Органы гос власти и управлении. Система органов государственной власти

Деятельность любого государства реализуется прежде всего через систему его государственных органов. Орган государства - это обособленное звено механизма государства, которое имеет собственную структуру, строго определенные функции и необходимые для этого государственно-властные полномочия.

Структура государственных органов может быть различна. Чем выше место органа в вертикальной иерархии, тем, как правило, сложнее его структура. Каждый орган государственной власти создается в соответствии с конституцией, законами или другими нормативно-правовыми актами.

Орган государственной власти наделен властными полномочиями. Его решения обязательны для исполнения всеми гражданами, должностными лицами и организациями, на которых распространяется компетенция данного органа государства.

Согласно Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Эти ветви власти самостоятельны и не вмешиваются в оперативную деятельность друг друга. Реализация принципа разделения их взаимоотношений гарантирует общество от опасной концентрации власти в руках какого-либо одного органа или должностного лица, способного привести к диктатуре и установлению тоталитарного режима.

Органы законодательной власти России включают Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственную Думу) и законодательные (представительные) органы субъектов РФ. Главная задача этих органов состоит в принятии законов, регулирующих наиболее важные общественные отношения. Все органы законодательной власти являются выборными, т. е. избираются непосредственно населением на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Органы исполнительной власти России осуществляют государственную власть в форме организации исполнения законов. К ним относятся Правительство РФ, федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные службы, федеральные комиссии, российские агентства, главы администраций субъектов РФ.

Органы судебной власти России - это Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ и суды в субъектах РФ. Судебная власть является независимой и самостоятельной ветвью и действует посредством конституционного, уголовного, гражданского и административного судопроизводства.

Существуют еще и органы государственной власти, которые не входят ни в одну из трех ветвей власти. К ним следует отнести Прокуратуру РФ, Центральный банк РФ, Счетную палату РФ, Центральную избирательную комиссию РФ.

Конец работы -

Эта тема принадлежит разделу:

Университетское образование

Postgrado.. к программам обучения postgrado относятся все программы второго и третьего.. master oficial doctorado..

Если Вам нужно дополнительный материал на эту тему, или Вы не нашли то, что искали, рекомендуем воспользоваться поиском по нашей базе работ:

Что будем делать с полученным материалом:

Если этот материал оказался полезным ля Вас, Вы можете сохранить его на свою страничку в социальных сетях:

Все темы данного раздела:

Университетское образование
1. Университеты и университетское образование. 2. Университеты и их роль в жизни общества. 3. История Государственного университета управления. 4. Специфика университетск

Университетское образование
История формирования системы высшего образования в России весьма поучительна. Но «поучения», т.е. исторические уроки, как известно, могут интерпретироваться весьма различным образом

Master Universitario Experto Universitario
Программы, как правило, направлены на узкую специализацию в конкретной области. Скажем, студент имеет диплом в области права. Поступая на программу Master или Experto, он выбирает конкретную прикла

Поступление в университет
Российскому абитуриенту, как и жителям Испании, перед поступлением в университет необходимо сдать вступительные экзамены (selectividad). Существуют специальные подготовительные курсы, проводимые ра

Высшие школы
Альтернатива университету Специализированные высшие школы (Grandes ecoles) появились в XVIII, еще до Французской революции, в период кризиса университетов. Первой была Горная школа(

Условия поступления в университет
Уровень образования Соглашение об эквивалентности дипломов разных стран в принципе упрощает процедуру поступления или перевода в зарубежное учебное заведение. Есть надежда, что прой

Стипендии
Выбирая вуз, французы не в последнюю очередь ориентируются на то, где они смогут получить грант или стипендию от Регионального или Городского Совета или от какой-нибудь ассоциации. Для россиян проц

Процедура поступления в университеты Соединенного Королевства
Набором студентов во все высшие учебные заведения, включая университеты Великобритании, занимается центральное бюро UCAS (Universities and Colleges Admissions Service). Все абитуриенты заполняют за

Программа Foundation
Обычная продолжительность Foundation – учебный год (немного меньше или чуть больше – в зависимости от колледжа). Программы ориентированы в первую очередь на иностранцев, знающих язык на ср

Программа Международного бакалавриата
Образование по программе «Международный бакалавриат» (International Baccalaureate, IB) открывает перед выпускниками поистине безграничные возможности. С дипломом IB можно поступать на любо

Структура Высшего греческого Образования
Университетское Образование: миссия Университетского Образования состоит в том, чтобы гарантировать высокий уровень теоретического и всестороннего обучения молодежи.

Требования к поступлению
Основное требование допуска к Высшему Образованию – наличие аттестата о полном среднем образовании. Для поступления абитуриенты сдают общий вступительный экзамен по 9 предметам. Экзамены проводятся

Научные степени образования в Норвегии
В Норвегии введена система научных степеней 3 + 2 + 3, со структурой: бакалавр, магистр, доктор наук. Она соответствует европейским стандартам. Благодаря такой системе научных степеней, для студент

Требования к владению языками
Для следующих студентов не является обязательным сдача теста на знание английского языка: Абитуриенты из ЕС и Европейского центра высшего образования под патронажем ЮНЕСКО, изучивших английский язы

Вид на жительство для студентов
Иностранцы, принятые в учебное заведение, должны получить вид на жительство для учебы в Норвегии. Студентам, планирующим провести в Норвегии более 90 дней, необходим студенческий вид на жительство.

Модернизационная роль университетов
С момента своего возникновения университеты были «агентами преобразования мира», причем даже в те эпохи, когда нам кажется, что университеты всячески старались воспроизводить университетский корпор

Возможности
· Дети и студенты используют переносные компьютеры, PDA или переносные системы голосования в классной комнате или комнате лекции. · Студенты, использующие мобильные телефоны и карманные ко

Технологии
Большинство личных технологий могут поддерживать мобильное обучение, включая: · Личный цифровой помощник, в классной комнате и на свежем воздухе · Tablet PC UMPC мобильные телефон

Сущность государства
Под сущностью понимаются устойчивые, внутренне необходимые свойства и связи явления, определяющие его бытие. Сущность государства – это то, что является в нем главным, к чему оно стремится.

Происхождение государства
Вопрос о происхождении или возникновении государства можно рассматривать с двух позиций. Во-первых, каким образом в условиях родового общества зародилось государство? Во-вторых, каким образом в пос

Типы государств
Типология государств - это научная классификация государств по определённым типам (группам) на основе их общих признаков, отражающая присущие данному государству их общие закономер

Правовое государство
Правовое государство - это государство, в котором организация и деятельность государственной власти в ее взаимоотношениях с индивидами и их объединениями основана на праве и ему со

Функции государства, задачи и методы государственного управления
Функциями государства называют основные, социально значимые направления его деятельности, выражающие сущность государства и соответствующие главным задачам определенного ис

Государственное устройство современной России
В соответствии с Конституцией Российской Федерации, Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Российс

Субъекты Российской Федерации
Согласно Конституции РФ 1993г., федеративное устройство страны основано на её государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий межд

Государство и местное самоуправление
Государственное управление подразумевает не только управляющее воздействие, но и организационное сотрудничество государства и его субъектов с местным самоуправлением, обеспечивающее целенаправленно

Сущность местного самоуправления
Местное самоуправление - одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который наряду с принципом разделения властей определяет систему управления. Одна из осно

Принципы
Принципы местного самоуправления? это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых ими органов, самосто

В Российской Федерации
Понятие “ местное самоуправление” в современном российском праве имеет сравнительно короткую историю. В юридической литературе до конца 80 - х оно употреблялось редко. Институт местного са

Организационные основы местного самоуправления
В соответствии со статьей 3 Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно через органы государственной власти и органы местного самоуправления. То

Органы местного самоуправления и их акты
После принятия Конституции России 1993 года впервые на конституционном уровне был закреплен принцип разделения властей. Но в статье 10 Конституции РФ закрепляется принцип разделения

Организация местного самоуправления в РС
Реформа местного самоуправления в Республике Саха (Якутия) стала одной из важнейших составляющих конституционной реформы. В силу конституционных начал в Республике Саха (Якутия) народ осуществляет

Профессия, профессионализм, профессиональная пригодность
Профессионализм, профессиональная культура не даны человеку изначально, они также не могут быть получены только из непосредственного опыта или же только путем изучения какого-либо предмета вне его

Государственное управление как понятие
Проблемы государственной службы управления всегда интересовали общество, в первую очередь с точки зрения эффективности государственного устройства, способов и методов создания приемлемых форм орг

Государственный менеджмент
Государственный менеджмент - использование ремесла, науки и искусства менеджмента профессионалами на государственной службе. Особенность их работы заключается в том, что она протекает в рамках, оч

Государственная служба в России
В России изучение становления, совершенствования и развития государственного управления и местного самоуправления издавна привлекало внимание государственных деятелей и мыслителей, ученых различны

Современной России
Современный этап государственного строительства в России является чрезвычайно ответственным и важным для дальнейшего становления государственности и формирования гражданского общества. На сегодня

Виды и структура государственной службы
Вгосударственной службе Российской Федерации в настоящее время существует разделение по видам: государственная гражданская служба, военная служба и правоохранительная служба.

Область профессиональной деятельности бакалавра
Область профессиональной деятельности бакалавров по направлению подготовки "Государственное и муниципальное управление" включает исполнение должностных обязанностей на должностях государс

Объекты профессиональной деятельности бакалавра
Объектами профессиональной деятельности бакалавров являются процессы и отношения в: - государственных и муниципальных органах власти; - органах местного самоуправления;

Задачи профессиональной деятельности бакалавра
1. Организационно-управленческая деятельность: – организация исполнения полномочий органов государственного управления и органов местного самоуправления;

Выпускник по направлению подготовки «Государственное и муниципальное управление» с квалификацией «бакалавр» должен обладать следующими компетенциями: А) общекультурными:

Информационного взаимодействия
– знает базовые ценности мировой культуры и готов опираться на них в своей профессиональной деятельности, личностном и общекультурном развитии (ОК-3); – знает законы разв

Проектная деятельность
– умеет выявлять и оценивать проектные возможности в профессиональной деятельности и формулировать проектные цели (ПК-39); – способен использовать современные методы управления проектом, н

Образовательных программ бакалавриата
Основные образовательные программы бакалавриата предусматривают изучение следующих учебных циклов: – гуманитарный, социальный и экономический цикл; – математический и естественно

Общие требования к условиям реализации основных образовательных программ
7.1.1. Перед началом разработки ООП вуз должен определить главную цель (миссию) программы, цели основной образовательной программы, как в области воспитания, так и в области обучения, учитывающую е

Требования к организации учебной и производственной практик
7.2.1. Раздел основной образовательной программы бакалавриата «Учебная и производственная практики» является обязательным и представляет собой вид учебных занятий, непосредственно ориентированных н

Кадровое обеспечение учебного процесса
7.3.1. Реализация основных образовательных программ бакалавриата должна обеспечиваться научно-педагогическими кадрами, имеющими, как правило, базовое образование, соответствующее профилю п

Процесса
7.4.1. Основная образовательная программа должна обеспечиваться учебно-методической документацией и материалами по всем учебным курсам, дисциплинам (модулям) основной образовательной программы.

Материально-техническое обеспечение учебного процесса
7.6.1. Высшее учебное заведение, реализующее основные образовательные программы подготовки бакалавров, должно располагать материально-технической базой, обеспечивающей проведение всех видов,

Структура и управление университетом
Сфера инноватики в ЮЗГУ имеет развёрнутую организационную структуру по оказанию услуг в сфере продвижения нововведений в производство, охраны и оценки коммерческой привлекательности результатов инт

Общие положения
1.1 Полное официальное наименование структурного подразделения – учебно- методическое управление. Сокращенное наименование – УМУ. 1.2 Учебно-методическое управление ЮЗГУ создано и

Организационная структура
2.1 Структура и штатная численность учебно-методического управления утверждаются приказом ректора университета с учетом специфики и объема работ. 2.2 Учебно-методическое управлени

Цели и задачи
3.1 Цель деятельности УМУ: повышение качества реализации основных образовательных программ различных ступеней. 3.2 Решаемые задачи Учебно-методического управления вытекают из целе

Общие функции УМУ
– подготовка материалов к лицензированию и аккредитации отдельных образовательных программ высшего профессионального образования, к процедуре комплексной оценки деятельности базов

Функции учебного отдела
– планирование, организация и контроль учебного процесса по всем лицензированным в университете основным образовательным программам в соответствии с ГОС ВПО; – учет и акт

Функции методического отдела
– организация работы, анализ и контроль за выполнением аккредитационных показателей по методической работе по всем уровням и формам обучения; – участие в разработке нормативной и

Функции центра трудоустройства выпускников
– постоянное изучение потребностей студентов в трудоустройстве, регулярное обновление и пополнение банка данных; – осуществление поиска потенциальных работодателей, расширение баз

Функции центра тестовых технологий
– подготовка методик, методических указаний и инструкций по изучению тестовых технологий и обработке результатов тестирования; – обучение преподавателей университета методам объек

Ответственность
Сотрудники учебно-методического управления несут дисциплинарную и административную ответственность в соответствии с трудовым законодательством Российской Федерации за: –

Полномочия
При осуществлении своих функций учебно-методическое управление имеет право: – запрашивать и получать от структурных подразделений ЮЗГУ материалы и информацию, связанные с решением

Организациями
Учебно-методическое управление университета взаимодействует: – со всеми структурными подразделениями университета по вопросам, связанным с учебным процессом; – с образова

Практика как вид учебных занятий
Практика направлена на обеспечение эффективности практического обучения студентов всех специальностей в соответствии с государственными образовательными стандартами. Для достижения этой це

Общие положения. Виды практик: производственная, научно-исследовательская, научно-производственная и др
Программа производственной практики составлена на основании государственного образовательного стандарта для специализации по кафедре финансового права специальности 021100 “Юриспруденция” (третья с

Научно-исследовательская работа студентов в период практики
В период прохождения производственной практики студенты должны проводить углубленную научно-исследовательскую работу. К этому времени они уже подготовлены теоретически, имеют необходимые знания и м

Цели и задачи, программы практик и формы отчетности
Цель-закрепление студентами теоретических знаний, возможность интеграции теории с практикой осуществления деятельности государственными учреждениями и организациями различных форм

Съезд Советов Союза ССР – стал высшим органом.

Сроки собрания . Собирается он не реже раза в год. С 1927 года – и эта периодичность признана избыточной, так что теперь – раз в два года. По большому счёту и это много.

Формирование – так же, как формировались республиканские съезды. Т.е. представители губернских съездов советов и городских советов – избирали. От губернских съездов – больше всего губерний в РСФСР – следственно, РСФСР доминировало.

Компетенция – статья 1 и 2 Конституции 1924 года. Т.е. все вопросы, отнесённые к ведению Союза.

Центральный Исполнительный Комитет СССР – действовал между съездами. Изначально, в 1922-1923 годах, ЦИК планировался как обычный однопалатный парламент. В июле 1923 года состоялось совещание четвёртое по счёту национальной комиссии, и решили наполнить национальными кадрами, их очень мало. Была поставлена задача насытить управление регионами национальными кадрами. И уже с 1923 года ЦИК проектировался как двухпалатный парламент. Палаты были равные, и теперь нет верхней и нижней палаты.

Первая – Союзный совет , формируется съездом Советов в составе 414 депутатов пропорционально населению СССР.

Вторая – Совет национальностей , формируется тоже съездом, но от субъектов СССР. И соответственно каждая союзная республика посылала в эту палату по 5 человек, от каждой автономии – по 1. Учитывая отдельные мелкие национальности, получилось, что обязательно человек от неё должен быть. В этом смысле было исключено доминирование РСФСР.

Где больше всего автономий? Конечно, в Российской Федерации. Но всё по национальному принципу. Если Союзный Совет является зеркальным отображением состава съезда, то Совет Национальностей – противовес. Эти палаты равноправны. Заложена возможность конфликта между палатами, поэтому предусмотрено создание согласительных комиссий, совместное заседание палат, ну и, в крайнем случае, это передача дела на рассмотрение очередного съезда советов.

Компетенция – примерно как разделение Всероссийского Съезда и ВЦИКа.

Исключительная компетенция Съезда:

· Изменение Конституции СССР;

· Ратификация международных договоров.

Сессии ЦИКа собираются не реже трёх раз в год.

Президиум ЦИК

У него компетенция поинтереснее, чем в Конституции 1918 года.

· Собирает ЦИК на сессии.

· Обладает контрольными полномочиями. Может приостанавливать действие постановления наркоматов до созыва ЦИК. Президиум ЦИК – координирующий орган до сессии ЦИКа.

· Готовит материалы для очередной сессии ЦИКа. Рабочий орган для ЦИКа советского союза.

При формировании Президиума учтены члены обеих палат.

Всего 21, последние 7 – избираются на совместном заседании палат. 7 –от союзного совета и 7 от совета национальностей.

СНК СССР

Состоял из народных комиссаров. Но что это занародные комиссары? Это Комиссары, возглавлявшие два типа народных комиссариатов:

· Общесоюзные наркоматы. Реализуют компетенцию СССР. 5 человек

· Объединённые наркоматы. Реализуют сферу совместного ведения. 5 человек.

Виды наркоматов:

· Иностранных дел;

· Путей сообщения;

· Внешней торговли;

· Почты и телеграфа;

· Военных дел;

· Продовольствия;

· Нарком, возглавляющий ВСНХ СССР;

· Финансов;

· Нарком, возглавляющий рабоче-крестьянскую армию.

Компетенция совнаркома включает законодательные полномочия. Смотреть выше – по компетенции СССР и совместной. Отсутствует формальное разделение властей. Однако СНК всё реже и реже законодательствует. В основном, акты их утверждаются ЦИКом, и вступают в силу только после подтверждения. Их самостоятельное законотворчество уже не велико. Хотя де-юре – издавали декреты.

Местные органы

Два магических слова:

· Оживление;

· Коренизация

Оживление :

· В годы гражданской войны затухли. Теперь надо оживлять. Одно из самых главных НЭПовских нововведений – расширение избирательного списка, т.е. включение туда тех, кто это права был лишён, например, торговцев. Сначала сдай продналог, потом торгуй пожалуйста.

· Укрепление финансовой и материальной базы местных советов. В годы гражданской войны были упразднены местные бюджеты, теперь их восстановили. Восстановили местные бюджеты, начиная с уездного, губернские, а также республиканские. Бюджеты были дотационными. Суть в том, что если доходы республики меньше расходов, то разницу покроют дотацией из федерального бюджета. Это было официально закреплено.

· В управление местных советов переданы местные предприятия; главкизм приказал долго жить. Плюс – здравоохранение и образование местного значения.

· Проведение предвыборных кампаний. Несколько раз за годы НЭПа результаты выборов признавались недействительными – по причине низкой явки избирателей. Подкорректировано законодательство по отзыву депутатов. Сложилась определенная практика таких отзывов. Очень часто депутаты физически не могли работать. Засыпали.

Коренизация –увеличение доли национальных кадров в руководстве.

· Путём национального делопроизводства – два языка – на русском и на местном национальном.

· Повышение уровня грамотности местного населения. Местная пресса финансируется на национальном языке, радиопередачи на национальном языке. За счет федерального бюджета.

· Обновляется законодательство о выборах в местные советские органы – советы поселений и исполкомы.

· В национальных поселениях появляются национальные сельские советы.

Армия

· Массовая демобилизация. До 1924 года армию сократили в 10 раз – из 5 млн. осталось 500 000.

· Меняется порядок комплектования и прохождения службы в рядах Красной Армии:

· Чётко определяются сроки. В общемсрок службы – пять лет. В годы Гражданской Войны о них никто особо не задумывался. Кстати, вполне по окончании войны тебе могут дать лопату восстанавливать народное хозяйство.

· Возраст призыва – 19.

· После пятилетней службы мужчина состоит в запасе до 40 лет.

Цель реформ в области прохождения службы – удешевление армии.

Во-первых , введение разных порядков службы. Первый способ нам известен - кадровый – призыв конкретных людей. Все пять лет мужчина служит в конкретной части. Второй – переменный. Суть его в том, что из 5 лет только первый год мужчина проводит в своём полку, то есть там, куда его призвали. Остальные 4 года он официально числится на службе, но находится в так называемом «долгосрочном отпуске». За эти оставшиеся 4 года он может быть призван на сборы несколько раз. Принял присягу, послужил год и вернулся к себе на оставшееся время, работает, но периодически призывается на сборы. Третий способ – вневойсковой – вообще ни года не проводит на действительной службе, периодически призывается на сборы.

Во-вторых , снижение расходов по сборам – территориальная милиционная система.Miles – неподготовленные.Цель – сэкономить на транспортных расходах. Мужчина должен был выйти из дома и за сутки максимум дойти своими ногами до пункта прохождения службы.

В-третьих , Красная Армия очень часто привлекалась для целей народного хозяйства – уборка урожая, заготовка леса, заготовка торфа. Практика показала, что в годы НЭПа многие войска и части получили награды трудовые. За ударный труд.

В-четвёртых , альтернативная служба. Речь идёт об освобождении от службы по религиозным соображениям.Признание человека освобожденным по религиозным соображениям составляет особый тип гражданского судопроизводства. Открываем раздел ГПК 1923 года «Порядок рассмотрения…»именно об этом.

Реорганизация управления Красной Армией

Удешевление армии сказывается на сокращении аппарата управления. В частности, остаётся всего 4 главка:

· Главное управление РККА. Организация повседневной жизни солдат и командиров, разные додовольствия, строительство жилья. Всякая социалка.

· Инспекторат РККА. Решал вопросы боевой подготовки, проведение учений, снабжение армии различным вооружением.

· Главное политуправление - ГлавПУР. Идеологическая работа. По сути упраздняется двоевластие в армии – комиссаров и командиров. В годы Гражданской Войны комиссар утверждал всякий приказ командира подразделения. Теперь в этом отпала нужда. Контролировать не нужно. Только воспитательная деятельность.

· Генеральный Штаб. Военная разведка, различные планы – наступательные и оборонительные – военные кампании.

Во главе Красной Армии оставался Реввоенсовет. РВС – это то, что было наркоматом военных дел. Тем не менее, оный наркомат тоже остался.

При образовании СССР у нас получается РВС СССР.

Реформы управления народным хозяйством Предложено объединить деятельность хозяйственных ведомств в едином экономическом центре – в Совете Труда и Обороны (СТО) – бывший Совет Рабочей и Крестьянской Обороны (СРКО):

· Председатель СНК – председатель СТО

· Нарком военных дел

· Нарком труда

· Нарком путей сообщения

· Нарком земледелия

· Нарком продовольствия

· Нарком Рабоче-Крестьянской Инспекции

· Председатель ВСНХ

· Председатель Всесоюзного Центрального Совета Профессиональных Союзов

В качестве местных органов экономического управления в 1921 году созданы Экономические Совещания (ЭКОСО) – областные, губернские, уездные. Низовыми органами СТО стали:

· ЭКОСО на предприятиях.

· Крестьянские комитеты по улучшению сельского хозяйства.

Важнейшая функция СТО – направление работы хозяйственных наркоматов в соответствии с единым государственным планом.

Для разработки такого плана и общего наблюдения за его исполнением в феврале 1921 года была создана Государственная Общеплановая Комиссия (Госплан). При хозяйственных наркоматах были учреждены плановые комиссии.

Предприятия ведения ВСНХ распались на две группы:

· В непосредственном подчинении ВСНХ

· Переданные в местное управление

ВСНХ СССР – объединенный наркомат, руководящий ВСНХ союзных республик, которые одновременно подчиняются еще и своим ЦИК и СНК. Отсюда разделение промышленности на:

· Общесоюзную

· Республиканскую

· Местную

1921 г. – установление системы управления, совмещающей функциональный и отраслевой принципы:

· Функциональный метод – по отдельным функциям – планирование, снабжение, финансирование, техническое обеспечение.

· Отраслевой метод – один орган руководит целостной отраслью хозяйства, промышленности по всем вопросам.

Управление сельским хозяйством в полном объеме стали осуществлять:

· Народный Комиссариат Земледелия.

· Губернские и уездные земельные отделы исполкомов.

Необходимость решать некоторые вопросы в общесоюзном масштабе привела к регулярному созыву совещаний народных комиссариатов земледелия всех республик.

ЦИК СССР 7 декабря 1929 года создал объединенный союзно-республиканский Наркомат земледелия СССР.

Относятся:

Глава государства - Президент Российской Федерации ;
Федеральный законодательный орган - Федеральное собрание РФ ;
Правительство - Правительство Российской Федерации во главе с Председателем Правительства ;
Федеральные органы исполнительной власти: Министерства РФ, федеральные службы и федеральные агентства РФ, управляемые Президентом или подведомственные и управляемые Правительством РФ)
Судебный орган - Верховный Суд Российской Федерации .

Также в различных странах конституциями или постановлениями высших государственных органов власти выделены различные органы и институты отвечающие за повышение контроля над гражданами, федеральными, региональными, местными и иностранными организациями и органами власти, партиями. Например службы финансового контроля, советы безопасности, прокуратуры, центральные избирательные органы.

На региональном и местных уровнях количество различных органов власти и самоуправления может быть различным и варьировать в зависимости от конституции страны и регионов, указов и постановлений различных органов власти как высших, так и региональных.

На уровне субъектов РФ существуют органы исполнительной и законодательной власти субъектов РФ .

Wikimedia Foundation . 2010 .

Смотреть что такое "Органы государственной власти" в других словарях:

Органы государственной власти - см. Органы государственной власти субъектов РФ; Органы законодательной власти; Органы исполнительной власти; … Энциклопедия права

ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ Юридическая энциклопедия

органы государственной власти - — [А.С.Гольдберг. Англо русский энергетический словарь. 2006 г.] Тематики энергетика в целом EN governmental аuthoritiespublic аuthorities … Справочник технического переводчика

Органы государственной власти - см. Органы государственной власти субъектов РФ; Органы законодательной власти; Органы исполнительной власти; Органы судебной власти; … Большой юридический словарь

Подразделения государственного аппарата, выполняющие функции власти и управления и наделенные для этого необходимыми полномочиями … Энциклопедический словарь экономики и права

ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, избираемые непосредственно гражданами Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, иными… … Юридическая энциклопедия

Органы государственной власти федеральные (федеральные органы государственной власти) - Президент Российской Федерации, Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, иные федеральные государственные органы, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и избираемые непосредственно гражданами Российской… … Словарь юридических понятий

Органы государственной власти субъектов рф - (англ. organs/bodies of state pover of subjects of RF) по законодательству РФ о гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме законодательные (представительные) органы гос ной … Энциклопедия права

Органы государственной власти города Москвы, осуществляющие управление в сфере образования - Органы государственной власти города Москвы, осуществляющие управление в сфере образования, уполномоченный орган исполнительной власти города Москвы, осуществляющий управление в сфере образования и полномочия Российской Федерации в области… … Официальная терминология

ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ФЕДЕРАЛЬНЫЕ - ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ … Юридическая энциклопедия

Книги

Органы государственной власти в России. Конституционнно-правовой аспект , Эриашвили Н., Габричидзе Б., Белоновский В., Хазов Е., Чихладзе Л., Кальгина А., Прудников А., Алиев Я., Маюров Н., Кирсанов А., Гаглоев Д., Галузо В.. Книга посвящена проблематике теории органов государственной власти, выявлению и анализу ее наиболее значительных составляющих. Органы государственной власти рассматриваются как федеральные…
История власти в России. Великие князья, цари, императоры, их двор, государственная, дипломатическая, военная, полицейская иерархия, органы государственной власти иуправления. IX-XX века , А. Андреев. Работа Александра Андреева рассказывает об истории государственной власти в России за тысячу лет. Подробно исследован механизм власти и управления государством, органы государственной власти…

В соответствии с Конституцией РФ установление общих принципов организации государственной власти субъектов РФ входит в совместное ведение Российской Федерации и субъектов РФ, а система органов государственной власти формируется субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими положениями, вводимыми федеральным законом. В отсутствие необходимых законов функционирование органов государственной власти субъектов РФ регулируется указами Президента РФ и законодательством субъектов РФ.

Систему органов государственной власти субъектов РФ составляют:

законодательный (представительный) орган государственной власти;
высший исполнительный орган государственной власти;
иные органы государственной власти, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ (в частности, может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ).

Деятельность органов государственной власти субъектов РФ осуществляется при соблюдении следующих принципов:

государственная и территориальная целостность России;
распространение суверенитета России на всю ее территорию;
верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории России;
единство системы государственной власти;
разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную;
разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и субъектов РФ;
самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления принадлежащих им полномочий.

Органы государственной власти субъектов РФ функционируют в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изменениями от 11 и 29 декабря 2004 г.).

Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим органом. Наименование органа, его структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ. Число депутатов законодательного органа устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ. Так, Московская городская Дума состоит из 35 депутатов, а Верховный хурал Республики Тува - из 160. Срок полномочий депутатов одного созыва не может превышать пять лет. Число депутатов, работающих на постоянной основе, устанавливается законодательным органом самостоятельно. Всего избрано около 4 тыс. региональных депутатов, из них одна тысяча работает на постоянной основе.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ:

принимает конституцию (устав) субъекта РФ и поправки к ней;
утверждает бюджет субъекта РФ и отчет о его исполнении, а также программы социально-экономического развития субъекта РФ;
устанавливает налоги и сборы, отнесенные к ведению субъекта РФ, а также порядок их взимания, порядок управления собственностью субъекта РФ; порядок проведения референдума субъекта РФ, выборов в законодательный орган власти и руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ;
устанавливает административно-территориальное устройство и утверждает схему управления субъектом РФ;
регулирует иные вопросы, относящиеся к ведению и полномочиям субъекта РФ.

Постановлением законодательного органа назначаются на должность и освобождаются от должности отдельные должностные лица субъекта РФ; оформляется решение о недоверии (доверии) руководителям органов исполнительной власти субъекта РФ, в назначении которых законодательный орган принимал участие. Законодательный орган осуществляет контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта РФ, исполнением бюджета субъекта РФ.

Принятые законодательным органом законы направляются высшему должностному лицу субъекта РФ для обнародования в срок, не превышающий 14 календарных дней. В случае отклонения закона он может быть одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов. Одобренный таким образом закон не может быть повторно отклонен высшим должностным лицом субъекта РФ и подлежит опубликованию в установленный срок.

Полномочия законодательного органа государственной власти субъекта РФ могут быть прекращены досрочно в случаях:

принятия решения о самороспуске;
роспуска высшим должностным лицом субъекта РФ;
вступления в силу решения суда о неправомочности данного состава депутатов, в том числе в связи со сложением ими своих полномочий.

Высшее должностное лицо субъекта РФ вправе досрочно прекратить полномочия законодательного органа в случае принятия им нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом и не устранены законодательным органом. Президент РФ вправе предупредить законодательный (представительный) орган, а при повторном нарушении внести в Государственную Думу проект закона о его роспуске и прекращении полномочий.

В большинстве законодательных органов отсутствуют депутатские фракции, и политические страсти не мешают работе. В соответствии с новым законом о выборах 50% депутатов региональных парламентов избираются по партийным спискам. Сейчас в регионах партии мелкие. Лишь две-три партии могут преодолевать барьер, устанавливаемый для прохождения в региональный представительный орган. Это повышает роль таких партий и политизацию власти.

Система органов исполнительной власти субъектов РФ

В субъекте РФ формируется система органов исполнительной власти во главе с руководителем высшего исполнительного органа государственной власти.

Часть высших должностных лиц (руководителей высшего исполнительного органа государственной власти) субъектов РФ избрана населением на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на срок не более пять лет и не может избираться более двух сроков подряд 1 В соответствии с новым законодательством глав субъектов РФ утверждает представительный орган субъекта РФ. Кандидатуру предлагает Президент РФ. . В случае признания выборов несостоявшимися, недействительными, неизбрания ни одного из баллотировавшихся кандидатов повторные выборы проводятся не позднее чем через шесть месяцев.

Высшее должностное лицо субъекта РФ:

представляет субъект РФ в отношениях с органами власти, при внешнеэкономических связях, подписывает договоры и соглашения от имени субъекта РФ;
обнародует или отклоняет законы, принятые законодательным органом субъекта РФ;
формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ;
вправе требовать созыва внеочередного заседания законодательного органа государственной власти субъекта РФ и участвовать в его работе с правом совещательного голоса;
осуществляет иные полномочия в соответствии с законодательством России и субъекта РФ.

Высшее должностное лицо субъекта РФ издает указы (распоряжения), обязательные к исполнению в субъекте РФ.

Полномочия высшего должностного лица субъекта РФ в определенных случаях прекращаются досрочно, в том числе в связи с выражением недоверия ему законодательного органа государственной власти субъекта РФ. признания судом недееспособным, утраты гражданства России и др.

Законодательный орган государственной власти субъекта РФ вправе выразить недоверие высшему должностному лицу в случаях издания им актов, противоречащих законодательству России и субъектов РФ, если противоречия установлены судом и не устранены в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения, иного грубого нарушения законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, если это повлекло массовое нарушение прав и свобод граждан. Решение законодательного органа о недоверии влечет немедленную отставку высшего должностного лица и возглавляемого им высшего исполнительного органа государственной власти. Президент РФ может применить к высшему должностному лицу субъекта РФ меры воздействия: предупреждение, отрешение от должности. В случае отрешения от должности, а также временного отстранения Президент РФ назначает временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ обеспечивает исполнение нормативно-правовых актов России и субъекта РФ. Наименование, структура, порядок формирования высшего исполнительного органа устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта РФ.

В республиках органом исполнительной власти общей компетенции чаще всего является правительство (совет министров) во главе с президентом республики или председателем правительства. В других субъектах органом исполнительной власти общей компетенции является администрация субъекта РФ во главе с губернатором, возможны и другие формы.

Законодательный орган по представлению исполнительного органа (администрации) утверждает схему управления субъектом РФ и структуру исполнительных органов. Глава администрации устанавливает штаты, назначает и освобождает от должности руководителей структурных подразделений, т.е. комитетов, департаментов, управлений, отделов и т.п. Полномочия их определяются уставами субъектов РФ и положениями, утверждаемыми главой администрации.

Организация исполнительной власти в городах федерального значения имеет особенности. В систему органов исполнительной власти Москвы входят: мэрия. Правительство Москвы, отраслевые, межотраслевые и территориальные органы.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ:

разрабатывает и осуществляет меры по комплексному социально-экономическому развитию субъекта РФ;
участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии;
разрабатывает проекты бюджета, программы развития субъекта РФ;
обеспечивает исполнение бюджета и программ социально-экономического развития;
управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ;
заключает договоры с федеральными органами исполнительной власти о разграничении предметов ведения и полномочий;
формирует иные органы исполнительной власти субъектов РФ.

Законодательный и высший исполнительный органы государственной власти субъекта РФ взаимодействуют в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития и в интересах населения. Правовые акты исполнительной власти направляются в законодательный орган, который вправе предложить внести в них изменения или дополнения или отменить их, а также обжаловать указанные акты в судебном порядке. Высшее должностное лицо субъекта РФ вправе обратиться в законодательный орган с предложением о внесении изменений и дополнений в постановление законодательного органа либо об их отмене, а также обжаловать указанные постановления в судебном порядке. Законодательный орган направляет высшему должностному лицу планы законопроектных работ и проекты законов субъекта РФ. На заседаниях законодательного органа могут присутствовать с правом совещательного голоса руководители органов исполнительной власти или уполномоченные ими лица. На заседаниях органов исполнительной власти могут присутствовать депутаты или работники аппарата законодательного органа.

Законодательный орган может участвовать в формировании высшего исполнительного органа субъекта РФ, согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа. Он вправе выразить недоверие руководителям органов исполнительной власти, в назначении которых принимал участие, что влечет их немедленное освобождение от должности.

Возможные споры между законодательными и высшими исполнительными органами по вопросам осуществления их полномочий разрешаются в соответствии с согласительными процедурами либо в судебном порядке.

Разграничение полномочий представительных и исполнительных органов государственной власти осуществляется на основе принимаемых в субъектах РФ законов об органах государственной власти. Границы независимости каждой ветви власти определяются в уставах, принимаемых в области, крае. В каждом субъекте РФ эти и другие вопросы полномочий решаются по-разному.

По Уставу Московской области законодательная власть формирует правовое пространство, в котором действует и администрация области. Власти самостоятельны, но в пределах компетенции, установленной законом, который принимает областная Дума.

В структуру администрации входят:

правительство, наделенное общей компетенцией;
органы специальной компетенции по отраслям и сферам государственного управления (осуществляют исполнительно-распорядительные функции);
территориальные органы специальной компетенции, действующие на территориях районов и городов.

Глава администрации имеет право законодательной инициативы, полписания и опубликования законов, отлагательного вето на законы, исключительное право внесения законопроектов по бюджету, планам социально-экономического развития, структуре администрации и т.д. Наделив администрацию властными рычагами. Дума оставила за собой право утверждения заместителя главы администрации, структуры администрации, расходов на ее содержание.

В Воронежской области приняты Закон «Об органах государственной власти» и Устав области. Областная Дума определяет структуру управления областью, утверждает бюджет, назначает руководителей на ключевые посты. Глава администрации ежегодно представляет Думе доклад о деятельности областной администрации. Определены случаи постановки вопроса о досрочном прекращении полномочий главой администрации: отзыв избирателями, болезнь, не позволяющая полноценно работать, выезд на жительство за пределы области, совершение преступления. Глава администрации может предложить Думе приостановить, отменить, изменить, а также обжаловать в судебном порядке правовые акты, принятые Думой. Дума может любому лицу администрации выразить недоверие и 2/3 голосов освободить от занимаемой должности.

Для выполнения функций исполнительной власти создаются структурные подразделения администрации . В каждом субъекте РФ их состав определяется с учетом местных конкретных условий. Рекомендована следующая примерная структура, разработанная специально созданной для этого комиссией.

Исполнительная власть региона по определенным направлениям деятельности контролируется законодательной властью, что обусловлено ее сущностью как власти, призванной исполнять законы. Формами контроля могут быть доклады администрации по итогам работы на заседаниях законодательного органа, обязательное присутствие главы администрации на сессиях, назначение и освобождение ключевых руководителей администрации по согласованию с законодательным органом. Законодательный орган утверждает отчеты администрации об исполнении бюджета, использовании бюджетных средств и внебюджетных фондов, реализации программ социально-экономического развития. Руководители администрации отвечают на запросы и обращения депутатов.

При Правительстве РФ открываются представительства субъектов РФ, в задачи которых входят осуществление связи и координация исполнительной и законодательной власти федерального уровня с аналогичными ветвями власти региона, согласование по вопросам разработки регионального бюджета, выполнения целевых программ и т.д. Эффективность решения перечисленных задач во многом зависит от руководителя представительства - он должен обладать необходимыми качествами: быть дипломатом, проявлять настойчивость, уметь поддерживать отношения и контакты и т.д. В представительстве образуются отделы.

Федеральные органы исполнительной власти (министерства и ведомства) образуют в регионах свои подразделения - территориальные органы.

Территориальные органы министерств и ведомств России выполняют как общегосударственные, так и региональные функции. Они представляют соответствующие федеральные органы исполнительной власти в их отношениях с органами исполнительной власти субъектов РФ. Создание территориального органа производится соответствующим органом федеральной исполнительной власти по согласованию с администрациями субъектов РФ. Руководитель территориального органа назначается и освобождается соответствующим министерством или ведомством по согласованию с субъектом РФ.

Свою деятельность территориальные органы осуществляют под руководством федерального органа, а по вопросам, входящим в компетенцию субъекта РФ, - во взаимодействии с их соответствующими исполнительными органами. Для предотвращения зависимости территориальных органов от администраций субъектов РФ, сращивания центральных и региональных элит в целях удовлетворения корыстных интересов 2 Возможен альянс капитала с региональной властью. Собственники капитала получают квоты, льготы, а чиновники - дивиденды. В США и ФРГ существуют подразделения, контролирующие и расследующие деятельность местных руководителей. В России до 1917 г. территориальные органы обслуживали по несколько регионов, при этом персонал управления отдельными структурами находился в ратных губерниях. создаются межрегиональные, общие для нескольких субъектов РФ представительства.

Основными принципами деятельности территориальных органов являются: разделение властей, разграничение предметов ведения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, персональная ответственность, соблюдение законности. Функции территориальных органов определяются исходя из специфики деятельности соответствующих министерств и ведомств России с учетом конкретных особенностей регионов. Они участвуют в государственном регулировании экономического и социального развития субъектов РФ, разработке вариантов межрегиональной кооперации, реализации мер, направленных на углубление экономических реформ, и т.д.

Информацию для осуществления деятельности территориальные органы получают от министерств и ведомств, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов статистики, предприятий и организаций независимо от форм собственности.

Число территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти определяется количеством федеральных министерств и ведомств, имеющих свои представительства в субъекте Федерации, и может составлять несколько десятков. Основными из них являются подразделения силовых министерств, экономические службы, органы надзора.

Финансирование деятельности территориальных органов производится, как правило, за счет средств федерального бюджета, а также бюджетов субъектов РФ. Устанавливаются предельная численность и фонд оплаты труда работников территориальных органов. Органы исполнительной власти субъектов РФ оказывают помощь территориальным органам в создании необходимых для работы условий.

Координация деятельности органов государственной власти субъектов РФ

Деятельность территориальных органов координирует полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе. Это исключает необходимость частого обращения в Москву при решении региональных вопросов.

При Президенте РФ образована комиссия по вопросам совершенствования государственного управления.

На комиссию возложены следующие функции:

обеспечение взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ в процессе принятия законов и других нормативных актов субъектов РФ;
выработка мер по обеспечению соответствия законов субъектов РФ Конституции и законам Российской Федерации;
устранение возможных разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, а также между представительными и исполнительными органами власти субъектов РФ;
подготовка предложений по применению Президентом РФ согласительных процедур для разрешения таких разногласий.

В целях улучшения взаимодействия Правительства РФ с органами государственной власти субъектов РФ, повышения оперативности решений в заседаниях Правительства РФ по вопросам, затрагивающим интересы субъектов РФ, участвуют их руководители. На заседание Правительства РФ по итогам года приглашаются главы всех субъектов РФ.

Председатель Правительства РФ ежеквартально проводит рабочие совещания по актуальным вопросам с руководителями органов государственной власти субъектов РФ, еженедельно встречается с руководителями органов государственной власти субъектов РФ в соответствии с утверждаемым графиком.

Органы власти субъектов РФ обеспечивают соответствие своей деятельности и принимаемых нормативных правовых актов федеральному законодательству. Установлена их ответственность за нарушение Конституции РФ, федеральных законов, игнорирование решений судов, в результате которых были созданы препятствия работе федеральных органов власти, местного самоуправления, нарушены права и свободы человека, охраняемые законом интересы юридических лиц. В случае, если судом установлено, что законодательным органом субъекта РФ принят такой акт, а этот орган не принял мер по исполнению решения суда об отмене акта. Президент РФ выносит предупреждение законодательному органу. Если в течение трех месяцев после предупреждения меры не приняты, то Президент РФ вносит в Государственную Думу проект закона о роспуске законодательного органа. Государственная Дума обязана в течение двух месяцев рассмотреть указанный проект.

Аналогично Президент РФ вправе действовать при таких же нарушениях в отношении главы субъекта РФ. Президент РФ может отрешить его от должности, что влечет за собой отставку возглавляемого им исполнительного органа власти. По мотивированному представлению Генерального прокурора РФ Президент РФ также вправе временно отстранить главу субъекта РФ от исполнения полномочий в случае предъявления ему обвинения в совершении тяжкого преступления.

Совершенствуется также финансовый контроль за деятельностью региональных органов власти. Во всех субъектах РФ открылись федеральные казначейства и контролируются бюджетные потоки. Берется под контроль Банка России банковская сеть на местах.

В.И. Ленин решительно отстаивал марксистские взгляды на судьбу государства. Вслед за Энгельсом В.И. Ленин отбрасывал оппортунистические реформистские воззрения, по которым допускалось преобразование буржуазного государства в социалистическое.

В то же время он отвергал и анархистские требования "отмены" буржуазного, а вместе с тем и всякого государства.

Итак, буржуазное государство надо ломать. В то же время нельзя следовать идее анархистов - отказаться от государства вообще. Чем же тогда заменить прежнее, эксплуататорское государство? В.И. Ленин, обобщив исторический опыт России, пришел к выводу, что новым государством должно было стать государство Советов.

Советы, рожденные творчеством народных масс еще в революцию 1905-1907 гг., возродились в 1917 г. Сразу после Февральского переворота В.И. Ленин подчеркнул, что форма парламентарной республики в условиях России 1917 г. была бы шагом назад, ибо возникла новая, не предусмотренная ранее форма политической организации - Советы*(289) . Больше того, В.И. Ленин считал, что Советы были единственно возможной формой, в которой пролетариат России мог осуществить свою власть. "Если бы народное творчество революционных классов не создало Советов, то пролетарская революция была бы в России делом безнадежным...", - писал В.И. Ленин накануне Октября*(290) .

Но в первые дни и недели революции партия не могла отказаться от того, чтобы в той или иной мере использовать не только старые учетно-регистрационные органы. Шла война и сразу распустить прежнюю армию было нельзя. Нельзя было просто упразднить старые органы управления, их аппарат какое-то время был нужен и пролетариату. В.И. Ленин еще перед революцией говорил: "Об уничтожении чиновничества сразу, повсюду, до конца не может быть речи. Это - утопия"*(292) .

Коммунистическая партия поставила таким образом двуединую задачу: сломать старые органы и одновременно строить новый, советский государственный аппарат. Исторические особенности России осложнили решение этой задачи. Саботаж, организованный реакционным чиновничеством, с самого начала оставил Советскую власть без необходимого технического персонала. Партия преодолела все трудности, мобилизовав революционное творчество масс, абсолютно не имевших представления о работе в государственных органах, но полных энтузиазма. В этом-то и проявилась сила Советов, советской организации, без которой, конечно, пролетариат не смог бы ни взять, ни тем более удержать государственную власть.

Таким образом, уже в первые месяцы после Великого Октября из практического опыта сложилась в основных чертах система советских органов власти и управления. Создатели Конституции не могли, конечно, не учитывать ее. Вместе с тем они не догматизировали существующий порядок, тем более что в организации местных Советов существовал большой разнобой. Да и структуру, а также взаимоотношения высших органов еще нельзя было считать окончательно сложившимися. То есть перед авторами Основного закона стояла задача не только кодифицировать сложившиеся нормы государственного права, но и привнести в Конституцию нечто новое.

В Конституционную комиссию ВЦИК поступило несколько проектов, касающихся конструкции органов власти и управления.

Уже в самом начале работы комиссии представил свой проект, озаглавленный "Учреждение Советов", член комиссии Шрейдер. Проект касался только местных Советов. М.А. Рейснер в своем докладе комиссии 19 апреля 1918 г. среди трех важнейших поставил и "вопрос о Советской власти"*(293) . В своем плане организации Российской Федерации докладчик исходил из сложившейся системы Советов в соответствии с собственным представлением о сущности Советов и природе советской федерации. Низшим звеном системы органов власти является для М.А. Рейснера Совет коммуны, составляемый из выборных представителей ее профессиональных организаций. Коммуны объединяются в провинции, во главе которых стоят съезды коммунальных Советов. Провинции организуют областные республики во главе с Областным съездом Советов. Союз этих республик составляет Российскую Федерацию во главе с Советом рабочих, крестьянских, казацких, батрацких и трудовых депутатов*(294) .

Такие положения содержались в докладе М.А. Рейснера. Однако в представленном им же проекте резолюции мы видим уже другую схему, полностью совпадающую с реально существующей системой органов: Советы и съезды Советов - сельские, волостные, уездные, городские, губернские, областные и центральные (Российский съезд Советов, Центральный Исполнительный Комитет, Совет Народных Комиссаров)*(295) .

Из существующей системы органов исходил и Стеклов в разработанном им "Плане Советской Конституции"*(296) .

Проект основ Конституции, выработанный Исполнительным бюро Союза социалистов-революционеров максималистов и внесенный в Конституционную комиссию Бердниковым*(297) , также не отвергал сложившуюся систему советских органов, хотя порядок их формирования предусматривал иной, а Россию именовал не советской, а трудовой республикой*(298) .

Совершенно оригинален проект, представленный в Конституционную комиссию П.П. Ренгартеном. В духе эсеров он также называет Россию "трудовой и союзной республикой", но, в отличие от максималистов, совершенно игнорирует Советы. В качестве высших органов государства он предлагает Верховный Союзный Конгресс, Союзный Совет (исполнительный орган), Верховный трибунал (контролирующий законодательство); местные органы - губернское собрание, губернский трибунал. Этот проект внес в комиссию Магеровский. Однако комиссия по предложению председателя не стала его обсуждать*(299) .

Таким образом, все проекты Конституции и ее частей (кроме проекта Ренгартена) исходили из признания Советов как основы государства. Однако на сущность Советов они смотрели по-разному. И вопрос здесь упирался в признание или непризнание диктатуры пролетариата.

Для Шрейдера Советы - это орган "трудового народа", "трудовых классов"*(300) , но отнюдь не диктатуры пролетариата. Это вполне естественно, ибо программа партии эсеров, конечно, умалчивала о диктатуре пролетариата, вернее, отрицала ее. Эсеры хотели установить в России лишь демократическую республику*(301) , но не республику Советов. Левые эсеры сделали шаг вперед от общей эсеровской программы, признав Советы. Но признание это было лишь формальным, ибо они хотели видеть Советы не боевым орудием пролетариата, а лишь органом местного самоуправления, подобным земствам.

На сходных позициях стояли максималисты. Они не отрицают Советы как орган государства, но ни о какой диктатуре пролетариата речи быть не может. Больше того, в соответствии с эсеровской программой проект Конституции заботится о правах меньшинства. И сама Россия для максималистов не советская, а "трудовая республика", где организация общественной власти строится "на началах объединения и представительства всех политически правоспособных членов общества....". Формулировка, как видим, весьма расплывчатая. В проекте максималистов, очень подробно и детально разработанном, отсутствуют специальные главы о местных органах власти и управления.

Не уходит далеко от эсеровских и проект П.П. Ренгартена. Здесь тоже наличествует "трудовая республика". Но, в отличие от левых эсеров и максималистов, П.П. Ренгартен начисто отбрасывает даже форму Советов. Для него на местах существуют не Советы, а губернские собрания. А власть в республике принадлежит "всему трудовому народу"*(302) .

Грешил против диктатуры пролетариата и проект М.А. Рейснера. Ведь для него "Советы представляют собой в подавляющем количестве федерацию социально-экономических групп, которые через своих представителей дают выражение соответственным интересам"*(303) . Формула не очень ясная, но, очевидно, что здесь во всяком случае нет и намека на диктатуру пролетариата. Совет для Рейснера - не орудие классовой борьбы, а инструмент социального примирения. "Результаты такой федерации социально-экономических групп в составе единого Совета, - говорит он в своем докладе, - весьма важны в том отношении, что узкоэгоистические, профессиональные и тому подобные тенденции объединенных в Советы факторов (так в тексте - О.Ч.) взаимно нейтрализуются, примиряются и находят путь к необходимой гармонии на почве подчинения интересам целого, воплощаемым в Совете". Конечно, речь идет в данном случае не о примирении рабочих с буржуазией. Однако увидеть руководящую роль пролетариата по отношению к остальным трудящимся в этих формулах трудно. По мысли М.А. Рейснера, во главе коммун, провинций, областных республик стоят Советы рабочих, крестьянских, батрацких и "вообще трудовых депутатов"*(304) . И, следовательно, пролетариат должен не руководить, например, крестьянами, ремесленниками, домохозяйками, а "нейтрализовать свои эгоистические интересы".

Естественно, что Конституционная комиссия не могла пойти по такой линии. В Конституции была отражена идея диктатуры пролетариата. Вообще все приведенные проекты не имели практического значения, ибо были отклонены комиссией ВЦИК или просто не рассматривались ею.

Практически главы об органах власти и управления были разработаны третьей подкомиссией и после существенной переработки вошли в проект Конституционной комиссии ВЦИК.

Смирнов предложил идти снизу вверх, от местных органов к высшим. Его немедленно поддержал Шрейдер*(306) . Стеклов тоже стал на эту позицию, полагая, что "местный Совет является основной ячейкой". Так же считал и М.Н. Покровский. Противоположного мнения придерживался М.А. Рейснер, хотя и не очень решительно. Более твердо за рассмотрение сверху вниз выступил М.Я. Лацис. Эту же позицию занял и Я.М. Свердлов.

Как видно из прений, у этого как будто технического вопроса имелась более серьезная подоплека. Речь шла о приоритете центральной или местной власти.

Отличную от всех идею высказал И.В. Сталин. По его мнению, следовало вообще начать не с органов власти, а с решения проблемы федерации. Сталина поддержал Боголепов. В этом заседании было решено заниматься общими принципиальными проблемами устройства РСФСР, и вопрос о месте в Конституции главы о местных органах власти и управления остался открытым.

В ходе дальнейшей работы сложилась уже описанная конструкция - от высших органов к нижестоящим. Подраздел "А" раздела третьего посвящен организации центральной власти, подраздел "Б" - организации Советской власти на местах, при этом и внутри подразделов иерархия органов рассматривается сверху вниз.

1. Высшие органы власти и управления

Состав III съезда Советов отражал усиление позиций большевиков. Из 707 учтенных делегатов съезда Советов рабочих и солдатских депутатов большевиков было свыше 62%. Резко вырос удельный вес большевиков среди делегатов крестьянского съезда. В то же время акции правых эсеров упали до предела. Их на съезде оказалось лишь четверо. Интересной чертой съезда явилась молодость его делегатов. На III съезде Советов были широко представлены национальные районы - 233 делегатами.

III съезд принял важнейшие акты конституционного значения - Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа, резолюцию о федеральных учреждениях Российской республики, специальную резолюцию по национальному вопросу. Эти акты закрепили завоевания Октябрьской революции, обобщили первый опыт советского государственного строительства и указали определенную перспективу дальнейшего развития Советского государства.

Акты III Всероссийского съезда Советов и последующее законодательство содержали указание на их временность - до Учредительного собрания. Например, в крестьянском наказе о земле - составной части ленинского Декрета о земле, говорилось: "Вопрос о земле, во всем его объеме, может быть разрешен только всенародным Учредительным собранием". Первое Советское правительство именовалось Временным рабочим и крестьянским правительством и создавалось "впредь до созыва Учредительного собрания". III Всероссийский съезд Советов, исходя из факта упразднения "учредилки", по предложению Я.М. Свердлова, без прений принял решение об отмене в дальнейшем всяких ссылок на Учредительное собрание. Советская власть стала безоговорочно единственно признанной народными массами властью.

На Чрезвычайном Всероссийском съезде Советов крестьянских депутатов, несмотря на численное превосходство эсеров над большевиками, последним удалось добиться того, что большинство съезда высказалось за слияние нового исполкома, избранного съездом, с ВЦИК. 15 ноября 1917 г. состоялось первое совместное заседание ЦИК Советов крестьянских депутатов и ВЦИК*(311) .

Вслед за этим произошло и слияние съездов Советов. В январе 1918 г. одновременно собрались два съезда - III съезд Советов рабочих и солдатских депутатов и III съезд Советов крестьянских депутатов. Решение об объединении было принято уже на первом заседании крестьянского съезда, 13 января, по предложению Я.М. Свердлова. Вечером того же дня произошло фактическое слияние съездов. Так образовался съезд Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Слияние двух систем высших советских органов означало существенное укрепление союза рабочего класса и беднейшего крестьянства, укрепление диктатуры пролетариата.

На V Всероссийском съезде Советов лидер левых эсеров М. Спиридонова угрожала вновь отделить крестьянские Советы от рабочих*(312) . Но это уже было не в силах партии, все более терявшей влияние на крестьянские массы.

Упразднение старой армии привело к исчезновению старинного звания "солдат". С созданием Красной Армии появилось и новое в русском языке слово "красноармеец". Соответственно в Советах вместо солдатских депутатов появились красноармейские.

В названии съезда мы видим и специальное упоминание о казачьих депутатах. До революции казачество было особой группой населения, имевшей определенные привилегии. Хотя в подавляющем большинстве казаки были тружениками, вполне аналогичными другим крестьянам России, они не хотели сразу отказаться от своего сословного звания. Советской власти пришлось считаться с этим, тем более, что казачество представляло серьезную военную силу. Привлечение казаков на сторону Советской власти было тем более необходимо, что казачья верхушка, лишившаяся привилегий царского времени, старалась повернуть широкие массы трудового казачества против Советов.

Вопрос о перечислении социальных групп, образующих Советы, встал еще при обсуждении общих положений Конституции 19 апреля. Предложение о включении в перечень кроме рабочих и беднейших крестьян также трудовых казаков внес М.Н. Покровский*(313) . Против этого возражал И.В. Сталин, резонно отмечавший, что казаки составляют не особый класс, а лишь сословие. Покровского поддержал М.А. Рейснер*(314) . В результате дискуссии Конституционная комиссия приняла предложение Бердникова не перечислять в ст. 1 Общих положений отдельные классы и социальные группы, а ограничиться общей формулой "трудящиеся"*(315) . Однако такая формулировка скрадывала идею диктатуры пролетариата. Поэтому впоследствии данная , вошедшая в окончательный текст Конституции как ст. 10 , была дополнена специальным указанием, что власть в РСФСР "принадлежит всему рабочему населению страны".

В проекте "Учреждение Советов", предложенном Шрейдером, вообще не указывалось, депутаты каких классов образуют Советы. В духе идей своей партии автор проекта лишь отмечал, что "Советы избираются трудовыми классами населения"*(316) .

Идея диктатуры пролетариата здесь, разумеется, отсутствовала. То же, но в еще более четкой форме мы найдем в проекте максималистов*(317) . М.А. Рейснер в своем проекте применил формулу "Советы и съезды Советов рабочих, крестьянских и иных трудовых депутатов"*(318) .

Первое положение о ВЦИК, принятое 2 ноября 1917 г. и предусматривающее порядок его организации и деятельности, устанавливало, что Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет является постоянно действующим органом*(320) . Конституция не изменяла этот порядок. Однако жизнь потребовала вскоре перейти к иным формам работы ВЦИК.

Частые заседания ВЦИК не позволяли его членам отлучиться из столицы. Это, естественно, отрывало членов высшего органа власти от избирателей, от масс, от производства. Поэтому в 1919 г. был введен новый, сессионный, порядок работы ВЦИК. VII Всероссийский съезд Советов установил, что ВЦИК должен собираться на очередные сессии раз в два месяца. IX Всероссийский съезд Советов постановил собирать ВЦИК на три сессии в год, не считая первой (после выборов, организационной). В остальное время члены ВЦИК должны были заниматься своим обычным трудом (на производстве, в армии, в учреждениях). Вместе с тем они должны были выполнять обязанности члена высшего органа государственной власти: выступать перед трудящимися на собраниях (по уполномочию ВЦИК и от его имени), рассказывать о деятельности ВЦИК, разъяснять сущность мероприятий Советской власти. Эти обязанности члена ВЦИК были закреплены в принятом в декабре 1919 г. наказе ВЦИК*(321) . ВЦИК VIII созыва решил даже, что не следует создавать специальные кадры для инструктирования местных исполкомов, а использовать членов ВЦИК и членов коллегий наркоматов.

Конституция в одной статье упоминает о Президиуме ВЦИК (ст. 45). Этот орган первоначально был создан как технический, вспомогательный. Первое положение о ВЦИК предусматривало, что Президиум должен организовывать и вести повседневную практическую работу ВЦИК.

Со временем, однако, функции Президиума ВЦИК расширяются. В частности, он начинает принимать участие и в нормотворческом процессе. Весной 1918 г. мы неоднократно встречаем упоминания о том, что Президиум "принимает к сведению" декреты СНК*(322) . Вместе с тем он начинает издавать и свои собственные нормативные акты*(323) , акты в порядке управления, отменяет акты наркоматов.

22 июня 1918 г. Конституционная комиссия опубликовала в "Известиях ВЦИК" первые результаты своей работы - три раздела Основного закона , уже принятых ею, и пять разделов, еще не обсужденных. Среди них был и раздел IV "Взаимоотношения ВЦИК и СНК", в котором специальное внимание уделялось законодательной роли Президиума ВЦИК. Раздел этот нигде потом не обсуждался и в Конституцию не вошел*(324) .

Первое советское правительство было организовано непосредственно съездом Советов. Все последующие составы образовывались уже ВЦИК. II Всероссийский съезд Советов, приняв постановление об образовании правительства, решил сразу две задачи: он в принципе создал новый орган и одновременно сформировал конкретный состав Совета Народных Комиссаров.

Первым Председателем Совета Народных Комиссаров был назначен В.И. Ульянов (Ленин), остававшийся потом на этом посту до конца своей жизни. Кроме него в состав Совнаркома первоначально вошли В.Л. Антонов-Овсеенко, Н.В. Крыленко, П.Е. Дыбенко, А.И. Рыков, В.П. Милютин, И.В. Сталин и др. Однако уже в первые недели по различным причинам круг наркомов менялся. В ноябре 1917 г. вместе с вышедшими из ЦК партии Каменевым и Зиновьевым ушли из СНК Рыков, Ногин, Милютин и другие, добивавшиеся создания пресловутого "однородного социалистического правительства". Вместо них были назначены стойкие большевики А.Г. Шлихтер, Г.И. Петровский; позже СНК пополнялся неоднократно выдающимися деятелями Коммунистической партии.

В Конституции Совету Народных Комиссаров посвящена специальная глава - восьмая. Характеризуя правительство как орган общего управления, Основной закон в то же время предоставляет ему и законодательные права.

О праве СНК издавать декреты говорилось еще в постановлении Совнаркома, вышедшем в конце октября 1917 г., "О порядке утверждения и опубликования законов"*(330) . "Впредь до созыва Учредительного собрания составление и опубликование законов производится в порядке настоящего постановления Временным рабочим и крестьянским правительством, избранным Всероссийским съездом Советов....". ВЦИК при этом имел право приостанавливать, изменять или отменять постановления правительства.

Против законодательных прав СНК выступили левые эсеры. 4 ноября 1917 г. они пытались на заседании ВЦИК оспорить такие полномочия правительства. Но ВЦИК подтвердил право Совета Народных Комиссаров издавать неотложные декреты в рамках общей программы Всероссийского съезда Советов.

17 ноября эти принципы были развиты в специальном постановлении - Наказе о взаимоотношениях ВЦИК и СНК, отметившем, что законодательные акты и распоряжения крупного общеполитического значения должны представляться на рассмотрение и утверждение ВЦИК*(331) .

Предоставление законодательных прав правительству ставило вопрос о разграничении компетенции Совнаркома и ВЦИК. Однако названные постановления не проводили этого разграничения достаточно полно и четко.

В.М. Клеандрова отмечает, что такое положение обусловливало определенный параллелизм и дублирование в деятельности ВЦИК и Совнаркома, наблюдавшиеся в первые месяцы Советской власти, вплоть до принятия Конституции *(332) . На иных позициях стоял Д.А. Чугаев. Он утверждал, что параллелизма, существовавшего в начале революции, в пору работы Конституционной комиссии уже не было*(333) . Д.А. Чугаев полагал, что упомянутый наказ достаточно полно урегулировал взаимоотношения ВЦИК и Совнаркома.

Думается, что мнение В.А. Клеандровой следует считать предпочтительным. Действительно, даже анализ постановления "О порядке утверждения и опубликования законов" и Наказа показывает, что эти документы оставляют много вопросов открытыми, а некоторые проблемы решают не вполне четко. Так, упомянутое постановление говорит не об издании законов Совнаркомом, а об их "составлении и опубликовании", т.е. о технических стадиях законодательного процесса. Можно поэтому при буквальном толковании постановления заключить, что СНК лишь подготавливает законопроекты, а затем публикует принятые кем-то другим (например, ВЦИК) законы. Конечно, общий дух постановления и практика его исполнения говорят о законодательной, а не технической функции Совнаркома, но формулировку документа нельзя не признать нечеткой.

То же следует сказать о Наказе. Если подходить к нему с точной юридической меркой, то может создаться впечатление, что он резко ограничивает, если не совсем исключает законодательные права Совета Народных Комиссаров. Действительно, октябрьское постановление допускало возможность отмены ВЦИК всякого постановления СНК, а Наказ устанавливает, что "все (выделено мною. - О.Ч.) законодательные акты" и даже распоряжения крупного общеполитического значения, издаваемые Совнаркомом, требуют утверждения Центральным Исполнительным Комитетом. Правда, делается исключение для мероприятий по борьбе с контрреволюцией, которые могут проводиться Советом Народных Комиссаров непосредственно.

Однако практика пошла совсем по другому пути, по пути не ограничения, а расширения законодательных прав СНК. Уже в день принятия Наказа, 17 ноября 1917 г., Совнарком издает декрет, устанавливающий, что "все законы, декреты, постановления и распоряжения Правительства входят в законную силу с момента опубликования их в "Газете Временного Рабочего и Крестьянского Правительства"*(334) . О санкции ВЦИК декрет умалчивает.

В тот же день Совнаркомом был принят важнейший закон - постановление о национализации фабрики товарищества Ликинской мануфактуры, первый акт о национализации промышленности. Он был доведен до сведения ВЦИК, но не обсуждался и не подтверждался последним*(335) . Так же обстояло дело и с Декретом о суде N 1. Больше того, аналогичный закон разрабатывался одновременно во ВЦИК. Но декрет Совнаркома вышел, а во ВЦИК так и не был доведен до конца*(336) . Последний пример как раз хорошо доказывает параллелизм и недостаточную разграниченность в законодательной деятельности ВЦИК и СНК. Этот пример можно дополнить еще более ярким. 29 декабря ВЦИК принял Декрет о направлении неоконченных дел, упраздненных судебных установлений "во исполнение"*(337) п. 1 декрета о суде. То есть вышестоящая инстанция издает акт во исполнение акта нижестоящей.

Таким образом, вряд ли можно согласиться с Д.А. Чугаевым, полагавшим, что упомянутый Наказ полностью урегулировал взаимоотношения между ВЦИК и СНК*(338) .

Со временем, конечно, в этот вопрос вносится все большая ясность, однако до конца его решит только Конституция . Анализ данных за короткий, произвольно взятый, период (с 17 марта по 1 мая 1918 г.) показывает следующее. ВЦИК за это время принял всего 16 актов разного значения, Совнарком - 61 декрет (и равные декретам по значению постановления). Таким образом, Совет Народных Комиссаров законодательствовал в несколько раз больше, чем ВЦИК. Из всех актов СНК за это время утверждались ВЦИК только три. Кроме того, пять актов принимались Президиумом ВЦИК к сведению*(339) . Следовательно, Совнарком законодательствовал самостоятельно. Среди принятых Советом Народных Комиссаров документов были и такие важные, как постановление о недопустимости военных действий и очищении советскими войсками десятиверстной зоны перед Псковом, декрет об организации управления почтово-телеграфным делом, декрет о национализации внешней торговли*(340) . ВЦИК принимал, конечно, наиболее важные акты, например, Декрет о приобретении прав российского гражданства от 1 апреля 1918 г., Декрет об обязательном обучении военному искусству от 22 апреля, Декрет о порядке замещения должностей в Рабоче-Крестьянской Красной Армии, подписанный в тот же день. Вместе с тем среди актов ВЦИК можно найти посвященные узким вопросам, чисто управленческого характера, как, например, предписание о запрещении самочинной реквизиции железнодорожного имущества. Таким образом, разграничение компетенции между ВЦИК и СНК еще не очень ясно. Однако уже теперь намечаются пути к такому разграничению. Характерная деталь: 27 марта 1918 г. СНК обсуждал проект декрета о приобретении прав российского гражданства. Было решено, однако, передать его во ВЦИК как подлежащий компетенции последнего. ВЦИК, действительно, 1 апреля принял такой декрет*(341) .

Следовательно, практика, а тем более законодательство не до конца еще определили правовой статус Совета Народных Комиссаров, что предстояло сделать Конституции . Не случайно поэтому вопрос о Совнаркоме явился предметом оживленной дискуссии в Конституционной комиссии ВЦИК. Комиссия коснулась Совета Народных Комиссаров уже при обсуждении общих положений Конституции 19 апреля 1918 г., при рассмотрении ст. 3 проекта И.В. Сталина. Речь шла о месте Совнаркома в системе высших органов власти и управления РСФСР.

Стенограмма обсуждения вопроса настолько несовершенна, что не дает возможности уяснить истинные мотивы членов комиссии, участвовавших в дискуссии. Все же некоторые моменты удается установить.

В первоначальном проекте И.В. Сталина указывалось, что во главе Российской Федерации стоят три органа - съезд Советов, ВЦИК и СНК. Сразу по оглашении третьего пункта проекта Аванесов внес предложение, не мотивируя его, исключить Совет Народных Комиссаров из перечисления*(342) . Идея была поддержана Бердниковым, предложившим исключить упоминание об исполнительных органах вообще, т.е. и о ВЦИК. За сохранение в перечне Совета Народных Комиссаров стоял автор проекта. Его аргументацию так же, как и доводы Лациса, будто бы возражавшего И.В. Сталину, ввиду несовершенства стенограммы трудно уяснить. Но насколько можно понять, речь шла не об упразднении Совнаркома, а лишь о его месте в системе органов государства. Лацис рассматривал СНК как бюро ВЦИК, т.е., очевидно, как рабочий орган Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета. Сталин видел в Совнаркоме орган, который стоит во главе государства в период между заседаниями ВЦИК, правда, он оговаривался, что СНК остается при этом исполнительным органом.

Комиссия большинством голосов приняла поправку Аванесова. Однако впоследствии при окончательном формулировании статьи Конституции вопрос был решен по-иному. Просто перечисление высших органов власти в ней было совсем опущено.

В "плане Советской Конституции", разработанном Стекловым, Совету Народных Комиссаров уделяется наряду с Всероссийским съездом и ВЦИК специальная глава 6 в разделе III*(343) .

Но члены подкомиссии, разрабатывавшие вопрос об органах власти и управления, в своем проекте исключили СНК из числа государственных органов. Спор по этому поводу разгорелся в заседании Конституционной комиссии 26 июня 1918 г. Сразу против упразднения Совнаркома выступил Стеклов*(344) .

Лацис - один из авторов проекта - предложил заменить Совнарком Советом ЦИК. При этом данный орган не должен был иметь постоянного состава. На каждое его заседание предполагалось посылать разных представителей ведомств. Этот план Лацис мотивировал необходимостью устранения параллелизма в работе ВЦИК и СНК и борьбы с бюрократизмом*(345) . Его поддержал Бердников, считавший, что самостоятельное существование Совнаркома означает противопоставление правительства ВЦИК и разделение властей. По словам Бердникова, в целях создания единого сплоченного аппарата следует правительство "втянуть в ЦИК"*(346) . В отличие от М. Лациса, однако, он предполагал сделать состав правительства постоянным, включив в него руководителей ведомств, а также членов Президиума ВЦИК в целях установления тесных контактов с последним. Бердников при этом допускал сохранение исторически сложившегося названия правительства - Совет Народных Комиссаров.

За сохранение СНК в сложившейся форме решительно выступил Я.М. Свердлов. Эта идея была поддержана и развита комиссией ЦК РКП(б), четко сформулировавшей в проекте принципы взаимоотношений ВЦИК и СНК и компетенцию Совнаркома*(347) .

Органами отраслевого управления по Конституции являются народные комиссариаты. О них говорится в той же главе , что и о Совнаркоме.

Впервые создание наркоматов было предусмотрено постановлением II съезда Советов об образовании рабочего и крестьянского правительства. Они должны были прийти на смену упраздненным министерствам.

Слом последних не означал их немедленной ликвидации, разгона чиновников и т.п. Наоборот, первой задачей было овладеть аппаратом министерств и заняться их коренной реорганизацией. Мыслилось, что народные комиссары не будут создавать свой новый аппарат на пустом месте, а первоначально используют уже готовый. Поэтому первые наркомы были не только руководителями новых ведомств, но и комиссарами, т.е. представителями Советского правительства в министерствах. Их так часто и называли в официальных документах - "комиссар по министерству финансов", "комиссар по министерству внутренних дел" и т.п. Не случайно постановление о создании Советского правительства предусматривало образование наркоматов по тем же отраслям управления, по каким имелись министерства (принципиально новой сферой управления должен был ведать лишь Наркомат по делам национальностей - аналогичного органа при буржуазном временном правительстве не существовало). В отдельных случаях нормативные акты Советской власти прямо предусматривали использование старого аппарата. Так, декрет ВЦИК и СНК от 9 ноября 1917 г. об учреждении государственной комиссии по просвещению указывал: "Текущие дела должны пока идти своим чередом через Министерство народного просвещения.

Министерство должно играть роль исполнительного аппарата при Государственной комиссии по народному просвещению"*(348) .

Такая политика была осуществлением ленинских идей, выдвинутых еще до Октября. "Недостаточно "убрать вон" капиталистов, - писал В.И. Ленин, - надо (убрав вон негодных, безнадежных "сопротивленцев") поставить их на новую государственную службу. Это относится и к капиталистам, и к известному верхнему слою буржуазной интеллигенции, служащих и т.д."*(349) .

Первый нарком общественного призрения (социального обеспечения) А.М. Коллонтай писала: "Советская власть вовсе не намеревалась прижимать и гнуть чиновников и интеллигенцию. Напротив, народные комиссары шли занимать свои народные комиссариаты безоружные, без охраны, с парой товарищей. Думалось деловым образом принять дела"*(350) .

Однако Советская власть наткнулась на глухую стену чиновничьего саботажа. А.В. Луначарский отмечал: "Завоевание Зимнего дворца далеко еще не дало нам всей полноты власти. Министры были арестованы, но в министерствах сидели разозленные чиновники, которые ни за что не хотели работать с нами и способны были даже на самые скандальные формы сопротивления внедрению нашему в соответствующие правительствующие учреждения"*(351) .

Сразу после Октября чиновники всех ведомств прекратили работу. В Министерстве юстиции на службу пришли три-четыре человека, в Министерстве путей сообщения - 15-20 работников и т.д. Саботирующие чиновники перепутали документацию, растащили деньги и ценности. Один из участников событий вспоминает: "Когда мы пришли в управление врачебного инспектора бывшего Министерства внутренних дел, мы не только не застали служащих, но даже перья были вынуты из ручек и чернила вылиты из чернильниц"*(352) .

Столкнувшись с таким положением, Советская власть вынуждена была строить свой аппарат управления по существу на голом месте. В первые дни революции все наркоматы разместились в нескольких комнатах Смольного института. И штаты их были более чем скромны. Однако уже скоро по призыву Коммунистической партии на работу в наркоматы пришли рабочие, матросы, солдаты. И это решило дело. Наркоматы заработали.

В первые месяцы Советской власти наряду с наркоматами существовала другая система отраслевых органов - отделы Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета. Среди них были юридический, экономический, международный, местного самоуправления, по борьбе с контрреволюцией. Однако уже скоро выявилось дублирование ими деятельности народных комиссариатов. Поэтому в декабре 1917 г. на заседании ВЦИК был поставлен вопрос о необходимости слияния отделов ВЦИК с наркоматами. Эта работа и была проведена. Уже к весне 1918 г. большинство отделов ВЦИК слилось с наркоматами. Оставшиеся превратились преимущественно в технические органы аппарата ВЦИК*(353) .

Тем не менее вопрос о соотношении отделов ВЦИК и наркоматов явился предметом оживленного спора в Конституционной комиссии. Третья подкомиссия (Бердников, Гурвич, Лацис) составила к июню проект главы "Об отделах Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета". Проект исходил из позиций, прямо противоположных тем, которые сложились на практике. Авторы его правильно полагали, что существование двух систем органов отраслевого управления нецелесообразно. Но они решали вопрос о том, какую систему предпочесть, в пользу отделов ВЦИК.

Проект предусматривал создание 11 отделов по различным областям управления - внешней политики, государственной обороны, общественного порядка и безопасности, юстиции, народного хозяйства и др. Во главе каждого отдела должна стоять коллегия, создаваемая из членов ВЦИК. Единоличного руководителя коллегии отдела не предполагается. Но коллегия делегирует по одному представителю в состав Совета ВЦИК, который должен быть создан наряду с Президиумом ВЦИК. При этом представители Президиума также входят в Совет ВЦИК*(354) .

Этот проект обсуждался Конституционной комиссией 26 июня и встретил довольно резкие возражения. Стеклов обратил внимание прежде всего на то, что ВЦИК - орган многопартийный, и если формировать отделы из его членов, то эти органы могут тоже включить в себя не только большевиков. В то же время, если включить в коллегию отделов только большевиков, то большая часть большевистской фракции ВЦИК будет оторвана от всякой иной государственной и вообще политической работы. Наконец, принятие такого проекта вызовет ломку уже сложившегося аппарата наркоматов, в чем нет необходимости.

Аванесов счел проект в принципе допустимым, однако отметил ненужность формирования коллегий только из членов ВЦИК*(355) .

По существу предметом спора явились три основных положения: состав коллегий, наличие или отсутствие единоличного руководителя отдела, степень зависимости ведомств от ВЦИК. В условиях июня 1918 г. эти вопросы имели не только организационное, но и политическое значение. Вспомним, что с марта месяца левые эсеры вышли из правительства, из руководства наркоматов, но они имели достаточно сильные позиции во ВЦИК четвертого созыва. Из 207 членов избранного IV Всероссийским съездом Советов Центрального Исполнительного Комитета большевиков было 141, т.е. квалифицированное большинство, левых эсеров - 48. Остальные места занимали максималисты, эсеры центра и правые, а также представители других мелкобуржуазных группировок, с которыми левые эсеры при нужде могли блокироваться*(356) .

При формировании коллегий отделов из членов ВЦИК мелкобуржуазные партии, особенно левые эсеры, могли претендовать на пропорциональное или иное представительство и в них. Выйдя, таким образом, из правительства через дверь, левые эсеры могли снова проникнуть в него через окно и притом в большем количестве и с более сильными позициями.

Этому могло способствовать и второе обстоятельство - отсутствие единоличного руководителя отдела. Оно могло создавать почву для всякого рода комбинаций на основе случайно или временно возникавшего соотношения сил. Такие комбинации при этом могли возникать не только в отделах, но и в правительстве (Совете ВЦИК), члены которого тоже не были бы постоянными лицами. Бердников указывал, что было мнение упразднить даже пост председателя правительства, установив и здесь безбрежную коллегиальность*(357) . Кроме политических соображений такая коллегиальность была неразумной и с точки зрения даже чисто организационной. Она порождала бы безответственность и неразбериху. Это справедливо отметил в реплике Стеклов*(358) .

Наконец, непосредственное связывание органов отраслевого управления с ВЦИК также создавало большие возможности для мелкобуржуазных партий вмешиваться в решение конкретных административных вопросов.

Конечно, прочное положение, которое занимали большевики в Советах, в государственном аппарате вообще, гарантировало незыблемость Советской власти, диктатуры пролетариата, руководящей роли Коммунистической партии в государственном управлении. Однако нельзя не видеть, что принятие такого проекта привело бы к серьезным затруднениям, отнимало бы много сил у большевиков на межпартийную борьбу в органах управления.

Никаких иных отраслевых органов закон не предусматривает. Конституция считает, правда, допустимым и другой термин - "отделы", рассматривая его, однако, как синоним. говорит, что ВЦИК образует "отделы (народные комиссариаты)". Аналогичная формулировка содержится и в ст. 36 . И это не случайно. Я.М. Свердлов и другие члены Конституционной комиссии ВЦИК отмечали, что термин для обозначения органов отраслевого управления - дело второстепенное. Важнее найти правильный статус для них*(360) .

В руководстве наркоматами сочетаются принципы коллегиальности и единоначалия. Во главе их стоят единоличные начальники - народные комиссары. Вместе с тем при каждом наркоме образуется коллегия под его председательством. устанавливает принципы взаимоотношений между наркомом и коллегией. Нарком вправе принимать единоличные решения по всем вопросам, отнесенным к ведению руководимого им ведомства, доводя, однако, о них до сведения коллегий. Коллегия и каждый ее член в отдельности могут обжаловать любое решение наркома, не приостанавливая исполнения этого решения.

Народные комиссариаты находятся в непосредственном подчинении Совнаркома. Конституция устанавливает, что наркомы являются по должности членами СНК, или, как говорит ст. 42 , "члены Совета Народных Комиссаров стоят во главе отдельных народных комиссариатов". Члены коллегий утверждаются Совнаркомом. Наркомы и коллегии наркоматов "всецело ответственны перед Советом Народных Комиссаров" (ст. 47). Обжаловать решения наркома коллегии могут в СНК.

Вместе с тем наркоматы находятся и под достаточно сильным влиянием ВЦИК. Я.М. Свердлов говорил при разработке Конституции , что народные комиссариаты не должны быть оторваны от ВЦИК*(361) .

ВЦИК может рассматривать проекты декретов и иные предложения, вносимые не только СНК, но и отдельными ведомствами.

Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет образует не только Совнарком, но и наркоматы. Члены Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета могут работать в народных комиссариатах (ст. 36). Коллегии наркоматов могут обжаловать решения наркомов не только в СНК, но и в Президиум ВЦИК (ст. 45). Наконец, ст. 47 прямо говорит, что народные комиссары и коллегии ответственны не только перед СНК, но и перед Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом. Таким образом, закон гармонически сочетает руководство органами отраслевого управления со стороны и Совнаркома, и ВЦИК.

Если шли споры о том, как конструировать органы отраслевого управления, то ни на минуту ни у кого не вызывал сомнения сам отраслевой принцип как наиболее целесообразный для построения аппарата управления. Все наркоматы, перечисленные в ст. 43 , и каждый из них ведают четко отграниченной отраслью деятельности - иностранными делами, военными делами, морскими делами и т.д.

2. Местные органы власти и управления

В царской России управление местами было построено на принципе бюрократической централизации. Главными фигурами местного управления были представители центральной власти на местах - генерал-губернаторы, губернаторы и т.п., обладавшие широчайшими правами. Руководящими органами для системы местного управления были Министерство внутренних дел и военное ведомство (особенно для национальных районов). Кроме того, в местном управлении участвовали земские и городские органы, ограничивавшиеся преимущественно "нуждами и пользами" городов, губерний и уездов, - "лужением умывальников", по словам Ленина*(362) , а также сословные учреждения.

Февральская буржуазно-демократическая революция не внесла принципиальных изменений в систему органов местного управления. Только в ходе Октябрьской революции была разрушена бюрократическая централизация управления местами. Стала строиться новая система местного управления, основанная на принципе демократического централизма, на сочетании широких прав местных органов власти и управления с подчинением их центру.

Слом старых и создание новых местных органов власти и управления проходили по мере распространения революции по территории страны. Некоторое представление об этом дают сведения об установлении Советской власти в губернских городах. До конца октября 1917 г. власть Советов победила в 21 губернском городе. При этом только в семи из них пришлось применять оружие. В ноябре Советы победили еще в 15 губернских городах, в декабре - в 13, в январе 1918 г. - в 15.

Слом старых органов местного управления и сосредоточение власти в руках Советов шли довольно сложным путем.

Троякая система органов местного управления, существовавшая до революции, ломалась не одновременно. В первую очередь были упразднены представители буржуазного Временного правительства на местах - губернские и уездные комиссары, пришедшие после Февральской революции на смену губернаторам и исправникам.

Власть комиссаров Временного правительства юридически была ликвидирована актами II Всероссийского съезда Советов, фактически же она ломалась по мере победы революции в том или ином городе. Сословные органы были упразднены декретом ВЦИК и СНК от 10 ноября 1917 г. "Об уничтожении сословий и гражданских чинов".

Что же касается земского и городского самоуправления, то оно просуществовало дольше. Дело в том, что эти органы до революции сосредоточивали в своих руках хозяйственное и некоторое иное управление на местах - коммунальное хозяйство, продовольствие, местный транспорт, просвещение, здравоохранение. Советы не могли сразу взять на себя эти сложные и жизненно необходимые функции, они овладевали ими постепенно. Для организации передачи местного хозяйства в руки Советов был создан специальный комиссариат по местному самоуправлению*(363) . Однако левые эсеры, представитель которых В.Е. Трутовский возглавлял наркомат, пытались использовать этот орган для сохранения самостоятельности городского и земского самоуправления, для противопоставления его Советам.

Процесс объединения рабочих и крестьянских Советов проходил не только в их верхнем звене, на уровне Всероссийских съездов и ВЦИК. Он охватывал и всю массу местных Советов, притом здесь он начался даже раньше, еще до Октября. Уже на I Всероссийском съезде рабочих и солдатских депутатов было зарегистрировано 76 объединенных Советов, что составляло 21,9% к общему числу Советов, представленных на съезде. На II Всероссийском съезде Советов этот процент возрос до 29,6. Но особый скачок произошел после Октября. На III съезде Советов рабочих и солдатских депутатов было представлено уже 162 объединенных Совета, или 43,8%. Из 337 Советов, представленных на III Всероссийском съезде Советов крестьянских депутатов, объединенных Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов было 94*(365) .

В первые же дни революции Советы начали создавать свои исполнительные органы. Народное творчество порождало разнообразие в структуре и организации этих органов, тем не менее вырисовывались уже некоторые общие линии.

Организация аппарата управления начиналась с создания исполнительных комитетов. В губерниях и уездах, а иногда и в волостях исполкомы избирали свои президиумы для руководства текущими делами, но это было не повсеместно*(366) . При исполкомах образовывались отделы, обычно отраслевые. Эти отделы часто называли комиссариатами.

9 января 1918 г. коллегия Народного комиссариата внутренних дел определила круг отделов (комиссариатов) исполкомов местных Советов. Одновременно были установлены обязанности каждого отдела.

Исполкомы должны были иметь отделы управления, финансов, Совета народного хозяйства, земельный, труда, путей сообщения, почт, телеграфа и телефона, народного просвещения, судебный, врачебно-санитарный, управления общественным недвижимым имуществом. Коллегия не считала этот список исчерпывающим: постановление отмечало, что названные отделы должны быть организованы лишь "в первую очередь"*(367) .

Практика вышла за пределы данного перечня. Например, в Петроградской трудовой коммуне кроме перечисленных имелись еще отделы социальной помощи, агитации, печати и пропаганды, продовольствия, "комиссар по Петроградскому округу", комиссариаты по польским, по еврейским, по военным делам, имуществ республики*(368) . В то же время здесь не было земельного отдела и отдела труда. В областях Казахстана этот список дополнялся отделами (комиссариатами) водопользования, промышленности, торговли, охраны Ханской ставки, урегулирования русско-туземных отношений, особых поручений, по акцизному ведомству*(369) . В Туркестанском крае уже в ноябре 1917 г. наряду с другими были образованы комиссариаты по военным делам, по иностранным делам, продовольствия, водопользования, по гражданско-административной части, особых поручений.

Правовой статус местных органов власти и управления складывался также постепенно, в ходе строительства Советов. Основной характерной чертой его явилась широта прав местных Советов и их практической реализации.

Западные историки и государствоведы любят изображать большевиков предельными централизаторами. Л. Шапиро говорит о "навязчивой идее создания централизованного управления", характерной якобы для Коммунистической партии*(370) . О. Юрченко утверждал, что советская централизация лишает местные органы власти прав и полномочий в разрешении местных вопросов*(371) . Эти и другие авторы упорно игнорируют ленинскую оценку демократического централизма: ".... Надо ясно понять, как далеко отличается демократический централизм, с одной стороны, от централизма бюрократического, с другой стороны - от анархизма.... Демократический централизм: нисколько не исключает, а напротив, предполагает полнейшую свободу различных местностей и даже различных общин государства в выработке разнообразных форм и государственной, и общественной, и экономической жизни. Нет ничего ошибочней, как смешение демократического централизма с бюрократизмом и с шаблонизацией"*(372) .

Широкая компетенция местных Советов вытекает, прежде всего, из самой природы их как органа диктатуры пролетариата. Советы по самой идее, по своему существу должны быть полновластным органом.

В данный период широкие права местных Советов определялись в особенности той ролью, которую они играли в проведении Октябрьской революции. В ходе революции Советы на местах брали власть в свои руки. Естественно, что им приходилось решать все вопросы, которые ставили перед ними жизнь, революция, осуществлять на практике свое полновластие. Самодеятельность местных Советов в это время была особенно необходима, так как у них часто не было ни времени, ни технических возможностей, чтобы испросить санкцию центра на то или иное мероприятие, действие.

Коммунистическая партия, высшие органы Советского государства поощряли творческую активность трудящихся масс на местах, ибо без нее невозможно было проведение революции. Советское государство закрепляло за местными Советами те весьма широкие права и полномочия, которые они практически осуществляли в ходе борьбы за власть.

Местные Советы в это время обладали обширными полномочиями в области финансов. Они имели право вводить местные налоги, облагать буржуазию чрезвычайными налогами и контрибуциями.

Так, 5 июля 1918 г. коллегия НКВД разрешила Витебскому губисполкому обложить местную буржуазию единовременным налогом*(373) . Обычно местные Советы не спрашивали разрешения центра. III съезд Советов Туркестанского края записал в резолюции об организации власти на местах, что местные Советы имеют "... право обложения на нужды Совета. Обложению подлежат кинематографы, театры, предметы роскоши и проч."*(374) . В крае были установлены налоги со зрелищных предприятий, автомашин, телефонов, с промысловых свидетельств. IV краевой съезд Советов принял решение о налоге с крупных сделок*(375) . СНК края в январе 1918 г. прибегнул также к простому изъятию части денег (свыше 8 млн. руб.) из нескольких кокандских частных банков*(376) . Военно-революционный комитет Донской области обложил капиталистов Ростова 10-миллионным налогом.

В условиях финансовых трудностей, которые переживало Советское государство в первые месяцы своего существования, Совет Народных Комиссаров специально обратил внимание местных Советов, что они должны изыскивать средства для покрытия своих нужд у себя на местах, обращаясь за субсидиями в центр лишь при невозможности добыть деньги своими силами, причем эту невозможность нужно было доказать*(377) .

Денег на местах, впрочем, постоянно не хватало, и Советы все время обращались за помощью в центр. Уже 3 декабря 1917 г. Совнарком обсуждал вопрос "О субсидировании Советов". Было решено "из смет Министерства внутренних дел на губернские правления и проч. перечислять средства на Советы"*(378) . Финансирование местных Советов проводилось главным образом через НКВД. Вопросы об этом обсуждались чуть ли не на каждом заседании коллегии наркомата*(379) . Кроме того, местные Советы могли получать средства и от других ведомств, на финансирование соответствующих мероприятий*(380) .

Широкие права местные органы имели в области управления промышленностью. Первоначально эту функцию выполняли в основном экономические отделы местных Советов*(381) . На основании положения о районных (областных) и местных Советах народного хозяйства, принятого ВСНХ 23 декабря 1917 г., при местных Советах создавались совнархозы "как местные учреждения по организации и регулированию производства". Они ставились в двойное подчинение - ВСНХ и соответствующим Советам.

НКВД в мае 1918 г. специально подчеркнул, что СНХ, как и другие отделы исполкомов, должен сноситься с центром только от имени исполкома, но не непосредственно*(382) . Как и ВСНХ, местные совнархозы первоначально руководили не только промышленностью, но и другими отраслями народного хозяйства.

Совнархозы развернули в некоторых местах весьма широкую работу. Например, в Уральской области уже к маю 1918 г. почти вся промышленность была национализирована*(383) . При этом важно отметить, что почти две трети предприятий Урала были национализированы не центральной властью (СНК и ВСНХ), а местными органами. Местные совнархозы, как и ВСНХ, стали "боевым органом для борьбы с капиталистами...."*(384) .

Национализацию промышленности проводили своей властью органы многих губерний, областей и краев: Калужской, Астраханской, Ярославской, Архангельской, Бакинской, Саратовской, Тульской, Костромской, Смоленской, Вятской губерний*(385) , Западной, Восточно-Сибирской, Северной областей, Туркестанского края*(386) , Донской области*(387) , Дальневосточного края.

Местные Советы развернули наступление и на частную торговлю. НКВД 14 июня 1918 г. разъяснил, что, хотя общего постановления о прекращении частной торговли нет, местные Советы вправе прибегнуть к нему*(388) .

Местные Советы обладали широкими правами в области руководства вооруженными силами. Одним из принципов организации Красной Гвардии был производственный, или, точнее, производственно-территориальный. На предприятиях создавались дружины, подчиняющиеся фабрично-заводскому комитету и районному штабу Красной Гвардии, который находился в ведении районного Совета. Районные отряды составляли Красную Гвардию города во главе с центральным штабом, подчиненным городскому Совету. Таким образом, Красная Гвардия находилась целиком в ведении местных органов.

Образование Красной Армии повлекло за собой установление некоторой централизации военного управления. И.Ф. Побежимов отмечает, что Красной Армии, в отличие от Красной Гвардии, был свойствен принцип централизованного руководства*(389) . В.И. Ленин говорил, "что господствующий класс, пролетариат, если только он хочет и будет господствовать, должен доказать это и своей военной организацией"*(390) . А современная армия немыслима без единого централизованного руководства.

Тем не менее и с созданием Красной Армии местные Советы сохранили широкие права в военном управлении. Принцип последовательного централизма в руководстве войсками первоначально не соблюдался*(391) .

Декрет СНК от 8 апреля 1918 г. об учреждении военных комиссариатов*(392) делал определенные шаги в сторону централизации военного управления. Но и в соответствии с ним в распоряжение губернских военкоматов передавались все вооруженные силы, военные учреждения, лазареты, госпитали, склады и запасы имущества, предназначенные для военных нужд губерний. Сами губвоенкоматы состояли в двойном подчинении, причем подчиненность по горизонтали была, пожалуй, сильнее. Декрет предусматривал, что губернские комиссариаты по военным делам организуются губернскими Советами, а их руководство лишь утверждается Наркоматом по военным делам. Практически губвоенкоматы обычно рассматривались как отделы Советов.

Уездные военкоматы целиком зависели от уездных и губернских советских органов. В свою очередь они распоряжались всеми вооруженными силами, "предназначенными для военных нужд уезда". Такой порядок складывался на практике еще до издания декрета*(393) .

Используя вооруженные силы по своему усмотрению, местные Советы часто и финансировали их*(394) .

Длительное время части и соединения Красной Армии не имели даже единой организационной структуры. Почти в каждой губернии придерживались своей собственной схемы.

Милиция находилась также в ведении и на содержании местных советов. Уже 28 октября 1917 г. нарком внутренних дел направил циркуляр, в котором указал:

"1. Все Советы рабочих и солдатских депутатов учреждают милицию.

2. Рабочая милиция находится всецело и исключительно в ведении Совета рабочих и солдатских депутатов.

3. Военные и гражданские власти обязаны содействовать вооружению рабочей милиции и снабжению ее техническими силами, вплоть до снабжения ее казенным оружием"*(395) .

Местные Советы с первых дней Октября решали земельный вопрос, который, по словам В.И. Ленина, должен был "успокоить и удовлетворить огромные массы крестьянской бедноты"*(396) . Декрет о земле передал конфискованные у эксплуататоров земли в распоряжение волостных земельных комитетов и уездных Советов крестьянских депутатов. В.И. Ленин указывал, что порядок проведения в жизнь этого декрета тоже должен определяться уездными Советами*(397) . "Россия велика, - говорил Ленин, - и местные условия в ней различны; мы верим, что крестьянство само лучше нас сумеет правильно, так, как надо, разрешить вопрос"*(398) .

С февраля 1918 г., когда земельные комитеты, действовавшие до этого самостоятельно, были преобразованы в земельные отделы Советов, местные Советы сосредоточили в своих руках все руководство земельными отношениями на соответствующей территории*(399) . Серьезное место в деятельности Советов занимали вопросы организации колхозов, преимущественно коммун, их регистрация, финансовая и материальная помощь им и т.п.*(400)

Упомянутое постановление коллегии НКВД от 9 января 1918 г. предусмотрело широкие права местных Советов даже в такой специфической области, как руководство транспортом. На отделы путей сообщения возлагались проведение мер по национализации железных дорог и пароходных предприятий, руководство ими, строительство железных дорог и т.д. Правда, этот порядок продержался недолго, всего до февраля 1918 г.

Широкие права имели отделы народного просвещения. Они руководили не только начальным и средним образованием. К их ведению относились дошкольные заведения, внешкольное обучение, университеты, библиотеки, полиграфия и т.д.

Судебные отделы руководили не только судами, но и местами заключения*(401) .

Местные Советы в данный период участвовали даже во внешних сношениях. Это имело место в пограничных районах Средней Азии, Сибири, Дальнего Востока. В некоторых городах, областях, краях в составе исполкомов были созданы международные отделы. Инструкция Наркоминдела РСФСР от 22 февраля 1918 г. санкционировала и поощряла создание этих органов, возлагая на них обязанности по решению пограничных вопросов и организации консульств в сопредельных странах*(402) .

Таким образом, права местных Советов были широки и многогранны. Но кое-где на местах руководящие работники не ограничились и этим. Лозунг полновластия местных Советов был понят ими как лозунг "Вся власть Советам на местах", т.е. областнически, децентрализаторски. Это привело к тому, что некоторые местные Советы вышли за пределы сферы деятельности, по своей природе являющейся местной, стали вмешиваться в области управления, касающиеся общегосударственных интересов.

В целях борьбы с такими настроениями высшим органам РСФСР пришлось издать ряд актов. Однако становилось все более ясно, что отдельными декретами этот вопрос решить нельзя. Требовалось общее урегулирование правового статуса местных Советов, что можно было сделать только в конституционном порядке. Вопрос этот к тому же был непростым и политически острым. Не случайно он привлек внимание Конституционной комиссии ВЦИК уже с первых ее заседаний.

Как уже говорилось, левоэсеровский проект "Учреждения Советов" был посвящен исключительно местным органам власти и управления. Эсеров весьма беспокоила проблема местного управления, и в Конституции они хотели увидеть отражение своих идей.

Программа партии социалистов-революционеров предусматривала требование "автономии областей, общин и т.п."*(403) , т.е. широкую децентрализацию управления. Правда, "Учреждение Советов" составлено более скромно. В фонде Конституционной комиссии содержатся два экземпляра "Учреждения"*(404) . Судя по имеющемуся оглавлению, проект должен был содержать специальную часть III - Положение о Советах. Однако ни в одном экземпляре такой части нет. Поэтому судить о статусе местных Советов можно лишь по первой части - "Положения общие". Пункт первый ее дает наиболее общую оценку правового режима местных Советов: "Советам принадлежит руководство делами местного управления и хозяйства, соответственно интересам трудового народа"*(405) . Как видим, здесь нет даже указаний на властные полномочия Советов. Их положение по этой формуле напоминает статус земств.

Проект Шрейдера не случайно появился в Конституционной комиссии. Уже на первом ее заседании ставился вопрос о местных Советах. М.Н. Покровский считал делом первостепенной важности регламентацию отношений центральной власти с областной*(406) . Еще шире поставил проблему Я.М. Свердлов. Он отметил необходимость определения сферы деятельности местных Советов и на этой базе оживления ее*(407) .

Но левоэсеровский проект не мог, естественно, послужить основой для решения проблемы местных Советов в Конституции . Такой первоначальной основой явился документ, разработанный третьей подкомиссией*(408) . Он постатейно обсуждался и принимался на заседаниях Конституционной комиссии ВЦИК 17, 19 и 20 июня 1918 г.*(409) На двух последних заседаниях обсуждались главы проекта, непосредственно касающиеся системы органов власти, начиная с сельских Советов. Проект вообще был посвящен преимущественно местным органам власти и управления (из десяти глав им посвящено девять). Он назывался "О Российских Совдепах".

Как отмечает член подкомиссии Г.С. Гурвич, при подготовке проекта было решено взять за основу уже существующую систему органов, устранив все нетипичное и случайное*(410) . Нельзя, однако, сказать, что проект в своей основе следовал существующему порядку вещей.

Проект делит органы власти на две категории - Советы и Совдепы (Советы депутатов). Под первыми понимаются общие собрания имеющих избирательные права, под вторыми - представительные органы. Советы поэтому, по мысли членов подкомиссии, функционируют в селениях и городах с населением менее 2000 постоянных жителей, Совдепы - в более крупных населенных пунктах, а также в волостях, уездах, губерниях, областях.

Уже сама эта терминология не соответствовала сложившейся практике. До сих пор понятия "Совет" и "Совет депутатов" были тождественными, первый термин был лишь сокращенным вариантом второго. При этом Советы были всегда органами представительными, а не органами непосредственной демократии. Они всегда были именно Советами депутатов, представителей избирателей, а не Советами самих избирателей, их собраниями. Так было еще в 1905 г., так было и в 1917 г.

Вместе с тем под понятием Совдепа авторы проекта объединяли то, что в практике именовалось и Советами, и съездами Советов. Съезды Советов в проекте не предусмотрены, но Совдепы волостей, губерний, уездов, областей, составляющиеся из представителей нижестоящих Совдепов и Советов, - это, по существу, съезды Советов. От последних их отличает только порядок деятельности. Съезды Советов были разовыми органами, они избирались и работали всего один раз и в следующий раз избирались и работали в новом составе. Совдепы же по упомянутому проекту создаются на определенный срок и созываются периодически на сессии (собрания). Например, сельский Совдеп имеет срок полномочий шесть месяцев и собирается не реже раза в месяц, уездный - при том же сроке полномочий собирается не реже раза в три месяца, то же - губернский и областной*(411) .

Проект организации местных органов власти и управления обсуждался в комиссии 19 и 20 июня*(412) и вызвал оживленную дискуссию, в ходе которой основные его положения претерпели существенные изменения. Результатом обсуждения явился, по существу, новый проект "О российских Советах", опубликованный как принятый комиссией ВЦИК 22 июня в газете "Известии ВЦИК".

В принятом тексте уже нет деления на Советы и Совдепы, ибо эта конструкция вызвала немедленные возражения в комиссии. Теперь предусматривается, что местные органы власти делятся на Советы и съезды Советов. Первые существуют в низовом звене - селениях и городах, вторые - в среднем звене - волости, уезде, губернии, области.

Нет специальной главы о сельских Советах, судить о них можно только косвенно, по другим главам*(413) . Городским Советам посвящена специальная глава - четвертая. Новый вариант отбросил деление городов и селений на большие и маленькие. Соответственно этому во всех городах органами власти должны были быть Советы, а не съезды Советов и не общие собрания. Проект не предусматривает и сельских сходов.

Съезды Советов, в отличие от предусмотренных прежним проектом Совдепов, рассматриваются как разовые органы.

Все Советы и съезды Советов образуют исполнительные комитеты. Исполкомы, создаваемые съездами, являются "высшей властью" в период между съездами Советов. В отношении городских исполкомов такая формулировка не предусмотрена.

Проект "О Российских Совдепах" предполагал, что в главах о каждом звене советских органов будет содержаться статья об их компетенции, но сама компетенция не определялась. 19 июня без возражений было принято предложение Я.М. Свердлова выделить этот вопрос в отдельную главу. Поэтому в принятом комиссией варианте статей о компетенции уже нет. Но 22 июня был опубликован в "Известиях ВЦИК" фрагмент, озаглавленный "Компетенция Советов и съездов Советов", в котором рассматривались пределы ведения всех местных советских органов и весьма детально. Проект этот, составленный Г.С. Гурвичем, Конституционной комиссией не обсуждался. Сам автор называл его лишь наброском, сделанным из сырого материала и не предназначенным к опубликованию, лишь попыткой обобщить местный опыт*(414) .

Главы о местных Советах в ходе дальнейшей работы над проектом Конституции получали еще более определенное развитие, но основные принципы, заключенные в опубликованном 22 июня фрагменте "О Российских Советах", сохранились и в утвержденном тексте Основного Закона .

Организации Советской власти на местах посвящена в Конституции часть "Б" третьего раздела, включающая в себя три главы (десятую , одиннадцатую , двенадцатую). Десятая глава посвящена съездам Советов, одиннадцатая - Советам, двенадцатая - предметам ведения всех местных органов власти.

Статьи о съездах Советов расположены сверху вниз - от областных к волостным. Предусматривается порядок формирования этих органов, вытекающий из многостепенной системы выборов. Установлен и количественный состав. Он определяется также прежде всего существующим избирательным правом, в том числе разными нормами представительства от сельских жителей и городских избирателей. Но вместе с тем вносится и корректива для предельного количества делегатов: при всех условиях число их на областном съезде Советов не должно превышать 500 человек, на губернском (окружном) и уездном (районном) - 300.

Закон устанавливает периодичность созыва съездов. Этот вопрос вызвал споры при обсуждении проекта в Конституционной комиссии ВЦИК. Когда было решено, что съезды Советов будут разовыми органами, то сразу стало важным, как часто они будут созываться. Проблема эта выглядела отнюдь не только как техническая.

Часть членов комиссии стояла за более редкий созыв, другая часть - за более частый. Среди сторонников первой концепции был М.Я. Лацис. Он полагал, что трехмесячная периодичность отнимает много сил и средств, приводит к чрезмерно частой смене руководства, и предлагал установить перевыборы через шесть месяцев*(415) . На противоположных позициях стоял Аванесов, считавший, что частые перевыборы и смена состава органов власти - не недостаток, а достоинство. Он видел в этом способ привлечь к государственному управлению более широкие массы трудящихся*(416) . Аванесова поддержал Я.М. Свердлов, полагавший, что частые перевыборы политически для нас более выгодны.

Правда, в упомянутой дискуссии речь шла о сельских Советах, о сроке их полномочий. Но принцип частого созыва был применен и к съездам Советов. Конституция закрепила, что областные съезды должны созываться не реже двух раз в год, губернские и уездные - не реже раза в три месяца, волостные - не реже раза в месяц. К тому же по усмотрению соответствующих исполкомов или по требованию нижестоящих Советов перевыборы могли проводиться и чаще.

Исполнительными органами всех съездов Советов являлись исполкомы. Они избирались соответствующими съездами и были всецело ответственны перед ними (ст. 55). Закон устанавливает предельное количество членов исполкома: не свыше 25 для областных и губернских, не свыше 20 для уездных, не свыше 10 для волостных. Установление этой нормы имело актуальное значение. Дело в том, что на местах нередко раздували исполкомы, что удорожало управление и отвлекало людей от других сфер деятельности.

Под селениями закон понимает не только поселения сельского типа (деревни, села, станицы и т.п.), но и небольшие города (с населением менее 10 000 человек).

Спор, который шел в Конституционной комиссии ВЦИК по поводу приемлемости непосредственной демократии в управлении мелкими населенными пунктами, закон решил в положительном смысле. Конституция в отличие от проекта третьей подкомиссии "О Российских Совдепах" понимает под Советами только представительные органы. Но она допускает в качестве органа власти и общее собрание избирателей селения (прим. к ст. 57 и ст. 60).

Члены третьей подкомиссии были, конечно, правы, когда отстаивали сам принцип непосредственной демократии. А. Шрейдер был, конечно, не прав, когда с пренебрежением назвал собрание избирателей "случайным собранием людей"*(417) . Но вряд ли можно было согласиться с механическим подходом к критерию для его применения. Вспомним, что проект "О Российских Совдепах" предусматривал в качестве такого критерия строго фиксированный размер населенного пункта (2000 человек). Комиссия ВЦИК приняла и Конституция закрепила положение, что вопрос о применимости непосредственной демократии не связывается с определенным размером населенного пункта. Он решается самим населением в зависимости от практической осуществимости.

Дело в том, что непосредственная демократия имеет свою слабую сторону. Она осуществима лишь в небольших и компактных населенных пунктах. Собрание избирателей в разбросанном селении очень трудно организовать, а в слишком большом населенном пункте оно практически не сможет работать, будет неуправляемым.

Раздел об органах власти и управления завершается главой о предметах ведения местных органов. Проект Г.С. Гурвича не был использован при ее составлении. В проекте компетенция рассматривалась дифференцированно для сельских, городских Советов и волостных, уездных и прочих съездов Советов. Давался длинный и подробный перечень разных дел, которыми должны заниматься местные органы власти и управления, больших и малых. Например, компетенция сельских Советов включала 25 пунктов, волостных съездов Советов - столько же, уездных - 21 пункт.

В ходе гражданской войны были созданы революционные комитеты, заменившие конституционные органы в уездах и губерниях.

После войны действие Конституции в отношении структуры и деятельности местных органов власти и управления было восстановлено. Основные принципы их организации были восприняты Конституцией РСФСР 1925 г. и сохранились вплоть до 1937 г.

Таким образом, Конституция закрепила и развила принципы организации советского государственного аппарата, складывавшиеся на практике, в процессе революционного творчества масс.

Характерной чертой Советского государства явилось единство системы органов власти и управления. От сельсовета и волостного съезда Советов до Всероссийского съезда Советов все звенья государственного аппарата представляют собой однородную, взаимосвязанную, соподчиненную систему органов. Это единство еще более ярко видно в конструкции исполнительных органов - от сельского и городского исполкома до Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета.

С этим связан и другой принцип организации государственного механизма - принцип демократического централизма. Все советские органы снизу доверху являются выборными, при этом нижестоящие избирают вышестоящие. Все советские органы подотчетны избирателям. В то же время вышестоящие органы руководят нижестоящими, воля первых имеет приоритет перед волей вторых.

Системе органов власти и управления свойственно сочетание коллегиальности и единоначалия. Все эти органы коллегиальны. Вместе с тем во главе исполнительных органов стоит единоличный руководитель (председатель ВЦИК, председатель Совнаркома, председатель губисполкома и т.д.). При этом взаимоотношения руководителя и коллегии строятся так, чтобы обеспечить широкое обсуждение вопроса и единоличную ответственность за выполнение принятого решения.

Советскому государственному аппарату с самого начала был свойствен и принцип пролетарского интернационализма. Статьи 8 и Конституции допускали создание советских органов национальных районов, национальных советских органов. Это положение уже в 1918 г. осуществилось и на практике. Принцип интернационализма проводился также при персональном формировании всех органов власти и управления. Поскольку ст. 22 предусматривала равноправие граждан независимо от их национальности, быть избранными или назначенными в государственные органы могли граждане всех национальностей. Больше того, вскоре стала проводиться специальная политика коренизации, т.е. подбора в государственный аппарат национальных районов представителей коренной национальности.

Деятельности советских государственных органов был свойствен и принцип законности. В правотворческой сфере он выражается в том, что каждый орган издает нормативные и иные акты в пределах установленной для него компетенции. В рамках компетенции, в соответствии с законом должна находиться и правоприменительная деятельность органа. Наконец, на государственный орган возлагается правоохранительная функция. В этом случае он добивается соблюдения законов другими органами и всеми гражданами. Все стороны осуществления этого принципа отражены в конституции РСФСР 1918 г.

Принципы организации органов власти и управления, зафиксированные в первой Советской Конституции , сохранились в течение всего переходного от капитализма к социализму периода, а в наиболее общей форме и на всю советскую эпоху.

Главная » Собственность » Органы гос власти и управлении. Система органов государственной власти