Правотворчество, его формы и принципы. Стадии правотворчества
Правотворчество есть процесс познания и оценки правовых потребностей общества и государства, формирования и принятия правовых актов уполномоченными субъектами в рамках соответствующих процедур. Из данного определения вытекает несколько подзадач, которые необходимо решить в процессе правотворчества:
Во-первых, познание, изучение и анализ явлений и процессов, допускающих или требующих правовой регламентации;
Во-вторых, определение органа или иного субъекта, уполномоченного принять тот или иной правовой акт;
В-третьих, выбор формы предполагаемого акта;
В-четвертых, подготовка, принятие или изменение нормативно-правового акта в рамках соответствующих процедур.
Все названные подзадачи находятся между собой в органическом единстве, и выпадение каких-либо элементов или их отсутствие, ослабление их внутренних связей и зависимостей делает дефектным правотворчество в целом. В этом случае оно не эффективно или с опозданием отражает общественные отношения, тенденции развития экономики, политической и социальной сферы, что приводит к созданию необоснованных, неэффективных либо малоэффективных нормативно-правовых актов, которые отрицательным образом влияют на общественные процессы и поведение людей.
Рассматривая в целом весь процесс правообразования, следует отметить, что, помимо собственно правотворчества, он включает в себя предшествующие ему стадии формирования права. В целом процесс создания нормативно-правового акта представляет собой совокупность последовательных организационных действий, которые регулируются конституционными и иными юридическими нормами.
В современной теории права утвердилось мнение, что в правотворческом процессе следует выделять два этапа: подготовку нормативного акта и его принятие, которые, в свою очередь, распадаются на ряд стадий. Таким образом, первый этап правотворчества связан с подготовкой проекта нормативного акта. Этот этап является подготовительным или неофициальным и в своем развитии проходит 4 основные стадии:
Первая стадия связана с принятием решения о подготовке проекта соответственного нормативного акта и утверждением плана законопроектных работ;
Вторая стадия представляет собой разработку (подготовку) проекта нормативного акта (причем проект нормативного акта может разрабатываться как принимающим его органом, так и поручаться тем или иным органам или лицам);
Третья стадия - стадия предварительного обсуждения нормативного акта;
Четвертая стадия - непосредственно утверждение проекта нормативного акта Костенко, М.А. Общие понятия и современные проблемы процесса правотворчества в Российской Федерации / М.А.Костенко, О.В.Феофилова // Известия Южного федерального университета. Технические науки. - 2003. - Т.34. - №5. - С.270..
Некоторые авторы отдельно выделяют стадию, на которой проект окончательно обрабатывается и редактируется. Хотя данная стадия с содержательной точки зрения может быть составной частью стадии предварительного обсуждения проекта нормативного акта.
Второй этап связан с принятием нормативного акта и является основным этапом правотворчества, который также состоит из 4 стадий:
Первая стадия - правотворческая инициатива, т.е. внесение проекта нормативного акта в правотворческий орган;
Вторая стадия связана с обсуждением проекта нормативного акта в правотворческом органе;
Третья стадия - принятие нормативного акта правотворческим органом (кульминация);
Четвертая стадия - это стадия подписания нормативного акта и его официального опубликования (промульгация).
Все стадии тесно взаимосвязаны, а процедуры детально регламентируются. Так, в частности, процесс рассмотрения законопроектов проходит два или три чтения. При первом чтении заслушивается доклад инициатора проекта и содоклад головного комитета, затем депутаты обсуждают проект и вносят замечания в виде поправок. В результате второго чтения законодательный орган либо принимает закон, либо отклоняет его. На голосование ставится отдельно каждая статья раздела или глава проекта. Они принимаются за основу, и на голосование ставятся все поступившие в письменном виде поправки. После обсуждения поправок статья утверждается в целом. Проведя сравнительный анализ стадий и этапов правотворческого процесса, можно отметить, что стадии правотворческого процесса имеют детально разработанную структуру.
Рассмотрение процесса правотворчества было бы не полным и не отражало бы специфику данного процесса без определения субъективного состава данного процесса. В Российской Федерации правом заниматься правотворчеством наделены следующие субъекты права:
Высшие (на уровне федерации и ее субъектов) и местные органы государственной власти и управления;
Непосредственно сам народ путем проведения референдума;
Высшие судебные органы.
В зависимости от субъектов, инициирующих процесс правотворчества и его особенностей, различают три основные формы правотворчества:
Принятие нормативных актов органом государства;
Непосредственно путем референдума;
Заключение различного рода соглашений, содержащих нормы права.
Рассмотрим более подробно особенности правотворческой деятельности перечисленных выше субъектов. Принятие нормативных актов органом государства - эта форма правотворчества является наиболее распространенной в РФ. Правом принятия нормативных актов обладают Государственная Дума, представительные органы республик, входящих в состав РФ, краевые, областные, автономные области, автономные округа, города федерального значения, местные органы власти. Референдум как вид правотворчества получает все большее распространение и представляет собой форму непосредственного участия народа в правотворчестве. Референдум, то есть принятие закона путем всенародного голосования, - это один из путей развития демократии, привлечения граждан к решению важнейших вопросов государственной жизни. Последней из вышеперечисленных форм правотворчества являются нормативные соглашения, которые содержат обязательные для исполнения правовые предписания. Они все шире используются в правотворческой практике государства, причем такие соглашения заключаются между различными субъектами права, и их юридическая сила зачастую неодинакова.
В зависимости от юридической природы процесса создания норм права различными органами государства к видам правотворческой деятельности относят законотворчество и подзаконное нормотворчество. Законотворчество - важнейшая часть правотворческой деятельности государства. Большинство авторов, рассматривая понятия, принципы и особенно стадии правотворчества, имеют в виду именно законотворческий процесс. Это объясняется тем, что законотворчество представляет собой процесс создания закона как особого правового акта, обладающего высшей юридической силой и тем, что механизм принятия нормативного акта в высших органах государственной власти отличается от подзаконного нормотворчества следующими особенностями:
1) ограниченным кругом субъектов законодательной инициативы;
2) строгой процедурой прохождения проекта в парламенте;
3) последовательной сменой стадий правотворчества;
4) множественностью средств юридического реагирования, находящихся в распоряжении законодателя;
5) обусловленностью юридического содержания правотворческого акта кругом регулируемых отношений.
Перечисленные выше особенности позволяют установить, что подзаконное нормотворчество имеет место в случаях, когда нормы права принимаются и вводятся в действие органами государства, не относящимися к его высшим, представительным органам. Основная причина существования этого вида правотворчества заключается в том, что в определенных случаях решение вопроса правовой регламентации целесообразнее передать на более низкий уровень. Вследствие этого происходит передача правотворческих полномочий другим субъектам нормотворчества. Конечно, подзаконное нормотворчество имеет как положительные, так и отрицательные стороны. Среди достоинств можно выделить оперативность; гибкость и меньшую формальность; компетентность соответствующих органов, знание ими местных и иных условий, увеличивающих эффективность принятого юридического решения. К недостаткам подзаконного нормотворчества могут быть отнесены закрытость процесса принятия правового решения, сложность обзора и применения норм из-за большого числа нормативных актов, отсутствие контроля общества за правотворческой работой и другие. Хотя очевидно, что именно подзаконное нормотворчество является тем реальным правовым регулятором, который позволяет оперативно реагировать на определенную область общественных отношений и уточнять, дополнять законы. Но, тем не менее, именно подзаконное нормотворчество, его специфика и нормативная основа наименее исследованы учеными Костенко, М.А. Общие понятия и современные проблемы процесса правотворчества в Российской Федерации / М.А.Костенко, О.В.Феофилова // Известия Южного федерального университета. Технические науки. - 2003. - Т.34. - №5. - С.271..
Виды, функции и стадии правотворчества
Субъектами правотворчества выступают: народ, государственные органы (органы власти и управления), должностные лица. В зависимости от этого следует различать следующие виды правотворчества.
1. Непосредственное правотворчество народа.
Наиболее ярким его проявлением является референдум – важнейший институт непосредственной демократии. Как вид правотворчества референдум представляет собой непосредственное волеизъявление граждан по установлению правовых норм. Именно поэтому решение, принятое на референдуме в Российской Федерации, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. В соответствии с действующим российским законодательством в нашей стране могут проводиться три вида референдумов: референдум Российской Федерации, референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум (ст. 2 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” от 19 сентября 1997 г.).
Референдум Российской Федерации – всенародное голосование российских граждан по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения. Наряду со свободными выборами является высшим непосредственным выражением власти народа (ст. 1 Федерального конституционного закона “О референдуме Российской Федерации” от 10 октября 1995 г.).
Референдум может быть эффективной разновидностью правотворчества. Он позволяет прямо и непосредственно, без промежуточных инстанций и возможных искажений, выявить отношение граждан страны к тому или иному варианту правового урегулирования вынесенного на референдум вопроса и сразу же принять по нему окончательное решение. Однако референдум – весьма дорогостоящая процедура, требующая больших организационно-технических затрат. Проводиться ежемесячно или ежеквартально он не может. К тому же ему присущи и определенные недостатки (манипуляция общественным мнением, жесткая зависимость от явки избирателей и др.).
2. Правотворчество государственных органов.
Это основной вид правотворчества. Им занимаются практически все государственные органы, каждый на своем уровне. Уровень и объем полномочий государственного органа определяют соответственно и юридическую силу принимаемого им нормативного правового акта.
3. Правотворчество должностных лиц.
В современном российском законодательстве нет универсального определения должностного лица, которое бы в полной мере отражало правовой статус руководящих работников государственных и негосударственных организаций. Определение же должностного лица в ныне действующем уголовном законодательстве (примеч. 1 к ст. 285 УК РФ) имеет строго целевое назначение – определить круг лиц, подлежащих уголовной ответственности за совершение преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. В более широком плане должностное лицо – это гражданин, занимающий определенную должность в органах государственной власти, управления либо в иной государственной организации, наделенный правом принимать для осуществления возложенных на него функций правовые акты и обеспечивать их реализацию.
Правотворчеством является лишь деятельность должностных лиц по подготовке и принятию нормативных правовых актов. Их правоприменительные акты к правотворчеству, естественно, отношения не имеют.
Должностными лицами являются: министры, руководители управлений, отделов, предприятий, учреждений, командный состав Вооруженных Сил, депутаты и т.д.
В процессе правотворчества реализуются следующие функции : обновление законодательства, т.е. издание новых нормативных правовых актов; устранение (отмена) устаревших юридических норм; восполнение пробелов в праве. Реализация этих функций позволяет решить задачу совершенствования российского законодательства.
Правотворческий, и в частности законодательный процесс включает в себя ряд последовательных стадий.
1. Законодательная инициатива – право определенных органов, негосударственных организаций и должностных лиц ставить вопрос об издании законов и вносить их проекты на рассмотрение законодательного органа. В соответствии со ст. 104 Конституции Российской Федерации право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему арбитражному суду Российской Федерации по вопросам их ведения.
Право законодательной инициативы предполагает обязанность законодательного органа рассмотреть в определенный срок предложение об издании закона или внесенный на его рассмотрение законопроект.
Готовят законопроекты различные органы и даже отдельные лица. Чаще всего в законотворческой практике применяется отраслевой, ведомственный принцип, в соответствии с которым проекты законодательных актов готовятся теми органами, профилю которых они соответствуют. Так, Министерство внутренних дел РФ разработало проекты законов “О милиции”, “Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации”; Министерство обороны РФ – проект Федерального закона “О воинской обязанности и военной службе”; Генеральная прокуратура – проект Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации” и т.д. Такой порядок подготовки законопроектов далеко не безупречен, ибо здесь могут отчетливо просматриваться ведомственный интерес, кабинетное согласование вопросов, а иногда и некомпетентное вмешательство некоторых государственных структур и должностных лиц. Закономерно поэтому, что наличие Федерального собрания как постоянно действующего органа (ч. 1 ст. 99 Конститу
ции РФ) привело к подготовке законопроектов в его комитетах и комиссиях, причем нередко на альтернативной основе. Однако полное отстранение министерств и ведомств, организаций от подготовки проектов законов, которые будут регулировать их деятельность, было бы также неправильным.
2. Обсуждение законопроекта. Происходит на сессии или заседании законодательного органа и открывается докладом представителя субъекта, вынесшего законопроект на обсуждение. Принимающие участие в работе законодательного органа депутаты затем обсуждают, оценивают законопроект, вносят в него поправки.
3. Принятие закона. Происходит путем открытого голосования депутатов. Российский закон считается принятым, если в каждой из палат (если речь идет о раздельном голосовании – по палатам) за него проголосовали более половины членов палаты. Для принятия Федерального конституционного закона установлена более сложная процедура. Иногда по законопроектам проводят поименное голосование.
4. Опубликование (промульгация) закона. Официальная публикация – необходимое условие вступления в силу всякого закона. На территории Российской Федерации применяются только те федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального собрания, которые официально опубликованы (ст. 15 Конституции РФ).
Официальными источниками (изданиями) опубликования нормативных правовых актов Федерального собрания, Президента, Правительства, решений Конституционного Суда Российской Федерации о толковании Конституции и соответствии ей нормативных правовых актов высших органов власти и управления являются “Российская газета” или “Собрание законодательства Российской Федерации”.
Темы рефератов
1. Соотношение понятий “правообразование” и “правотворчество”.
2. Правотворчество как средство восполнения пробелов в праве.
3. Процедуры законотворчества и подзаконного нормотворчества: понятие и соотношение.
Нормативно-правовые акты создаются, изменяются или отменяются в определенном порядке. Этот порядок обеспечивает как качество принимаемых актов, так и объективно необходимое закрепление баланса многообразных социальных интересов. В науке и на практике данную деятельность характеризуют и как формирование права (правообразование), и как правотворчество. Однако эти внешне схожие понятия, конкретизи- рованно проявляясь при создании нормативных предписаний, имеют разное содержание. Формирование права богаче по своему содержанию. Правотворчество является лишь составной частью процесса формирования права, отражающей его официальные, сознательно-волевые процедуры.
Признаки правотворчества:
1. это выражающая стратегию развития общества особая управленческая деятельность компетентных органов , направленная на упорядочение (стимулирование или ограничение) входящих в их ведение определенных отношений, имеющих повышенное общественное значение;
2. это государственно-властная деятельность , составляющая монополию государства, одно из проявлений его суверенитета. Иные субъекты участвуют в ней лишь с его санкции;
3. это интеллектуально-волевая (познавательная и цен нос т- но-ориентационная) творческая деятельность , связанная с изменением существующего порядка правового регулирования;
4. это процедурная деятельность , детально регламентируемая законом, который определяет не только перечень субъектов правотворчества и их полномочия, но и последовательность, а также содержание их правотворческих действий;
5. содержание этой деятельности выражается в создании, изменении, отмене и систематизации юридических норм , иногда - в изменении сферы и объема действия уже существующих норм.
Таким образом, правотворчество - это осуществляемая в особом порядке государственно-властная, управленческая деятельность компетентных органов, направленная на разработку, издание, отмену и совершенствование нормативно-правовых предписаний.
Виды правотворческой деятельности:
Референдум (одобрение или неодобрение проекта путем всенародного голосования);
Принятие нормативных правовых актов уполномоченными органами государства;
Санкционирование государством обычаев;
Выработка судебного прецедента.
Но самый распространенный вид правотворчества – создание закона.
Стадии правотворчества:
Правотворчество - это деятельность, длящаяся во времени и в определенной последовательности. Она проходит два этапа:
· подготовки проекта нормативного акта;
· его официального принятия.
Первый этап осуществляется в процессе прохождения следующих стадий:
1) принятие решения о подготовке проекта нормативного акта;
2) формирование рабочей группы и разработка концепции законопроекта;
3) подготовка его текста;
4) предварительное обсуждение проекта;
5) согласование содержания проекта нормативного акта с различными организациями;
6) предварительное утверждение проекта.
Если первый подготовительный этап может осуществляться вне правотворческого органа, то второй, официальный, проходит непосредственно в правотворческом органе. Он состоит из следующих стадий :
1) внесение проекта нормативного акта в правотворческий орган и принятие его на рассмотрение;
2) обсуждение проекта;
3) принятие и подписание нормативного акта;
Понятие и стадии законотворчества в Российской Федерации
Законотворческий процесс - главная составная часть правотворческого процесса, его сердцевина. Именно принятие законов прежде всего характеризует данный процесс в целом. Кроме законов продукцией правотворчества выступают подзаконные нормативные акты, правовые обычаи, нормативные договоры, юридические прецеденты.
В связи со спецификой принимаемых актов (законов) законотворческая деятельность отличается особой важностью и сложностью. Поэтому она получила юридическое закрепление в Конституции РФ и регламентах деятельности палат Федерального Собрания. В них отражена процессуальная сторона законотворчества, получившая наименование законодательного процесса.
Законодательный процесс представляет собой систему относительно завершенных, самостоятельных и последовательно направленных действий специальных субъектов, в результате которых создается закон.
Законотворчество - сложный, неоднородный процесс, включающий в себя следующие стадии:
1 . законодательная инициатива - закрепленное в Конституции РФ право определенных субъектов внести предложение об издании закона и соответствующий законопроект в законодательный орган. Право законодательной инициативы порождает у законодательного органа обязанность рассмотреть предложение и законопроект, но принять или отклонить его - право законодателя. Для этого субъекты должны обладать достаточными знаниями и возможностями создать качественный законопроект, оптимально отражающий условия действительности и перспективы развития определенных отношений. Право законодательной инициативы (согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ) принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов Федерации, Конституционному Суду, Верховному Суду, Высшему Арбитражному Суду РФ. Этот перечень в зависимости от вида законопроекта может несколько ограничиваться (ст. 134 Конституции РФ о внесении поправок в Конституцию РФ). На уровне субъекта Федерации выделяются несколько иные субъекты законодательной инициативы, среди которых может быть и население соответствующего региона;
2. обсуждение законопроекта - важная стадия, которая начинается в Государственной Думе РФ с заслушивания доклада представителя субъекта, внесшего законопроект . Данная стадия необходима для того, чтобы довести документ до нужного качества: устранить противоречия, пробелы, неточности и прочие дефекты. Обсуждение законопроекта проходит на заседании палат представительного органа в нескольких чтениях . На первом чтении обсуждается концепция законопроекта . На втором происходит обсуждение по существу (т. с. постатейно или по разделам, не затрагивая основ, концепции законопроекта). На третьем обсуждается законопроект в целом со всеми внесенными поправками . Наиболее существенные законопроекты выносятся на всенародное обсуждение;
3 . принятие закона - следующая стадия, которая осуществляется на заседании Государственной Думы РФ (ст. 105 Конституции РФ) путем голосования, которое может быть, как открытым (с помощью поднятия рук или поименного голосования), так и тайным (с помощью электронной техники). В зависимости от вида принимаемого закона голосование может быть простым или квалифицированным. При разногласиях палат используются согласительные процедуры. Принятие закона - главная стадия, которая, в свою очередь, распадается на три полетали и:
- принятие закона Государственной Думой (федеральные законы принимаются простым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, т. е. 50% плюс один голос; федеральные же конституционные законы считаются принятыми, если за них проголосовало не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы);
- одобрение закона Советом Федерации (в соответствии с ч. 4 ст. 105 Конституции РФ «федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации»; в соответствии с ч. 2 ст. 108 Конституции РФ «федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации»);
- подписание закона Президентом РФ (согласно ч. 2 ст. 107 и ч. 2. ст. 108 Конституции РФ Президент в течение 14 дней подписывает одобренный закон и обнародует его). Его подпись является своеобразной санкцией на вступление закона в действие. При несогласии с отдельными положениями или законом в целом Президент РФ может наложить на него «отлагательное вето» и направить для повторного рассмотрения в парламент. Представительный орган может либо внести требуемые поправки, либо для преодоления этого вето собрать квалифицированное большинство голосов. В случае процессуальных нарушений, допущенных при принятии закона, Президент РФ может возвратить его без рассмотрения по существу;
4. опубликование закона - стадия, необходимая для создания дубликатов официального текста, информационного обеспечения адресатов и заинтересованных лиц, а также для определения момента вступления закона в юридическую силу. При этом опубликование следует отличать от обнародования, которое шире по своему содержанию, так как предполагает доведение закона до общего сведения различными средствами массовой информации. Как правило, федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после их подписания Президентом РФ. Неопубликованные законы не применяются.
Как свидетельствует термин "правотворчество", речь идет о творении, создании права. Под правотворчеством понимается деятельность государства по изданию, изменению и отмене нормативных правовых актов.
Правотворчество представляет собой:
монопольную деятельность государства, поскольку все нормы права создаются государством, последнее придает им статус общеобязательных правил поведения. Иначе говоря, правотворчество - это государственная по своему характеру деятельность, направленная на регулирование общественных отношений, совершенствование действующего законодательства, установление новых порядков и вытеснение нежелательных для общества отношений;
созидательно-интеллектуальную деятельность. Она связана с познанием, изучением, анализом явлений и процессов деятельности, выявлением потребности в правовом урегулировании общественных отношений, формулированием правил поведения, определением механизма их реализации и рядом других процессов, требующих больших знаний, умения, профессионализма;
процессуальную деятельность. Она имеет определенные стадии, осуществляется в установленном порядке. Нарушение процесса правотворчества может привести к признанию принятого акта недействительным. В ходе процесса правотворчества происходит выявление общесоциальных интересов, согласование акта с заинтересованными органами и лицами, с действующей системой законодательства и права, оформление принятого решения, придание ему государственно-властного характера.
Правотворческая деятельность основана на определенных принципах, т.е. руководящих началах, требованиях. К числу этих принципов в юридической литературе принято относить: законность, демократизм, научность, профессионализм, гласность, системность. Иногда называют и другие принципы, но перечисленные признаются в целом всеми учеными.
Принцип законности предполагает:
принятие нормативных правовых актов только теми субъектами, которые наделены соответствующими полномочиями;
оформление определенной процедурой;
выбор формы акта должен соответствовать содержанию принимаемого акта;
новый акт не должен противоречить конституции, законам, общепринятым принципам и нормам международного права, а также действующему законодательству. В федеративном государстве важно также соответствие актов субъектов федерации общегосударственным актам.
Принцип демократизма проявляется прежде всего в возможности принятия наиболее важных нормативных правовых актов в форме референдума. Кроме того, проекты актов, особенно законопроекты, обсуждаются в средствах массовой информации, научной общественностью, в общественных объединениях. Существует возможность обращения в правотворческие органы с предложениями, замечаниями, пожеланиями. Наконец, работа законодательных органов транслируется по телевидению. Одним словом, население широко оповещается о работе правотворческих органов и о принятых ими решениях, особенно если это касается прав и свобод личности.
Принцип научности включает в себя:
разработку научно обоснованной стратегии правотворчества в стране;
планирование приоритетности принимаемых актов;
прогнозирование социальных последствий действия новых актов и норм;
учет достижений юридической науки как отечественной, так и мировой;
Принцип профессионализма относится к любой государственной деятельности, но особенно важен для правотворчества, поскольку этот вид государственной деятельности требует специальных знаний, навыков, умения и даже определенного таланта. Для принятия эффективных нормативных правовых актов требуется учет множества разнообразных факторов объективного и субъективного характера, владение правилами юридической техники, в том числе умением в сжатой, лаконичной и в то же время простой форме формулировать правила поведения.
Принцип гласности означает, что все принимаемые правотворческими органами акты подлежат обязательному опубликованию, т.е. доведению до сведения населения. В ст. 15 Конституции закреплено: "Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения". Однако это правило не распространяется на акты, содержащие государственную тайну. Принцип гласности тесно связан с принципом демократизма, поскольку предполагает участие общественности в подготовке и обсуждении проектов основополагающих актов.
Принцип системности предполагает, что вновь принимаемые акты должны "вписываться" в существующую систему законодательства, не противоречить действующим актам, не содержать коллизий, пробелов, дублирования и при этом должны использовать средства регулирования общественных отношений, присущие данной отрасли права.
Правотворчество следует отличать от правообразования. Последнее - более широкое понятие, чем правотворчество, и включает в себя анализ социальной ситуации в стране, выявление потребности в правовом регулировании общественных отношений, осознание этой потребности, ее адекватное правовое выражение. Процесс правообразования завершается выработкой и принятием конкретного нормативного правового акта. Следовательно, правотворчество есть завершающий этап процесса правообразования, его конечный результат.
В литературе называют разное число стадий - от трех до шести - девяти. Так, Лазарев и Липень выделяют три основные стадии: подготовка проекта нормативного правового акта; принятие акта (прохождение его в правотворческом органе); введение его в действие. Сырых называет шесть стадий:
принятие решения о внесении изменений в действующую систему норм права;
подготовка проекта нормативного правового акта;
рассмотрение его правотворческим органом;
обсуждение и согласование проекта с заинтересованными субъектами;
Тихомиров насчитывает девять стадий:
выявление потребности в правовой регламентации общественных отношений;
определение субъектов, правомочных принимать правовые решения, и вида нормативного правового акта;
принятие решения о его подготовке;
разработка концепции акта;
подготовка проекта акта;
предварительное рассмотрение проекта акта;
общественное обсуждение проекта;
официальное рассмотрение проекта акта с соблюдением необходимых процедур;
Таким образом, большинство стадий правотворчества составляет т.н. предпроектный этап, а собственно принятию правотворческого решения отведены всего две-три стадии.
Основная часть ученых, рассматривая законодательный процесс, который в нашей стране регулируется Конституцией РФ, Регламентами палат Федерального Собрания и действующим законодательством, выделяют четыре главные стадии. За его рамками оставляется предпроектная работа, которая играет важную роль в законотворчестве, но составляет подготовительную работу. Последняя не всегда реализуется в законопроекте.
В Конституции законодательный процесс регулируется начиная со стадии осуществления законодательной инициативы.
Таким образом, выделяют следующие стадии законодательного процесса:
а) законодательной инициативы;
б) обсуждение законопроекта в Государственной Думе;
в) принятие закона;
г) промульгация и вступление закона в юридическую силу.
Стадия законодательной инициативы представляет собой официальное внесение в парламент (Государственную Думу) уполномоченным субъектом законопроекта или законопредложения. Между законопроектом и законопредложением имеются различия: законопроект есть текст будущего закона со всеми необходимыми атрибутами - преамбулой, разделами, главами, формулировками статей, а законопредложение содержит лишь идею будущего закона.
Наличие у субъекта права законодательной инициативы означает, что представительный орган обязан рассмотреть внесенный законопроект и принять его для дальнейшей работы над ним или мотивировать свой отказ работать над данным законопроектом.
Круг субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, различен в разных странах. Например, согласно Конституции ФРГ, право законодательной инициативы принадлежит трем субъектам: федеральному правительству, бундестага и бундесрату.
Во многих странах с двухпалатным парламентом законопроекты могут вноситься как в нижнюю, так и в верхнюю палату. В Германии, например, законопроекты, вносимые федеральным правительством, направляются первоначально в верхнюю палату - бундесрат, чтобы выявить мнение земель, но законопроект может быть внесен и в нижнюю палату - бундестаг, который должен дать заключение о нем.
В РФ правом законодательной инициативы обладают: Президент, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, Конституционный, Верховный, Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам своего ведения и субъекты Федерации в лице их законодательных представительных органов.
Стадия обсуждения законопроекта включает в себя работу над законопроектом как на пленарных заседаниях палат, так и в специальных комитетах или комиссиях. Это наиболее ответственная и в то же время объемная работа.
Обсуждение законопроектов на пленарных заседаниях парламента часто проходит в форме чтений. Как правило, закон принимается в трех чтениях. В каждой стране чтения имеют не только специфику, но и общие черты.
На первом чтении решается вопрос о целесообразности представленного законопроекта, насколько необходимо его рассмотрение. Обычно заслушивается доклад инициатора законопроекта. Депутаты же оценивают основную его идею и делают замечания и предложения по усовершенствованию текста. Если законопроект считается принятым в первом чтении, то он передается для дальнейшей работы над ним в комитеты.
Во время второго чтения законопроект обсуждается по существу и постатейно - по докладу комитета, проводившего его доработку. На этом этапе обсуждаются предложения депутатов и их групп по принципиальным вопросам. Если законопроект отклонен, прекращается всякая работа над ним, если не отклонен, то обсуждаются и голосуются за ранее внесенные поправки. В случае серьезных разногласий по поправкам законопроект может быть возвращен на доработку в комитет. Принятый во втором чтении законопроект передается в комитет для редакционной доработки.
В третьем чтении законопроект обсуждается со всеми поправками, включая редакционные. Но и на этой стадии законопроект может быть отклонен, если не набрал необходимого большинства голосов.
Прекращение обсуждения законопроекта оформляется специальным решением палаты, и тогда законодательный процесс переходит на стадию принятия закона.
В РФ федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы и в течение пяти дней передаются на одобрение Совету Федерации. Закон считается принятым, если в Совете Федерации за него проголосовало большинство членов палаты от общего числа членов.
Совет Федерации должен в течение 14 дней хотя бы начать рассмотрение принятого Государственной Думой закона и переданного для одобрения Советом Федерации. При этом обязательному одобрению подлежат законы по вопросам:
а) федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;
б) ратификации и денонсации международных договоров;
в) статуса и защиты государственной границы РФ;
г) войны и мира.
Если Совет Федерации не одобрил принятый Государственной Думой закон, то палаты для урегулирования возникших разногласий могут создать согласительную комиссию. После этого закон подлежит повторному рассмотрению и голосованию с учетом поправок, сделанных согласительной комиссией. Но Государственная Дума может преодолеть неодобрение Советом Федерации закона, набрав при повторном голосовании две трети голосов от общего числа депутатов.
При принятии федерального конституционного закона требуется, чтобы за него в Государственной Думе проголосовали две трети депутатов, а в Совете Федерации - три четвертых, при этом Президент РФ не имеет права вето, а обязан в течение 14 дней подписать принятый закон и обнародовать его.
Стадия промульгации предполагает официальное провозглашение закона, принятого парламентом. Она включает подписание закона главой государства в установленные сроки и опубликование его в официальном источнике, после чего закон вступает в силу.
Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту. В течение 14 дней он подписывает закон и обнародует его. Но Президент обладает правом вето в отношении федеральных законов. В этом случае Государственная Дума вновь рассматривает закон. Преодолеть президентское вето возможно посредством получения при голосовании в обеих палатах две трети голосов. При этом Президент подписывает закон в течение семи дней и обнародует его.
Правотворчество - это процесс, который состоит из определенных стадий:
1) законодательная инициатива - закрепленное в Конституции РФ право определенных субъектов внести предложение об издании закона и соответствующий законопроект в законодательный орган. Право законодательной инициативы порождает у законодательного органа обязанность рассмотреть предложение и законопроект, но принять или отклонить его - право законодателя. Право законодательной инициативы (согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ) принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ, Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения; Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник / М.:Юристъ, 2004. - С. 298.
При подготовке проектов обычно применяется ведомственный, отраслевой принцип, предусматривающий составление первоначальных проектов теми органами и организациями, профилю деятельности которых они соответствуют. Такой принцип обеспечивает квалифицированное составление проекта, участие специалистов. Во многих случаях дается поручение составить первоначальный текст проекта нескольким ведомствам, включая и юридический орган (Министерство юстиции, Верховный суд, Высший арбитражный суд, Прокуратура).
В правотворческой практике используется в зависимости от содержания проекта и другой принцип, когда законопроекты готовятся постоянными комитетами высшего представительного органа страны (законопроекты о выборах, о статусе народных депутатов и др.). Однако ведомственный принцип подготовки проектов все же преобладает в современной правотворческой практике. Ю.А. Дмитриев, В.В.Лазарев. Общая теория права: Учебник для юридических вузов/Под общ. ред. А.С.Пиголкина. - 2-е изд., испр. и доп. - М.: Изд-во МГТУ им. Н.Э. Баумана, 1996. - С. 208-209.
- 2) подготовка первоначального текста проекта. Для выработки важных и сложных проектов обычно образуются комиссии, включающие представителей основных заинтересованных органов, общественных организаций, ученых-юристов и других специалистов. В случае необходимости комиссии создают подкомиссии, рабочие и редакционные группы.
- 3) обсуждение законопроекта - важная стадия, которая начинается в Государственной Думе с заслушивания доклада представителя субъекта, внесшего законопроект. Данная стадия необходима для того, чтобы довести документ до высокого уровня качества: устранить противоречия, пробелы, неточности и прочие дефекты. Наиболее существенные законопроекты выносятся на всенародное обсуждение. Оно обычно осуществляется с привлечением большого круга заинтересованных органов, организаций, общественности. Важно создать условия, обеспечивающие конструктивное, творческое рассмотрение и обсуждение различных вариантов решений, а также имеющихся альтернативных проектов. В этом одна из важных предпосылок подготовки обоснованного, качественного решения. Там же. С. 211-212
- 4) принятие закона, что достигается с помощью двух механизмов голосования (простым большинством и квалифицированным). Принятие закона - главная стадия, которая, в свою очередь, распадается на три подстадии:
- а) принятие закона Государственной Думой (федеральные законы принимаются простым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, т.е. 50% + 1 голос; федеральные же конституционные законы считаются принятыми, если за них проголосовало не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы);
- б) одобрение закона Советом Федерации (в соответствии с ч. 4 ст. 105 Конституции РФ "федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации"; согласно ч. 2 ст. 108 Конституции РФ, "федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации"); После рассмотрения и принятия законопроекта Государственной Думой он становится федеральным законом. В соответствии с установленным регламентом Государственная Дума принимает федеральный закон в трех чтениях (определенных стадиях законодательного процесса):
- - во время первого чтения обсуждаются только основные положения законопроекта. Обсуждение начинается с доклада инициатора законопроекта. Затем заслушиваются содокладчики, проводятся прения. После этого Государственная Дума приступает к принятию решения по законопроекту. В том случае, если Дума одобряет этот законопроект, она передает его для продолжения работы в комитет, который отвечал за его подготовку;
- - на второе чтение законопроект выносится уже с поправками, с учетом замечаний и предложений, которые были высказаны депутатами в первом чтении. На этом этапе депутаты обсуждают законопроект по статьям вместе с поправками;
- - третье чтение заключается только в голосовании "за" или "против" законопроекта в целом. В его содержание поправки больше не вносятся, и сам законопроект не обсуждается. Для принятия федерального закона необходимо большинство голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.
В практику законотворческой деятельности Государственной Думы Российской Федерации с 2002 г. вошло рассмотрение законопроектов в "нулевом чтении". Это позволяет еще до его официального рассмотрения скорректировать позиции законодателей с авторами законопроектов. Чаще всего в этой роли выступает Правительство России. Высказывается мнение о необходимости рассмотрения в "нулевом чтении" всех законопроектов, затрагивающих экономические и социальные интересы граждан, а также определяющие гарантии их конституционных прав и свобод.
- в) подписание закона Президентом РФ (согласно ч. 2 ст. 107 и ч. 2 ст. 108 Конституции РФ, Президент в течение четырнадцати дней подписывает одобренный закон и обнародует его);
- 5) опубликование закона (как правило, федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после их подписания Президентом РФ; неопубликованные законы не применяются). Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник / М.:Юристъ, 2004. - С. 298.
