Муниципальное право как комплексная отрасль права сформировалась. Теория свободной общины
- 1. Понятие муниципального права как комплексной отрасли права. Предмет и метод муниципального права.
- 2. Муниципально-правовые нормы и правоотношения. Система муниципального права. Субъекты и источники муниципального права.
- 3. Муниципальное право как наука. Задачи науки муниципального права. Методологические основы муниципального права.
- 4. Муниципальное право как учебная дисциплина. Система учебной дисциплины муниципального права.
Понятие муниципального права как комплексной отрасли права. Предмет и метод муниципального права
Понятие «муниципальное право» является новым в отечественном государствоведении. С начала 1990-х гг. в российской юридической науке активно обсуждается тема обособления муниципального права в отдельную правовую отрасль.
В известной мере возникновение проблемы в сфере муниципального права обусловлено развитием права, законодательства и, конечно, юридической науки, активно реагирующих на изменения, происходящие в обществе. Кроме того, в обществе сложилась устойчивая и многослойная группа отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, происходит количественное и качественное наращивание системы правовых норм, что, естественно, требует соответствующей регламентации.
Выделение отрасли права, регулирующей общественные отношения, связанные с самостоятельной и под свою ответственность деятельностью населения муниципального образования в решении вопросов местного значения, связано с тем, что, во-первых, местное самоуправление составляет самостоятельную систему власти народа на местах, а органы местного самоуправления полномочны решать все вопросы местного значения; во-вторых, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а значит, их деятельность не охватывается осуществляемым государственным строительством .
Муниципальное право, подобно любой другой отрасли права, представляет собой совокупность связанных между собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих особый круг общественных отношений. Известно, что отрасли права различаются прежде всего по предмету регулирования. Поэтому, чтобы сформулировать понятие муниципального права, необходимо выявить специфику общественных отношений, составляющих его предмет. Это позволит отграничить муниципальное право от других отраслей права и определить, чем же обусловлено объединение данных отношений в самостоятельный вид общественных отношений, объективно требующий муниципально-правового регулирования.
Можно выделить следующие отличительные признаки отношений, составляющих предмет муниципально-правового регулирования.
Во-первых, данные отношения имеют локально-территориальный характер. Они возникают на местном территориальном уровне в процессе осуществления местного самоуправления населением городских, сельских поселений и других муниципальных образований, территории которых устанавливаются в соответствии с законодательством субъектов Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.
Во-вторых, эти отношения носят комплексный характер, так как связаны с реализацией задач и функций местного самоуправления во всех сферах местной жизни: экономической, бюджетно-финансовой, социально-культурной, охраны общественного порядка и др.
В-третьих, обязательным субъектом муниципально-правовых отношений выступает либо население муниципального образования, которое непосредственно, т. е. путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, решает вопросы местного значения, либо орган или должностное лицо местного самоуправления, наделенные полномочиями по решению данных вопросов .
Предметом муниципального права России как отрасли права являются общественные отношения, возникающие в связи с закреплением и регулированием:
- 1) территориальных, финансово-экономических, правовых основ местного самоуправления и государственных гарантий его осуществления;
- 2) организационно-правовых форм осуществления местного самоуправления;
- 3) полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения;
- 4) отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.
Под методом правового регулирования муниципального права РФ следует понимать совокупность приемов, способов, средств воздействия на участников общественных отношений, возникающих в процессе деятельности населения по осуществлению местного самоуправления.
Характер правового регулирования муниципальных отношений обусловлен спецификой предмета муниципального права, который охватывает сферы и публичного, и частного права.
При регулировании властной деятельности органов местного самоуправления, отношений в сфере муниципальной службы используются различные методы. Так, метод субординации (императивный метод) - это способ властного воздействия на участников общественных отношений. Он заключается в подчинении одного субъекта другому. Деятельность органов местного самоуправления в данной сфере регулируется диспозитивным методом. Органы местного самоуправления реализуют права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования. Они вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки и т. д. Дозволение, определяющее диспозитивный характер правового регулирования, широко используется в муниципальном праве.
Кроме императивного и диспозитивного методов правового регулирования в муниципальном праве используется метод гарантий, который широко применяется прежде всего на федеральном уровне правового регулирования местного самоуправления .
Особенность гарантирующего правового воздействия в муниципальном праве состоит в том, что государство, признав местное самоуправление особым уровнем власти народа, установив, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, что местное самоуправление самостоятельно решает вопросы местного значения, взяло на себя обязанность обеспечить не только судебную защиту от нарушений прав местного самоуправления, но и его организационную, финансовую, экономическую самостоятельность. Так, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается (ст. 34). В соответствии с данным Законом федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления (ст. 4).
Муниципальное право как отрасль права имеет свои особенности, связанные с тем, что оно не относится к числу основных отраслей права. Его место в системе национального права России определяется тем, что муниципальное право - это вторичное, производное образование, возникшее в результате развития местного самоуправления и законодательства о нем. Такие образования в науке именуются комплексными отраслями (например, хозяйственная, банковская и др.).
Ряд общественных отношений, участниками которых могут быть субъекты муниципального права, урегулированы нормами различных отраслей права, прежде всего конституционного и административного. Нормы конституционного права закрепляют основные организационно-правовые формы осуществления местного самоуправления, правовые основы взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти, предприятиями, учреждениями, организациями различных форм собственности, общественными объединениями. Нормами административного права устанавливаются правовое положение и функции аппарата органов местного самоуправления.
Особенность многих норм муниципального права состоит в том, что они выступают в качестве норм основных отраслей права и в то же время принадлежат к муниципальному праву. Все это определяет комплексный характер муниципального права
Муниципальное право как отрасль российского права
1. Понятие, предмет, метод;
2. Муниципально-правовые нормы и институты;
3. Муниципально-правовые отношения;
4. Субъекты муниципальных правооношений;
5. Источники муниципального права.
Понятие, предмет, метод
Муниципальное право как отрасль права появилось в 1993 году, когда была принята Конституция Российской Федерации.
До 1996 года велись дискуссии о необходимости выделения отрасли муниципального права, т.к. отрасль законодательства может существовать и без отрасли права. Например, существует отрасль воздушного законодательства в виде Воздушного кодекса РФ, но отрасли воздушного права не существует. Тем не менее данная теория несостоятельна, т.к. о воздушном праве, в отличие от муниципального, в Конституции не говорится. Кроме того, местное самоуправления, как результат децентрализации власти, является частью российской государственности. Оно должно гарантировать такой тип управления, при котором населению предоставляется автономия в определенных видах деятельности. На основе МС должно функционировать как государство, так и общественные институты.
МС представляет собой определенную совокупность общественных отношений, которые возникают в процессе определенной деятельности группы людей на определенной территории. Появление таких отношений вызвало необходимость их нормативного регулирования. Нормы различных отраслей права, регулировавшие эти отношения, объединились в одну отрасль, образовав муниципальное право.
Особенности метода муниципального права заключаются в участии в регулировании отношений территориального коллектива и органа.
Наряду с традиционными критериями выделения отрасли права – предметом и методом – дополнительным критерием выделения муниципального права как отрасли выступили положения Конституции о том, что самоуправление есть самодеятельность граждан по самостоятельному решению вопросов местного значения, и которые выполняют роль системообразующего начала в муниципальном праве. С учетом чего муниципальное право объединяет (функционально) нормы различных отраслей права, которые реализуются населением и образуемыми им органами. Соответственно, МП таким образом представляет собой комплексное образование, призванное регулировать базовые начала в тех или иных сферах общественной жизни, не поглощая при этом других отраслей права.
МП – определенная микромодель национальной правовой системы, которая действует на местном уровне.
Предметом МП являются отношения местного самоуправления, субъектами которых выступают население и образуемые им органы. Данные отношения реализуются на местном, локальном, уровне и ограничены рамками соответствующих территорий – территорий муниципальных образований (МО).
В предмете МП можно выделить три группы отношений, которые связаны:
1. Со способностью населения непосредственно решать вопросы местного значения;
2. С организацией деятельности органов территориального коллектива, т.е. органов, образуемых населением;
3. С функционированием различных отраслей местного хозяйства, в которых выявляется статус различных объектов муниципального имущества и полномочия местных органов по управлению данными объектами. При этом нормы муниципального права регулируют не всю совокупность отношений третьей группы, а только лишь их основы, это означает, что наряду с нормами МП данные отношения регулируются и нормами других отраслей права – гражданского, семейного, экологического, жилищного.
Муниципальное право, таким образом, представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих отношения местного самоуправления, составляющих предмет МП.
Комплексный характер отрасли МП определяется следующим:
1. Предметом и его содержанием – три группы элементов. Первая и вторая группы связаны с осуществлением властных полномочий, а значит, они характеризуют муниципальное право как отрасль публичного права. Третья же группа говорит об управлении хозяйством, которое осуществляется на основе договоров, характерных для частного права. Учитывая вышеизложенное, можно сделать вывод о том, что муниципальное право является комплексной отраслью.
2. Характером норм МП. Достаточно большое число норм обладает двойственной правовой природой – МП пересекается с такими отраслями права как гражданское, земельное, водное и т.д.
3. Отсутствием конкретного метода правового регулирования. Для МП характерно сочетание императива и диспозитива в правовом регулировании.
Муниципально-правовые нормы и институты
Норма МП – общеобязательное формально определенное правило поведения общего характера, исходящая от имеющих на то право субъектов и обеспечиваемое мерами убеждения и принуждения.
В зависимости от того, в каких источниках содержатся данные нормы и кто их издал, они могут быть объединены в две большие группы:
a. Принимаются только уполномоченными на то субъектами местного самоуправления;
b. Данные нормы принимаются в пределах полномочий муниципальной власти;
c. Действуют только в границах МО;
d. Обязательны для исполнения всеми субъектами;
e. Данные нормы могут быть отменены только самой местной властью, либо решением суда;
f. Они всегда регулятивные.
Муниципальные правоотношения
Муниципальные правоотношения – фактические отношения в сфере местного самоуправления, участники которого наделены муниципально-правовыми нормами соответствующими правами и обязанностями и реализуют их в рамках того или иного отношения.
Черты муниципальных правоотношений:
1. Данные отношения представляют собой отношения местного самоуправления (МС);
2. Они осуществляются в локальных границах, установленных законодательным путем;
3. Муниципальные правоотношения носят властный характер. Это объясняется тем, что эти отношения возникают между населением и образуемыми им органами.
4. Особый субъектный состав. Субъектами МПО выступают отдельные граждане, проживающие на территории МО, всё население МО, органы местного самоуправления соответствующего МО, органы государственной власти и иные субъекты, способные осуществлять полномочия в интересах МО и населения.
Виды МПО:
1. По субъектам
2. По основаниям возникновения
Субъекты МПО
Субъекты МПО – физическое или юридическое лицо, наделенное нормами МП субъективными правами и обязанностями и реализующее их в конкретном правоотношении.
1. Граждане РФ, обладающие муниципальной правосубъектностью. В соответствии с Конституцией РФ гражданам гарантируется вся полнота прав по участию в местном самоуправлении и не допускаются какие-либо ограничения данных прав по каким-либо основаниям. Конкретное содержание права на участие в местном самоуправлении гражданина состоит в возможности:
a. Участвовать в решении вопросов местного значения непосредственно в составе территориального коллектива;
b. Избирать и быть избранным в ОМС;
c. Доступа к государственной службе;
d. Получать информацию о деятельности ОМС и депутатов;
e. Принимать участие в деятельности ОМС;
f. Обращаться с иском в суд о восстановлении нарушенного права.
2. Иностранные граждане, постоянно проживающие в РФ, с государством гражданства которых у РФ имеется соответствующий договор.
3. Территориальный коллектив. Им признается определенная социальная общность, объединяющая на основе общих интересов граждан, проживающих на территории МО и осуществляющих полномочия в различных сферах жизнедеятельности. В этот коллектив входят: граждане РФ, постоянно проживающие в данном МО, ИГ, постоянно проживающие в данном МО, с государством гражданства которых у РФ заключен соответствующий договор, а также граждане, преимущественно проживающие в данном МО.
Черты территориального коллектива:
1. Это социальная общность …
2. В основе формирования территориального коллектива находятся местные интересы и обусловленные ими вопросы местного значения;
3. Территориальные коллективы образуются с учетом экономических, социально-исторических и природно-географических факторов;
4. ТК выполняют в обществе специфические функции, т.к. в них присутствуют все элементы структуры общества.
1. Первичный, складывающийся на части территории МО.
2. ТК, объединяющий жителей всего МО и являющийся основным субъектом местного самоуправления.
Правовой статус ТК – его место в системе местного самоуправления, определяемое нормами МП.
Элементы статуса ТК:
1. Права и обязанности (полномочия, правомочия) – они составляют основное содержание правового статуса и могут быть реализованы либо непосредственно самим коллективом, либо опосредованно через образуемые органы.
2. Гарантии ТК – определенные условия, обеспечивающие правомерную реализацию прав и обязанностей данного коллектива. Гарантии могут быть финансовыми, юридическими и др.
3. Ответственность ТК выражается в осознании им и принятии на себя возможных, в т.ч. неблагоприятных, последствий, которые могут возникнуть вследствие неправомерности, нецелесообразности экономической или социальной неоправданности тех или иных решений.
Источники МП
Понятие источника в материальном и юридическом смыслах.
Выделить особенности источников (комплексный характер и достаточно высокий уровень децентрализации).
Выделить виды источников, дать характеристику (не забыть про обычай).
В формально-юридическом смысле под источниками МП понимаются формы внешнего выражения и существования норм МП.
Особенности источников МП заключаются в том, что на природу и содержание источников МП оказывают существенное влияние как минимум два обстоятельства:
1. Комплексный характер МП;
2. Высокий уровень юридической децентрализации в муниципально-правовой сфере, а соответственно и в системе источников.
Виды источников:
1. Нормативно-правовые акты;
2. Нормативные договоры;
3. Юридические прецеденты (судебные, административные и др.);
4. Правовые или муниципальные обычаи.
Требования, предъявляемые к НПА как источникам МП:
1. Формальная определенность;
2. Общеизвестность и доступность данных актов. Муниципальные НПА, как и любые другие, должны быть обнародованы для всеобщего сведения. КС РФ в Определении от 04.10.2004 указал, что обнародование может быть не только по каналам официального опубликования, но и иными способами;
3. Обязательность муниципальных НПА, вне зависимости от их уровня;
Можно выделить 4 группы источников МП с учетом уровней регулирования отношений МС:
1. Общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры (например, Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г., ратифицированная РФ в 1998 г.);
2. НПА, принимаемые на федеральном уровне (Конституция РФ, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»):
a. Нормы Конституции (ст.12, гл.8);
b. Федеральные законы, содержащие нормы муниципального права;
c. Иные федеральные НПА (подзаконные);
3. НПА, принимаемые на уровне субъектов РФ:
a. Устав субъекта РФ;
b. Иные законы субъекта;
c. Иные региональные НПА (подзаконные);
4. Муниципальные правовые акты – письменные документы, принятый непосредственно населением МО и (или) органом МО или ДЛ по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных ОМС ФЗ или РЗ, обязательные для исполнения всеми субъектами права на территории МО, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила.
Иные классификации
По юридической силе;
По предметам ведения МС, которые в данных источниках регламентируются;
По кругу субъектов, принявших эти акты;
Теория свободной общины
Суть этой теории состоит к тому, что община имеет две группы дел:
1. Дела собственно общины;
2. Дела, передаваемые общине государством.
Право общины на самостоятельное решение собственных дел столь же естественно и неотчуждаемо как права человека. Таким образом, согласно естественно-правовой теории права общины являются приоритетными над правами государства, как права человека главенствуют над правами государства.
Данная теория в вопросах организации местного самоуправления основывалась на следующих принципах:
1. Принцип разделения дел на собственно дела общины и передаваемые государством;
2. Принцип самостоятельности решения собственных дел;
3. Принцип негосударственной природы органов, образуемых общиной для решения собственных вопросов.
Государственная теория
Сторонники данной теории рассматривали местное самоуправление как часть государства, одну из форм организации местного государственного управления.
Государственная теория местного самоуправления видит в самоуправлении не самостоятельное заведование местным обществом своими собственными делами, а реализацию возложенных на них государством определенных задач управления.
В основе местного самоуправления по этой теории лежат следующие принципы:
1. Принцип подконтрольности и подотчетности местных органов государства, а следовательно, наличие специального субъекта контроля за деятельностью местных органов;
2. Принцип наделения местного сообщества определенными вопросами государством;
3. Принцип государственной природы ОМС.
Реформы Александра II
Городская реформа
Правовое регулирование МС
В соответствии с ФЗ №131 правовую основу МС составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, МД РФ, Конституция РФ, ФКЗ, ФЗ №131, иные ФЗ и принимаемые в соответствии с ними иные НПА РФ, НПА субъектов РФ, уставы МО, решения, принятые на сходах граждан и местных референдумах, иные муниципальные правовые акты.
Федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ
Законы, касающиеся местного самоуправления, можно объединить в три группы:
1. Систематизированные ФЗ – часто эти законы называются статутными, базовыми, рамочными, т.к. они объединяют нормативные предписания различных отраслей права, подчиняя их задаче регулирования муниципально-правовых отношений, определения статуса местного самоуправления и режима его функционирования. Такому закону принадлежит важное значение в распространении императивных установок, определяющих параметры местного самоуправления на территории страны в целом. Таким ФЗ является ФЗ №131.;
2. Специализированные ФЗ – законы, касающиеся отдельных сторон организации местного самоуправления;
3. Отраслевые ФЗ – законы, устанавливающие полномочия местных органов в различных сферах общественных отношений.
ПКС по «читинскому делу»
ПКС по «удмуртскому делу»
ПКС по «делу Республики Коми»
ПКС по «курскому делу»
Муниципально-правовые акты
Правовой акт – документ, содержащий подзаконное официальное решение, принятое органом власти или ДЛ в одностороннем властном порядке с соблюдением установленной процедуры по тому или иному вопросу, отнесенному к его компетенции, обличенное в предусмотренную законом форму и порождающее юридические последствия.
МПА, принятые ОМС, подлежат обязательному исполнению на всей территории МО. За неисполнение этих актов соответствующие субъекты несут ответственность в соответствии с ФЗ и законами субъектов.
В ФЗ №131-ФЗ нормативно закреплена дефиниция муниципально-правового акта, под которым понимается решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных ОМС ФЗ и законами субъектов РФ, принятое населением муниципального образования непосредственно, ОМС и (или) ДЛ местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории МО, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.
С учетом этого всё МПА как официальные письменные документы подразделяются на два вида: нормативные и ненормативные.
Нормативный МПА – принятый в определенном порядке официальный письменный документ, выражающий волеизъявление населения, полномочного органа МС, ДЛ МС по установлению, изменению или отмене норм права – общеобязательных правил, рассчитанных на многократное применение и адресованных неопределенному кругу субъектов.
Ненормативный МПА – принятый в определенном порядке официальный письменный документ, принимаемый по определенному кругу вопросов и таковым может являться только в том случае, если на его основе у соответствующих лиц (субъектов) возникают права и обязанности.
Если ОМС полагает, что тот или иной НПА ОГВ РФ или субъекта РФ по вопросам местного самоуправления не соответствует Конституции, действующему законодательству, то он вправе по этому вопросу обратиться в суд.
Классификация:
1. По субъектам, принимающим акт:
a. Населением;
b. ОМС и их ДЛ;
2. По объекту воздействия:
a. По вопросам местного значения;
b. По отдельным государственным полномочиям;
3. В зависимости от юридической природы:
a. Нормативные;
b. Индивидуальные;
4. По порядку вступления в силу:
5. По наименованию акта:
a. Уставы;
b. Регламенты;
c. Решения;
d. Положения;
e. Постановления;
f. Распоряжения;
g. Приказы;
Все МПА образуют единую систему. Говоря о системе актов в действующем законодательстве, законодатель как бы подчеркивает, что правовые акты упорядочены, разделены по определенным признакам для обеспечения их доступности, эффективности и разрешения юридических коллизий. Данная система устанавливается ст.43 ФЗ №131-ФЗ.
Устав муниципального образования
Устав обладает признаками учредительного документа.
Как акт учредительного характера устав призван придать фактически сложившимся отношениям самоорганизации населения правовой характер.
Устав МО принимается представительным органом при участии населения: проект устава МО в обязательном порядке выносится на публичные слушания…
Устав по предмету своего регулирования является актом всеобъемлющего характера. Это означает, что он регулирует общественные отношения во всех основных сферах жизнедеятельности местного сообщества и его членов.
Особенность устава МО состоит в том, что он выступает основой для дальнейшего местного нормотворчества и обладает высшей юридической силой по отношению ко всем другим актам данного МО.
Устав МО призван быть носителем наиболее значимых ценностей муниципальной демократии.
Определяя методологически концептуальный подходы к анализу особенностей содержания устава МО, необходимо учитывать, что он регулирует наиболее важные отношения, в которых МО выступает как субъект и одновременно как объект местного нормотворчества и является сложной социальной системой.
Основными компонентами данной системы как объекта муниципально-правового регулирования являются:
1. Население как важный человеческий компонент всякой социальной системы;
2. Территория со всеми её характеристиками, которая выступает материальной основой существования и развития социальной системы;
3. Власть как функциональной выражение социальной системы, характеризующее степень упорядоченности, уровень и качественные характеристики управляемости данной системы.
Признаки устава:
1. Обязательность принятия устава в любом муниципальном образовании;
2. Высшая юридическая сила в отношении муниципальных актов;
3. Ограниченность действия по территории;
4. Особое действие;
5. Особый субъект принятия;
6. Обязательность государственной регистрации;
7. Универсальность характера устава;
Понятие и соотношение с АТУ
1. Сельсоветы;
2. Поселки;
3. Города;
4. Районы в городах.
Закон РФ от 1991 г. понятие первичного территориального уровня местного самоуправления не закреплял.
Данный закон определял, что МС осуществляется в границах районов, городов, районов в городах, поселках и сельсоветах.
Начиная с 1993 г. предпринимаются попытки по иному подойти к решению вопроса о муниципально-территориальном устройстве. В УП РФ от 26 сентября 1993 г. был установлен поселенческий принцип, согласно которому территориальными основами МС выступали прежде всего такие территории, как городские и сельские поселения. По данному пути пошли авторы-разработчики Конституции РФ 1993 г. Она не дает однозначного вопроса о том, что является основой МС.
Конституция РФ напрямую не связывает организацию МТУ с АТУ, но и не исключает такой возможности.
ФЗ №131 ввел двухуровневую систему муниципальных образований:
1. Первый уровень – городские и сельские поселения – предусмотрен в Конституции РФ;
2. Второй уровень – муниципальные районы и городские округа.
МТУ может существовать и как институт, и как совокупность
Понятие и виды МО
МО – городское, сельское поселение, несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и ОМС.
Признаки МО:
1. Определенная территория в конкретных границах;
2. Наличие населения;
3. Осуществление МС в пределах МО;
4. Наличие ОМС;
5. Наличие муниципальной собственности;
6. Наличие устава МО.
1. МО общего типа:
b. Сельское поселение;
c. Муниципальный район;
d. Городской округ;
2. МО специального типа:
a. Внутригородские территории городов федерального значения;
c. Наукограды;
d. Приграничные территории.
Отличие поселений от районов и округов (т.е. МО 1-го уровня от МО 2-уровня):
1. Поселения образованы по поселенческому признаку, а районы – по территориальному;
2. За разными видами МО закрепляются собственные вопросы местного значения;
3. Городские и сельские поселения решают вопросы только местного значения, а муниципальные районы и городские округа решают также и вопросы государственного значения, полномочиями по решению которых они наделяются федеральными законами или законами субъектов РФ;
4. За каждым из видов МО закрепляется собственный перечень объектов муниципальной собственности.
Каждое МО должно получить свое официальное наименование, обрести свои границы и иметь власть, ответственную за благополучие жителей МО.
Каждое МО, имеющее официальное наименование, население и территорию, представляет собой юридическую реальность, а значит, обладает правоспособностью ЮЛ.
Масштаб территорий, на которых осуществляется МС, их наименование и все вопросы, связанных с их образованием, преобразованием, изменением границ, решаются ОГВ субъекта РФ самостоятельно в соответствии с Конституцией и действующим законодательством.
Наименование МО довольно часто имеет древние корни (с учетом исторических и иных местных традициях). Изменение наименования возможно в случае изменения границ или преобразования МО или же просто в случае необходимости.
Применительно к территории и мировая, и отечественная практика свидетельствует о том, что МС может осуществляться как в рамках небольших территориальных единиц, так и в границах достаточно крупных по размера территорий. Территории являются совокупным ресурсом, материальной базой отдельных видов деятельности, решающим условием жизнедеятельности как отдельного человека, так и всего населения МО. В состав территории МО входят все земли в его границах, независимо от формы собственности и целевого назначения.
Территории МО образуют земли, находящиеся в муниципальной, государственной, частной и иных формах собственности.
В состав территорий поселений как МО в соответствии с законом включаются исторически сложившиеся территории населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территория традиционного природопользования данного населения, рекреационные земли, а также земли для развития поселений.
КАКАЯ-ТО ТЕМА
Виды вопросов местного значения:
1. В зависимости от видов МО:
a. Вопросы местного значения городских и сельских поселений;
b. Вопросы местного значения муниципальных районов;
c. Вопросы местного значения городских округов;
a. Финансово-экономические вопросы;
b. Вопросы хозяйственного характера;
d. Вопросы охраны общественного порядка;
3. В зависимости от источника и характера закрепления:
a. Обязательные вопросы местного значения, закрепляемые в законах;
b. Факультативные вопросы, закрепляемые в уставах МО;
Для осуществления соответствующих функций ФЗ №131 наделяет ОМС комплексом полномочий.
Данные полномочия могут быть объединены в различные группы:
1. По форме закрепления:
a. Конституционные;
b. Законодательные;
c. Уставные;
d. Регламентные;
a. Представительские;
b. Нормотворческие;
c. Организационно-распорядительные;
d. Контрольные;
Общая характеристика ПО МО
Численный состав ПО устанавливается ФЗ №131 при минимальной численности от 7 до 35 депутатов (больше можно – меньше нельзя) с учетом численности населения, проживающего в соответствующем МО.
ПО МР по закону не может быть менее 15 депутатов.
Численность ПО внутригородской территории города федерального значения не может быть менее 10 человек.
Порядок формирования ПО: ПО МО, по общему правилу, формируется на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании с применением либо мажоритарной избирательной системы относительного большинства, либо пропорциональной, либо смешанной избирательных систем. При этом ПО с численностью депутатов от 20 и более формируются на основе смешанной избирательной системы.
Особенности формирования ПО МР установлены в ФЗ №131. Он устанавливает два способа формирования данного органа:
1. Может избираться на муниципальных выборах, при этом от одного поселения может быть избрано не более, чем две пятых от установленной численности ПО;
2. Может состоять из глав поселений, входящих в состав района и депутатов представительных органов поселений с равной численностью.
ПО является правомочным при избрании в его состав не менее двух третей от общего числа депутатов.
Структура ПО МО:
1. Руководящие органы ПО (председатель и его заместители);
2. Функционально-отраслевые структурные элементы (комиссии);
3. Объединения депутатов (фракции, депутатские группы);
4. Аппарат.
Руководящие органы:
1. Председатель – либо избранный на заседании ПО депутат, либо глава МО, если уставом предусмотрено, что он по должности входит в представительный орган и является его председателем; полномочия смотреть в законе;
2. Председатель и его заместители, как правило, работают в составе ПО на освобожденной основе и получают вознаграждение за счет средств местного бюджета;
3. Статья 35 устанавливает, что ПО может иметь в своем составе не более 10% депутатов, работающих на освобожденной основе.
Функционально-отраслевые органы – постоянные или временные комиссии (порядок формирования, полномочия, состав – смотри в Законе).
Компетенция ПО МО
Компетенция ПО МО определяется видом МО и характером вопросов местного значения (ст.35 ФЗ №131).
С учетом этого компетенцию можно разделить на две группы:
1. Исключительная компетенция, в которую входят те вопросы, которые могут быть решены только представительным органом и только на его заседаниях. Перечень данных вопросов содержится в статье 35;
2. Полномочия общего характера, которые определяются характером и содержанием вопросов местного значения и могут осуществляться как представительным органом, так и исполнительным, на основе принципа разграничения полномочий.
Функции ПО МО – основные направления деятельности представительного органа по решению вопросов местного значения.
1. Нормотворческая функция: порядок принятия муниципальных НПА представительным органом закрепляется в соответствии с Уставом МО и ФЗ №131 регламентом ПО МО;
2. Представительская функция;
3. Контрольная функция;
4. Исполнительно-распорядительная, реализующаяся вовне.
Формы деятельности представительного органа:
1. Заседание (сессия): бывают очередные и внеочередные; открытыми и закрытыми; кроме того, они могут быть выездными; порядок проведения заседаний определяется регламентом представительного органа;
2. Заседания постоянных комиссий. Порядок формирования и деятельности данных комиссий определяется регламентом, а также может быть принято положение о постоянных комиссиях. Действующее законодательство допускает возможность одному депутату участвовать в деятельности не более чем в двух комиссиях;
3. Заседания депутатских групп (фракций);
4. Деятельность самого депутата.
Полномочия представительного органа могут быть прекращены досрочно в порядке роспуска в следующих случаях:
1. Если соответствующим судом установлено, что ПО МО принят НПА, противоречащий Конституции, ФЗ, основным и текущим законам субъектов РФ, а также уставу МО;
2. В случае принятия решения о самороспуске в порядке, установленном уставом МО;
3. Вступления в силу решения суда субъекта РФ о неправомочности данного состава депутатов ПО МО;
4. Преобразования МО.
Муниципальная должность – должность, предусмотренная уставом МО, с установленными полномочиями по решению вопросов местного значения и ответственностью, а также должность с установленным кругом обязанностей по обеспечению полномочий органов местного самоуправления, муниципальных органов и ответственностью за ненадлежащее исполнение этих полномочий.
С учетом этого выделяются МД:
1. Выборные;
2. Замещаемые в соответствии с ФЗ N 25 путем заключения ТД или контракта.
Муниципальный служащий – гражданин, исполняющий в порядке, определенным муниципальными правовыми актами, в соответствии с ФЗ и законами субъектов РФ, обязанности по должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.
По действующему законодательству муниципальный служащий – это гражданин РФ или гражданин иностранного государства, с которым у РФ заключен соответствующий договор (6, но действующих 4, а самых действующих – вообще парочка), достигший возраста 18 лет, дееспособный, по состоянию здоровью может находиться на муниципальной службе, исполняющий обязанности на постоянной основе путем заключения ТД или контракта, получающий денежное вознаграждение, не связанный близким родством или свойством с муниципальным служащим, в отношении которого существует непосредственная подчиненность или подконтрольность.
Ядром правового статуса муниципального служащего выступают его права и обязанности.
Перечень основных прав муниципальных служащих сформулирован в ФЗ.
Обязанности:
1. Активного поведения – соблюдать Конституцию, соблюдать законные интересы граждан и организаций, соблюдать ПВТР, поддерживать уровень квалификации;
2. Пассивного поведения;
3. Претерпения мер дисциплинарного принуждения.
Местный референдум
В соответствии с действующим законодательством на МР не могут быть вынесены следующие вопросы:
1. Местный бюджет;
2. Местные налоги и сборы;
3. О чрезвычайных и срочных мерах по обеспечению безопасности и здоровья граждан;
4. Вопросы изменения статуса МО и его границ;
5. Вопросы досрочного прекращения полномочий представительного органа, а также о продлении или прекращении срока полномочий депутатов, главы МО, а также о проведении досрочных выборов либо отмене проведения установленных законом выборов.
Кроме того, МР не проводится:
1. В условиях режима военного и чрезвычайного положения;
2. Если на референдуме уже было принято какое-то решение, то повторно по данному вопросу МР может быть проведен лишь через 2 года;
3. Если референдум признан несостоявшимся, то повторно не проводится;
4. Если документы по проведению референдума были представлены с нарушением действующего законодательства.
МР назначается в соответствии с ФЗ №131 ПО МО по инициативе следующих субъектов:
1. Граждан РФ, имеющих право на участие в выборах и референдумах.
Граждане создают инициативную группу в количестве не менее 10 человек. После проведения собрания документы (ходатайство, протокол собрания и др.) направляются в избирательную комиссию МО с просьбой рассмотреть и принять решение о регистрации инициативной группы. ИК в течение 15 дней проверяет соблюдение порядка формирования инициативной группы после чего все поступившие материалы ИК направляет в ПО МО, который в течение 20 дней проверяет соответствие выдвигаемого требования действующему законодательству. В случае положительного решения ПО ИК выдает свидетельство о регистрации инициативной группы, которая начиная со следующего дня в течение 25 дней должна собрать подписи в поддержку проведения референдума (не более 5% от числа участников референдума, но не менее 25 подписей). По истечении данного срока инициативная группа составляет итоговый протокол сбора подписей и вместе с подписными листами направляет его в избирательную комиссию МО для проверки и составления заключения.
2. По инициативе избирательного или иного общественного объединения, устав которого предусматривает их участие в референдумах зарегистрирован в установленном законом порядке не менее чем за 1 год до дня выдвижения инициативы.
Процедура аналогична.
3. Представительный орган и глава местной администрации, выдвинувшие инициативу совместно и оформляемую соответствующими правовыми актами данных органов.
ПО МО, получив соответствующие документы из ИК, обязан назначит местный референдум в течение 30 дней со дня получения данных документов.
В случае, если ПО МО не назначил референдум в установленный срок, он назначается судом общей юрисдикции на основании обращения:
1. Граждан;
2. Избирательных объединений;
3. Главы МО;
4. ОГВ субъекта РФ;
5. ИК субъекта РФ;
6. Прокурора субъекта РФ.
На основании решения суда местный референдум проводит местная избирательная комиссия. Итого голосования и принятые на референдуме решения подлежат обязательному обнародованию.
МР считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины граждан, имеющих право участвовать в референдуме, а за принятое решение проголосовало более половины от принявших участие в референдуме.
Опросы граждан
2 разновидности:
1. Анкетирование – наличие письменного оформления всех вопросов, с которыми работает респондент;
Муниципальное право - отрасль российского права, регулирующая правовые отношения, складывающиеся в области местного самоуправления. Понятие муниципальное право используется в трех основных значениях: как относительно самостоятельная правовая отрасль в системе права РФ, как научная дисциплина, изучающая нормы муниципального права и регулируемые ими общественные отношения и как учебная дисциплина.
Понятие муниципальное право появилось в российском правоведении сравнительно недавно. Само слово муниципалитет (от лат. municipium - самоуправляющаяся община) применяется в наших условиях к городским и сельским поселениям, т.е. к такому уровню общественной жизни, на котором осуществляется местное самоуправление. Практически значения муниципальный и местный идентичны и в равной мере употребляются по отношению к явлениям и структурам, связанным с местным самоуправлением.
Основу муниципального права составляют традиционно нормы конституционного права, а также административного права. Эти отрасли по-прежнему играют ведущую роль в правовом закреплении основных принципов функционирования местной власти - местного самоуправления. Кроме того, в его содержание входят отдельные нормы бюджетного, финансового, экологического, земельного и других отраслей права, которые также определяют полномочия местного самоуправления в различных сферах местной жизни. Важную роль в регулировании муниципальных отношений играют акты международного права, напр. Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.).
Муниципальное право как отрасль права представляет собой совокупность муниципально-правовых норм. Норма права - это наименьшая основная единица отрасли права. Нормы группируются в правовые институты, а правовые институты составляют отрасль права.
Муниципальное право - самостоятельная отрасль права, так как
1) Конституция Российской Федерации закрепила местное самоуправление как один из каналов осуществления народовластия (ч. 2 ст. 3), наделила население городских, сельских поселений и иных территорий статусом субъекта права (ст. 8, 9);
2) муниципальное право регулирует отношения в сфере местного самоуправления как одной из форм единой публичной власти;
3) местное самоуправление не входит в систему государственной власти. Местное самоуправление можно рассматривать как элемент системы сдержек и противовесов;
4) местное самоуправление призвано решать вопросы местного значения, т.е. вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.
Предметом муниципального права являются общественные отношения, возникающие в процессе организации и функционирования местного самоуправления.
Предмет муниципального права юридически разнороден. Такая разнородность предмета характерна для комплексных отраслей российского права, каковой является и муниципальное. Как и другие комплексные отрасли, муниципальное право не имеет своего специфического метода правового регулирования, а заимствует методы из других отраслей российского права.
Отношения в сфере осуществления местного самоуправления - деятельность населения, которая
а) признается и гарантируется Конституцией Российской Федерации;
б) осуществляется населением самостоятельно и под свою ответственность;
в) направлена на решение непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения;
г) осуществляется исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций;
На этой основе можно сформулировать и его понятие.
Муниципальное право - комплексная отрасль права, сформировавшаяся на стыке нескольких отраслей. В основе данной характеристики муниципального права лежат особенности его предмета: общественные отношения, составляющие предмет муниципального права, представляют собой сложную, комплексную систему экономических, финансовых, социально-культурных, политических, организационно-управленческих отношений, возникающих в процессе организации и осуществления муниципальной власти, решения населением вопросов местного значения. Комплексный характер муниципального права означает, что это вторичная отрасль, которая формируется и развивается во многом «за счет» других, в первую очередь профилирующих, отраслей, заимствуя у них отдельные нормы и целые институты.
Под методом правового регулирования в муниципальном праве понимается совокупность средств и способов, с помощью которых правовые нормы воздействуют на общественные отношения в системе местного самоуправления, регулирую их. В связи с тем, что муниципальное право охватывает сферы публичного и частного права, оно сочетает два способа регулирования общественных отношений в системе местного самоуправления: императивный и диспозитивный.
Субъекты муниципально-правовых отношений.
Субъектами являются:
1. Гражданин постоянно или временно живущий на территории муниципального образования (например, участие в выборах в органах МСУ)
2. Население или часть населения муниципального образования (например, публичные слушания, собрания и т.д.)
3. Органы и должностные лица МСУ
4. Органы гос. власти РФ и субъектов РФ и их должностные лица в процессе взаимодействия с органами МСУ
5. Коммерческие и некоммерческие организации (когда заключается договор для использования муниципального ресурса, аукционы, конкурсы и т.п.)
Муниципальное право как отрасль права.
Под муниципальным правом понимается комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные, отношения, возникающие на местном уровне жизни общества, т.е. на уровне местного самоуправления. Поэтому справедлива точка зрения о том, что муниципальное право – это право местного самоуправления.
Кроме того, можно говорить о том, что российское муниципальное право – это комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих:
местное самоуправление, как самостоятельный институт гражданского общества, важнейшую форму народовластия;
правовые, территориальные, экономические, финансовые основы местного самоуправления;
организацию и формы осуществления местного самоуправления;
предметы ведения и полномочия местного самоуправления, гарантии его осуществления, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.
Особенности предмета правового регулирований связаны с комплексным характером муниципального права, которое не относится к основным отраслям российского права, а вторично, производно от других отраслей. Его комплексный характер проявляется в том, что многие общественные отношения, возникающие на местном уровне, регулируются нормами других отраслей права, а именно: конституционного, административного, гражданского, финансового, земельного. В этом особенность муниципально-правовых норм, поскольку они одновременно являются и нормами основных отраслей права, и нормами муниципального права.
5. Источники муниципального права.
В общей теории права принято различать понятия источника права в материальном и в формальном юридическом смыслах.
В первом значении под источником права понимаются те факторы, которые определяют сущностное содержание права. К ним принято относите прежде всего. материальные условия жизни общества, свойственные ему экономические отношения.
В юридическом смысле в качестве источника нрава рассматриваются формы, в которых объективируются правовые нормы, получают общеобязательность и общеизвестность. Формами, выполняющими такую функцию, выступают в РФ соответствующие нормативные правовые акты.
Таким образом, источниками муниципального права, в юридическом смысле, являются действующие в настоящее время в РФ правовые акты, содержащие нормы муниципального права.
Виды источников МП
Во-первых, Европейская Хартия местного самоуправления и другие международно-правовые акты, касающиеся местного (муниципального) самоуправления.
Внутрироссийская система источников муниципального права включает в себя три иерархически взаимосвязанных уровня нормативно-правовых актов.
К первому уровню относятся нормативно-правовые акты федерального уровня, содержащие нормы муниципального права.
Среди них важнейшее значение принадлежит действующей Конституции РФ. В ней содержится около двадцати статей, касающихся в той или иной степени местного самоуправления.
Однако, особое значение имеют положения статей 12. 130-133. Для муниципального права Конституция РФ является базовым источником права, но не ее главным источником’.
Следующую группу источников муниципального права федерального уровня составляют федеральные законы и федеральные конституционные законы, содержащие нормы муниципального права.
Среди этих законов первостепенное значение имеет Федеральный Закон от 12.08.95 № 154 <Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ>, подписанный Президентом РФ 28 августа 1995 года и вступивший в силу с 1 сентября 1995 года, с последующими изменениями и дополнениями, внесенными в данный ФЗ. Можно с полным основанием сказать, что ФЗ № 154 является главным источником муниципального права РФ.
По своей форме и содержанию данный закон носит рамочный характер. Этим законом федеральный законодатель определил основы местного самоуправления в РФ. закрепил общие принципы организации и деятельности муниципальных образований в нашей стране.
Наряду с ФЗ № 154 к источникам муниципального права относятся также другие федеральные законы, содержащие отдельные муниципальные нормы. Среди них:
<Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ>, <О милиции>. <Об основах налоговой системы РФ> <Об охране природной среды>, <О недрах>, <О закрытом административно-территориальном образовании> и другие.
К источникам муниципального права федерального уровня относятся также:
1) Указы Президента РФ. содержащие нормы ‘ муниципального права и действующие в настоящее время (например. <Об основных направлениях реформы местного самоуправления в РФ>
2) нормативные постановления палат Федерального Собрания РФ по вопросам местного самоуправления (например, постановление ГД РФ <Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативных актах субъектов РФ> и др.):
3) постановления Правительства РФ, содержащие нормы муниципального права (например, <Об утверждении Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления в РФ>);
4) постановления и другие акты Конституционного Суда РФ, касающиеся местного самоуправления.
Ко второму уровню источников муниципального права относятся нормативные правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы муниципального права. Это: конституции и уставы субъектов РФ, законы субъектов РФ о местном самоуправлении, о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований, о муниципальной службе и другие. Главное требование к этой группе нормативно-правовых актов состоит в том, чтобы они не противоречили КОНСТИТУЦИИ РФ (т федеральным законам в части. касающейся общих принципов организации и деятельности местного самоуправления в РФ.
Наконец, к третьему уровню источников муниципального права относятся локальные (местные) нормативные правовые акты, содержащие нормы муниципального права. Речь идет о нормативных установлениях, прямо регулирующих общественные отношения на локальном уровне в сфере местного самоуправления и исходящие, прежде всего, от самих муниципальных образований (путем местного референдума).
Специфической особенностью муниципального права как комплексной отрасли права является тот факт, что отраслевые правовые нормы реализуются на территории муниципальных образований. Кроме того, данные нормы применяются специальными субъектами, которые являются субъектами муниципального права . Среди субъектов муниципального права можно выделить статусные субъекты, деятельность которых регулируется преимущественно муниципальным правом. Таковыми, в частности, являются население муниципального образования, органы местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления, сами муниципальные образования как субъекты права.
Деятельность субъектов муниципального права (как особых, статусных, так и иных, не являющихся исключительно субъектами муниципального права) осуществляется посредством сложного комплекса отношений. Для этих отношений характерны регулярность, возобновляемость и повторяемость, многоцелевой характер, специализация и интеграция. Общественные отношения, регулируемые муниципальным правом, составляют своеобразную систему, поскольку складываются в различных сферах и областях местной жизни: в сфере жилищно-коммунального хозяйства, благоустройства и озеленения, транспортного обслуживания населения и т.д.
Местное самоуправление органично связано и тесно взаимодействует с техническими системами, функционирующими на уровне муниципальных образований (энергетика, связь, транспорт, теплоснабжение, водоснабжение и др.). Технические системы представляют собой сочетание технических средств из множества отдельных видов различного оборудования. Местное самоуправление как социальная система является совокупностью общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся на территории муниципальных образований в результате совместной деятельности субъектов местного самоуправления. Социальные и технические системы составляют целостный организм. Системный подход являются важнейшим, определяющим компонентом и техники, и управления . Основная цель системного подхода состоит в том, чтобы в опоре на современные технические средства рационализировать управление социальными процессами. Проблемы рационализации управления решаются на местном уровне органами местного самоуправления, населением муниципальных образований и другими субъектами муниципальных отношений. Тесная взаимосвязь местного самоуправления с техническими системами практически доказывает комплексность муниципального права.
Итак, выделение муниципального права в самостоятельное правовое образование - явление закономерное и обоснованное с учетом сложности и неоднородности самоуправленческих отношений, регулируемых данной отраслью.
Муниципальное право - самостоятельная отрасль права в силу того, что имеет свой предмет правового регулирования - муниципальные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях. Кроме того, есть и дополнительные признаки: субъектный состав данной отрасли, своеобразный муниципально-правовой режим, наличие собственных правовых конструкций.
Муниципальное право - первичная, приоритетная по отношению к другим правовым образованиям отрасль права. Дискуссия по этой проблеме определяет возрастающую роль муниципального права как комплексного правового образования в системе российского права .
Муниципально-правовой режим
Специфика рассматриваемого режима предопределена рядом факторов, среди которых наиболее значимыми являются: сфера формирования режима - местное самоуправление; особый субъектный состав отношений, составляющих предмет муниципально-правового регулирования; право муниципальной собственности - экономическая основа режима; оригинальное сочетание обязываний, дозволений и запретов в муниципальном праве; особенности правовой защиты муниципально-правового режима.
1. Местное самоуправление как сфера формирования муниципально-правового режима. Специфика муниципально-правового режима во многом предопределена государственно-правовой природой такого социально-политического института, как местное самоуправление. Так, в законодательстве развитых зарубежных стран муниципалитеты закреплены в качестве корпораций публичного и частного права, т.е. учреждений, обладающих правами публичного содержания (субъектов конституционных, административных финансовых и иных правоотношений) и правами юридического лица . В такой правоспособности муниципального образования и проявляется его государственно-правовая природа как организации публичной власти на местах и в то же время как юридического лица. Другими словами, местное самоуправление - это одновременно и публичная власть, и элемент гражданского общества .
Важной отличительной чертой отраслевого муниципально-правового режима, позволяющей выделять его в числе прочих отраслевых режимов, является комплексный характер - его формирование происходило на основе заимствования правовых режимов основных отраслей права: конституционного, административного, финансового, гражданского, земельного и т.д.
Этот процесс был охарактеризован в науке как удвоение структуры права, которое полностью согласуется с общефилософскими представлениями о возможности объективирования того или иного явления в нескольких перекрещивающихся структурах. Здесь специфика отраслевого муниципально-правового режима заключается в согласовании различных правовых режимов в одной сфере - сфере местного самоуправления.
Предмет муниципального права
Предметная определенность - ключевое условие формирования и развития муниципального права. Предметом муниципального права является круг общественных отношений, складывающихся в сфере местного самоуправления. В муниципально-правовой науке можно выделить три основных подхода к определению понятия и содержания предмета муниципального права, каждый из которых имеет важное теоретическое, познавательное и практическое значение.
Сторонники первого подхода - С.Д. Князев и Е.Н. Хрусталев, Е.С. Шугрина - под предметом муниципального права понимают общественные отношения, возникающие в процессе реализации населением своего права на местное самоуправление. Конституция РФ определила, что граждане РФ осуществляют местное самоуправление путем референдума, выборов, других форм волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. При этом структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 130 и 131). В рамках данного подхода к пониманию предмета муниципального права находятся также позиции, выраженные А.И. Коваленко, Н.Л. Пешиным, Т.М. Бялкиной и М.В. Карасевой, которые под предметом муниципального права понимают общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления. По сути, это лишь незначительная конкретизация приведенного выше определения, поскольку осуществление права на местное самоуправление проявляется как в организационном его оформлении, так и в непосредственном осуществлении.
Сторонники второго подхода - А.Н. Кокотов и А.С. Саломаткин - под предметом муниципального права понимают местное самоуправление как комплекс общественных отношений, регулируемых многими отраслями права. Предмет муниципального права они видят в специфическом комплексе общественных отношений, которые объединяют понятием «местное самоуправление». Местное самоуправление как право граждан на его осуществление, основа конституционного строя и форма народовластия не может одновременно выступать предметом правового регулирования исключительно муниципального права. Это особая сфера жизни общества, которая определяет специфику общего предмета муниципального права. Собственный же предмет муниципального права - это так называемое муниципальное строительство или муниципальное устройство, которые задают своеобразие предмета муниципального регулирования в целом. При определении общего предмета муниципального права О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев своеобразие системы отношений связывают с особой сферой общества - сферой местного самоуправления. И.В. Выдрин рассматривает предмет муниципального права как комплекс общественных отношений властно-управленческого, организационного и финансово-экономического свойства, складывающихся в местном самоуправлении.
Третий подход предложил В.А. Пертцик. По его мнению, предмет муниципального права имеет сложный состав и включает ряд элементов: а) правовые и организационные отношения, складывающиеся в процессе работы муниципальных органов; б) правовые нормы и организационные обычаи (правила), регулирующие деятельность органов представительства и управления; в) права и обязанности муниципальных органов при условии четкого разделения их компетенции и обособленности относительно органов государственной власти; г) бюджетное устройство и бюджетный процесс муниципальной единицы; д) практику функционирования муниципальных органов.
При таком подходе помимо общественных отношений в предмет правового регулирования включаются материальные и юридические (нормы и обычаи, практика функционирования муниципальных органов), права и обязанности (элементы муниципальных правоотношений), бюджетное устройство и бюджетный процесс муниципального образования.
Это весьма интересный подход, но с ним сложно согласиться. Во-первых, нормы и обычаи призваны регулировать те общественникающих в связи с возложением на них дополнительных полномочий, а также в связи с непрерывной деятельностью органов государственной власти.
Основанием для выделения данных групп общественных отношений служит их содержание. При этом последняя группа общественных отношений, связанная с реализацией права на судебную защиту, призвана обеспечивать осуществление предыдущих групп общественных отношений.
О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев подразделяют общественные отношения, составляющие предмет муниципального права, в зависимости от формы осуществления местного самоуправления: а) возникающие в процессе решения вопросов местного значения путем непосредственного выражения гражданами своей воли (в данную группу входят отношения, возникающие в связи с проведением местного референдума, схода граждан, муниципальных выборов и других форм непосредственной демократии); б) связанные с деятельностью выборных и других органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, объектами муниципального хозяйства, формированием и исполнением местного бюджета , а также иной их деятельностью в различных сферах местной жизни, направленной на обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования, решение других вопросов местного значения, включая и вопросы организации работы муниципальной службы; в) возникающие в процессе реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии с законодательством, а также в процессе организации и исполнения органами местного самоуправления законодательных и правовых актов федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации.
Подобную классификацию предлагают И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов, добавляя при этом общественные отношения, связанные с функционированием различных отраслей местного хозяйства - через определение компетенции муниципальных образований и статуса различных объектов муниципального имущества . Данный подход к структуре предмета муниципального права также обоснован.
Вместе с тем в приведенной классификации не выдерживается классификационное основание. Так, последние две группы отношений (связанные с осуществлением государственных полномочий и с функционированием различных отраслей местного хозяйства) скорее характеризуют структуру деятельности органов местного самоуправления, не выступая самостоятельными формами осуществления местного самоуправления.
К выделенным О.Е. Кутафиным, В.И. Фадеевым в структуре предмета муниципального права общественным отношениям Н.В. Постовой добавляет следующие группы: а) отношения, возникающие в связи с наличием финансово-экономической основы местного самоуправления; б) отношения, возникающие в связи с установлением территориальной основы местного самоуправления; в) отношения по гарантиям местного самоуправления; г) отношения ответственности в системе местного самоуправления; д) отношения муниципальной службы в системе местного самоуправления; е) взаимоотношения органов местного самоуправления и органов государственной власти. В данном случае основаниями классификации выступают институты муниципального права.
А.И. Коваленко классифицирует общественные отношения, составляющие предмет муниципального права на следующие группы: а) отношения, возникающие в процессе формирования местного самоуправления и его органов; б) отношения, связанные с рамками деятельности и предметами ведения местного самоуправления и его органов; в) отношения, возникающие в процессе государственной поддержки местного самоуправления; г) отношения, специфицирующие деятельность органов местного самоуправления в результате наделения их определенными государственными полномочиями федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации; д) отношения, связанные с судебной защитой прав органов местного самоуправления и гарантиями местного самоуправления; е) отношения, обусловленные ответственностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами. Данное структурирование также осуществлено в зависимости от построения муниципально-правовых институтов.
Признавая позитивным институциональный подход как критерий классификации, необходимо отметить следующее. Институт права (как совокупность правовых норм) является элементом системы права, но не структуры предмета правового регулирования (состоящем из общественных отношений). Для определения структуры предмета муниципального права не может применяться институциональный подход. В противном случае будет происходить подмена одного правового явления другим. На наш взгляд, такая группировка общественных отношений, возникающих в связи с осуществлением местного самоуправления, не может рассматриваться для структурирования предмета муниципального права.
Н.С. Бондарь приводит другую, не менее значимую в теоретическом плане классификацию общественных отношений, составляющих предмет муниципального права, исходя из их материального содержания: а) отношения, определяющие систему самоорганизации населения, включая функционирование институтов непосредственной демократии по месту жительства для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения; б) отношения, характеризующие закономерности социально-политической организации муниципальной власти, ее выборность, независимость и организационную обособленность по отношению к государственной власти, формы осуществления, основные начала взаимоотношений муниципальной власти с гражданами, хозяйствующими субъектами, общественными объединениями. В своей основе это организационно-управленческие муниципальные отношения; в) имущественные муниципальные отношения, характеризующие экономическое содержание местного самоуправления, закономерности его экономической организации. Основу муниципально-правовых имущественных отношений составляет муниципальная собственность как система отношений, складывающихся в результате владения, пользования и распоряжения муниципальным образованием экономическими и финансовыми объектами местного самоуправления; г) отношения, связанные с формированием и распределением бюджетных и внебюджетных средств местного самоуправления, которые должны развиваться в рамках муниципальных образований на основе самостоятельности, под ответственность самих местных сообществ за формирование и распоряжение местными бюджетными и внебюджетными средствами; д) личные неимущественные отношения, определяющие положение человека в системе местного самоуправления как субъекта нематериальных благ . Последние во многом совпадают с перечнем тех нематериальных благ, которые указаны в ст. 150 ГК РФ как объекты гражданско-правовой защиты. Это вполне обоснованно и может быть объяснено сущностными особенностями соответствующих отношений как самоуправленческих, основанных на единстве власти и свободы.
В данном случае Н.С. Бондарь исходит из детального рассмотрения общественных отношений, составляющих предмет муниципального права, и разбивает их на более частные. Так, отношения, определяющие систему самоорганизации населения, и организационно-управленческие муниципальные отношения по своей сути связаны с организацией местного самоуправления. А отношения имущественные, а также те, что, связаны с формированием и распределением бюджетных и внебюджетных средств местного самоуправления, характеризуют муниципальную деятельность по непосредственному жизнеобеспечению населения муниципального образования.
Особую позицию в понимании структуры предмета муниципального права занимает Е.С. Шугрина, выделяя следующие отношения: а) возникающие в процессе осуществления принадлежащей народу власти (при использовании форм непосредственной демократии); б) возникающие в процессе формирования органов местного самоуправления; в) связанные с разделением полномочий между представительным и исполнительным органами местного самоуправления; г) возникающие в процессе деятельности органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, формированием и исполнением местного бюджета , установлением и взиманием местных налогов и сборов , иные отношения в сферах управленческой и контрольной деятельности; е) по поводу обязательств муниципальных органов перед органами государственной власти и обратных обязательств; ж) связанные с организацией и деятельностью особых муниципальных органов (например, органов территориального общественного самоуправления)1.
Такая позиция вызывает сомнения. Во-первых, некоторые отношения дублируют друг друга: отношения, возникающие в процессе формирования органов местного самоуправления, а также отношения по поводу разделения полномочий между представительным и исполнительным органами местного самоуправления связаны с организацией местного самоуправления. Во-вторых, здесь две классификации сводятся вместе: по принадлежности к определенному элементу системы местного самоуправления и по содержанию.
Муниципальное право регулирует систему отношений, возникающих в процессе организации и деятельности местного самоуправления в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях. При исследовании структуры предмета муниципального права необходимо уделить внимание особым ее элементам, которыми выступают элементы системы управления: интересы субъектов муниципального права, публичная власть; управленческие средства, используемые системой местного самоуправления для решения вопросов местного значения; население.
В обществе существуют различные интересы и потребности . В области местного самоуправления интересы его субъектов нашли отражение в перечне вопросов местного значения. Удовлетворение текущих потребностей жителей, эффективное и комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования составляют главные, основные цели местного самоуправления. Кроме того, характер интересов определяет и средства их удовлетворения, средства достижения целей. Так, для удовлетворения потребности населения в транспортном обслуживании органами местного самоуправления организуется система муниципального транспорта. Если потребность в оказании транспортных услуг увеличивается (либо уменьшается), то соответственно должна изменяться и транспортная схема муниципального образования (путем введения новых маршрутов, дополнительных видов транспортных средств и т.д.).
Публичная власть на местном уровне проявляется в двух аспектах. Во-первых, власть, возникающая в связи с непосредственным осуществлением полномочий, принадлежащим самому муниципальному образованию, его населению и органам местного самоуправления. Местное самоуправление - это прежде всего властное управление, воздействие, имеющее в основе правовую обусловленность (легитимность). Во-вторых, в системе местного самоуправления действуют и органы государственной власти, которые также являются субъектами местного самоуправления. Для органов власти характерно наличие полномочий властного характера, обязательность принимаемых решений на соответствующей территории. Власть государственная и власть муниципальная являются формами осуществления единой публичной власти.
Что касается управленческих средств, применяемых в системе местного самоуправления, то необходимо выделить собственно средства муниципального образования, к которым Конституция РФ и Закон от 6 октября 2003 г. относят муниципальную собственность и местные финансы, и материальные и финансовые средства, предоставляемые муниципальным образованиям в связи с передачей им отдельных государственных полномочий.
Таким образом, структура предмета муниципального права представляет собой достаточно сложное правовое явление. Ее построение предопределяется особым, комплексным характером отрасли муниципального права, особой сферой управления - местным самоуправлением, сочетанием различных форм осуществления публичной власти (прямой, представительной, исполнительной).
Поскольку предмет муниципального права составляют общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением местного самоуправления (муниципальные отношения), то и структура предмета муниципального права должна рассматриваться как классификация этих отношений по различным критериям.
Отношения, составляющие предмет муниципального права, в зависимости от форм осуществления местного самоуправления дифференцируются на следующие группы.
1. Отношения, возникающие в процессе решения вопросов местного значения путем непосредственного выражения гражданами своей воли через использование всех форм прямой демократии, предусмотренных законодательством в области местного самоуправления. Первостепенное значение этой группы отношений связано с тем, что в них реализуется один из основополагающих принципов муниципального права - соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Организация местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях дает возможность каждому гражданину непосредственно участвовать в решении вопросов местного значения.
2. Отношения, связанные с деятельностью выборных и других органов местного самоуправления, а также иных субъектов муниципального права в различных сферах местной жизни. В особую группу они выделяются потому, что в качестве одной из сторон в них выступают органы местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления, депутаты представительного органа местного самоуправления, наделенные властными полномочиями по решению вопросов местного значения. В свою очередь, они подразделяются на отношения по решению субъектами местного самоуправления вопросов, отнесенных к сфере ведения местного самоуправления, и отношения, возникающие в процессе реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии с законодательством, а также в процессе исполнения нормативно-правовых актов органов государственной власти РФ и субъектов РФ.
В зависимости от содержания в структуру предмета муниципального права включаются следующие группы отношений.
1. Отношения, связанные с организацией местного самоуправления. Особенность их заключается в том, что они возникают в связи с решением вопросов организационного оформления местного самоуправления, необходимого для надлежащего функционирования местного самоуправления на территории того или иного муниципального образования.
2. Отношения по непосредственному жизнеобеспечению населения муниципального образования. Они складываются в различных сферах: в области местного хозяйства и благоустройства, в области социально-культурного развития, в административно-политической сфере и т.д.
Структуру предмета муниципального права можно рассматривать через систему местного самоуправления, которая состоит из следующих элементов:
- непосредственное осуществление местного самоуправления населением;
- выборные и иные органы местного самоуправления;
- иные формы участия населения в осуществлении местного самоуправления (прежде всего территориальное общественное самоуправление);
- ассоциации и союзы муниципальных образований.
Соответственно, предмет муниципального права включает следующие группы отношений:
- возникающие при непосредственном осуществлении населением местного самоуправления (путем референдума, сходов, муниципальных выборов, обращений в органы местного самоуправления и других форм);
- складывающиеся в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления;
- возникающие при реализации гражданами своего права на местное самоуправление через иные формы участия в решении вопросов местного значения (территориальное общественное самоуправление);
- возникающие в результате деятельности объединений муниципальных образований - ассоциаций и союзов, которые создаются в целях координации деятельности, более эффективного осуществления прав и интересов муниципальных образований.
Итак, предмет муниципального права можно дифференцировать по основаниям, характеризующим местное самоуправление как многообразное и разностороннее явление социальной действительности, в котором исчерпывающе проявляются такие общетеоретические признаки предмета правового регулирования, как единство, универсальность и структурированность.
Предмет муниципального права един, потому что местное самоуправление исходя из сущностных начал социальной деятельности вбирает в себя разнородный поведенческий материал как единая сфера общественной жизни государства. Он универсален, потому что в местном самоуправлении естественным образом сосуществуют социальные и технические системы, образующие особые деятельностные структуры в низовых территориальных сообществах. Предмет муниципального права структурирован на великое множество общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в сфере местного самоуправления.
Метод муниципально-правового регулирования общественных отношений
Специфические черты метода муниципально-правового регулирования предопределены рядом факторов, к числу которых относятся: относительная новизна данной отрасли в системе российского права; специфика предмета муниципально-правового регулирования; комплексность муниципального права; трехуровневый характер муниципально-правового регулирования.
С учетом перечисленных выше факторов можно выделить следующие особенности метода муниципально-правового регулирования:
1. Специфика сочетания дозволений, позитивных обязываний и запретов, которая выражается в преобладании позитивных обязываний и запретов при активном использовании дозволений. Большая часть позитивных обязываний, содержащихся в нормах муниципального права, применяется при регулировании общественных отношений, связанных с организацией и деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, с одной стороны, действующим законодательством устанавливается обязательность решений органов и должностных лиц местного самоуправления. С другой - на них возлагаются обязанности совершения различных действий для достижения каких-либо конкретных целей.
Например, согласно ст. 45 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ органы и (или) должностные лица местного самоуправления обязаны в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на местном референдуме, определить срок подготовки и (или) принятия муниципального правового акта, если его принятие необходимо для реализации этого решения. Нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения, является основанием для отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, увольнения главы местной администрации или досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления.
Примером использования запретов в муниципально-правовом регулировании могут служить нормы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, согласно которому не допускается: наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами кроме федеральных законов или законов субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 19); установление дополнительных требований к уставу территориального общественного самоуправления органами местного самоуправления (ч. 10 ст. 27) и др.
Дозволения в муниципальном праве применяются прежде всего при регулировании общественных отношений в хозяйственной деятельности муниципального образования, в частности в связи с реализацией органами местного самоуправления прав собственника в отношении имущества, находящегося в муниципальной собственности. Дозволения также широко используются при правовом регулировании деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления в части установления их полномочий, т.е. при регулировании тех общественных отношений, которые возникают в публично-правовой сфере.
2. Специфическое сочетание федерального, регионального и локально-территориального (местного) регулирования отношений, возникающих в сфере местного самоуправления. Рассматриваемое сочетание уровней правового регулирования - многоаспектное явление, которое представляет собой:
- одну из основных черт метода муниципально-правового регулирования;
- разграничение правотворческой компетенции в сфере местного самоуправления;
- отражение в отрасли муниципального права принципа федерализма;
- особенность системы источников муниципального права.
Как особенность метода муниципально-правового регулирования оно выражается прежде всего в том, что на федеральном уровне должны устанавливаться только основные начала организации и деятельности местного самоуправления в России. Согласно п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению Федерации и ее субъектов отнесено лишь установление общих принципов организации системы местного самоуправления.
Именно федеральным законодательством определяются основные параметры развития местного самоуправления как в Российской Федерации в целом, так и в отдельных ее субъектах. Вместе с тем согласно Конституции РФ основная нагрузка в сфере муниципально-правового регулирования смещена с федерального уровня на региональный и муниципальный.
3. Динамизм и изменчивость проявлений метода муниципально-правового регулирования общественных отношений, которые выражаются в нестабильности параметров муниципально-правового регулирования. Например, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. соотношение уровней муниципально-правового регулирования было существенно изменено в сторону увеличения нагрузки на федеральном уровне за счет ограничения регионального.
Структура метода муниципально-правового регулирования представлена следующими элементами:
- правовой статус субъектов муниципально-правовых отношений;
- система юридических фактов , необходимых для возникновения, изменения и прекращения муниципальных правоотношений;
- порядок определения прав и обязанностей участников муниципально-правовоых отношений;
- система юридических санкций в муниципально-правовом регулировании.
Специфика метода муниципально-правового регулирования общественных отношений проявляется в каждом из элементов, образующих его структуру.
Например, с точки зрения правового статуса субъектов отрасли муниципального права своеобразие метода муниципально-правового регулирования общественных отношений проявляется в том, что правовое положение субъектов муниципально-правовых отношений основывается как на субординации и прямом подчинении, так и на координации и юридическом равенстве сторон.
В сфере местного самоуправления преобладают ситуации, когда субъект, принимающий решение, не связан согласием стороны, которой это решение адресовано. Например, согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. (ч. 7 ст. 22) решения, принятые на местном референдуме, подлежат обязательному исполнению на территории муниципального образования.
Названный закон также предусматривает возможность осуществления исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными и региональными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления. Так, органы местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий подотчетны органам государственной власти. Порядок отчетности устанавливается соответственно федеральным законом или законом субъекта Федерации, предусматривающим наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Кроме того, органам государственной власти предоставлено право контролировать осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.
Вместе с тем правовое регулирование многих муниципально-правовых отношений основано на координации и равноправии сторон. Равенство субъектов характерно для тех муниципально-правовых отношений, которые возникают на основе договора , причем не только в частноправовой сфере (между органами местного самоуправления и другими хозяйствующими субъектами). Так, органы местного самоуправления могут заключать между собой договоры и соглашения в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения (ст. 8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), а также при передаче части своих полномочий в случаях, предусмотренных ч. 4 ст. 15 указанного Закона.
Муниципально-правовые отношения
Муниципально-правовые отношения - урегулированные нормами муниципального права общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления местного самоуправления. Будучи главным элементом механизма правового регулирования в сфере местного самоуправления, они выполняют три основные функции:
- фиксируют круг лиц, на которых в тот или иной момент распространяется действие соответствующих муниципально-правовых норм;
- закрепляют конкретное поведение участников этих отношений;
- являются условием для возможного приведения в действие специальных юридических средств обеспечения субъективных прав и юридических обязанностей в области местного самоуправления. Муниципально-правовые отношения являются универсальным средством обеспечения устойчивой связи муниципального законодательства с практикой осуществления местного самоуправления, служат средством перевода муниципально-правовых норм в плоскость реальных социальных процессов, представляют собой юридическую связь между участниками общественных отношений, характер и пределы которой определены нормами муниципального права, они являются волевыми отношениями, зависят от воли и сознания людей, а также обеспечиваются и охраняются государством.
Исходя из этого значение муниципально-правовых отношений как главного средства, обеспечивающего функционирование норм муниципального права, является всеобщим. Реализация муниципального законодательства невозможна вне правоотношений.
Муниципально-правовым отношениям свойственны все признаки, которые присущи правоотношениям в целом.
1. Муниципально-правовое отношение - это связь между лицами, возникающая на основе норм права. Нормы муниципального права предусматривают условия возникновения, изменения, прекращения муниципально-правовых отношений, права и обязанности участников конкретных правоотношений, а также ответственность за нарушение этих норм.
3. Муниципально-правовые отношения обеспечиваются принудительной силой государства. Государство поддерживает, гарантирует действие носителя субъективного права, обеспечивает исполнение обязанностей. Местное самоуправление гарантируется государством, поэтому запрещается ограничение прав субъектов муниципально-правовых отношений, установленных Конституцией и федеральными законами.
4. Муниципально-правовое отношение имеет индивидуализированный, определенный характер. Правоотношение прежде всего индивидуализируется по своим субъектам. Основной субъект муниципально-правовых отношений - население соответствующей территории, которое является носителем определенных субъективных прав и обязанностей, например, обязанности исполнять соответствующие федеральному законодательству муниципальные правовые акты.
Муниципально-правовые отношения имеют присущие только им отличительные признаки, которые свидетельствуют об их качественной обособленности и позволяют рассматривать эти отношения как самостоятельный вид правоотношений. Эти особенности обусловлены той сферой, в которой возникают, изменяются и прекращаются правоотношения. Характер и сущность муниципально-правовых отношений обусловлены в первую очередь их социальной природой, местом и ролью в системе общественных отношений. Особая сфера существования муниципально-правовых отношений - местное самоуправление - определяет следующие отличительные признаки этих отношений.
1. Муниципально-правовые отношения имеют четко выраженный локально-территориальный характер. Они возникают, развиваются и прекращаются на местном (муниципальном) уровне, на тех территориях, где осуществляется местное самоуправление. Согласно ст. 131 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Осуществление местного самоуправления закон связывает не с административно-территориальными единицами, как было в прежнем законодательстве, а с муниципальными образованиями (что не исключает осуществления местного самоуправления в границах административно-территориальных единиц).
2. Особенностью муниципально-правовых отношений является основной субъект реализации права на местное самоуправление. Это либо население муниципального образования, которое непосредственно - путем прямого волеизъявления - решает вопросы местного значения, либо органы и должностные лица местного самоуправления, наделенные полномочиями по решению этих вопросов.
Специфическими субъектами муниципально-правовых отношений являются муниципальные образования, органы территориального общественного самоуправления, депутаты представительных органов местного самоуправления, глава муниципального образования, иные должностные лица местного самоуправления, муниципальные служащие , ассоциации и союзы муниципальных образований и органов местного самоуправления, собрания (сходы) граждан. Кроме того, субъектами муниципально-правовых отношений выступают граждане России, иностранные граждане и лица без гражданства , юридические лица (в том числе муниципальные предприятия и учреждения), общественные объединения (в том числе политические партии), органы государственной власти РФ и субъектов РФ (в том числе судебные, государственные органы), а также государство - субъекты РФ и Российская Федерация в целом.
3. Муниципально-правовые отношения, как правило, имеют комплексный характер. Местное самоуправление - комплексное правовое явление, и его задачи и функции реализуются во всех сферах местной жизни: экономической, финансовой, социальной, культурной, жилищной, в области строительства, транспорта, охраны общественного порядка, коммунального хозяйства и др. Комплексность муниципально-правовых отношений объясняется и своеобразием муниципально-правовых норм, которые одновременно являются и нормами других отраслей права. Общность данных правоотношений определяется природой местного самоуправления. Предназначение местного самоуправления проявляется в самостоятельном решении вопросов местного значения. Через муниципально-правовые отношения главным образом и реализуются следующие основные функции местного самоуправления:
- обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;
- управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления;
- обеспечение комплексного развития территории муниципального образования;
- удовлетворение потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах;
- обеспечение общественного порядка; защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ и федеральными законами.
Можно сказать, что муниципально-правовые отношения складываются в областях, составляющих основные элементы государства, которыми являются население, территория и власть. По своему содержанию и характеру муниципально-правовые отношения могут быть организационными, управленческими, имущественными, финансовыми и т.д. Но все эти отношения объединяет в самостоятельный вид общественных отношений общий признак: они возникают при решении населением муниципального образования вопросов местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления.
Особенность муниципально-правовых отношений проявляется и в своеобразии их структурной организации. Состав муниципально-правовых отношений, как и других правоотношений, образуют объекты правоотношений, субъекты правоотношений , содержание правоотношений. Специфика муниципально-правовых отношений выражается в содержании каждого из этих элементов.
Объекты муниципально-правовых отношений можно определить как предметы и явления окружающего мира, с которыми нормы муниципального права связывают поведение участников правоотношений.
Наиболее полное представление о составе объектов муниципально-правовых отношений можно получить при их классификации, которую можно провести в зависимости от характера правоотношений, т.е. от того, в какой сфере они складываются:
Субъекты муниципально-правовых отношений имеют особый статус, который определяется их положением в системе управления обществом, их правами и обязанностями, отвечающими социальной роли этих лиц в механизме осуществления народовластия на местном уровне. Можно выделить следующие особенности субъектов муниципально-правовых отношений.
1. Некоторые из них могут быть участниками только муниципально-правовых отношений, выступать в качестве носителей прав и обязанностей, предусмотренных исключительно в муниципально-правовых предписаниях. Вне пределов действия муниципально-правовых норм немыслима правосубъектность муниципальных образований, населения муниципальных образований и других территорий, где осуществляется местное самоуправление, органов местного самоуправления, органов территориального общественного самоуправления и др. Деятельность этих субъектов осуществляется в рамках муниципально-правовых отношений. Спецификой в муниципально-правовых отношениях обладают и субъекты, деятельность которых не ограничена муниципально-правовой регламентацией (граждане, органы государственной власти, общественные объединения и др.).
2. Все субъекты муниципально-правовых отношений участвуют в процессе осуществления местного самоуправления, в решении вопросов местного значения либо осуществляют непосредственно связанную с этим деятельность.
3. Большинства субъектов муниципально-правовых отношений могут принимать решения властного характера. Властными полномочиями наделены и население, и отдельные граждане, так как они являются носителями народного суверенитета (ст. 3 Конституции РФ), органы и должностные лица местного самоуправления, депутаты, собрания (сходы) граждан и другие. Разумеется, юридическая значимость и сила действий и решений субъектов муниципального права различны.
Все субъекты муниципально-правовых отношений по публично-территориальному признаку подразделяются следующим образом:
- индивидуальные (граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства, депутаты представительных органов местного самоуправления, глава муниципального образования, иные должностные лица местного самоуправления, муниципальные служащие);
- коллективные (население муниципального образования, органы местного самоуправления, юридические лица, в том числе муниципальные предприятия и учреждения, общественные объединения, в том числе политические партии, ассоциации и союзы муниципальных образований и органов местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления и их объединения, собрания (сходы) граждан, органы государственной власти РФ и субъектов РФ, в том числе судебные, государственные органы);
- публично-территориальные образования (муниципальные образования, государство - субъекты РФ и Российская Федерация в целом).
Особая классификация субъектов муниципально-правовых отношений предложена О.Е. Кутафиным, В.И. Фадеевым: а) особый субъект - муниципальное образование; б) субъекты, наделенные правом принимать решения по вопросам местного значения; в) субъекты, которые содействуют осуществлению местного самоуправления. Такой подход также заслуживает внимания, поскольку адекватно и полно отражает круг субъектов муниципально-правовых отношений.
Материальное содержание муниципально-правового отношения непосредственно индивидуализирует его среди иных правоотношений и выражается в фактическом поведении субъектов этого отношения в пределах предоставленных им субъективных прав и юридических обязанностей. Оно связывает муниципально-правовое отношение с социальными, экономическими, политическими процессами, фактически протекающими на местном уровне, с реальными отношениями по осуществлению самоуправления на местах.
Юридическое содержание муниципально-правовых отношений является средством обеспечения соответствия материального содержания этих отношений требованиям муниципального законодательства, обслуживает механизм сцепления юридических и фактических отношений в области местного самоуправления. Оно унифицировано, не зависит от его участников, а материальное содержание в каждом конкретном случае значительно отличается своим социальным наполнением и по характеру, и по структуре поведения субъектов.
В муниципально-правовых отношениях по утверждению местного бюджета юридическим содержанием являются: право представительного органа местного самоуправления требовать от исполнительного органа представления в установленный срок проекта бюджета , сопутствующих документов (финансовых заключений, планов, прогнозов и т.д.), право отклонить представленный проект и др., обязанность рассмотреть представленный проект бюджета в установленный срок, рассмотреть его в постоянных комиссиях представительного органа, после всех необходимых процедур утвердить бюджет муниципального образования на очередной финансовый год и т.д. Материальным содержанием будут конкретные действия представительного органа местного самоуправления по принятию бюджета. В одном муниципальном образовании может быть создана рабочая группа по рассмотрению проекта бюджета, действующая наряду с постоянными комиссиями, в другом на рассмотрение проекта бюджета могут приглашаться отдельные должностные лица, общественные организации, граждане, предприятия. Материальное содержание данного правоотношения в каждой конкретной ситуации с конкретными субъектами будет различным. Следует отметить, что все действия участников правоотношения осуществляются исключительно в рамках прав и обязанностей, установленных законодательством.
Юридическое содержание муниципально-правовых отношений связано с законодательным оформлением правомочий их субъектов, с государственной волей, выраженной в муниципально-правовых нормах, а лишь затем - с субъективной волей участников отношений. Притязания субъектов муниципально-правовых отношений возможны только в пределах меры поведения, установленной законодательством. Противоречие между муниципально-правовыми нормами и фактическими муниципально-правовыми отношениями (фактическим содержанием правоотношений) должно разрешаться в пользу норм.
В муниципально-правовых отношениях субъективное право как элемент юридического содержания представляет собой гарантируемые муниципальным законодательством вид и меру возможного или дозволенного поведения лица, а юридическая обязанность выступает как установленные муниципально-правовыми нормами вид и мера должного или требуемого поведения. В основе субъективного права лежит юридически обеспеченная возможность, а в основе обязанности - юридически закрепленная необходимость. Предоставленная управомоченному лицу мера дозволенного поведения в рамках муниципально-правовых отношений обеспечивается государством путем создания необходимых условий (установление соответствующих процедур, выделение материальных и финансовых ресурсов , возложение на других лиц юридических обязанностей, установление ответственности за их ненадлежащее исполнение и др.).
Субъективное право состоит из четырех элементов: а) право на собственные действия, т.е. возможность положительного поведения самого управомоченного (например, право граждан направлять индивидуальные и коллективные обращения органам и должностным лицам местного самоуправления); б) право на чужие действия, т.е. возможность требовать соответствующего поведения от правообязанного лица (право гражданина получить ответ на свое обращение в течение месяца); в) притязание, т.е. возможность прибегнуть к государственному принуждению в случае неисполнения противостоящей стороной своей обязанности (федеральным законом, законом субъекта РФ может быть установлена административная ответственность за нарушение сроков и порядка рассмотрения обращений граждан); г) возможность пользоваться на основе данного права определенным социальным благом (возможность в результате ответа на обращение воспользоваться льготой, субсидией, совершить определенные действия и т.д.)1.
Характерной чертой субъективного права является то, что оно обеспечивается не только законом, государством, но и обязанностями других лиц, выступающих субъектами муниципального права.
Обязанности участников муниципально-правовых отношений связаны с правами субъектов этих отношений. Структура юридической обязанности соответствует структуре субъективного права (только с противоположным содержанием): а) необходимость совершить определенные действия либо воздержаться от них (в приведенном ранее примере: обязанность органа местного самоуправления принимать поступающие в его адрес индивидуальные и коллективные обращения граждан); б) необходимость для обязанного лица отреагировать на обращенные к нему законные требования управомоченного (обязанность органа местного самоуправления рассмотреть конкретное обращение в месячный срок и ответить на него); в) необходимость нести ответственность за неисполнение этих требований (за нарушение установленного порядка рассмотрения виновные лица несут ответственность - дисциплинарную, административную); г) необходимость не препятствовать лицу, пользоваться тем благом, в отношении которого оно имеет право (если гражданин имеет право на какие-либо блага, на совершение каких-либо действий, орган местного самоуправления обязан не препятствовать этому)2.
В отличие от управомоченного субъекта обязанное лицо не преследует собственные цели при осуществлении различных действий в рамках муниципально-правового отношения, а действует в интересах носителя субъективного права. Обязанности соответствующих субъектов приобретают статус своеобразных гарантий субъективных прав. Такое значение имеют прежде всего обязанности органов местного самоуправления и других субъектов муниципально-правовых отношений при реализации прав граждан на местное самоуправление.
В большинстве муниципально-правовых отношений каждый из участников одновременно обладает субъективными правами и несет юридические обязанности, т.е. стороны правоотношения взаимно управомочены и правообязаны. Такое положение следует из характера муниципально-правовых норм.
Обязанности участников муниципально-правовых отношений неоднородны. Одни из них носят всеобщий характер и в равной мере распространяются на всех субъектов муниципально-правовых отношений (обязанность не ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией РФ и федеральными законами, обязанность органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений соблюдать Конституцию РФ и законы, регулирующие муниципально-правовые отношения). Другие обязанности (их большинство) свойственны определенному виду субъектов муниципально-правовых отношений и имеют конкретных адресатов (обязанность органов местного самоуправления рассмотреть проекты правовых актов, внесенных в порядке правотворческой инициативы, обязанность органов государственной власти при передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий одновременно передавать и необходимые материальные и финансовые средства для осуществления этих полномочий и т.д.).
Субъективные права и юридические обязанности конкретных субъектов могут совпадать. Например, только представительный орган местного самоуправления имеет право устанавливать местные налоги и сборы, но в то же время он обязан устанавливать местные налоги и сборы, поскольку эти действия относятся к исключительным полномочиям представительного органа и никакой иной субъект муниципально-правовых отношений не имеет ни права, ни обязанности осуществлять эту деятельность.
Субъективные права и юридические обязанности как содержание муниципально-правовых отношений являются равными и взаимозависимыми категориями, которые в рамках конкретных правовых отношений неразрывно связаны.
Муниципально-правовые конструкции
Под муниципально-правовыми конструкциями понимаются самоуправленческие модели, построенные из муниципально-правовых норм. Наиболее значимыми конструкциями муниципального права являются следующие: местное самоуправление, муниципальное образование, поселение, муниципальный район, городской округ, население муниципального образования, вопросы местного значения, модели местного самоуправления, органы местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления, муниципальный правовой акт и другие.
Муниципально-правовые конструкции характеризуются признаками, которые проявляются в их активной, целенаправленной роли при решении конкретных правовых ситуаций, а также в преемственности, полноте, последовательности, простоте, стабильности.
1. Активная, целенаправленная роль в решении конкретных правовых ситуаций в системе местного самоуправления. Муниципально-правовые конструкции заключают в себе цепочки субъективных прав и юридических обязанностей, предназначены для неоднократного применения, формально определены, обладают чертами общеобязательности и государственной гарантированности. Например, в конструкции муниципального образования обязательным является наличие территории, в рамках которой осуществляется местное самоуправление, имеются выборные органы, объекты муниципальной собственности, местный бюджет и многочисленные формальные и неформальные связи и отношения между этими структурными элементами. Наличие всех перечисленных свойств позволяет говорить о том, что сами по себе муниципально-правовые конструкции можно рассматривать в качестве одного из правовых регуляторов муниципально-правовых отношений. Если правовая норма регламентирует отдельные правомочия, обязанности, то юридические конструкции позволяют увидеть всю динамику соответствующего правоотношения в целом. В этом и заключается их самостоятельная роль в муниципально-правовом регулировании.
2. Стабильность муниципально-правовых конструкций. Неотъемлемый признак юридических конструкций, важность которого обусловлена необходимостью обеспечить нормальное функционирование местного самоуправления (всех его органов, должностных лиц), - эффективное решение вопросов местного значения, их дальнейшее развитие, определение путей дальнейшего совершенствования соответствующих конструкций муниципального права. Например, совершенствование финансовой основы местного самоуправления в направлении развития местного налогообложения , муниципального кредита , закрепления отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов за местным уровнем власти на долговременной основе.
3. Преемственность муниципально-правовых конструкций. Сохранение, удержание привычной устойчивости свойств и механизмов муниципально-правового регулирования является важной задачей.
Не менее существенно, не нарушая «право устойчивости», изменить правовое регулирование или даже ввести новые правовые принципы. Поиск меры «старого» и «нового» в праве был и остается актуальной задачей. Преемственность конструкций муниципального права означает сохранение ранее действовавших конструкций и признание их роли в новой, изменившейся общественной ситуации. В качестве примера можно привести конструкцию предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления, изменившуюся после падения республики Советов и получающую новое развитие в настоящий период.
4. Полнота муниципально-правовых конструкций заключается в том, что соответствующие конструкции должны наиболее полно отражать динамику муниципально-правовых отношений, исключать возможность параллельного существования множества ситуаций, оказавшихся вне юридической конструкции. Подобную динамику отражает конструкция ответственности органов местного самоуправления перед государством, измененная Законом от 6 октября 2003 г. Отсюда емкость муниципально-правовых конструкций, их универсальность.
5. Последовательность муниципально-правовых конструкций. Конструкции муниципального права существуют в единой системе, они не должны взаимоисключать, противоречить, дублировать друг друга, они должны быть по возможности беспробельными. Такова, например, конструкция главы муниципального образования.
6. Простота муниципально-правовых конструкций состоит в том, что слишком сложная или неестественная конструкция не облегчит, а только затруднит понимание.
Муниципально-правовые конструкции совместно с предметом, режимом, методом муниципально-правового регулирования и другими элементами образуют отрасль муниципального права. С помощью конструкций муниципального права дается истолкование, объяснение явлений муниципально-правовой действительности, их внутренней, динамической и статической структуры. Конструкции муниципального права обладают определенной наглядностью, упорядочивают муниципально-правовые знания, приводят их в определенную систему. Муниципально-правовые конструкции выступают также средством построения нормативного материала, одним из средств юридической техники . Их можно использовать в решении конкретных муниципально-правовых ситуаций.
Источники отрасли муниципального права
Юридические источники муниципального права Российской Федерации как правовой отрасли могут быть разделены на три группы: нормативные правовые акты федерального уровня; нормативные правовые акты регионального уровня (субъектов РФ); нормативные правовые акты муниципального уровня.
Основным источником муниципального права федерального уровня является Конституция России, в которой закреплено право населения на местное самоуправление. Правовому регулированию местного самоуправления посвящены следующие нормы Конституции России:
- в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление (ст. 12);
- местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно (ст. 12);
- органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12);
- народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления (ч. 2 ст. 3);
- в Российской Федерации признается и защищается муниципальная форма собственности (ч. 2 ст. 8);
- в муниципальной собственности могут находиться земля и другие природные ресурсы (ч. 2 ст. 9);
- органы местного самоуправления и их должностные лица обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (ч. 2 ст. 15);
- права и свободы человека и гражданина определяют деятельность органов местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18);
- органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ч. 2 ст. 24);
- граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ч. 2 ст. 32);
- граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные сообщения в органы местного самоуправления (ст. 33);
- решения и действия (или бездействие) органов местного самоуправления и их должностных лиц могут быть обжалованы в суд (ч. 2 ст. 46);
- установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72);
- местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130);
- местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130);
- местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций, структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131);
- изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (ч. 2 ст. 131);
- органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (ч. 1 ст. 132);
- органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ч. 2 ст. 132);
- местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (ст. 133).
Особое место в системе нормативных источников отрасли муниципального права занимают также общепризнанные принципы и нормы международного права , которые согласно ч. 4 ст. 15 Конституции России являются составной частью ее правовой системы . Основным международным источником правового регулирования муниципальных отношений в Российской Федерации является Европейская хартия местного самоуправления, которая была подписана от имени Российской Федерации 28 февраля 1996 г. и вступила в силу на территории России с 1 сентября 1998 г. Согласно Европейской хартии местного самоуправления:
- основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией или законом, однако это положение не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом полномочий для выполнения конкретных задач;
- органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти;
- осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам; передача какойлибо функции какомулибо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии;
- предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть полными и исключительными; они могут быть поставлены под сомнение или ограничены какимлибо другим центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом;
- при делегировании полномочий какимлибо центральным или региональным органом власти органы местного самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой адаптировать эти полномочия к местным условиям;
- необходимо консультироваться с органами местного самоуправления, насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся.
Следующий вид источников муниципального права - федеральные законы. Важнейшим источником правового регулирования в сфере местного самоуправления на данном уровне является Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г.
Источниками муниципального права являются также указы Президента Российской Федерации, постановления органов исполнительной власти субъектов РФ; нормативные правовые акты органов законодательной власти субъектов РФ; нормативные правовые акты главы исполнительной власти субъекта РФ.
К числу источников муниципального уровня относятся: устав муниципального образования; решения представительного органа местного самоуправления; решения исполнительного органа местного самоуправления; решения, принимаемые выборными должностными лицами местного самоуправления; решения, принимаемые на местном референдуме, собрании или сходе граждан.
Контрольные вопросы
- В чем выражается комплексный характер муниципального права как отрасли права?
- Что следует понимать под муниципально-правовым режимом? В чем заключается его специфика?
- Каковы особенности метода муниципально-правового регулирования?
- Какие общественные отношения составляют предмет отрасли муниципального права Российской Федерации?
- В чем состоят особенности муниципально-правовых отношений?
- Какие характерные черты присущи муниципально-правовым конструкциям?
Решите казусы
Уставом поселка, входящего в состав города, предусмотрено, что по вопросам распоряжения объектами муниципальной собственности глава поселка отчитывается перед главой города. Оцените соответствие данной нормы действующему законодательству. В чем особенность муниципального образования как субъекта муниципального права?
Мэр города принял решение об отводе нефтяной компании участка на строительство автозаправочной станции. В период строительства были допущены серьезные злоупотребления гражданско-правового, административно-правового, уголовно-правового характера. Будет ли решение мэра города порождать правовые последствия при применении гражданского, административного и уголовного законодательства?
Население двух муниципальных районов области на референдумах высказалось за объединение этих муниципальных образований. Является ли данное решение обязательным для органов государственной власти?
Городской совет увеличил тарифы на жилищно-коммунальные услуги и проезд в городском пассажирском транспорте. Мэр города подписал данное решение и обнародовал его в средствах массовой информации. Проанализируйте возникшие муниципально-правовые отношения. Определите их элементы: субъекты, объекты, содержание.
Президент России провел реформу системы российского права путем ликвидации комплексных правовых образований. Нормы комплексных отраслей, в том числе муниципального права, решено передать основным отраслям права: конституционному, административному, гражданскому, финансовому и др. Возможна ли подобная реформа? Существуют ли муниципально-правовые нормы, не имеющие «двойной прописки»? Если они существуют, приведите примеры.
