В свете вышеизложенного обсуждаемый зако­нопроект, подготовленный группой В.А. Лепехи­на, выглядит наиболее детально проработанным, соответствующим требованиям времени и при­годным к практическом применению.

С.Д. Баранов, аспирант социологического фа­культета МГУ, высказал убеждение, что закон о лоббизме несомненно является очень важным по­литико-правовым механизмом. Однако возника­ет вопрос, применима ли предусмотренная обсуж­даемым законопроектом форма регулирования лоббизма в российских условиях? Не будет ли она отторгнута нашей действительностью? Когда го­товится законопроект, к нему прилагается запис­ка, в которой разъясняются его возможные по­следствия. Необходимо спрогнозировать, каковы будут последствия принятия закона о лоббизме. Во-первых, большое количество людей, которые сейчас ходят по комитетам с удостоверениями по­мощников депутатов, запишутся в лоббисты, уп­латив небольшой взнос. Крупные же, серьезные лоббисты вряд ли захотят появляться на их фоне. Они, конечно, зарегистрируются, чтобы не иметь формальных неприятностей, но «серьезного» ин­ститута лоббизма, правового института, вероят­но, не получится.

Во-вторых, сейчас доминируют так называе­мые «встроенные лоббисты». В Думе — это почти все депутаты, в исполнительной власти — чинов­ники, каждый из которых ищет возможность за­работать «лишнюю копейку». Куда денутся они? Скорее всего они тоже пойдут по пути сокраще­ния или недопущения официального лоббизма, просто проигнорируют его.

Не является ли институт регулирования лоб­бизма в том виде, в каком он существует в США, продуктом исключительно американской культу­ры, пусть и очень важным, распространяющимся вместе с американским вариантом англо-саксон­ской государственно-правовой культуры? Зако­нодательное регулирование лоббизма в «чистом виде» существует, например, в таких странах, как США, Канада, Австралия и Бразилия. Показа­тельный состав! В Германии же существует регу­лирование представительства союзов, а не лоб­бистских контор. Во Франции и Италии лоббизм вообще не признан официально. Может быть, в России после принятия рамочного закона о регу­лировании лоббизма, следует регламентировать деятельность какого-то более широкого поля субъектов, например, групп интересов или групп давления.

А.П. Сюткина, аспирантка социологического факультета МГУ, также признала, что проект федерального закона оставляет двойственное впечатление. С одной стороны, он представляет­ся очень полезным и своевременным, так как яв­ляется важной попыткой хоть как-то упорядо­чить тот «стихийный лоббизм», который мы мо­жем наблюдать сейчас в органах государственной власти. Законопроект предоставляет различным субъектам лоббирования возможность получить формально равный доступ к так называемым «лицам, принимающим решения». Это фактичес­ки означает, что заинтересованные группы, кото­рые раньше в силу своего незначительного поли­тического или иного капитала не могли иметь же­лаемого представительства в процессе принятия решения, теперь ёе ]иге могут получить таковое. Таким образом, принятие закона, несомненно, станет существенным шагом в сторону демокра­тизации процесса представительства интересов и будет способствовать еще большей реализации закрепленного в ст. 32 Конституции права граж­дан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих предста­вителей.

С другой стороны, совершенно очевидно, что закон способен регламентировать лишь некото­рую — и причем весьма незначительную — часть всех проявлений лоббизма. Дело в том, что авто­ры законопроекта исходят из того, что объект лоббистской деятельности — депутат или государ­ственный служащий — должен выступать как бы в роли судьи, осуществляя выбор наиболее подхо­дящего, с его точки зрения, варианта решения из всего множества предложений со стороны лобби­стов, представляющих интересы различных групп давления. Однако нельзя забывать, что «лица, принимающие решения», сами по себе мо­гут быть мощными носителями интересов — как групповых, так и личных. Это означает, что вы­бор в процессе принятия политических, админис­тративных и иных решений возможно будет, как и прежде, осуществляться чаще не из интересов дела как такового, а в пользу группы давления, чьим представителем является депутат или госу­дарственный администратор. Трактовка роли объектов лоббирования, представленная в зако­нопроекте, обусловлена не столько недостатками самого законопроекта, сколько общими труднос­тями, связанными с регламентацией и регулирова­нием лоббизма. Трудно представить, как можно контролировать такие проявления лоббистской деятельности, как личные, прямые контакты представителей групп интересов с государствен­ными чиновниками и депутатами, начиная с «лич­ной унии, и кончая родственными отношениями (рассматриваемый законопроект предполагает осуществление лоббистских контактов только через специализированных профессиональных посредников). Трудно также представить, как можно отличить приглашенного в орган государ­ственной власти эксперта, консультанта или со­ветника от лоббиста (законопроект проводит это отличие на основании того, был ли запрос со сто­роны федеральных органов государственной вла­сти в осуществлении экспертизы). Где гарантия, что государственный чиновник или депутат со­знательно не пригласят эксперта, который будет проводить выгодную им точку зрения, или сам эксперт не окажется скрытым лоббистом? Не совсем ясно, как, с точки зрения законопроекта о лоббизме, следовало бы трактовать некоторые консультативные органы при Президенте и Пра­вительстве РФ, в состав которых входят, наряду с депутатами и работниками федеральных органов исполнительной власти представители ряда об­щественных объединений и коммерческих орга­низаций. Члены таких консультативных органов работают на общественных началах, т.е. фор­мально не являются государственными служащи­ми, но фактически имеют официальный канал влияния на процесс принятия решений.

Еще один вопрос, связанный с интерпретацией рассматриваемого законопроекта, — являются ли журналистские кампании по формированию об­щественного мнения одним из видов лоббистской деятельности, подлежащим регламентации зако­на о лоббизме. Примеров подобных разночтений и неясностей в законопроекте довольно много. Но трудности в попытке законодательно регла­ментировать лоббистские контакты ни в коей ме­ре не снижают значимости обсуждаемого проекта федерального закона, тем более что он является рамочным, и его авторы предполагают дальней­шую разработку ряда нормативных актов, де­тально прописывающих механизм регулирования лоббизма. Вопрос состоит только в том, что, при­нимая данный закон, надо осознавать, что само понятие лоббизма и его проявления в современ­ной российской действительности гораздо шире и многообразнее и вряд ли могут поддаваться зако­нодательному регулированию в полном объеме.

Л.Н. Арутюнян, аспирантка социологического факультета МГУ, отметила: в обществе, в кото­ром политическая ситуация далеко не стабиль­на, а социальные процессы хаотичны и непро­гнозируемы, естественно, отсутствуют многие механизмы контроля за деятельностью социаль­но-политических институтов. В этих условиях возникает необходимость в создании норм, вы­полняющих регулирующие функции, что отно­сится и к закону о лоббизме. Однако насколько своевременным является данный закон для Рос­сии? Поскольку в этом вопросе мы перенимаем опыт США, то отметим, что принятые там зако­ны о лоббизме явились естественным результа­том развития политической системы. А в нашем случае встает извечный вопрос: является ли рас­сматриваемый закон всего лишь юридическим за­креплением уже существующих структур и меха­низмов влияния на процесс принятия решений, т.е. «дикого» лоббизма, о котором говорили мно­гие выступающие, или, принимая данный закон, Дума тем самым устанавливает систему не прису­щих российской политической культуре социаль­но-политических отношений? В этой связи возни­кает еще один вопрос: насколько эффективным может оказаться закон о лоббизме, не останется ли он лишь на бумаге, никак не отразившись на политической ситуации в целом?

Принятие закона о лоббизме в России будет несколько преждевременным. Ведь законопро­ект рассматривается в период, когда не решены многие важные социальные проблемы, а лоб­бистская деятельность обычно преследует узкие, частные интересы крупных капиталов, в резуль­тате чего могут быть проигнорированы интересы общественных организаций и объединений, так как последним в большинстве случаев придется рассчитывать лишь на услуги лоббистов, соглас­ных работать за символическое вознаграждение. В итоге может возникнуть опасность того, что разнонаправленное лоббирование в интересах уз­ких слоев населения может отвлечь депутатов от решения серьезных социальных вопросов и тем самым вогнать нашу страну в еще более кризис­ное состояние. Здесь уместно было бы отметить, что хотя в законе и зафиксирован запрет на дея­тельность иностранных лоббистов, однако име­ется большая вероятность, что лоббирование в интересах иностранных организаций будет осу­ществляться через лоббистов — граждан РФ, тем более что речь идет о крупном капитале. В этой связи было бы желательно, чтобы данный рамоч­ный закон был дополнен нормативным актом о более жестком ограничении лоббирования в ин­тересах иностранных организаций. Следует за­тронуть еще более общую проблему, такую как монополизм в сфере лоббистской деятельности. Хотя все имеют равные возможности представ­лять и проводить определенные интересы, но в итоге это равенство разбивается о стену, состоя­щую из таких кирпичей, как финансовый, поли­тический, социальный и культурный капиталы, позволяющие использовать самые различные ме­тоды лоббистской деятельности.

Подводя итоги дискуссии, А.А. Дегтярев отме­тил, что необходимость принятия закона о регу­лировании лоббистской деятельности, особенно в его настоящем варианте, который выглядит наи­более проработанным по сравнению с предыду­щими, не вызывает сомнения. С другой стороны, совершенно очевидно, и это признают сами авто­ры законопроекта: сфера действия обсуждаемого закона значительного ограничена: лица и органи­зации, занимающиеся лоббизмом, но не зарегист­рировавшиеся в качестве таковых, не являются предметом его правового регулирования. Причем принятие закона не будет означать, что деятель­ность таких лоббистов станет запрещенной, про­сто они не получат права, которые согласно зако­ну будут предоставлены официально признан­ным лоббистам. В этой связи совершенно справедливыми представляются сомнения неко­торых участников дискуссии в том, что закон мо­жет не сработать, что многие лоббисты не захо­тят регистрироваться. Хочется все же надеяться, что в дальнейшем развитие системы ответствен­ности лоббистов перед обществом и одновремен­ное предоставление различных прав тем лоббис­там, которые намерены строить свои отношения с государством на новых принципах, все-таки бу­дут стимулировать остальных лоббистов прохо­дить процедуру официальной регистрации, что в свою очередь создаст твердую основу для разви­тия законных цивилизованных отношений между группами интересов и государством.

Обзор подготовлен А.П. Сюткиной, С. Конюшко

Вносится депутатами — членами Комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций Государственной Думы Федерального собрания РФ

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН «О РЕГУЛИРОВАНИИ ЛОББИСТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ»

Статья 1. Цели и предмет регулирования на­стоящего Федерального закона

1.1. Целями настоящего Федерального зако­на являются:

а) Содействие реализации конституцион­ного права граждан Российской Федерации на участие индивидуально или через различные ор­ганизации в управлении делами государства по­средством воздействия на процесс принятия ре­шений федеральными органами государственной власти.

б) Легализация и правовое регулирование взаимодействия юридических лиц и их представи­телей, осуществляющих коммерческую и неком­мерческую деятельность с федеральными орга­нами государственной власти, представительства и продвижения в структурах власти отраслевых, региональных, корпоративных, общественных, частных и иных индивидуальных и групповых ин­тересов.

1.2. Предметом регулирования настоящего Закона являются отношения, складывающиеся в процессе осуществления лоббистской деятельнос­ти в федеральных органах государственной власти.

Статья 2. Законодательство о регулировании лоббистской деятельности в федеральных орга­нах государственной власти

2.1. Законодательство Российской Федера­ции о регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти со­стоит из настоящего Закона и издаваемых в соот­ветствие с ним нормативно-правовых актов Рос­сийского Федерации.

Статья 3. Основные понятия

3.1. Под лоббистской деятельностью в на­стоящем законе понимается взаимодействие юридических и физических лиц с федеральными органами государственной власти с целью оказа­ния влияния на разработку и принятие указанны­ми органами законодательных актов, админист­ративных, политических и иных решений в своих интересах или в интересах конкретных клиентов.

3.2. Под лоббистом — в смысле настоящего Закона — понимается гражданин Российской Фе­дерации, осуществляющий как безвозмездно, так и за денежное или иное вознаграждение (гонорар) лоббистскую деятельность в интересах третьих лиц (клиентов), зарегистрировавшийся в качестве такового и получивший лицензию на право заня­тия лоббистской деятельностью в установленном законом порядке.

3.3. Лоббистом может быть только физичес­кое лицо:

а) самостоятельно действующий гражда­нин, не являющийся штатным сотрудником орга­низации-клиента, от имени которой осуществля­ется лоббистская деятельность, и имеющий дове­ренность на представление ее интересов,

б) штатный работник организации, слу­жебные обязанности которого полностью или ча­стично заключаются в осуществлении лоббист­ской деятельности от имени и в интересах данной организации — работодателя.

3.4. Под клиентами в настоящем законе по­нимаются российские и иностранные коммерчес­кие и некоммерческие организации, защищаю­щие свои интересы.

Клиентами лоббистов могут быть только не­государственные организации.

Клиентами лоббистов, взаимодействующих с федеральными органами государственной влас­ти, могут быть только юридические лица.

Статья 4. Порядок взаимодействия лоббистов с клиентами и органами власти

4.1. Юридические лица осуществляют лоб­бистскую деятельность только через лоббистов, зарегистрированных в установленном настоящим Законом порядке.

4.2. Взаимодействие лоббистов с государст­венными органами и их представителями осуще­ствляется на основе:

договора с организацией-клиентом об оказа­нии лоббистских услуг, заверенного сторонами;

выданной лоббисту от имени организации- клиента или организации-работодателя доверен­ности;

лицензии на право занятия лоббистской дея­тельностью, выданной регистрирующим органом и аккредитационного удостоверения.

4.3. Лоббистская деятельность на безвозме­здной, волонтерской основе может осуществ­ляться только в интересах некоммерческих орга­низаций, а также их объединений на основании их уставов.

4.4. Для представления и продвижения в ор­ганах власти отраслевых, региональных, корпо­ративных, общественных, частных и иных инди­видуальных и групповых интересов могут созда­ваться специализированные лоббистские фирмы.

Под специализированной лоббистской фир­мой (далее — лоббистская фирма) понимается юридическое лицо, основной уставной задачей которого является оказание лоббистских услуг.

Лоббистские фирмы осуществляют лоббист­скую деятельность на общих основаниях — в со­ответствии с настоящим Законом. С этой целью они обязаны зарегистрировать своих представи­телей — лоббистов в установленном Законом по­рядке.

4.5. Иностранные коммерческие и неком­мерческие организации имеют право представ­лять и продвигать свои интересы в федеральных органах государственной власти России через лоббистов — граждан Российской Федерации, за­регистрировавшихся в качестве таковых и полу­чивших соответствующую лицензию в установ­ленном законом порядке.

4.6. Отношения между лоббистом и органи­зацией-работодателем и между лоббистом и ор­ганизацией-клиентом регулируются трудовым или гражданским законодательством Российской Федерации.

4.7. Оказание лоббистских услуг подлежит налогообложению в соответствии с налоговым законодательством.

Статья 5. Сфера действия настоящего Феде­рального закона

5.1. Настоящий Федеральный закон распро­страняется на лоббистскую деятельность в отно­шении федеральных органов законодательной и исполнительной власти. Не допускается осуще­ствление лоббистской деятельности в отношении федеральных органов судебной власти.

Статья 6. Ограничения на занятие лоббист­ской деятельностью

6.1. Лоббистами в смысле настоящего Зако­на не могут быть:

а) лица, занимающие должности в феде­ральных органах власти,

б) назначаемые или приглашаемые феде­ральными органами государственной власти Рос­сийской Федерации эксперты, консультанты и со­ветники — по вопросам их экспертной деятельно­сти; при этом информация, предоставляемая ими федеральным органам государственной власти по запросам последних, не рассматривается в ка­честве лоббистской.

6.2. Лицам, занимающим должности в феде­ральных органах государственной власти Россий­ской Федерации, запрещается занятие лоббист­ской деятельностью — в смысле настоящего Зако­на — в течение одного года после прекращения их полномочий, выхода в отставку или увольнения с указанных постов или должностей.

6.3. Лоббистами в смысле настоящего Зако­на не могут быть также:

граждане иностранных государств;

лица без гражданства или с двойным граждан­ством;

лица, имеющие судимость за уголовные пре­ступления и(или) находящиеся под следствием на момент регистрации;

несовершеннолетние;

лица, не имеющие высшего образования;

лица недееспособные, состоящие на учете в психоневрологических учреждениях.

Статья 7. Методы лоббистской деятельности

Методами лоббистской деятельности призна­ются:

7.1. Представление в федеральные органы государственной власти информации, докумен­тов и проектов решений по вопросам, находя­щимся в их компетенции.

7.2. Участие в работе комитетов, комиссий, фракций, депутатских групп и иных структур Фе­дерального Собрания, а также органов исполни­тельной власти по профилю лоббируемых вопро­сов.

7.3. Устные, письменные, телефонные, эле­ктронные и иные контакты с депутатами и долж­ностными лицами федеральных органов государ­ственной власти в целях продвижения своих инте­ресов или интересов своих клиентов.

7:4. Экспертиза проектов законов и иных нормативных актов и решений федеральных ор­ганов государственной власти с предоставлени­ем последним результатов экспертизы, в случае, если она осуществляется не по запросам этих ор­ганов.

7.5. Организация публикаций и выступлений в средствах массовой информации в поддержку конкретных законопроектов или решений госу­дарственных органов.

7.6. Иные, не запрещенные законом, спосо­бы взаимодействия лоббистов с федеральными законодательными и исполнительными органами государственной власти и их представителями.

Статья 8. Права лоббистов

8.1. Лоббисты имеют право в установленном соответствующим федеральным органом власти порядке на получение любой открытой информа­ции, а также законопроектов, поправок к ним и иных документов и материалов по лоббируемому вопросу.

Эту информацию лоббист получает на основа­нии своего Аккредитационного удостоверения.

8.2. Лоббистам гарантируется допуск в Феде­ральное Собрание Российской Федерации и его структурные подразделения, а также в федераль­ные органы исполнительной власти Российской Федерации и соответствующие департаменты, возможность встреч с депутатами и должностны­ми лицами органов исполнительной власти — в по­рядке, установленном этими органами.

8.3. Порядок предоставления данных прав лоббистам и их профессиональным объединени­ям устанавливается ст. 9 настоящего Закона, а также специальными нормативными актами, принимаемыми в установленном порядке Сове­том Федерации, Государственной Думой, Адми­нистрацией Президента и Правительством РФ.

8.4. Лоббисты имеют право на создание про­фессиональных ассоциаций. Основным условием членства в этих ассоциациях является наличие действующей лицензии на право занятия лобби­стской деятельностью.

8.5. Лоббисты имеют право на обжалование действий должностных лиц, ущемляющих их пра­ва, в судебном порядке.

Статья 9. Порядок регистрации лоббистов

9.1. Регистрация лоббистов, выдача им ли­цензий на право занятий лоббистской деятельно­стью (далее — лицензия) и анализ их деятельности осуществляется Министерством юстиции Россий­ской Федерации.

В его обязанности входит:

а) разработка регистрационных и отчет­ных документов, необходимых для эффективной реализации положений настоящего Закона, раз­работка и утверждение единых требований и стандартов осуществления взаимодействия него­сударственных организаций с федеральными ор­ганами государственной власти;

б) регистрация лоббистов и выдача им ли­цензий, равно как и лишение лоббистов лицензии в случае нарушения данного Закона;

в) проверка полученных регистрационных и отчетных документов на предмет полноты и точ­ности содержащихся в них сведений и своевремен­ности их предоставления; в случае необходимости — затребование предоставления уточненных или не­достающих сведений, предусмотренных настоя­щим Федеральным законом;

г) хранение оригиналов регистрационных и отчетных документов в течение пяти лет, счи­тая со дня получения каждого регистрационного или отчетного документа;

д) обеспечение регулярной публикации ре­гистрационных и отчетных документов в офици­альных органах печати;

е) в пределах каждого отчетного полуго­дия систематизация и анализ информации, содер­жащейся в регистрационных и отчетных доку­ментах, относящихся к данному периоду, с целью составления обобщенного представления об ос­новных параметрах лоббистской деятельности в этом полугодии;

ж) ведение специального Реестра выдан­ных, приостановленных и аннулированных ли­цензий;

з) обеспечение свободного доступа обще­ственности к копиям всех регистрационных и от­четных документов, аналитическим разработ­кам, указанным п. «е» настоящей статьи;

и) ежегодное представление Президенту, Федеральному Собранию и Правительству отче­та о своей деятельности по реализации настояще­го закона и предложений по его совершенствова­нию, если таковые имеются.

9.2. Регистрация лоббиста состоит в запол­нении им регистрационного документа, форма которого разрабатывается в Министерстве юсти­ции Российской Федерации, и производится не по­зднее, чем через месяц со дня заполнения регист­рационного документа.

9.3. Регистрационный документ должен со­держать следующие сведения:

фамилию, имя, отчество, год и место рожде­ния, профессию, образование, домашний и слу­жебный адрес, телефон лоббиста;

название, юридический адрес, телефон и род деятельности клиентов;

цели лоббистской деятельности.

9.4. В случае появления новой информации относительно существа своей деятельности, пре­дусмотренной п. 3 настоящей статьи, лоббист обя­зан сообщить об этом в Министерство юстиции Российской Федерации.

9.5. При регистрации лоббистов уплачивает­ся регистрационный сбор, равный десятикратной сумме ежемесячной минимальной заработной платы на день регистрации.

Доход от регистрационных сборов направля­ется в федеральный бюджет.

9.6. Выдача лицензии на право занятия лоб­бистской деятельностью производится автомати­чески в течение месяца со дня регистрации. Реги­страция лоббистов и выдача им лицензий осуще­ствляется одним органом.

Лицензия является именной, при передаче дру­гому лицу недействительна.

9.7. Лицензия действительная на всей терри­тории Российской Федерации в течение одного года, по завершении которого, в случае продол­жения своей деятельности, лоббист обязан ее продлить.

9.8. В продлении лицензии может быть отка­зано в случае нарушения действующего законо­дательства, а также в случае изменения условий лицензирования.

9.9. Если лоббист прекращает свою деятель­ность, он в течение 30 дней обязан уведомить об этом Министерство юстиции Российской Федера­ции и представить отчет о своей деятельности.

9.10. В регистрации и выдаче лицензии может быть отказано в случаях, предусмотренных ст. 5 настоящего Закона.

Отказ производится в письменной форме и мо­жет быть обжалован в судебном порядке.

Статья 10. Порядок аккредитации и работы лоббистов в федеральных органах государствен­ной власти

10.1. Аккредитация лоббистов производится в соответствующих федеральных органах госу­дарственной власти в порядке, предусмотренном этими органами.

Порядок аккредитации и работы лоббистов в соответствующем органе власти закрепляется в специальном «Положении о порядке аккредита­ции и работы лоббистов в Совете Федерации (Го­сударственной Думе, Правительстве РФ, Админи­страции Президента РФ)» (далее — Положение об аккредитации), утверждаемом в установленном порядке в трехмесячный срок со дня вступления в силу настоящего закона.

10.2. В Положении об аккредитации должны быть установлены:

порядок доступа лоббистов в здания и помеще­ния соответствующего органа власти;

порядок работы лоббистов в структурных под­разделениях органа власти;

порядок взаимодействия с депутатами, долж­ностными лицами и иными лицами, являющимися объектами лоббирования;

порядок получения информации, пользования документами и материалами служебного харак­тера;

порядок отчетности лоббиста перед аккреди­тующим органом.

10.3. Аккредитация производится:

а) в Совете Федерации — Комиссией по рег­ламенту и парламентским процедурам,

б) в Государственной Думе — Комитетом по Регламенту и организации работы Государствен­ной Думы,

в) в Правительстве РФ — Департаментом по взаимодействию с Федеральным собранием и общественными организациями аппарата Прави­тельства,

г) в Администрации Президента РФ — Уп­равлением Президента по вопросам взаимодейст­вия с политическими партиями, общественными объединениями, фракциями и депутатами Феде­рального собрания РФ.

10.4. В полномочия и обязанности аккредиту­ющих органов входит:

а) разработка в месячный срок после вступления в силу настоящего Закона Положе­ния об аккредитации и внесение его на утвержде­ние в соответствующую инстанцию данного орга­на власти;

б) аккредитация лоббистов, а также отказ в аккредитации либо лишение аккредитации;

в) ведение специального Реестра выдан­ных, приостановленных и аннулированных ак­кредитаций;

г) обращение в Министерство юстиции РФ и судебные инстанции о применении санкций к лоббистам — нарушителям действующего законо­дательства.

10.5. Аккредитация производится при нали­чии:

а) заявления об аккредитации с указанием лоббируемых вопросов, а также структурных подразделений и должностных лиц, являющихся объектами лоббирования;

б) лицензии на право занятий лоббистской деятельностью, выданной Министерством юсти­ции РФ;

в) подписанного лоббистом Обязательства соблюдать требования Положения об аккредита­ции.

10.6. Аккредитация является бесплатной.

Число органов государственной власти, в ко­торых может быть аккредитован лоббист, не ограниченно.

10.7. Аккредитация должна быть произведе­на в месячный срок после подачи заявления. При аккредитации лоббисту выдается Аккредитаци- онное удостоверение, обеспечивающее проход лоббиста в определенные Положением об аккре­дитации здания и помещения.

10.8. В аккредитации может быть отказано в случае несоблюдения лоббистом требований, из­ложенных в п. 10.5, а также в ст. 6 настоящего За­кона. Отказ в аккредитации производится в пись­менном форме и может быть обжалован в судеб­ном порядке.

Статья 11. Отчетность лоббистов

11.1. Лоббист обязан не позже, чем через ме­сяц после окончания каждого календарного полу­годия, а также после завершения своей деятель­ности представить в Министерство юстиции от­чет о своей деятельности.

В отчете следует указать сведения о клиентах, в пользу которых осуществлялась лоббистская деятельность, финансовых и материальных сред­ствах, предоставленных ими, произведенных рас­ходах и достигнутых результатах.

Статья 12. Ответственность лоббиста

12.1. Лицо, осуществляющее незаконную лоббистскую деятельность, решением суда мо­жет быть подвергнута штрафу в размере 50 и бо­лее ежемесячных минимальных заработных плат (окладов).

Организация, осуществляющая незаконную лоббистскую деятельность, решением суда мо­жет быть подвергнута штрафу в размере 100 и более ежемесячных минимальных заработных плат (окладов) либо ликвидации.

Лицо или организация, осуществляющие неза­конную лоббистскую деятельность в пользу ино­странной организации, решением суда могут быть подвергнуты штрафу в размере 1000 и бо­лее минимальных заработных плат (окладов) и иным санкциям.

12.2. Нарушение настоящего Закона, Поло­жения об аккредитации и иных законов и норма- тивно-правовых актов, регулирующих деятель­ность лоббистов, влечет за собой аннулирование на определенный срок лицензии или аккредита­ции, а также штраф в размере 50 и более месяч­ных минимальных заработных плат.

Сообщение лоббистами ложных сведе­ний в регистрационных и отчетных документах ведет к приостановке аккредитации лоббиста в том или ином органе государственной власти или аннулированию на определенных срок лицензии и наказывается штрафом в размере от десяти до пятидесяти месячных минимальных заработных плат из расчета минимальной заработной платы на момент последней перед нарушением перере­гистрации.

12.3. Организация пропагандистских кампа­ний, порочащих депутатов и должностных лиц органов государственной власти Российской Фе­дерации, подкуп, запугивание, преследование, ос­корбление депутатов и должностных лиц органов государственной власти, а также их родственни­ков и близких им людей, шантаж, распростране­ние заведомо ложной или искаженной инфор­мации, являются противоправными методами лоббистской деятельности и преследуются в со­ответствии с действующим законодательством.

12.4. Решение об аннулировании лицензий, а также о наложении штрафа принимается в судеб­ном порядке по иску Министерства юстиции Рос­сийской Федерации.

12.5. Решение о приостановке аккредитации принимается соответствующим органом власти в установленном Положением об аккредитации по­рядке и может быть обжаловано в суде.

12.6. Ответственность лоббиста перед клиен­том определяется заключаемым между ними до­говором об оказании лоббистских услуг.

Споры между лоббистом и клиентом разреша­ются в суде.

Статья 13. О введении в действие настоящего закона

13.1. Настоящий Федеральный закон вступа­ет в силу через три месяца после его официально­го опубликования.

13.2. Правительству Российской Федерации в трехмесячный срок обеспечить создание Минис­терством юстиции Российской Федерации систе­мы регистрации лоббистов и анализа их деятель­ности.

13.3. Законодательным собраниям и админис­трациям субъектов Федерации в течение года со дня принятия настоящего закона подготовить и обеспечить принятие соответствующих Положе­ний об аккредитации лоббистов в данных органах власти.

Главная » Понятия » Возникновение лоббизма в России. Правовое регулирование лоббистской деятельности