Исходя из того, что Конституцией Российской Федерации вся власть подразделяется на законодательную, исполнительную и судебную, следует рассматривать данный вопрос, отдельно останавливаясь на взаимодействии органов исполнительной власти с органами законодательной власти, с органами судебной власти, а также с Президентом РФ.

Взаимоотношения органов исполнительной власти с органами законодательной власти.

Взаимодействие органов государственной власти базируется прежде всего на идее «сдержек и противовесов», присущей принципу разделения властей. Можно выделить следующие формы взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти:

• - организационное взаимодействие, которое проявляется в возможности участия в формировании иных органов государственной власти.
• - взаимодействие при осуществлении правотворчества.
• - взаимодействие в сфере государственного управления.
• - осуществление взаимного контроля и применение мер конституционной и политической ответственности.
• - взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти при разрешении споров между ними.

Представленная классификация форм взаимодействия имеет весьма условный характер. В реальной действительности органы публичной власти, занимаясь конкретными видами государственной деятельности, могут осуществлять взаимодействие в различных формах одновременно.

Кроме того, исполнительная власть играет все более активную роль в законотворческой сфере, в том числе путем участия в законодательном процессе. Это вполне закономерное явление, так как деятельность исполнительной власти не сводится лишь к механическому исполнению законов. Очевидно, что создаваемые законы прежде всего должны отвечать потребностям общества. А кому, как не исполнительной власти, лучше всего известны эти потребности и материально-финансовые возможности их удовлетворения? Помимо этого, органы исполнительной власти обладают мощным аппаратом, способным квалифицированно разработать качественные законы, необходимые обществу и государству.

Одна из основных форм участия исполнительной власти в законодательном процессе предусмотрена ч. 3 ст. 104 Конституции РФ, которая наделила Правительство РФ серьезными полномочиями по воздействию на законодательный процесс, установив, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства.

Как отмечают некоторые исследователи, практику реализации ч. 3 ст. 104 Конституции РФ трудно признать однозначной. «Субъекты законодательной инициативы не всегда достаточно компетентны, чтобы подготовить развернутое финансово-экономическое обоснование к своему законопроекту. Правительство же вполне обоснованно отказывает давать заключение на законопроекты, к которым не приложены необходимые расчеты. В результате нередко официальные отзывы Правительства на такие законопроекты рассматриваются субъектами права законодательной инициативы как заключении». Заключением Правительства может признаваться не каждый документ, полученный от Правительства. Например, таковым не будет считаться письмо Председателя или члена Правительства, заключение министерства, хотя бы и содержащее оценку законопроекта. Предусмотренный Конституцией документ должен называться "Заключение", исходить от имени Правительства, быть подписанным Председателем Правительства либо его заместителем.

Своеобразной разновидностью приобретенных полномочий в плане участия исполнительной власти в законодательном процессе является так называемое делегированное законодательство, т.е. осуществление Правительством РФ на основании прямого предписания закона правового регулирования тех общественных отношений, нормирование которых относится к компетенции самого законодателя. Делегированное законодательство выступает законной нормотворческой деятельностью Правительства РФ и при соблюдении конституционных условий правомерного делегирования не может рассматриваться как вмешательство в прерогативы законодательной власти.

Одним из важнейших критериев правомерного делегирования полномочия является принцип определенности. По смыслу статей 4 (ч. 2) и 15 (ч. 1) Конституции РФ, закрепляющих принцип верховенства закона, в системном единстве с положениями ее статьи 115 (ч. 1) и Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 2 и 3), предписывающими Правительству РФ осуществлять нормотворческие полномочия на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ, принцип определенности и непротиворечивости законодательного регулирования распространяется и на те правовые нормы, которыми законодатель делегирует Правительству РФ те или иные полномочия. Иное, как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ, означало бы, что законодатель вправе передать Правительству РФ неопределенные по объему полномочия, а Правительство РФ - реализовать их произвольным образом, чем нарушался бы принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ), предполагающий в сфере правового регулирования разграничение законодательной функции, возлагаемой на Федеральное Собрание, и функции обеспечения исполнения законов, возлагаемой на Правительство РФ.

Взаимоотношения органов исполнительной власти с органами судебной власти.

Взаимоотношения органов исполнительной власти и органов судебной власти строятся на признании Конституцией Российской Федерации самостоятельности судебных органов как носителей судебной власти (ст. 10 Конституции).

Органы исполнительной власти наделяются Конституцией России и иными нормативными актами широким кругом полномочий и обязанностей по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охраны собственности и общественного порядка, борьбы с преступностью.

Одно из проявлений этой правоохранительной функции - обязанность органов исполнительной власти, а в частности Павительства РФ финансировать органы судебной власти и обеспечивать исполнение судебных решений. Эта обязанность основана на установлении Конституцией Российской Федерации особого порядка финансирования органов судебной власти в целях обеспечения их независимости. Органы судебной власти являются единственной государственной структурой в системе государственной власти Российской Федерации, порядок финансирования которых определяется непосредственно в Конституции.

Это обеспечивает возможность полного и независимого отправления правосудия и исполнения судебных решений.

В настоящее время различные вопросы финансирования судебных органов регулируются Конституцией Российской Федерации (ст. 124), Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (ст. ст. 3, 33, 35), Законом Российской Федерации от 26 июня 1992 г. «О статусе судей в Российской Федерации» (ст. ст. 9, 15, 19, 20), Федеральным законом от 8 января 1998 г. № 7-ФЗ «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации» (ст. ст. 3, 6), Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. № 30-ФЗ «О финансировании судов Российской Федерации», рядом иных законов, а также указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства России.

Финансирование федеральных судов и мировых судей из федерального бюджета признается Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» одним из основных условий обеспечения единства судебной системы Российской Федерации (ст. 3). Источником финансирования судов может быть только федеральный бюджет. Это означает полное исключение всех иных возможных источников (различных фондов и других форм оказания финансового содействия федеральным судебным органам).

Цель подобного установления - обеспечение возможности полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с Федеральным законом. В свою очередь, правосудие представляет собой рассмотрение и разрешение судом уголовных и гражданских дел в рамках установленного законом процессуального порядка, обеспечивающего возможность применения к правонарушителям государственного принуждения в условиях соблюдения законности, обоснованности, справедливости и общеобязательности принимаемых решений. Задачей отправления правосудия является разрешение гражданско - правовых споров, связанных с защитой прав и интересов граждан и организаций, и дел об уголовных преступлениях для установления виновности лица в совершении преступления и применения мер уголовного наказания, или его невиновности, за признанием которой следует оправдание.

Правосудие вправе осуществлять только указанные в Конституции Российской Федерации и в Федеральном конституционном законе от 31 декабря 1996 г. №1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» суды, учрежденные в соответствии с Законом. Это установление призвано исключить возможность присвоения функций правосудия иными государственными органами и общественными объединениями.

Для обеспечения полного осуществления правосудия необходимо создание материальных возможностей для выполнения судами своих функций. Для этого необходимо прежде всего выделение из федерального бюджета достаточных средств для покрытия всех издержек, связанных непосредственно с рассмотрением дел (затраты на оформление дел, выплаты свидетелям, потерпевшим, специалистам, переводчикам, возмещение расходов на проведение экспертиз и других судебных издержек), а также необходимых для обеспечения нормального функционирования судов (оплату аренды и содержания помещений судов, коммунальных услуг, почтовых расходов), обеспечение выплаты пожизненного содержания судьям, находящимся в отставке. Квалификационные коллегии судей также финансируются за счет средств федерального бюджета.

Обеспечение независимого осуществления правосудия достигается, в частности, полным финансированием оплаты труда судей, работников аппарата судов, присяжных заседателей, выделением необходимых средств для реализации предусмотренных законами и иными нормативными актами социальных льгот, предоставления судьям жилой площади в соответствии с требованиями Закона «О статусе судей в Российской Федерации».

Финансирование судебной системы и ее органов закрепляется прежде всего в федеральном бюджете. Разрабатывая проект федерального бюджета в части финансирования судов, Правительство Российской Федерации взаимодействует при определении объема выделяемых судам средств с председателями Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, руководителем Судебного департамента при Верховном Суде и с Советом судей.

При наличии разногласий Правительство прилагает к проекту федерального бюджета предложения соответствующих судов, Судебного департамента при Верховном Суде и Совета судей вместе со своим заключением. При этом названные предложения и заключение Правительства должны содержать не только математические данные, но и быть обоснованы и мотивированы по существу. Объективное возрастание из года в год объема выполняемой судами работы требует роста финансовых затрат для обеспечения полного и эффективного отправления правосудия.

Поэтому Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» устанавливает жесткое правило, согласно которому размер бюджетных средств, выделенных на финансирование судов в текущем финансовом году, а также подлежащих выделению судам на очередной финансовый год, может быть уменьшен лишь с согласия Всероссийского съезда судей или Совета судей Российской Федерации (п. 5 ст. 33).

Вторым основным направлением взаимоотношений органов исполнительной власти и судебных органов является обеспечение исполнения судебных решений. Согласно Федеральному конституционному закону «О судебной системе Российской Федерации» одно из основополагающих начал организации судебной системы в России - принцип обязательности судебных постановлений. В соответствии с этим установлением вступившие в законную силу постановления федеральных судов, мировых судей и судов субъектов Российской Федерации, а также их законные распоряжения, требования, поручения, вызовы и другие обращения обязательны для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации. Неисполнение постановления суда влечет ответственность, предусмотренную Федеральным законом (ст. 6).

К сожалению, значительная часть судебных решений практически не исполняется, что не может не влиять отрицательно на состояние правосудия. Для исправления подобного положения приняты Федеральные законы от 21 июля 1997 г. №119-ФЗ «Об исполнительном производстве» и от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах». В соответствии с этими Законами создана служба судебных приставов, на которую возлагается задача обеспечения исполнения судебных актов и актов других органов, предусмотренных Федеральным законом «Об исполнительном производстве». К компетенции Министерства юстиции отнесено также руководство учреждениями уголовно - исполнительной системы.

Законом Российской Федерации «Об исполнительном производстве» определяются условия и порядок принудительного исполнения судебных актов судов общей юрисдикции и арбитражных судов, а также актов других органов, которым при осуществлении установленных законом полномочий предоставлено право возлагать на граждан, организации или бюджеты всех уровней обязанности по передаче другим гражданам, организациям или в соответствующие бюджеты денежных средств и иного имущества либо совершению в их пользу определенных действий или воздержанию от совершения этих действий.

Создание службы судебных приставов имеет принципиальное значение для развития системы судебной власти. Эта служба призвана обеспечить соблюдение порядка в судебных заседаниях, повысить эффективность деятельности по исполнению принятых судебных решений, освободить судебную власть от несвойственных ей функций по исполнению собственных решений. Благодаря деятельности службы судебных приставов функция вынесения решения (правосудия) отделяется от функции их исполнения.

Взаимоотношения органов исполнительной власти с Президентом РФ.

До конца не определенными остаётся место и значение Президента РФ в системе исполнительной власти. Конституция предоставляет ему широкие полномочия в сфере государственного управления (ст. 80, ч. 1). В то же время Конституция наделяет Правительство РФ всей полнотой исполнительной власти (ст. 110, ч. 1). В литературе отмечается несоответствие конституционного и фактического статуса Президента РФ, которое негативно сказывается на управленческой практике.

Неопределенность правового статуса Президента в системе разделения властей порождена ст. 10 и 80 Конституции РФ, которые не относят этот орган ни к одной из ветвей государственной власти. Согласно одной точки зрения, он рассматривается только как глава государства, стоящий «над всеми ветвями» власти, и как гарант всех конституционных институтов. Считается, что Президент как глава государства обладает полномочиями исполнительной власти, но не входит в систему ее органов. В соответствии со второй точкой зрения законодательная власть принадлежит парламенту, судебная - судам, исполнительная - правительству, а Президент РФ наделен особой формой власти - президентской.

Сложный характер отношений между Президентом РФ и Правительством РФ заложен в нормах Конституции России. Ряд статей Конституции наделяет Президента РФ полномочиями, объем которых позволяет ему коренным образом влиять на деятельность органов государственной власти, при этом особо ярко выражена юридическая зависимость от него органов исполнительной власти.

Воздействие Президента РФ на исполнительную власть начинается с процедуры назначения Председателя Правительства РФ, его формирования, управления его деятельностью.

В последнее время отчетливо просматривается тенденция усиления влияния Президента РФ на отдельные федеральные органы исполнительной власти. В настоящее время (в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти». Президент РФ руководит деятельностью 20 федеральных органов исполнительной власти, что составляет практически 25% от общего числа федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации. Правительство РФ по отношению к этим органам обладает лишь координационными полномочиями.

В рамках расширения полномочий Президента РФ по отношению как к самому Правительству, так и ко всем органам исполнительной власти, следует отметить институт поручений и контроля. Как следует из Регламента Правительства РФ, Президент РФ может давать поручения Председателю Правительства РФ, его заместителям, непосредственно федеральным министрам, непосредственно руководителям иных федеральных органов исполнительной власти. Поручения Президента РФ должны выполняться в установленный в поручении срок и доклад об их исполнении должен направляться Президенту. Также Правительство должно информировать Президента о своей законопроектной деятельности (п. 80 Регламента).

Таким образом, Президент РФ непосредственно (и через соответствующих федеральных министров) руководит 25% федеральных органов исполнительной власти России, остальной частью он руководит косвенно, посредством применения рассмотренных процедур.

При комплексном анализе конституционных процедур очевиден факт наличия юридической ответственности Правительства РФ только перед Президентом РФ.

Суммируя сказанное, можно утверждать, что в отношениях с федеральными органами исполнительной власти Президент обладает широчайшими полномочиями и не только определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ст. 80 Конституции РФ), но и кардинально воздействует на Правительство РФ - высший исполнительный орган государственной власти России.

Юридически не будучи отнесенным к исполнительной ветви власти и не неся ответственности за осуществление исполнительной власти в стране, Президент РФ обладает большинством полномочий главы исполнительной власти.

Действительно, Президент РФ обладает весьма обширными полномочиями, и конституционная модель этого института соответствует модели сильного Президента, принятой во многих странах мира.

Важно отметить и то, что Президент РФ обладает важнейшими полномочиями в сфере государственного управления в области обороны и безопасности, осуществляет полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ.

Так, Президент РФ в соответствии с Конституцией, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов, распределяет между ними функции, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета безопасности РФ. Правительство РФ координирует деятельность указанных федеральных органов исполнительной власти.

Таким образом, даже этот не полный перечень полномочий Президента в сфере исполнительной власти дает основания считать главой исполнительной власти РФ именно Президента РФ, а не Председателя Правительства или Правительство РФ в целом. Указания Президента по всем вопросам государственного управления обязательны для Правительства. Самостоятельность и независимость Правительства РФ в руководстве государственной администрацией допустима лишь в тех пределах и до тех пор, пока его курс отвечает программным установкам Президента и определяемым им направлениям внутренней и внешней политики.

Библиографическое описание:

Нестерова И.А. Взаимодействие органов власти на разных уровнях [Электронный ресурс] // Образовательная энциклопедия сайт

В настоящее время высока актуальность правовых механизмов взаимодействия уровней власти. Это обусловлено ключевой ролью власти в российской действительности на всех уровнях и значимостью процессов, происходящих между различными уровнями.

В рамках изучения правовых механизмов взаимодействия уровней власти необходимо выделить само понятие правового механизма или механизма правового регулирования, как такового. В.Н. Хропанюк дает следующее краткое но ёмкое определение данному термину: "Механизм правового регулирования – это система правовых средств, с помощью которых осуществляется упорядоченность общественных отношении в соответствии с целями и задачами правового государства" .

Функционирование механизма взаимодействия субъектов РФ и его непосредственная эффективность в современных условиях напрямую коррелирует с реализуемой государством политикой социально-экономического развития. В настоящее время социально-экономическая политика направлена на устранение пространственного дисбаланса в развитии субъектов РФ и снижение уровня регионального неравенства в целях достижения максимально возможного межрегионального интеграционного взаимодействия. Вместе с тем, наблюдается отсутствие проработанных концептуальных основ, обеспечивающих вовлеченность субъектов РФ в процесс формирования социально-экономической политики. Такое положение снижает объективную результативность и недостаточно полно отражает конечную целевую ориентацию проводимых преобразований в социальной и экономической сфере в контексте взаимодействия субъектов РФ.

К числу механизмов правового регулирования взаимодействия уровней власти можно отнести следующие:

• организационные
• процедурные
• формальные

В современных условиях очень актуальны организационные механизмы взаимодействия уровней власти. В системе организационного механизма функционируют следующие органы государственной власти:

• Совет Федерации РФ,
• Государственное собрание РФ,
• Совет законодателей,
• Полномочные представители президента Российской Федерации в федеральном округе и советы при них,
• представительства субъектов РФ в Москве.

Механизмы взаимодействия уровней власти

Наделение полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации – избирательная методика, лежащая в основе процедуры выборов главы региональной исполнительной власти. Непосредственно процедура осуществляется законодательными органами субъекта Федерации по представлению Президента России .

В настоящее время в Российской Федерации действует Федеральный закон N 40-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

В рамках новейшего российского законодательства, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации избирается гражданами Российской Федерации, проживающими на территории данного субъекта Российской Федерации и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Все кандидаты на должность высшего должностного лица субъекта РФ выдвигаются политическими партиями. Выдвижение кандидата политической партией и выдвижение кандидата в порядке самовыдвижения должны поддержать от 5 до 10 процентов депутатов представительных органов муниципальных образований и/или избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований субъекта Российской Федерации. Законом субъекта Российской Федерации может предусматриваться выдвижение кандидатов на указанную должность в порядке самовыдвижения.

В рамках данного аспекта будет актуальным обратить внимание на то, что в ряде республик Северного Кавказа, в частности, в Ингушетии и Дагестане, планируется отказ от прямых выборов глав регионов.

20 августа 2013 года была принята федеральная целевая программа "Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России (2014-2020 годы)". Устанавливался порядок, позволяющий субъектам РФ самим определять порядок избрания губернатора – прямым голосованием населения или решением регионального парламента.

Согласно пояснительной записке к законопроекту, эта законодательная инициатива "также направлена на обеспечение устойчивого социально-экономического развития субъектов РФ и сохранение межнационального мира и согласия" .

В качестве альтернативы предусматривается следующее: губернатора могут избрать при соблюдении определенной процедуры депутаты Законодательного собрания. Порядок выборов губернатора депутатами должен быть определен законом субъекта РФ.

Документ утратил силу с 01.01.2017 г.

Разграничение предметов ведения между федеральными и региональными органами власти

В системе взаимоотношений органов государственной власти и субъектов федерации существует разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным центром и отдельными субъектами РФ. Этот процесс, начавшийся в феврале 1994 г. заключением двустороннего договора с Республикой Татарстан, постепенно приобрел широкий размах: к лету 1999 г. было заключено 46 двусторонних договоров и 250 соглашений. В связи с дифференцированным подходом к определению закрепляемых в договорах прав различных субъектов РФ возникли существенные различия в их статусе.

Только Федеральный закон 24.06.1999 № 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов Российской Федерации"., который на настоящий момент утратил силу, ограничил возможности развития договорных отношений на неконституционной основе. Это в свою очередь предопределило тенденцию снижения роли договоров и повлекло расторжение многих из них.

В настоящее время порядок заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ регламентируется ч. 3 ст. 11 Конституции РФ и статьёй 26.7 Федерального Закона "Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Отметим, что сформулированная в федеральном законе N 184-ФЗ в "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательная формула об экономических, географических и иных особенностях субъекта РФ достаточно абстрактна. По мнению А. Н. Кокотова , с которым нельзя не согласиться в силу его обстоятельности, под эту самую формулу можно подвести широкий спектр вопросов, требующих индивидуализации, которые в свою очередь требуют индивидуализации законодательно закрепленных полномочий. Ярким примером являются субъекты РФ, которые находятся на территории крайнего Севера. Спецификой этих субъектов является районах структура экономики, и суровый северный климат, и огромные, слабо обжитые или вообще необжитые пространства, отсутствие на многих территориях развитой транспортной, другой инфраструктуры, и национальный фактор.

В системе взаимодействия уровней власти порядок заключения соглашений о передаче осуществления части полномочий между органами исполнительной власти РФ и субъектов РФ регулируется Постановлением Правительства РФ от 8 декабря 2008 г. N 924 "О порядке заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий".

Правовое урегулирование споров между органами власти

В рамках развития российской правовой системы неизбежно возникают споры в сфере регулирования полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ. В соответствии со ст.3 и ст.125 Конституцией РФ Конституционный Суд РФ обладает полномочиями по проверке конституционности законов, нормативных актов и договоров, которая осуществляется по причине трех запросов жалоб от органов государственной власти, от судов и от граждан.

В настоящее время действует четко регламентированный порядок разрешения споров о компетенции Конституционным Судом РФ. Данный аспект регулируется Федеральным конституционным законом от 21.07.1994 N 1- ФКЗ в ред. от 05.04.2013 "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Согласно мнению Д.А. Кобзарь структура конституционно-правовых споров о компетенции содержит следующие элементы: стороны, границы, сфера и предмет спора, внешняя социально-правовая среда. Эти элементы имеют определенную специфику, которая во многом предопределяет порядок разрешения и предотвращения компетенционных споров .

В условиях современного развития гражданского общества в РФ на основании положений статьи 80 Конституции РФ Президент имеет право приостановить действие нормативно-правовых актов субъекта РФ.

Порядок приостановления отражен в Федеральном законе Российской Федерации "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" .

Формальные механизмы взаимодействия уровней власти прописаны в п. 7 ст. 26.3 ФЗ РФ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации") к ним относятся организации и осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности.

Литература

1. Хропанюк В.Н. Теория государства и права. – М.: Омега-Л, 2009
2. Комкова Г.М. Конституционное право Российской Федерации. – М.: Юрайт, 2013.
3. Постановление Правительства Российской Федерации от 20 августа 2013 года N 718 "О федеральной целевой программе "Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России (2014-2020 годы)"
4. Кокотов А.Н. Договоры о разграничении полномочий между органами власти РФ и субъектов РФ (новеллы регулирования) // [Электронный ресурс] Режим доступа: http://www.usla.ru/articles/kokotov/k07.pdf‎
5. Кобзарь Д.А. Судебное разрешение конституционно-правовых споров о компетенции в Российской Федерации: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук // [Электронный ресурс] Режим доступа: http://law.edu.ru/book/book.asp?bookID=1210807
6. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в ред. от 05.04.2013 // Российская газета, N 206, 19.10.1999.

Диссертация

Акчурина, Анна Владимировна

Ученая cтепень:

Кандидат юридических наук

Место защиты диссертации:

Код cпециальности ВАК:

Специальность:

Конституционное право; муниципальное право

Количество cтраниц:

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Акчурина, Анна Владимировна

Организация исполнительной власти в федеративно; гве. временные модели организации исполнительной власти ействия ее органов в зарубежных федерациях. нституционные основы и особенности организации федеральны исполнительной власти в Российской Федерации.

Введение диссертации (часть автореферата) На тему "Взаимодействие федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: конституционно-правовое исследование"

Актуальность темы исследования. Вся история современной России демонстрирует важнейшее значение исполнительной власти в государственном механизме. Это обусловливает потребность в обеспечении действенного функционирования данной ветви власти в общегосударственном масштабе.

Согласно части 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации 1993 года в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Такое единство призвано обеспечить эффективность управления, а также целостность проводимой государственной политики. В то же время в федеративном государстве реализация данного конституционного принципа предполагает обеспечение осуществления органами исполнительной власти согласованных действий при реализации государственных задач, установление их функциональной совместимости. Таким образом, воплощение в жизнь конституционного принципа единства системы исполнительной власти напрямую зависит от характера взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент Российской Федерации Д.А. Медведев отметил, что «для дальнейшего развития российского федерализма нужна схема эффективного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, поскольку в соответствии с частью 2 статьи 77 Конституции данные органы образуют единую систему. Однако эта норма Конституции в полной мере пока так и не реализована».1 От формирования качественного взаимодействия

См: Послание Президента Российской Федерации Д.Л. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации 5 ноября 2008 года //Официальный сайт Президента Российской Федерации littp:Avww.president.krernlin.ru/text/appears/2008/ll/208749.shtml разноуровневых органов исполнительной власти в значительной степени зависит мобильность и результативность управленческих процессов, а значит и всей исполнительной власти.

Вместе с тем, обеспечение должного взаимодействия в этой сфере нередко осложняется возникающими на практике разногласиями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Это связано, прежде всего, с отсутствием концептуальной основы, а также нормативно-правового оформления соответствующих мер. Зачастую применяемые формы согласования интересов неадекватны сложности стоящих проблем, одни и те же задачи решаются по-разному, а отношения не носят стабильного характера. В этой связи требуется обоснование и закрепление правового механизма взаимодействия органов исполнительной власти, без которого сложно выявить наиболее оптимальное соотношение функционирования данных органов.

Важность взаимодействия разноуровневых органов исполнительной власти в Российской Федерации состоит и в том, что оно позволяет выявлять те глубинные процессы, которые происходят в режиме согласования интересов Российской Федерации и ее субъектов в рамках федеративного характера государства и служит надежным фактором совершенствования федеративных отношений.

Таким образом, значимость отношений взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, позволяющих гарантировать реализацию важнейших конституционных принципов, обусловливает необходимость проведения обстоятельного конституционно-правового анализа проблем в этой сфере.

Степень научной разработанности темы. В юридической науке проблема взаимодействия органов исполнительной власти в Российской Федерации зачастую не была предметом самостоятельного изучения, а рассматривалась в рамках анализа вопросов разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти в федеративной системе России. Обособленное изучение указанной сферы общественных отношений началось буквально в последние годы, в связи с новыми тенденциями развития федерализма и активным реформированием законодательства в сфере исполнительной власти.

Отдельные аспекты взаимодействия органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов рассматривали П.А. Астафичев , В.П. Медведев, О.А. Тарасов, П.М. Силинов , С.С. Собянин, М.В. Столяров, В.А. Черепанов . Изучением влияния организации исполнительной власти на федеративные отношения занимались такие видные ученые как А.Н. Лебедев , В.Н. Лексин, И.А. Полянский, М.С. Саликов , А.А. Сергеев, Т.Я. Хабриева, А.Н. Чертков , А.Н. Швецов.

Вместе с тем, некоторые проблемы функционирования органов исполнительной власти, в частности, механизма взаимодействия их между собой не нашли должного теоретического осмысления и нуждаются в дальнейшей научной разработке.

Теоретическую базу исследования составили труды отечественных ученых С.А. Авакьяна , И.Н. Барцица, Р.Ф. Васильева, Б.Н. Габричидзе , А.Д. Керимова, Д.А. Ковачева, В.О. Лучина , Г.В. Мальцева, Т.Д. Матвеевой, М.Н. Марченко , А.Ф. Ноздрачева, С.И. Носова, Л.А. Окунькова , Ю.А. Тихомирова, B.C. Шевцова, В.Е. Чиркина , И.С. Яценко и др. При изучении проблем федерализма диссертант опиралась на исследования таких ученых как Л.Ф. Болтенкова , А.В. Васильев, Р. Вальтер, Б.Л. Железнов , A.M. Осавелюк, В. Остром, Б.Н. Топорнин , И.А. Конюхова и др.

Исследование конституционных основ, особенностей институционализации и деятельности органов исполнительной власти проведено на базе научных трудов А.П. Алехина , Г.В. Атаманчука, И.Л. Бачило, А.И. Бобылева , В.Г. Вишнякова, Н.Г. Горшковой, Б.П. Елисеева , А.Л. Журавлева, Н.А. Игнатюк, В.А. Козбаненко , Н.Ю. Хаманевой, И.Д. Хутинаева.

Объектом исследования выступает совокупность правовых отношений, возникающих в ходе функционирования федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Предметом исследования являются нормы права, регламентирующие взаимодействие, порядок формирования и деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе комплексного анализа взаимодействия органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов определить направления совершенствования законодательства, развивающего конституционный принцип единства системы исполнительной власти в Российской Федерации.

Цель исследования достигается посредством решения следующих задач:

Изучить и проанализировать современные модели организации исполнительной власти и взаимодействия ее органов в зарубежных федерациях;

Исследовать конституционные основы и особенности организации федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации с позиций выявления предпосылок для возникновения проблем взаимодействия органов исполнительной власти федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации;

Выявить недостатки правового регулирования организации и функционирования системы органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации с обоснованием их влияния на обеспечение взаимодействия;

Проанализировать особенности функционирования исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

Предложить пути расширения взаимодействия с точки зрения решения проблем статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации;

Исследовать «дуальную » систему исполнительной власти на уровне субъекта Российской Федерации в аспекте совместной деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; определить и обосновать перспективы совершенствования взаимодействия, выступающие в качестве важного шага для повышения эффективности функционирования государственного механизма.

Нормативно-правовую основу исследования составляют конституционные акты (Конституция Российской Федерации 1993 г., конституции и уставы субъектов Российской Федерации), федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, акты федеральных органов исполнительной власти.

Обстоятельному сравнительному анализу подвергнуты нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в сфере организации и деятельности органов исполнительной власти.

В диссертации отдельное внимание уделено анализу решений Конституционного Суда Российской Федерации, содержащих правовые позиции применительно к теме исследования.

В диссертационной работе исследовались конституции зарубежных федеративных государств.

Особую группу эмпирических источников составляют материалы заседаний Государственного совета Российской Федерации по вопросам совершенствования взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Методологическую базу исследования составляют методы анализа и синтеза, иные обще логические методы. В ходе исследования применялся системно-функциональный подход к исследованию систем федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, возможности которого позволили сопоставить и обобщить их организационную обособленность с качественно существующим функциональным единством. В таком контексте практика взаимодействия указанных органов предстает как одно из условий выполнения конституционного принципа единства системы исполнительной власти в Российской Федерации. В ходе исследования применялись такие отраслевые методы как формально-логический, формально-юридический, конкретно-исторический, сравнительно-правовой.

В частности, формально-юридический метод применялся в целях анализа норм права, регламентирующих основы построения и функционирования исполнительной власти. Сравнительно-правовой метод использован при изучении современных юридических моделей организации исполнительной власти и взаимодействия ее органов в зарубежных федерациях, при сопоставлении нормативного закрепления способов организации исполнительной власти в субъектах Российской Федерации и их влияния на обеспечение взаимодействия.

Научная новизна диссертации состоит в конституционно-правовом исследовании отношений взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, выступающих, по мнению диссертанта, инструментом обеспечения принципа единства системы исполнительной власти в Российской Федерации. На основе сформировавшегося опыта взаимоотношений между органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, анализа причин имеющего место на практике отдельного противостояния между ними, обобщения основных тенденций взаимной интеграции данных органов в рамках конституционного принципа единства системы исполнительной власти, сформулированы перспективы совершенствования законодательства о взаимодействии органов исполнительной власти федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации, направленные на повышение эффективности их функционирования.

На защиту выносятся следующие положения и выводы, содержащие элементы научной новизны:

С позиций юридической науки раскрыта сущность взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации как совокупности особых правообеспечительных федеративных отношений, возникающих в связи с реализацией конституционного принципа единства системы исполнительной власти в России, состоящих в совместном решении широкого круга вопросов на основе согласованного перечня действий, осуществляемых как на общефедеральном, так и региональном уровнях;

На основе анализа практики взаимодействия органов исполнительной власти в России, автор диссертации обосновывает вывод о том, что оно имеет двойственный характер и выстраивается как между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (по схеме «центр-регион»), так и между территориальными органами федеральных органов исполнительной власти в субъектах России и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (по схеме «представитель центра в регионе - регион»);

В диссертации аргументируется необходимость четкой организации исполнительной власти в России для оптимизации взаимодействия в рассматриваемой сфере, обосновываются следующие направления ее совершенствования:

Обеспечение устойчивости федеральных органов исполнительной власти посредством закрепления их видов, критериев их дифференциации в Федеральном законе «»;

Однозначное определение статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации как элемента системы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Для этого диссертант предлагает внести изменения в Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», императивно изложив нормы о наличии в субъекте Российской Федерации должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, руководстве им высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации; в диссертационной работе обосновывается необходимость закрепления роли высшего должностного лица субъекта Российской Федерации как лица, всецело ответственного за осуществление взаимодействия органов исполнительной власти на региональном уровне. В этих целях в диссертации предлагается расширить его полномочия по организации взаимодействия, в частности, нормативно закрепить процедуру обязательного согласования с ним кандидатур руководителей, заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, полномочий данных органов, право председательствовать на региональной коллегии по осуществлению взаимодействия, проводимой с участием руководителей территориальных органов федеральных исполнительных органов, использование им согласительных процедур для устранения разногласий;

На основе исследования различных концепций федерализма, моделей организации исполнительной власти в зарубежных федерациях, диссертант обосновывает позицию о том, что взаимодействие федеральных и «региональных » органов исполнительной власти наиболее успешно реализуется в федерациях, сочетающих принципы конкуренции и субсидиарности во взаимоотношениях разноуровневых органов и использующих правовые способы устранения возникающих разногласий. В этой связи в диссертации предлагается внедрение в России адаптированных и хорошо зарекомендовавших себя на практике форм межправительственного взаимодействия, применяемых в зарубежных федерациях (например, института департаментов по межправительственному сотрудничеству, существующих в Австралийском союзе и Канаде);

На основе анализа конституционных положений автор диссертации приходит к выводу о том, что в силу разнохарактерной сущности осуществляющих исполнительную власть федеральных органов и органов субъектов Российской Федерации, организационное единство системы исполнительной власти в условиях федеративного государства является невозможным. По мнению диссертанта, принцип единства системы исполнительной власти в России распространяется исключительно на процесс функционирования органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов в пределах закрепленных в Конституции Российской Федерации предметов ведения и достигается посредством взаимодействия этих органов между собой;

В диссертации обосновывается вывод о том, что используемые в настоящее время формы взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти, их территориальными органами и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации носят факультативный характер, применяются произвольно и несистемно, что в ряде случаев приводит к установлению малоэффективных и юридически небезупречных отношений, не способствующих устранению разногласий. В этой связи в диссертационной работе аргументируется целесообразность закрепления в законодательстве множественности имеющихся форм взаимодействия. Автор диссертации предлагает упорядочить механизмы взаимодействия, закрепив процедуры и сроки принятия совместных решений, установив ответственность за их невыполнение путем принятия Федерального закона «О принципах и порядке взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации».

Теоретическая и практическая значимость диссертационной работы. Содержащиеся в работе положения, выводы и предложения, научное осмысление ряда актуальных вопросов функционирования исполнительной власти в российском федеративном государстве создают необходимую конституционно-правовую основу при обосновании конкретных практических мер по совершенствованию механизмов взаимодействия органов исполнительной власти федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации.

Методологическая основа теоретической модели, сформулированной диссертантом, позволяет уточнить некоторые положения концепции единства системы исполнительной власти, теории федерализма. Практическая значимость исследования определяется его новизной и заключается в том, что содержащиеся в нем рекомендации могут быть использованы в законотворческой деятельности, в текущей работе органов исполнительной власти. Некоторые разработки диссертации могут представлять интерес для последующих научных исследований в этой сфере.

Материалы диссертации могут быть использованы в процессе преподавания конституционного права Российской Федерации, для разработки и внедрения спецкурсов, проведения «круглых » столов и т.д.

Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседаниях предметно-методической.комиссии и кафедры государственного строительства и права Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Результаты диссертационного исследования отражены в выступлениях автора на Межрегиональной научно-практической конференции «Проблемы правового регулирования федеративных отношений в России » (Улан-Удэ, 2004), Междисциплинарной конференции молодых ученых и аспирантов «Россия: ключевые проблемы и решения » (Москва, 2007), II Международной научной конференции «Судьба России: вектор перемен. К 15-летию принятия Конституции Российской Федерации». (Москва, 2008).

Материалы диссертации использовались автором при проведении семинарских занятий по дисциплине «Конституционное право Российской Федерации» на юридическом факультете Бурятского государственного университета, при подготовке документов к расширенному координационному совещанию Президента Республики Бурятия с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти с контрольными и надзорными функциями 12 декабря 2005 года по вопросу «Проблемы взаимодействия органов исполнительной власти Республики Бурятия с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти».

Основные положения и выводы диссертации были отражены в научных публикациях автора.

Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных источников и научной литературы.

Заключение диссертации по теме "Конституционное право; муниципальное право", Акчурина, Анна Владимировна

Заключение

Подводя итог данному исследованию, необходимо отметить следующее. Для современной федерации, будь то Россия или другое федеративное государство, принципиально важно обеспечить надлежащее проведение однородной государственной политики в рамках всей страны с планомерным достижением поставленных задач. Указанная функция ложится на плечи исполнительной власти, которая должна претворять в жизнь избранные ориентиры, протягивая нити государственного механизма по всей территории государства и, прежде всего, в его составные части - субъекты Федерации. И от того, насколько прочными окажутся данные нити, зависит, в конечном счете, эффективность управления федеративным государством.

При этом очевидно, что наличие двух субъектов, являющихся проводниками государственной власти, требует выстраивания каких-либо связей между ними. Такие связи необычайно сложны, ведь субъект Федерации обладает большей долей самостоятельности, чем административно-территориальная единица унитарного государства. Ввиду этого он сам является носителем государственной власти и с учетом такого статуса, конструкция его взаимоотношений с центральными органами не может позиционироваться на принципах субординации. Именно поэтому наиболее эффективным механизмом, который способен кооперировать органы исполнительной власти между собой выступает их взаимодействие.

В контексте рассматриваемой проблемы важно правильное понимание взаимодействия с применением к нему синергетического подхода. Взаимодействие предполагает связь сложных самоорганизующихся систем органов исполнительной власти - федеральной и субъектов Федерации, которые в процессе своего функционирования адаптируются друг к другу в рамках общей системы всей исполнительной власти.

Указанный вывод подтверждается следующими доводами. Если совершенствовать управление за счет простой формулы «низший уровень подчиняется высшему » с применением специфической интерпретации конституционных положений, закрепленных частью 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации, то в таком случае органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации организационно всецело подчиняются вышестоящим исполнительным органам. Подобной формулой нарушаются принципы федеративного устройства, предполагающие, в частности, возможность региональных органов защищать сферу своих полномочий от вторжения федеральных органов там, где переплетаются интересы и тех и других. Противоречит данная концепция и конституционным положениям, закрепляющим самостоятельную организацию системы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Таким образом, невозможным представляется в условиях федеративного государства выстраивание институциональной вертикали исполнительной власти. А потому правильнее считать, что понятие «единая система исполнительной власти » относится лишь к функционированию такой власти. В процессе функционирования единой системы исполнительной власти между ее органами возникают особые правообеспечительные отношения. Их установление приводит к совместному решению какого-либо вопроса на основе согласованного перечня действий (мер) каждой из сторон, осуществляемых индивидуально или совместно по инициативе одной из сторонJ то есть к их взаимодействию между собой.

В предлагаемой нами юридической конструкции взаимодействия принципиальной является оговорка и последующее изучение ее субъектного состава, а также способов и средств осуществления. Этой связи важно правильное понимание правовой природы исполнительной власти, статусных и функциональных характеристик ее органов и др. Указанные элементы служат составляющими механизма выстраивания взаимоотношений между органами исполнительной власти.

Следует заметить, что эффективность и планомерность взаимодействия органов исполнительной власти зависит от того, насколько устойчив и однороден субъектный состав его сторон. И наоборот, имеющиеся несостыковки построения основ исполнительной власти содержат предпосылки для появления проблем взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти.

В перспективе необходима законодательная легитимация правового статуса федеральных органов исполнительной власти с фиксацией четких нормативных критериев, которые позволяли бы определять их виды. Это позволит устранить потенциальную изменчивость круга субъектов взаимодействия, а также пределы их полномочий.

В результате анализа понятия «орган исполнительной власти », можно сделать вывод о том, что каждый из них характеризуется свойством самостоятельности, проявляющимся в трех взаимосвязанных компонентах: структурном, функциональном и нормативном. Таким свойством обладают высший и иные федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Что же касается территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, то их, по нашему мнению, необходимо рассматривать в качестве государственных органов, находящихся в подчинении федеральных органов исполнительной власти и не обладающих свойством самостоятельности.

По результатам проведенного исследования нельзя не отметить важное значение правовой регламентации организации исполнительной власти в субъектах Российской Федерации в обеспечении механизма взаимодействия. Имеющееся в настоящее время недостатки в этой сфере влияют в значительной степени на выстраивание правообеспечительных федеративных отношений. Так, например, неправильное размещение и рассогласование федеральных норм о высшем должностном лице субъекта Российской

Федерации породило различные модели его статуса, характеризующиеся большей или меньшей степенью его корреляции с исполнительной властью субъекта Российской Федерации, что чревато негативными моментами в выстраивании взаимоотношений по федеральной вертикали. Поэтому в данном вопросе нами представляется правильным устранить существующую разобщенность с помощью внесения изменений в федеральный закон, регламентирующий общие принципы организации исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации, которыми определить высшее должностное лицо субъекта РФ как часть системы исполнительной власти региона.

Наряду с этим, в отношении иных положений федерального законодательства об организации «региональной » власти, полагаем, что по аналогии с положительной практикой развитых зарубежных федераций, резонно минимизировать роль центра в формировании исполнительной власти в субъекте РФ. Это позволит субъектам РФ, самостоятельно создавая управленческие модели в регионе, подстраивать их под необходимый уровень кооперации с федеральными органами исполнительной власти. Кроме того будет обеспечен регулятивный потенциал законодательных актов субъектов Российской Федерации.

Следует особо подчеркнуть, что ключевые основы институционализации исполнительной власти существенным образом влияют на построение модели организации федеративного государства, а также на условия ее функционирования. При этом достаточно специфичен деятельностный аспект исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. Прежде всего, он находится в зависимости от существующей в регионах «дуальной » системы органов исполнительной власти.

Тот факт, что в регионе одновременно по разным профилям осуществляют исполнительные функциии территориальные органы федеральных органов исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в любом случае наталкивает их на необходимость находить совместные точки соприкосновения в повседневной деятельности. Однако, учитывая, что вышеуказанные структуры относятся к разным уровням управления, их взаимоотношения, как правило, не имеют планового, последовательного характера. Кроме того проведенный анализ показал, что в условиях зачастую рекомендательного и фрагментарного федерального законодательства, субъекты пытаются внедрять собственные формы взаимодействия. Ярким примером может служить включение руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в состав регионального правительства. С учетом фактически сложившегося положения дел позиционируемая дуальная система органов исполнительной власти на уровне субъекта Российской Федерации», осуществляемая по схеме «представитель центра в регионе -регион», заметно проявляет себя. Вместе с тем указанная схема может, по нашему мнению, работать только с учетом оговорки , что территориальные органы являются проводниками федерального центра и не обладают свойством самостоятельности.

В этой связи важно обозначить соответствующие области взаимодействия, как общефедеративные , так и внутрирегиональные, и на их основе проработать различные механизмы кооперации отношений федеральных и региональных исполнительных органов, допуская участие субъектов РФ на вариантной основе.

Может быть предложено несколько вариантов такого участия:

1. взаимоотношения, связанные с участием органов исполнительной власти субъектов РФ в решении вопросов, находящихся в исключительном ведении РФ, при этом осуществляется непосредственное руководство со стороны федеральных органов.

2. взаимоотношения, связанные с вопросами совместного ведения, при которых необходимы двойственные равноправные консультации сторон.

3. взаимоотношения с преобладающей ролью федеральных органов исполнительной власти, но полноправным приложением усилий органов исполнительной власти субъектов РФ.

4. взаимоотношения по вопросам, находящимся в ведении субъектов РФ с преобладающей ролью органов исполнительной власти субъектов РФ.

При осуществлении взаимодействия в сфере исполнительной власти в качестве принципиальной задачи нами выделена необходимость определить ключевое звено той цепи, которая связывает федеральный центр и субъекты Российской Федерации. С учетом изменения статуса главы субъекта Российской Федерации, придания ему федерально-регионального характера, возложение на него указанной задачи как нельзя более оправдано.

В целях усиления осуществления полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации по обеспечению взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, необходимо предпринять следующее:

1. окончательно упорядочить статус высшего должностного лица субъекта РФ, устранить имеющиеся пробелы и коллизии.

2. обеспечить его реальное участие в кадровом формировании территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти на территории субъекта РФ.

3. закрепить право главы субъекта РФ созывать и председательствовать на координационных Советах федеральных структур на территории субъекта РФ по вопросам исключительного ведения РФ и совместного ведения с обязательной силой решений, выносимых на них.

4. закрепить полномочие давать поручения отдельным руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти с отчетом об их исполнении . При этом высшее должностное лицо субъекта РФ должно обладать правом реагировать на выполнение данных поручений ;

5. наделить главу субъекта РФ полномочием использовать в случае возникновения разногласий между территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации согласительные процедуры либо оказывать содействие в использовании согласительных процедур Президенту Российской Федерации в порядке статьи 85 Конституции Российской Федерации.

Большинство из вышеобозначенных позиций лишь необходимые внешние компоненты взаимодействия, его универсальная оболочка. Но для совершенствования взаимодействия важны и содержательные механизмы. Их внедрение возможно только за счет однородной легитимации в законодательном правовом акте. В нем следует закрепить:

Четкие юридические процедуры реализации принимаемых совместных решений;

Ответственность сторон за неисполнение (ненадлежащее исполнение) совместного решения, последствия одностороннего отказа от выполнения совместного решения;

Сроки действия совместных решений;

Порядок прекращения таких решений.

Оценивая современное состояние взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти, можно говорить, что данные отношения находятся в условиях становления их нормативной основы. В этой связи чрезвычайно важно не упустить момент их юридического оформления и обеспечить правую регламентацию вновь возникающих механизмов.

Таким образом, с учетом тенденций организации и закономерностей функционирования исполнительной власти, значение обеспечения надлежащего взаимодействия ее органов представляется весьма важным. Оно тесно связано с задачей оптимизации управления, но только лишь ею не исчерпывается. Предпосылки взаимодействия органов исполнительной власти заложены в конституционной основе и потому так важно упорядочение всех норм, затрагивающих указанные положения в одном законодательном акте.

Думается, что приведенные теоретические выводы и практические предложения позволят сделать определенный шаг в решении указанных проблем функционирования исполнительной власти.

Важность этой задачи, на наш взгляд, состоит еще и в том, что действенные механизмы взаимодействия позволят увеличить влияние субъектов РФ на общефедеральные вопросы, а это, в свою очередь, позволит укрепить федеративное устройство государства как одну из основ конституционного строя Российской Федерации.

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Акчурина, Анна Владимировна, 2008 год

1. Нормативные правовые акты

2. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года // Российская газета. 25.12.1993г. № 237.

3. Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «» (в поел. ред. от 02.03.2007 № З-ФКЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 22.12.1997. № 51. ст. 5712.

4. Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ (в поел. ред. от 05.02.2007 № 2-ФКЗ) «О Конституционном Суде Российской Федерации» //Российская газета. 23.07.1994 г. № 138 139.

5. Федеральный закон от 31.12.2005 № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты в связи с совершенствованием разграничения полномочий » //Собрание законодательства Российской Федерации. 02.01.2006. № 1. ст. 10.

6. Федеральный закон от 23.07.2008 № 160-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства Российской Федерации» //Российская газета. 25.07.2008 № 4715.

7. Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ (в посл.ред. от 06.07.2006) «О системе государственной службы Российской Федерации » //Собрание законодательства Российской Федерации. 02.06.2003. № 22. ст. 2063.

8. Указ Президента Российской Федерации от 12.05.2008 № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»// Российская газета. 13.05.2008 . № 4654.

9. Указ Президента Российской Федерации от 13.05.2000 № 849 «О Полномочном Представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» //Собрание законодательства Российской Федерации. 15.05.2000. №20. ст. 2112.

10. Указ Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 (в поел, ред. от 12.05.2008 № 724) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти » // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. №11. ст. 945.

11. Указ Президента Российской Федерации от 20.05.2004 № 649 «» //Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 21. ст. 2023.

12. Указ Президента Российской Федерации от 2409.2007 № 1274 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти » // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 40, ст. 4717.

13. Указ Президента Российской Федерации от 15.02.2006 № 116 (в поел, ред. 02.08.2006) «О мерах по противодействию терроризму» //Собрание законодательства Российской Федерации. 20.02.2006. № 8. ст. 897.

14. Постановление Правительства Российской Федерации от 19.01.2005 № 30 (в ред. от 11.11.2005 № 679) «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти » //Собрание законодательства Российской Федерации. 24.01.2005. № 4. ст. 305.

15. Постановление Правительства Российской Федерации 28.07.2005 № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» //Собрание законодательства Российской Федерации. 01.08.2005. № 31. ст. 3233.

16. Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 N 1789-р «О концепции административной реформы в Российской Федерации 2006 2008 годах»//Собрание законодательства Российской Федерации. 14.11.2005. № 46. ст. 4720.

17. Конституция Республики Адыгея от 10.03.1995 (в ред. от 11.12.2006) //Ведомости ЗС (Хасэ) Парламента РА. № 16. 6 - 10.03.1995.

18. Конституция (Основной закон) Республики Алтай от 07.06.1997 № 21-4 (в ред. от 12.01.2006)//Звезда Алтая. 11.07.1997.

19. Конституция Республики Башкортостан от 24.12.1993 № ВС-22\15 (в ред. от 15.06.2006) // Газета «Республика Башкортостан » № 236 237 (25216 -25217). 06.12.2002.

20. Конституция Республики Бурятия. Принята 22.02.1994 (в ред. от 08.05.2007 № 2197-III) // Газета «Бурятия ». № 43. 09.03.1994.

21. Конституция Республики Дагестан от 10.07.2003 (в ред. от 04.04.2006)// Дагестанская правда. № 159. 26.07.2003.

22. Конституция Республики Ингушетия от 27.02.1994 (в ред. от 14.06.2005) //«Конституции Республик в составе Российской Федерации». Выпуск 1.

23. Конституция Республики Кабардино-Балкарии от 01.09.1997 (в ред. от 13.07.2006) //Кабардино-Балкарская правда. № 215. 22.08.2006.

24. Степное уложение (Конституция) Республика Калмыкия от 05.04.1994 (в ред. от 16.10.2006) //Ведомости Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия (май 1993 г. август 1995 г.). 1996. стр. 10.

25. Конституция Республики Карелия. Принята 12.02.2001 № 273-3PK (в ред. от 05.06.2006 N 987-ЗРК) // Собрание законодательства РК 2001 г. № 2 Конституция Республики Коми от 17.02.1994 (в ред. от 12.11.2006 № 114-РЗ) //Красное знамя. 10.03.1994. № 45.

26. Конституция Республики Марий Эл от 24.06.1995 (в ред. 04.10.2006) //Марийская правда. 07.07.1995.

27. Конституция Республики Мордовия от 21.09.1995 (в ред. от 01.12.2006) //Известия Мордовии. № 180. 22.09.1995.

28. Конституция Северной Осетии-Алании от 12.11.1994 (в ред. от 22.12.2006) //Первоначальный текст опубликован в виде брошюры «Конституция Республики Северная Осетия-Алания». Последние изменения в газете «Северная Осетия » от 24.01.2007 № 11 (24812).

29. Конституция Республики Саха-Якутия от 04.04.1992 № 908-ХП (в ред. 25.04.2006) //Сборник законов Республики Саха (Якутия) за 1992 год», ст. 90.

30. Конституция Республики Татарстан от 06.11.1992 (в ред. от 14.03.2005) //Республика Татарстан. № 87-88. 30.04.2002.

31. Конституция Республики Тыва от 06.05.2001 (в ред. от 09.12.2006 № 1873-ВХ-1) //Тувинская правда. 15.05.2001.

32. Конституция Удмуртской республики от 07.12.1994 № 663-ХП (в ред. от2912.2005) //Известия Удмуртской Республики. 21.12.1994.

33. Конституция Республики Хакасия от 25.05.1995 (в ред. от2606.2006)//Вестник Хакасии. 1995 № 25.

34. Конституция Чувашской республики от 30.11.2000 (в ред. от 05.10.2006) //Республика. № 52. 09.12.2000.

35. Закон Алтайского края от 03.11.2005 № 93-3C «О системе органов исполнительной власти Алтайского края » // Алтайская правда. 10.11.2005323.324.

36. Закон Республики Башкортостан «О республиканских органах исполнительной власти » 13.03.2003 № 472-3 //Газета «Республика Башкортостан » 18.03.2003 № 53 (25285).

37. Закон Республики Бурятия «О системе исполнительных органов государственной власти Республики Бурятия» от 06.07.2005 № 1227-Ш //Газета «Бурятия ». № 121. 08.07.2005. Официальный вестник № 34.

38. Закон Владимирской области от 10.12.2001 № 129-03 (в ред. 20.12.2006 № 184-03) «О губернаторе (главе администрации) и администрации Владимирской области"//Владимирские ведомости. № 240-24. 20.12.2001.

39. Закон Республики Карелия от 30.06.2006 № 1003-3PK «О системе исполнительных органов государственной власти Республики Карелия » //Газета «Карелия » от 11.06.2006 № 74.

40. Закон Республики Коми от 05.07.2007 № 76-РЗ (в ред. от 20.11.20006) «О должностных лицах и органах исполнительной власти Республики Коми» //Республика 13.07.2005 № 128-129.

41. Закон Московской области от 19.07.2005 № 185/2005-03 «О системе исполнительных органов государственной власти Московской области » //Ежедневные новости. Подмосковье. 23.07.2005. № 136.

42. Областной закон Новгородской области от 29.07.2004 № 310-03 (в ред. 15.11.2006г) «О системе органов исполнительной власти Новгородской области » //Новгородские ведомости. 07.08.2004 № 19.

43. Закон Новосибирской области от 03.09.2004 № 168-03 «О системе исполнительных органов государственной власти Новосибирской области » //Ведомости. № 10. 05.03.2004.

44. Закон Орловской области «О системе органов исполнительной государственной власти » от 10.12.2001 № 229-03 (ред. 20.12.2006) // Орловская правда. 15.12.2001

45. Закон Пензенской области от 10.04.2006 № Ю05-ЗПО «О губернаторе Пензенской области » // Пензенские губернские ведомости. 24.04.06 № 11 Ст. 111.

46. Закон Пензенской области от 20.09.2005 № 842-ЗПО «О системе исполнительных органов государственной власти Пензенской области » // Пензенские губернские ведомости. № 21. 30.09.2005. ст. 43.

47. Областной Закон Свердловской области от 22.12. 1996 № 58-03 (в ред. от 22.07.2005) «Об исполнительных органах государственной власти Свердловской области » //Областная газета. 09.01.1997.

48. Закон Смоленской области от 14.07.2005 № 58-3 «О системе органов исполнительной власти Смоленской области »// Рабочий путь. 15.07.2005 №.37.

49. Закон Республики Татарстан от 06.04.2005 № 64-ЗРТ (в ред. 09.01.2007) «О системе исполнительных органов государственной власти Республики Татарстан » //Республика Татарстан. № 69-70. 07.04.2005.

50. Закон Хабаровского края от 27.04.2005 № 272 «О системе исполнительных органов государственной власти Хабаровского края » //Собрание законодательства Хабаровского края. 12.06.2005 № 5(34).

51. Указ главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай № 84-у от 24.06.2004 «О системе и перечне исполнительных органов государственной власти республики Алтай» // Сборник законодательства республики Алтай. 2004 г. № 18 (24) С. 204.

52. Указ Президента Республики Бурятия от 31.03.2003 № 95 (в ред. от 31.10.2003 № 313) «О полномочном представительстве Республики Бурятия при Президенте Российской Федерации) //Собрание законодательства Республики Бурятия. № 3. 2003.

53. Постановление Конституционного Суда РФ от 18.01.1996 № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского Края» //Собрание законодательства Российской Федерации. 22.01.1996. №4. Ст. 409.

54. Постановление Конституционного Суда РФ от 27.01.1999 № 2-П по делу о толковании статей 71 (п. «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации //Собрание законодательства Российской Федерации. 08.02.1999. № 6. ст. 866.

55. Нормативные аюы, утратившие силу

56. Федеральный закон от 19.09.1997 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» //Собрание законодательства Российской Федерации. 22.09.1997. № 38. ст. 4339.

57. Указ Президента Российской Федерации от 30.09.1992 № 1147 (с изм- от 12.11.1992 № 1355) «О системе центральных органов федеральной исполнительной власти » //Российская газета. № 220. 07.10.1992.

58. Указ Президента Российской Федерации от 10.01.1994 № 66 (в поел. ред. от 29.11.2004 № 1480) «» //Российские вести. № 6. 11.01.1994.

59. Указ Президента Российской Федерации от 14.08.1996 № 1176 (в ред. от 22.08.96 № 1234, от 06.09.96 № 1326) «О системе федеральных органов исполнительной власти » //Собрание законодательства Российской Федерации 19.08.1996. № 34. ст. 4081.

60. Указ Президента Российской Федерации от 17.03.1997 № 249 «О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительнойвласти » //Собрание законодательства Российской Федерации. 24.03.1997. № 12. ст. 1419.

61. Указ Президента Российской Федерации от 22.09.1998 № 1142 «О структуре федеральных органов исполнительной власти » //Собрание законодательства Российской Федерации 28.09.1998. № 39. ст.4886.

62. Указ Президента Российской Федерации от 17.08.1999 № 1062 (в поел. ред. от 29.02.2000 № 443) «О структуре федеральных органов исполнительной власти » //Собрание законодательства Российской Федерации. 23.08.1999. № 34. ст. 4223.

63. Указ Президента Российской Федерации от 17.05.2000 г. № 867 (в поел, ред. от 25.11.2003 № 1389) «О структуре федеральных органов исполнительной власти » //Собрание законодательства Российской Федерации. 22.05.2000 № 21. ст. 2168.

64. Постановление Правительства Российской Федерации от 28.07.2006 № 464 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 28 сентября 2005 г. № 587 //Собрание законодательства Российской Федерации. 07.08.2006. № 32. ст. 3572.

65. Монографии, учебные и справочные издания, сборники трудов

66. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма. М.: Республика, 1994. - 190 с.

67. Авакьян С.А. Конституционное право России: Ученый курс: В 2 т. Т.1. - М.: Юрист , 2005.-719 с.

68. Авакьян С.А. Конституционное право России: Ученый курс: В 2 т. Т.2. -М.: Юрист, 2005.-749 с.

69. Австрийская республика. Конституция и законодательные акты //Составитель Т.Г. Морщакова. М.: Прогресс. 1985.- 429 с.

70. Алебастрова И.А. Основы американского конституционализма. М.: Юриспруденция . 2001. 159 с.

71. Алебастрова И.А. Конституционное право зарубежных стран: конспект лекций. М.: Юрайт . 2008.- 187 с.

72. Алехин А.П.Административное право России. М.: Зерцало. 2007.- 686 с.

73. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М.: Изд-во ОМЕГА-Л, 2006.- 578 с.

74. Барциц И.Н. Реформа государственного управления в России: правовой аспект. М.: Формула права, 2007.- 508 с.

75. Ю.Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М. НОРМА. 2005.-816 с.

76. Бачило И.Л. Организация советского государственного управления: правовые проблемы. М.: Наука. 1984.- 237с.

77. Бобылев А.И., Горшкова Н.Г., Ивакин В.И. Исполнительная власть в России: теория и практика ее осуществления. М.: Право и государство. 2003.- 304 с.

78. Васильев А.В. Федерации. Федерализм современной России. М.:Изд-во РАГС . 2007.- 74 с.

79. Васильев Р.Ф. Акты управления: значение, проблемы исследования, понятие. М.: Издательство МГУ . 1987.-140 с.

80. Габричидзе Б.Н. Конституционный статус органов советского государствам.: Юридическая литература. 1982.- 184 с.

81. Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г., Эриашвили Н.Д. Основы органов государственной власти России. М.: Закон и право: Юнити. 2008.- 349 с.

82. Горбачевич К.С. Русский синонимический словарь. Институт лингвистический исследований РАН Спб.: АО «Русские словари ». 1996. -510 с.

83. Дегтев Г.В. Конституционно-правовой статус президентов Российской Федерации и США . Сравнительно-правовой анализ. М.: Юристъ. 2003. -158 с.

84. Дегтев Г.В. Становление и развитие института президентства в России: теоретико-правовые и конституционные основы. М.: Юристъ. 2005.- 237 с.

85. Добрынин Н.М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства РФ. Новосибирск.: Наука. 2003.- 467 с.

86. Игнатюк Н.А. Компетенция федеральных министерств Российской Федерации. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. 2003.- 175 с.

87. Игнатюк Н.А. Компетенция органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. 1999.- 647 с.

88. Индия: страна и ее регионы. // Отв. ред. Е.Ю. Ванина. М.: УРСС. 2000.358 с.

89. Институты конституционного права иностранных государств. Отв. ред. Д.А. Ковачев . М.: Городец-Издат. 2002.- 492 с.

90. Институты административного права России.// Отв. ред Бачило И.Л., Хаманева Н.Ю. М.: Ин-т государства и права РАН. 1999.- 264 с.

91. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Отв. ред. И.Л. Бачило. М.: Юрид лит., 1998. - 432 с.

92. Исполнительная власть в Российской Федерации: Науч.-практ. Пособие / Под ред А.Ф. Ноздрачева , Ю.А. Тихомирова. -. М.: Изд-во БЕК. 1996.-269 с.

93. Исполнительная власть: Сравнительно-правовое исследование: Сб. статей. М.: БЕК, 1995. - 234 с.

94. Информационно-аналитические материалы рабочей группы Президиума Госсовета по вопросу совершенствования взаимодействия федеральных и региональных органов власти в Российской Федерации. М., 2004.- 48 с.

95. Качано B.JI. Федерализм в Канаде. /Современный буржуазный федерализм. М.: Юрид. л-ра. 1978.- 215 с.

96. Керимов А.Д. Современное государство: вопросы теории. М.: Норма.2007. 144 с.

97. Ковачев Д.А. Проблемы конституционного права. М.: Олита. 2003. 375 с.

98. Козбаненко В.А. Государственное управление: основы теории и организации. М.: Гос. Ун-т упр. 2000.- 514 с.

99. Комарова В.В., Магомедов Ш.Б. Глава государства, региона Российской Федерации. М.: ОКТБ. 1999.-319 с.

100. Конституции зарубежных государств. Учебное пособие под ред. В.В. Маклакова. М.: Юристъ . 2006.- 860 с.

101. Конституции государств Ближнего и Среднего Востока. /Под. ред. И.Д. Левина. М.: Юрид л-ра. 1985.- 476 с.

102. Конституции зарубежных стран. Сборник. Сост. В.Н. Дубровин. М.: БЕК, 2001.409 с.

103. Конституционное право Российской Федерации. Учебник под общ. ред. Г.В. Мальцева. М.: Изд-во РАГС. 2004.- 431 с.

104. Конституционное законодательство России / Под ред. Ю.А. Тихомирова М.: Городец, 1999. - 382 с.

105. Конституция Российской Федерации в решениях Конституционного Суда РФ /Составители J1.B. Лазарев, Т.Г. Морщакова , Б.А. Страшун и др. М.: Юристъ. 2005.-588 с.

106. Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий./Под ред. акад. Б.Н. Топорнина . - М.: Юристъ, 1997. 716с.

107. Конюхова И.А. (Умнова И.А) Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития. - М.: ОАО ИД «Городец », 2004. 592 с.

108. Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации. М.: Юристъ, 2002. - 348 с.

109. Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М.: Юристъ, 2001. - 444 с.

110. Лафитский В.И. США: Конституционный строй и роль штатов в структуре американского федерализма. М.: Известия: Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Верховном Совете Российской Федерации. 1993.- 161 с.

111. Лебедев В.А. Проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. Челябинск.: Изд-во Моск. Ун-та. 2000. 271с.

112. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Региональная политика России: концепции, проблемы, решения. В 10 кн. Т. 1 Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М.: Эдиториал УРСС, 1999.-366 с.

113. Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. -М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. 687 с.

114. Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ. М.: Юнити: Закон и право. 2000. 302 с.

115. Малый А.Ф. Органы государственной власти области: проблемы организации. Архангельск: Изд-во Поморского Гос.ун-та им. М.В. Ломоносова. 1999.-237 с.

116. Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права. Учебник. - М.: Проспект, 2001. 760 с.

117. Мелкумов А.А. Канадский федерализм: теория и практика. М.: Экономика. 1998.- 314 с.

118. Мещеряков А.Н. Правовой статус главы субъекта России: единая федеральная модель. Челябинск.: Челябинский юрид. институт МВД РФ 2006.- 232 с.

119. Национальный вопрос и государственное строительство. Проблемы России и опыт зарубежных стран // Под ред. С.А. Авакьяна . М.: МГУ Изд-во Моск. Ун-та. 2001.- 238 с.

120. Носов С.И, Доронина О.Н Конституционное (государственное) право России. Учебно-методическое пособие. М.: Изд-во РАГС, 2005.- 96 с. 59,Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. М.: ИНФРА-М-НОРМА, 1996. - 210 с.

121. Осавелюк A.M. Зарубежный федерализм: организация государственной власти в субъектах федерации. М.: ИНИОН . 1996.- 158 с.

122. Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество. М.: «Арена », 1993. 319 с.

123. Полянский И.А. Правовой статус органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: (На примере Дальневост. региона): Хабаровск: Хабар, гос. акад. экономики и права. 1999. 135 с.

124. Проблемы федеративных отношений в Конституции РФ: Материалы круглого стола.// Отв. ред. Владимиров В.П. М.:Академия труда и соц. оношений. 2000. 81 с.

125. Пронкин С.В., Петрунина О.Е. Государственное управление зарубежных стран М.: Аспект Пресс. 2001.- 415 с.

126. Саликов М.С. Сравнительный федерализм США и России. Екатеринбург.: Изд-во Гуман. Ун-та. 1998 635 с.

127. Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия. М.: ИД «Юриспруденция », 2005. - 256 с.

128. Словарь русского языка./Под ред. Н.Ю. Шведовой. Изд-е Академии наук СССР . М.: Рус яз. 1984. 797 с.

129. Собянин С.С. Субъект Российской Федерации в экономическом и социальном развитии государства: Компетенция органов власти и методы ее реализации. М.: Норма. 2007.- 351 с.

130. Сравнительное конституционное право: Уч. пособие / Отв. ред. В.Е. Чиркин . М.: Междунар. отношения, 2002. - 448 с.

131. Старилов Ю.Н. Административное право. Часть 2. Воронеж.: Изд-во Воронежского гос.ун-та. 2001.- 292 с.

132. Страшун Б. А. и др. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учебник.Тт. 3-4 М.: Норма, 2005. 895 с.

133. Силинов П.М. Федерализм: Конституционно-правовое регулирование в зарубежных странах: (Сравнительное исследование). М.: Прометей 2002. -374 с.

134. Столяров М.В. Компетенция власти: разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в условиях реформирования. М.:Изд-во РАГС. 2005. 320 с.

135. Теория государства и права. Учебник для юридических вузов // Под ред. А.С. Пиголкина . М.: Юристъ. 2003. 547 с.

136. Тимашева Т.Н. Канадская модель федерализма М.: БЕК. 2002. 249 с.

137. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М: Юринформцентр , 2001. - 355 с.

138. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М.: Юринформцентр. 1998. 470 с.

139. Уилсон Дж. Американское правительство. М.: Прогресс Универс. 1995.509 с.

140. Умнова И.А.(Конюхова И.А.) Конституционные основы современного российского федерализма: Учеб.-практ. пособие. - 2-е изд., испр. и доп. М.: Дело, 2000.-304 с.

141. Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации ».

Введение

Глава 1.Сущность исполнительной власти

1 Структура исполнительной власти

2 Понятие органов исполнительной власти

3 Признаки органов исполнительной власти

4 Классификация органов исполнительной власти

Глава 2. Взаимодействие органов исполнительной власти

2.1 Разграничение полномочий в деятельности органов исполнительной власти

2 Понятие и сущность механизма осуществляющего исполнительную власть

3 Принципы осуществления исполнительной власти

4 Функции исполнительной власти

Заключение

Введение

В целом структура власти представляет собой совокупность институтов, осуществляющих воздействие, реализующих доминирование, обеспечивающих манипулирование в процессах развертывания властных отношений. Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепила в качестве принципа конституционного строя разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную.

По своей сути исполнительная власть - власть правоприменительная, в задачи которой входит исполнение законов. Само понятие исполнительной власти возникло в ходе разработки концепции разделения властей. Однако это не означает, что ранее в структуре власти данный элемент отсутствовал.

Актуальность темы. Многие современные проблемы организации государственной власти обусловлены сложностями, связанными с глубокими преобразованиями государственного устройства страны.

Объектом исследования являются структура, система исполнительной власти и механизм ее осуществления.

Предметом исследования служат закономерности становления и функционирования исполнительной власти и развитие механизма ее осуществления.

Задачи работы:

раскрыть структуру исполнительной власти;

рассмотреть понятие органов исполнительной власти;

определить признаки и классификацию органов исполнительной власти;

изучить механизм исполнительной власти;

В ходе написания данной работы мною использовалась следующая литература: Конституция Российской Федерации, Законодательные акты, Указы президента, имеющие нормативный характер.

Глава 1.Сущность исполнительной власти

.1 Структура исполнительной власти

Концепция исполнительной власти, принятая Конституцией РФ 1993 г. принципиально отличается от положений, содержащихся в ранее действовавшей Конституции РСФСР 1978 г. Суть введенных изменений заключается в том, что Президент в настоящее время, будучи главой государства, не является главой исполнительной власти и высшим должностным лицом. Однако особенность Российской Федерации заключается в том, что, формально закрепляя самостоятельность исполнительной ветви власти, Конституция предоставляет такие полномочия Президенту, которые позволяют определять содержание и сущность деятельности исполнительной власти. Более того, некоторые федеральные органы исполнительной власти непосредственно подчинены Президенту. Поэтому о самостоятельности исполнительной власти можно говорить лишь с большой долей условности.

Председатель Правительства РФ назначается Президентом России с согласия Думы. Этот принцип является примером проявления принципа сдержек и противовесов, т.к. назначение Президенту придется считаться с парламентским большинством. Председатель Правительства предлагает кандидатуры Президенту на должности его заместителей и федеральных министров. Одной из главнейших задач Правительства является обеспечение осуществления полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ. Эту функцию Правительство осуществляет совместно с Президентом.

В соответствии с Конституцией Правительство состоит из Председателя Правительства РФ, его заместителей и министров. Председатели государственных комитетов, комитетов РФ, федеральных служб, агентств в состав Правительства РФ не входят.

Конституция устанавливает, что Председатель Правительства РФ назначается Президентом с согласия Государственной Думы. Она также устанавливает и точные сроки, в течение которых Президент должен представить Государственной Думе кандидатуру главы федерального Правительства. Эти сроки зависят от обстоятельств, в связи с которыми происходит внесение кандидатуры Председателя Правительства.

Кандидатуру на пост Председателя Правительства представляет Государственной Думе Президент или его полномочный представитель в федеральном собрании. Согласно Конституции Государственная Дума рассматривает кандидатуру, предложенную Президентом в течение недели. Кандидат на должность главы Правительства докладывает Государственной Думе программу основных направлений деятельности будущего Правительства РФ, отвечает на вопросы депутатов. После чего происходит тайное голосование за предложенную кандидатуру или против нее. Решение принимается большинством голосов.

Президент имеет право 3 раза предложить кандидатуру. В случае отклонения третьей кандидатуры Президента РФ на должность Председателя Правительства РФ Президент вправе назначить главу Правительства сам, а Государственную Думу распустить и объявить новые выборы Государственной Думы. Эту возможность Конституция дает Президенту в связи с тем, что при отсутствии Председателя Правительства исполнительная власть не может эффективно исполнять свои обязанности и это ведет к правительственному, а значит и государственному кризису. Однако есть случаи, когда даже после трехкратного отклонения Государственной Думой кандидатуры Председателя Правительства Президент не имеет права разогнать Думу, например, в период действия на всей территории РФ чрезвычайного или военного положения, а также за шесть месяцев до срока окончания полномочий Президента.

В соответствии с Конституцией РФ Председатель Правительства не позднее недельного срока после его утверждения на данной должности должен представить Президенту предложение о структуре федеральных органов и исполнительной власти. В эту структуру входят Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти: министерства, государственные комитеты РФ, комитеты РФ, федеральные службы, федеральные агентства, федеральные надзоры.

Федеральные органы исполнительной власти подчинены Правительству РФ. Непосредственно Президенту РФ подчинены министерство обороны, внутренних дел, иностранных дел, Служба внешней разведки, Федеральная служба контрразведки, Главное управление охраны, Федеральное агентство правительственной связи и информации, Государственная архивная служба.

В соответствии с Конституцией федеральные органы РФ для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц.

Правительство РФ разрабатывает и предоставляет Государственной Думе федеральный бюджет. Последняя в свою очередь принимает федеральный закон о бюджете и направляет его в Совет федерации, где он подлежит обязательному рассмотрению. При подписании бюджета Президентом и вступлении закона о федеральном бюджете в силу, начинается исполнение закона о бюджете. Он является одним из основополагающих документов, на которых государство строит свою жизнь в течение года.

Обеспечение исполнения закона о бюджете тоже является полномочиями Правительства. Кроме того, Правительство РФ представляет Государственной Думе отчет об исполнении закона о бюджете.

Правительство обеспечивает проведение в РФ единой финансовой, кредитной и денежной политики. А также единой политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии.

В прерогативы Правительства РФ также входит осуществление мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики РФ, обеспечение законности прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. Эти сферы деятельности Правительства в наше время очень актуальны.

1.2 Понятие органов исполнительной власти

Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Этот факт привёл к замене старого понятия «органы государственного управления» на новое понятие «исполнительные органы государства», «органы исполнительной власти».

Исполнительная ветвь власти отличается следующими признаками: - первый признак заключается в том, что исполнительная власть, ее органы действуют непрерывно и везде, на всей территории государства.

другой признак означает, что исполнительная власть, также в отличие от законодательной и судебной, имеет другое содержание, поскольку опирается на людские, материальные, финансовые и иные ресурсы и имеет в своем распоряжении вооруженные формирования - армию, органы безопасности, полицию.

Следовательно, исполнительная власть - это вторичная подзаконная ветвь государственной власти, имеющая универсальный, предметный и организующий характер и направленная на обеспечение исполнения законов и других актов законодательной власти.

По-разному определяют авторы и сущность органов исполнительной власти. Одни считают, что - «это политическое учреждение, созданное для участия в осуществлении функций исполнительной ветви государственной власти, и наделённое в этих целях полномочиями государственно-властного характера». Другие авторы считают, что - "исполнительную власть следует определить весьма просто: она охватывает всю государственную деятельность, которая не относится ни к законодательной, ни к судебной власти."

1.3 Признаки органов исполнительной власти

Важным звеном механизма, через который государство реализует большинство своих функций, являются органы исполнительной власти. Являясь самостоятельной частью государственного аппарата, органы исполнительной власти обладают характерными для себя определёнными признаками, позволяющие составить точное представление о них. К таковым признакам относятся:

Орган исполнительной власти является частью системы государственных органов;

Исполнительные органы обладают своим статусом, закреплённым в нормативном акте;

Органы исполнительной власти обладают определённой организационной структурой;

Органам исполнительной власти свойственна определённая самостоятельность;

Органы исполнительной власти действуют от имени государства;

Органы исполнительной власти наделены компетенцией и властными полномочиями, необходимыми для выполнения возложенных на него задач;

Органы исполнительной власти являются подзаконными органами, ориентированными не деятельность на основе и во исполнения закона;

В процессе исполнения законов органы исполнительной власти принимают свойственные только им правовые акты;

Органы исполнительной власти действуют на основе принципов государственной службы;

Органы исполнительной власти являются структурно-организованными;

Образование, реорганизация и ликвидация исполнительных органов осуществляется в порядке, установленном действующим законодательством РФ.

1.4 Классификация органов исполнительной власти

Вопрос о системе органов исполнительной власти, так же как и о критериях классификации данных органов, хорошо разработан в юридической литературе. В связи с этим классификация органов исполнительной власти проводится по 4 основным критериям:

В соответствии с федеративным государственным устройством РФ выделяются:

Федеральные органы исполнительной власти;

Органы исполнительной власти субъектов;

В зависимости от объёма и характера компетенции различаются:

Органы общей компетенции;

Органы специальной компетенции;

Органы отраслевой компетенции;

Органы внутриотраслевой компетенции;

Органы смешанной компетенции;

По организационно-правовым формам органы исполнительной власти подразделяются на:

Правительства;

Советы министров, имеющие статус правительства;

Министерства;

Государственные комитеты;

Комитеты;

Главные управления;

Управления;

Инспекции;

Агентства;

Департаменты;

Администрации;

Другие органы исполнительной власти;

По порядку разрешения подведомственных вопросов органы исполнительной власти делятся на:

Единоначальные;

Коллегиальные.

Глава 2. Взаимодействие органов исполнительной власти

2.1 Разграничение полномочий в деятельности органов исполнительной власти

Россия, являясь федеративным демократическим правовым государством, по форме правления - президентская республика. Однако конституционный статус Президента страны имеет некоторые особенности.

Будучи главой государства, Верховным Главнокомандующим и председателем Совета Безопасности, Президент вправе председательствовать на заседаниях Правительства, давать поручения Правительству и федеральным органам исполнительной власти, ведающим вопросами обороны, безопасности, внутренних и иностранных дел, юстиции, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, которые подчинены непосредственно Президенту. Президент вправе принять решение об отставке Правительства. Конституция не указывает, какие основания для этого требуются, что означает, что Президент может решить вопрос самостоятельно.

Таким образом, во взаимоотношениях Президента с Правительством императивность действий главы государства в проведении внутренней и внешней политики проявляется наиболее полно. Правительство и органы исполнительной власти в целом, в отличие от других ветвей власти, непосредственно подконтрольны Президенту.

Орган исполнительной власти - это организованный коллектив, образующий самостоятельную часть государственного аппарата, наделенную собственной компетенцией, выполняющую публичные функции, структура и деятельность которой регламентированы правом.

Органы исполнительной власти осуществляют исполнительно-распорядительные функции, образуются вышестоящими органами, как правило, имеют постоянные штаты, наделены оперативной самостоятельностью, подотчетны и подконтрольны вышестоящим органам исполнительной власти, их образование, структура, порядок деятельности в обязательном порядке регламентируются нормами административного права.

Необходимо подчеркнуть, что все эти признаки взаимосвязаны. Органам исполнительной власти свойственна именно совокупность всех перечисленных особенностей, их строгое сочетание.

В соответствии со статьей 112 Конституции Российской Федерации и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» установлено, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят:

федеральные министерства;

федеральные службы;

федеральные агентства.

Современную структуру органов исполнительной власти Российской Федерации составляют 18 министерств, 35 федеральных служб и 31 федеральное агентство.

Общий порядок взаимодействия органов в системе исполнительной власти Российской Федерации установлен Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 19.01.2005 № 30.

2.2 Понятие и сущность механизма осуществляющего исполнительную власть

Исполнительная власть - относительно самостоятельная ветвь власти. Она выступает в качестве организующей целенаправленной деятельности системы исполнительно-распорядительных органов государственной власти.

Говоря о сущности исполнительной власти, кажется, что «водораздел» между законодательной и исполнительной властями проходит в области соотношения двух моментов: решения и исполнения. Деятельность органов исполнительной власти направлена на исполнение решений, принятых представительными и законодательными органами. При этом исполнительные органы принимают свои решения, направленные на организацию исполнения актов законодательной власти.

Любая организация, - это социальная группа, ориентированная на достижение взаимосвязанных специфических целей и формирование высоко-формализованных структур на основе специализации или разделения труда. Учитывая это обстоятельство, следует иметь в виду, что каждый орган исполнительной власти как социальная организация является элементом более крупной системы - системы органов исполнительной власти.

И в рамках вышеназванной системы между ее управляемым и управляющим элементами возникают разнообразные связи. Эти связи реализуются через потоки информации, в которых выражается процесс осуществления функций.

Функционирование органов исполнительной власти - прежде всего их взаимодействие, воздействие друг на друга.

Особенности функционирования той или иной системы определяются содержанием ее деятельности. Находясь в системе, управляющие и управляемые органы воздействуют друг на друга, причем характер воздействия одних на другие не одинаков.

Один из элементов - управляющий - в результате целого ряда объективных условий его существования и местонахождения в иерархической системе органов управления имеет приоритет в воздействии на управляемый элемент, поскольку любые социальные системы могут существовать лишь при условии функционального неравенства их элементов.

Приоритет управляющего элемента общественной системы в воздействии на управляемый объект всегда согласуется с объективными факторами (социально-экономическими возможностями и интересами людей) и в известной мере определяется ими.

Функциональное неравенство органов исполнительной власти обеспечивает единство системы органов, которое организационно закрепляется структурой системы. Структура, как правильно, представляет собой количественный и качественный состав элементов системы, способ организации их связей, особенности их взаимодействия.

Каждый элемент системы обладает определенным функциональным свойством, то есть способен осуществлять только присущий ему комплекс функций.

Под функцией управления в общественных системах следует понимать потенциальную возможность, а в ряде случаев и обязанность действовать определенным образом в целях достижения каких-то заранее предусмотренных (запланированных) результатов.

Такая целенаправленная потенциальная возможность и обязанность органа управления действовать определенным образом не безгранична. Она определена объективными условиями развития общества (социально-экономическими факторами) и теми задачами, которые ставятся перед органами исполнительной власти. Функции, как правило, закрепляются в компетенции органа управления (совокупности его прав, обязанностей и предмета ведения).

Понятие же «осуществление (реализация) функции управления» обозначает целенаправленную деятельность органа управления, которая осуществляется в данный промежуток времени и направлена на определенный объект (управляемый элемент системы) или группу объектов. Исполнительная власть является одним из видов социального управления. Выяснением его сущности занимались многие ученые, преимущественно представители науки административного права. Ими сформулированы основные признаки этого вида социального управления, отражающие его сущность.

Другим признаком исполнительной власти является то, что эта деятельность носит организующий, исполнительно-распорядительный характер. Исполнительно-распорядительная деятельность органов исполнительной власти представляет собой повседневную работу этих органов и связана с решением задач, стоящих перед системой органов исполнительной власти.

Для любого органа исполнительной власти исполнение предписаний органов законодательной власти и распорядительство в пределах своей компетенции являются непрерывным процессом. По своему содержанию этот процесс творческий, он выступает как организующая деятельность, направленная на практическое осуществление функций государства. Организующая деятельность имеет место и в работе других органов государства (органов законодательной власти, суда, прокуратуры).

Для органов исполнительной власти исполнительно-распорядительная деятельность является основной; они выступают как исполнительно-распорядительные органы государственной власти. Такая же организующая работа (планирование, подбор и расстановка кадров, учет, контроль и т.д.) других органов государства выступает для них в качестве вспомогательной, способствующей эффективному выполнению основных задач. Так, органы прокуратуры осуществляют надзор за законностью. Это их основная задача, наряду с которой эти органы реализуют и функции внутреннего управления.

Третьим признаком исполнительной власти является то, что она представляет собой юридически властную деятельность. Органы, ее осуществляющие, образуются и действуют от имени государства, а нрава, которыми они наделяются, выступают как государственно-властные полномочия.

В общей форме содержание государственно-властных полномочий органов исполнительной власти складывается из четырех элементов:

Права издавать от имени государства отдельные юридические акты;

Права обеспечить реализацию юридических актов применением от имени государства мер воспитания, убеждения, разъяснения и поощрения;

Права осуществлять от имени государства надзор (наблюдение, контроль) за исполнением юридических актов;

Права защищать юридические акты от нарушения путем применения в необходимых случаях мер государственного принуждения.

Четвертым признаком исполнительной власти является наделение государством органов управления правом самостоятельно устанавливать правила поведения (нормы права), обязательные не только для нижестоящих органов системы исполнительной власти (нормативные акты внутреннего действия), но и для непосредственно неподчиненных (нормативные акты внешнего действия).

Следует отметить еще один, признак исполнительной власти - ее подзаконность. Органы исполнительной власти действуют строго на основе законов: они могут выполнять только такие задачи и осуществлять такие полномочия, которые отнесены к их компетенции.

Исполнительная власть в правовом государстве опирается на широкие слои населения (общественные организации, союзы, товарищества, отдельных граждан). Таким образом, под исполнительной властью следует понимать подзаконную юридически <#"justify">2.3 Принципы осуществления исполнительной власти

Органы исполнительной власти в своей деятельности по выполнению возложенных на них задач и функций руководствуются рядом принципов. Они представляют собой общие положения, идеи, основополагающие требования, которые характеризуют сущность управленческой деятельности, ее предназначение. Важнейшие из них закрепляются в законодательстве.

Принцип народовластия, закрепленный в ст. 3 Конституции, означает, что народ является единственным источником власти, он осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти, одной из ветвей которой является исполнительная власть. Контроль над деятельностью органов исполнительной власти должен усиливаться как со стороны органов законодательной и судебной властей, так и непосредственно со стороны народа и его негосударственных организаций.

Для этого должен быть установлен порядок регулярных отчетов должностных лиц органов исполнительной власти перед законодательными (представительными) органами, трудовыми коллективами, населением, возможно большей открытости их работы.

Принцип верховенства закона (ст. 4, 15 Конституции) предполагает формирование субординированной правовой системы государства в соответствии с юридической силой тех или иных нормативных правовых актов. Высшей юридической силой обладает главный закон государства - Конституция России, которой должны соответствовать все другие нормативные правовые акты и акты применения права.

Конституция (ст. 15) установила общую норму, предусматривающую приоритет международных договоров - разумеется тех, участницей которых является Российская Федерация, - над положениями ее внутреннего законодательства. Это означает, во-первых, что если в международном договоре содержатся иные положения, чем имеющиеся в национальном законе, то действуют положения Договора. Во-вторых, общепризнанные принципы международного права и международные договоры России имеют прямое, непосредственное действие на российской территории.

Принцип разделения властей, закрепленный в ст. 10 и 11 Конституции, выражает существование и самостоятельность трех ветвей государственной власти - законодательной, исполнительной и судебной.

Принцип разграничения полномочий федеральных и региональных органов, закрепленный в ст. 11, 78 Конституции, проявляется в том, что компетенция органов исполнительной власти и взаимоотношения между ними определяются не по их собственному усмотрению, а на основе нормативно-правовых актов. Осуществляя свои полномочия, федеральные органы исполнительной власти вправе создавать свои территориальные структуры и назначать соответствующих должностных лиц. Федеральные органы по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции России и федеральным законам. В свою очередь, органы исполнительной власти субъектов Федерации по соглашению с федеральными органами могут передавать им осуществление части своих полномочий.

Принцип законности (ст. 15 Конституции) означает, что органы государственной власти, в том числе исполнительной, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию, законы и подзаконные акты. Безвластие и неуправляемость во многих сферах - результат, прежде всего несоблюдения принципа законности и правового нигилизма. Одной из основ поддержания законности и правопорядка является требование личной (персональной) ответственности каждого должностного лица, государственного служащего и гражданина за нарушение законов. Исключительно важна здесь свобода слова, реализуемая, конечно, на основе соответствующих конституционных и других законодательных норм. Соблюдение законности - это главное условие эффективности, результативности деятельности органов исполнительной власти.

Принцип гласности предполагает открытость законодательства, доступность и подотчетность государственных учреждений и должностных лиц. Статья 15 Конституции устанавливает, что законы подлежат официальному опубликованию; неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Не подлежат разглашению сведения, составляющие государственную и иную охраняемую законом тайну, а также полученные в процессе служебной деятельности сведения, затрагивающие честь и достоинство граждан, за исключением случаев, предусмотренных законом.

Принцип приоритета и гарантированности прав личности является новым для российского законодательства и административной практики. Правовое государство, которое предполагается создать в России, характеризуется тем, что права личности признаются высшей ценностью, а все государственные органы, в том числе и органы исполнительной власти, ответственны перед гражданами. Права граждан должны быть надежно защищены от любого произвола органов государства, должностных лиц и представителей власти.

Для системы органов исполнительной власти характерен принцип централизации, то есть подчиненности нижестоящих органов вышестоящим. Он вытекает из единства данной системы, когда объем полномочий каждого органа исполнительной власти четко очерчен законодательством. Вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Федерации и субъектов Федерации последние обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции).

Принцип централизации имеет большое созидательное значение, ибо в таком многонациональном государстве, как Россия, система органов исполнительной власти, закрепленная Конституцией, законами и указами Президента, является важнейшей гарантией и против центробежных устремлений некоторых местных «элит».

В то же время в ряде случаев законодательство предусматривает сочетание централизации и децентрализации, что организационно обеспечивается системойдвойного подчинения объектов управления, то есть подчиненности по вертикали игоризонтали.

Для организации и функционирования органов исполнительной власти характерен и принцип дифференциации (разделения) и фиксирования функций и полномочий каждого из этих органов и их должностных лиц, что крайне важно для правильного подбора и расстановки государственных служащих в соответствии с их профессиональной подготовкой и опытом работы.

2.4 Функции исполнительной власти

Под функциями исполнительной власти следует определить ведущее направление в деятельности органов исполнительной власти, в которых выражается целевая нагрузка данной ветви государственной власти и с ними напрямую связан предоставляемый органом исполнительной власти объем государственных полномочий. Иначе говоря, под функциями понимают и цели, которые ставит государство перед исполнительной властью, и основные направления ее деятельности, а также правовые средства, которые применяются для достижения поставленных целей.

Каждая функция исполнительной власти имеет свою сферу деятельности и осуществляется соответствующими методами. Функции отражают содержание деятельности исполнительной власти и во многом характеризуют ее сущность.

Структурная сложность и особенности исполнительной ветви власти таковы, что тщательный ее анализ приводит к выводу о двух уровнях ее функций - первом и втором.

Первый уровень функций исполнительной власти охватывает те функции, которые имеют глобальные значения для жизни общества. Каждая из функций определяется объектом управления и способом воздействия на него органов исполнительной власти.

Один из объектов - это общественный порядок и национальная безопасность, которая охраняется и обеспечивается путем наблюдения компетентными органами исполнительной власти за местами, имеющими общественной значение и путем постоянного поддержания Вооруженных сил страны для защиты населения и территории от военного нападения. Это чрезвычайно важный объект управления, являющийся необходимой предпосылкой нормального бытия гражданского общества и функционирования его политических, экономических и культурных структур.

Другой важный объект управления - это определенная отрасль народного хозяйства, социально - культурного и административно - политического строительства (экономика, финансы, образование, здравоохранение, и т.д.), функционирование которой возможно при постоянном управленческом воздействии на нее органов исполнительной власти, выражающемся в руководстве, планировании, регулировании, координировании, подборе кадров, контроля. Этот объект определяет регулятивно - управленческую функцию исполнительной власти.

Основная функция - функция охраны общественного порядка и обеспечение национальной безопасности представляет собой одно из главных направлений в деятельности органов данной исполнительной власти. Охрана общественного порядка органам исполнительной власти осуществляется методами наблюдения, надзора и контроля за поведением граждан и деятельности организаций.

Другой стороной рассматриваемой функции является национальная безопасность, которая определяется как состояние защищенности интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз.

Вторая важнейшая функция исполнительной власти - управленческая, представляющая собой деятельность "публичных служб" по руководству экономикой, финансами, культурой, образованием, здравоохранением, обороной, внутренними и внешними делами государства.

Государственное управление как деятельность органов исполнительной власти выступает одновременно и как распорядительная деятельность, то есть органы исполнительной власти выступают не как пассивные исполнители закона, воли законодательного или вышестоящего по вертикали органа, но как органы, обладающие властными полномочиями, предпринимающие управленческие действия по собственной инициативе, реагирующие посредством властных решений на перемены в управленческой ситуации.

Распорядительную деятельность органов исполнительной власти нельзя противопоставлять исполнительной, в государственном управлении исполнения и повеления следует рассматривать как две стороны одной медали: исполняя законы, орган исполнительной власти своими предписаниями приводит в движение всю административную машину. Государственное управление - это положительная, организующая и творческая деятельность органов исполнительной власти, осуществляющих руководство хозяйственным, социально - культурным, и административно - политическим строительством.

Второй уровень функций исполнительной власти - нормотворчество, оперативно - исполнительная и юрисдикция. Они имеют вспомогательный, инструментальный характер и направлены на обслуживание каждой из основных функций, то есть используются как организационно - технические средства реализации основных функций рассматриваемой власти.

Необходимой вспомогательной функцией исполнительной власти является нормотворческая функция, которая заключается в издании органами этой власти нормативных актов управления. Основная особенность этой функции в том, что правотворческая деятельность органов исполнительной власти продолжает в границах своей компетенции деятельность, которую начал законодатель. Если нормы законы не регулируют непосредственно управленческих и полицейских отношений, а они нуждаются в правовой регламентации, то эту функцию выполняют соответствующие органы исполнительной власти. В настоящее время Президент РФ, у которого есть прерогатива в области исполнительной власти. Правительство РФ, иные органы исполнительной власти издают огромное число актов управления, содержащих нормы права, причем объем таких нормативных актов непрерывно увеличивается.

Другая вспомогательная, имеющая большее практическое значение функция исполнительной власти - оперативно-исполнительная. Она заключается в том, что органы исполнительной власти обеспечивают реализацию правовых норм, содержащихся как в законах, так и подзаконных актах. Центральным звеном правоприменительной деятельности является управленческое решение - властный индивидуальный акт, устный или письменный, адресованный определенному лицу и разрешающий конкретную проблему.

Особую роль в реализации основных функций исполнительной власти играет юрисдикция, осуществляемая его органами. Юридическая функция исполнительной власти может быть представлена как деятельность ее органов по применению административных, дисциплинарных, материальных и финансовых санкций к гражданам и работникам аппарата государственного управления, совершившим правонарушения. Система таких юрисдикционных воздействий обеспечивает быстрое, простое, своевременное и эффективное наказание нарушителей общественного порядка, служебной дисциплины, а также лиц, посягающих на права и свободы других граждан.

Таким образом, вопрос о функциях исполнительной власти является ключевым в теории исполнительной власти и на переходном этапе современной России приобретает научную и практически - политическую значимость в организации деятельности органов исполнительной власти. В связи с этим изложением соображения о функциях исполнительной власти позволяют сделать следующий вывод.

Для исполнительной ветви государственной власти характерно то, что она осуществляет свои функции посредством специального аппарата, представляющего собой органы этой власти. Именно основные функции исполнительной власти могут служить научно обоснованным критерием классификации органов исполнительной власти.

Юридическая власть государства над его гражданами суверенна, но не беспредельна. Государство как в интересах гражданина и общества, так и в собственных интересах идет по пути самоограничения и устанавливает область естественных прав и свобод граждан. Причем государство, выделяя сферу прав и свобод граждан, возлагает на все ветви государственной власти обязанность защищать и охранять эти права и свободы, в том числе на исполнительную власть, где существенная роль принадлежит милиции, относительно защиты прав и свобод, что является ее задачей.

Функция защиты прав и свобод граждан - особая функция исполнительной власти, особенность ее существования - не "массовость", а скорее индивидуальность, личностный подход. На этой системе построена деятельность многих органов исполнительной власти, в частности органов социального обеспечения, здравоохранения, милиции.

В этих условиях важно иметь в виду три направления нормативного регулирования: законодательное закрепление обязанностей органов исполнительной власти по отношению к гражданам; использование эффективных способов контроля и надзора за работой должностных лиц; установление ответственности государственных служащих и органов государства за нарушение прав и свобод человека и гражданина.

исполнительный власть федеративный россия

Заключение

В процессе исследования, согласно поставленным задачам, были рассмотрены структура, понятие и система исполнительной власти на современном этапе.

Проведенное исследование позволило сделать следующие выводы:

Сущность государственного управления заключается в целенаправленном воздействии со стороны субъекта управления на его объект посредством реализации функций государственной власти, приоритетными из которых являются защитная, оборонная, социальная, правовая, экономическая, политическая и арбитражная функции.

Государственное управление в России носит системный характер. Это процесс регулирования отношений внутри государства посредством распределения сфер влияния между основными территориальными уровнями и ветвями власти. В основе государственного управления лежит государственный интерес, направленный на защиту целостности государства, его ключевых институтов, поддержку уровня и качества жизни.

Функции органов исполнительной власти Российской Федерации устанавливаются в строгом соответствии с рамками их компетенции на основании законодательных и нормативных правовых актов, регламентирующих их деятельность.

Такой подход позволяет обеспечить целостность системы государственного управления, полноту управленческих воздействий, исключить дублирование функций и полномочий.

Структура реагирует на все изменения социально-экономической и общественно-политической ситуации в стране и постоянно совершенствуется. Эффективность системы органов исполнительной власти зависит от оптимальности организационной структуры, полноты учета всех объективных и субъективных факторов, влияющих на состояние процессов, происходящих в обществе.

Список используемой литературы

Нормативно-правовые акты

1.Конституция РФ (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) "Российская газета", № 7, 21.01.2009

2.Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" (с изменениями от 15 декабря 2001 г., 4 июля 2003 г., 5 апреля 2005 г., 9 ноября 2009 г.) "Российская газета",№ 230,11.11.2009.

.Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" "Российская газета", № 245, 23.12.1997.

.Постановление Правительства РФ от 19.01.2005 N 30 (с изменениями от 24 октября 2010) "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти" "Российская газета", № 116, 31.09.2010.

Литература

1.Алпатов Ю.М. "Российский федерализм и местное самоуправление" Спб. Юркомпани - 2010 - 292 С.

2.Попов М.С. "Административное право" М. Норма - 2008 - 992 С.

.Кашанина Т.В., Кашанин А. В. "Основы российского права" М. Эксмо - 2008. - 456 С.

.Кабашов С.Ю. "Государственная служба Российской Федерации" М.Наука- 2010- 590 С.

.Кононов П.И. "Административное право" учебник. М. Закон и право - 2010 - 560 С.

.Мелехин А.В. "Теория государства и права" учебник. М. Маркет ДС корпорейшн, - 2009. - 367 С.

.Ноздрачев А.Ф., Тихомиров Ю.А. "Исполнительная власть в РФ" Научно-практическое пособие. М. Ариал - 2009.- 245 С.

.Овчинников И.И. "Муниципальное право России" М.Эксмо - 2010 - 544 С.

.Скрипкин Т.Ф. "Субъекты административного права Российской Федерации" М. Книгодел - 2010.- 272 С.

.Халиков М.И. "Система государственного и муниципального управления" М. МПСИ - 2008 - 674 С.

Причем наличие первых трех элементов в системе органов местного самоуправления является обязательным.

Представительный орган местного самоуправления – выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. С учетом исторических традиций, национальных особенностей, политических интересов представительный орган местного самоуправления может иметь различные наименования. Наиболее часто на практике встречаются следующие названия: дума, совет, муниципальный совет, собрание, собрание представителей, сход, съезд, рада, курултай, джирге и т.п.

Представительный орган занимает особое место в системе органов местного самоуправления благодаря своей исключительной компетенции. Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в исключительном ведении представительного органа местного самоуправления находятся следующие вопросы:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения .

Исполнительные органы местного самоуправления – органы, осуществляющие организационно-управленческие и исполнительно-распорядительные функции, направленные на исполнение федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации и местных нормативных актов, а также наделенные уставом муниципального образования собственной компетенцией. Исполнительным органом местного самоуправления является местная администрация (мэрия). Местная администрация (лат. administratio – управление, руководство) – исполнительный орган в системе местного самоуправления, возглавляемый главой муниципального образования (главой администрации), осуществляющий следующие организационно-распорядительные функции:

1) исполнение федеральных законов, законов субъекта РФ и местных нормативных актов;

2) разработка проекта бюджета муниципального образования и его исполнение;

3) управление муниципальной собственностью;

4) разработка программ социально-экономического развития муниципального образования и их исполнение и т.п.

Глава местной администрации либо назначается на должность по контракту, заключенному по результатам конкурса, либо избирается на муниципальных выборах, и в этом случае он одновременно является главой муниципального образования.

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом в системе органов местного самоуправления. Действующее законодательство предусматривает два способа избрания главы муниципального образования. Если глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах, то он либо входит в состав представительного органа и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию. В случае избрания главы муниципального образования из числа депутатов представительного органа местного самоуправления он является его председателем.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования осуществляет следующие полномочия:

1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями;

2) подписывает и обнародует нормативные правовые акты, принятые представительным органом местного самоуправления;

3) издает в пределах своих полномочий правовые акты;

4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа местного самоуправления .

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению муниципального образования и представительному органу местного самоуправления.

Органы местного самоуправления взаимосвязаны между собой и представляют единую систему, в которой согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» реализован принцип разделения властей. В отличие от органов государственной власти деятельность органов местного самоуправления приобретает новые черты, связанные с возможностью самоорганизации и самодеятельности жителей. Органы местного самоуправления более приближены к населению, что определяет социальную направленность их деятельности.

Таким образом, органы местного самоуправления и органы государственной власти – это структурно выделенные органы в системе управления; паритетные способы осуществления власти народа. Согласно Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти , что означает их структурно-организационное обособление, но не функциональное.

Как и всякая публичная власть, органы местного самоуправления имеют общую организационно-правовую и финансово-экономическую основу с органами государственной власти: у них общий источник власти – народ, те же принципы избирательной системы, те же механизмы принятия решений, та же обязательность их исполнения, а также сходные формы и методы деятельности. В пределах собственной компетенции государственные и муниципальные органы самостоятельно планируют и организуют свою работу, принимают управленческие решения и обеспечивают контроль за их выполнением.

Естественно, о полном равенстве между муниципальными и государственными органами говорить нельзя, так как они отличаются компетенцией. Органы местного самоуправления самостоятельны лишь в пределах своих полномочий, они находятся в системе государственно-властных отношений, действуют в русле единой государственной политики, могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Кроме того, органы государственной власти осуществляют контроль за исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Органы государственной власти обязаны гарантировать органам местного самоуправления минимальную материально-финансовую базу и т.д.

В процессе осуществления органами государственной власти и органами местного самоуправления своей компетенции между ними неизбежно происходит взаимодействие. Взаимодействие между органами государственной власти и органами местного самоуправления, как правило, определяют как совокупность организационно-правовых форм и методов, направленных на совместное решение как общегосударственных, так и местных задач.

Взаимоотношения между государственными органами и органами местного самоуправления строятся на следующих принципах:

а) принцип единства целей и задач в обеспечении прав и свобод человека и гражданина, в реализации общегосударственных интересов;

б) принцип всесторонней государственной поддержки осуществления и развития местного самоуправления;

в) принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления;

г) принцип самостоятельности осуществления своих полномочий в области местного самоуправления населением, органами и должностными лицами муниципальных образований;

д) принцип невмешательства органов государственной власти в компетенцию органов местного самоуправления;

е) принцип солидарности, взаимодействия и сотрудничества при обеспечении прав и свобод человека и гражданина; при реализации общегосударственных интересов;

ж) принцип субсидиарности при осуществлении органами местного самоуправления минимальных государственных социальных стандартов и переданных им отдельных государственных полномочий;

з) принцип взаимной гласности и информированности;

и) принцип взаимного контроля;

к) принцип разрешения коллизий путем согласительных процедур либо обжалования в судебном порядке;

л) принцип взаимной ответственности ;

м) принцип законности (принцип детальной правовой регламентации общественных отношений, возникающих в процессе взаимодействия органов государственного и муниципального управления);

н) принцип гласности;

о) принцип целесообразности и соблюдения общегосударственных интересов;

п) принцип равноправия муниципальных образований (создание режима равных правовых, организационных и финансово-экономических возможностей);

р) принцип недопустимости ущемления интересов других муниципальных образований;

с) принцип обеспеченности ресурсами при реализации собственных функций и отдельных переданных государственных полномочий.

Данные принципы при применении их в совокупности призваны способствовать эффективной реализации государственной политики в области местного самоуправления и развитию демократических основ государства.

Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ наделены полномочиями в сфере местного самоуправления. К полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относятся:

1) определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации;

2) правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления;

3) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

4) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами .

Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами.

Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления в целом аналогичны полномочиям федеральных органов государственной власти, в частности, к ним относятся:

а) правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных федеральным законом;

б) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;

в) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

г) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации .

Кроме указанных основных полномочий органов государственной власти в области местного самоуправления Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил за органами государственной власти субъекта РФ целый комплекс функций:

1) установление границ территорий муниципальных образований (ст. 10);

2) наделение городских поселений статусом городского округа (ст. 11);

3) изменение границ муниципальных образований (ст. 12);

4) преобразование муниципальных образований (ст. 13);

5) изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа (ст. 13);

6) упразднение муниципального образования (ст. 13.1);

7) наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и контроль за их исполнением (ст. 19–21);

8) определение порядка проведения местного референдума (ст. 22);

9) определение порядка проведения муниципальных выборов (ст. 23);

11) порядок и сроки рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления (ст. 32);

12) определение наименований представительного органа местного самоуправления, главы муниципального образования, местной администрации (ст. 34);

13) иные полномочия представительных органов муниципальных образований (ст. 35);

14) установление дополнительных требований к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района и городского округа (ст. 37);

15) утверждение условий контракта для главы местной администрации муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (ст. 37);

16) установление персонального состава конкурсной комиссии муниципального района (городского округа) (ст. 37);

17) инициирование расторжения контракта с главой местной администрации (ст. 37);

18) правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы (ст. 42);

19) требования по формированию, утверждению, исполнению местного бюджета и контролю за его исполнением (ст. 52);

20) установление нормативов отчислений от региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации, в бюджеты муниципальных образований (ст. 58);

21) распределение дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений и (или) заменяющие данные дотации дополнительные нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты поселений (ст. 60);

22) порядок образования районных и региональных фондов финансовой поддержки поселений и предоставления из них дотаций (ст. 60, 61);

23) порядок расчета уровня бюджетной обеспеченности поселений в отчетном финансовом году, определения размеров указанных субвенций, централизации части доходов от местных налогов и сборов и (или) снижения нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов (ст. 60, 61);

24) определение общего размера субвенций, предоставляемых из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий (ст. 63);

25) временное осуществление полномочий органов местного самоуправления (ст. 75) и т. п.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» временное осуществление органами государственной власти субъекта РФ полномочий органов местного самоуправления возможно в трех случаях:

1) когда в связи со стихийным бедствием, катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией органы местного самоуправления отсутствуют и (или) не могут быть сформированы;

2) если долги муниципального образования превысили на 30 % собственные доходы («банкротство муниципального образования»);

3) если допущено нецелевое расходование субвенций.

В реальности взаимодействие между государством и местным самоуправлением осуществляется одновременно по многим направлениям. Поэтому структурно-функциональные связи между органами государственной власти и местного самоуправления носят многосторонний характер. В частности, взаимодействие органов государственной власти с органами местного самоуправления осуществляется в следующих основных формах:

во-первых, государственная поддержка местного самоуправления;

во-вторых, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

в-третьих, создание в субъекте Российской Федерации совета муниципальных образований;

в-четвертых, реализация представительными органами муниципальных образований права законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта РФ;

в-пятых, создание совместных координационных, консультационных, совещательных и других рабочих органов (как временных, так и постоянно действующих);

в-шестых, контроль и надзор органов государственной власти за деятельностью органов местного самоуправления.

1. Без постоянной поддержки со стороны государства органы местного самоуправления не могут эффективно участвовать в проведении реформ, в укреплении российской государственности. Кроме того, государственная поддержка развития местного самоуправления является законодательно закрепленной обязанностью органов государственной власти. Государственная поддержка местного самоуправления – это система мер, обеспечивающих укрепление и стимулирование развития местного самоуправления федеральными и региональными органами государственной власти. Государственная поддержка местного самоуправления, как правило, осуществляется в следующих формах:

а) издание правовых актов по вопросам организации и деятельности местного самоуправления;

б) контроль за соблюдением конституционных основ местного самоуправления;

в) информационное обеспечение органов местного самоуправления (в том числе ознакомление с проектами нормативно-правовых актов органов государственной власти, затрагивающих интересы местного сообщества);

г) оказание методической поддержки;

д) рассмотрение обращений органов и должностных лиц местного самоуправления в органы и к должностным лицам государственной власти, принятие мер по их удовлетворению;

е) участие в формировании органов местного самоуправления в случаях, установленных законом (например, в муниципальных районах и городских округах представители органов государственной власти субъекта РФ входят в состав конкурсной комиссии на замещение должности главы местной администрации, назначаемой по контракту);

ж) принятие и реализация целевых программ государственной поддержки местного самоуправления;

з) подготовка кадров муниципальных служащих;

и) оказание материальной и финансовой помощи органам местного самоуправления;

к) предоставление в пользование государственного и муниципального имущества на безвозмездной основе;

л) временное осуществление полномочий местного самоуправления органами государственной власти и другие меры.

В целях реализации государственной политики в области местного самоуправления 15 декабря 1999 г. была принята Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления. Предусмотрено два этапа исполнения программы государственной поддержки местного самоуправления:

первый этап (2000-2002 гг.): создание базовых условий для комплексного социально-экономического развития муниципальных образований;

второй этап (2002–2014 гг.): выполнение программных мероприятий, направленных на кодификацию законодательства о местном самоуправлении, а также на решение задач инвестиционного характера, способных обеспечить устойчивое развитие муниципалитетов и существенное повышение жизненного уровня населения.

Программа государственной поддержки местного самоуправления состоит из семи разделов:

2) основные цели, задачи, сроки и этапы реализации Программы;

3) мероприятия по государственной поддержке местного самоуправления;

4) основные направления и механизмы реализации Программы;

5) ресурсное обеспечение Программы;

6) организация исполнения Программы и контроль за ходом ее реализации;

7) оценка эффективности реализации Программы.

В Программе были определены две основные цели:

1) формирование условий для устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований;

2) содействие эффективной реализации конституционных полномочий органов местного самоуправления.

Для достижения данных целей сформулированы следующие задачи:

а) совершенствование территориальной и структурной организации местного самоуправления;

б) выработка механизмов эффективного взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти;

в) создание условий для финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований (доработка налогового законодательства, совершенствование межбюджетных отношений, решение вопроса о муниципальной собственности на землю, развитие системы подготовки и переподготовки кадров для финансовых органов местного самоуправления);

г) совершенствование нормативно-правовой основы местного самоуправления;

д) выработка механизмов эффективного взаимодействия органов местного самоуправления с населением.

В качестве форм осуществления программы государственной поддержки местного самоуправления выделяются: правовое регулирование, бюджетное регулирование, реализация целевых программ, передача объектов государственной собственности в муниципальную, информационная и научно-методическая поддержка местного самоуправления, кадровое обеспечение органов местного самоуправления, популяризация идей, принципов и задач местного самоуправления. При реализации Программы используются такие методы , как анализ действующего законодательства, анализ межбюджетных отношений, разработка и реализация целевых программ, разработка системы подготовки кадров для органов местного самоуправления, создание системы информирования населения об основных идеях, принципах и задачах местного самоуправления.

Финансирование программы государственной поддержки местного самоуправления осуществляется из средств федерального бюджета и, по согласованию, из средств бюджетов субъектов РФ, а также местных бюджетов и средств союзов и ассоциаций муниципальных образований.

В целях стимулирования развития местного самоуправления на своей территории субъекты РФ принимают собственные программы государственной поддержки. Например, целями Саратовской областной целевой программы «Развитие местного самоуправления в Саратовской области» является содействие органам местного самоуправления в реализации полномочий, определенных законодательством, и повышение качества и эффективности административно-управленческих процессов в органах местного самоуправления Саратовской области. Для достижения данных целей поставлены следующие задачи:

1) содействие в формировании нормативной правовой базы местного самоуправления;

2) содействие в развитии территориальных и организационных основ местного самоуправления;

3) государственная поддержка укрепления материально-технической базы органов местного самоуправления;

4) содействие в подготовке, переподготовке и повышении квалификации кадров органов местного самоуправления;

5) содействие в развитии и совершенствовании муниципальной службы;

6) создание системы информационно-аналитического и методического обеспечения деятельности органов местного самоуправления.

Важнейшими оценочными показателями реализации программы являются:

а) количество вопросов местного значения, решаемых органами местного самоуправления вновь созданных муниципальных образований;

б) степень укомплектованности органов местного самоуправления материально-техническими средствами для решения вопросов местного значения;

в) степень выполнения плана переподготовки и повышения квалификации руководителей и специалистов органов местного самоуправления;

г) количество изданной информационно-методической и аналитической литературы по вопросам, касающимся деятельности органов местного самоуправления;

д) оснащенность органов местного самоуправления методическими пособиями;

е) количество муниципальных образований, имеющих установленные в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства границы и градостроительную документацию.

Таким образом, с учетом роли местного самоуправления в системе властных отношений Российской Федерации, в экономической, социальной и политической системах российского общества, программы государственной поддержки местного самоуправления призваны способствовать осуществлению государственной политики в отношении местного самоуправления, проведению реформ на местном уровне и устойчивому социально-экономическому развитию муниципальных образований.

2. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями – это исключение какого-либо полномочия из компетенции государственного органа и включение его в компетенцию органа местного самоуправления.

Реализация органами местного самоуправления полномочий государства имеет под собой определенные исторические основы . В России органы местного самоуправления всегда исполняли некоторый объем государственных полномочий и государственных обязанностей. Так, к ведению земских учреждений согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. подлежали раскладка государственных денежных сборов, исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управлений, участие в делах почтовой повинности и другие дела, которые вверялись на основании особых уставов, положений или постановлений .

В мировой практике существуют два основных способа предоставления полномочий органам местного самоуправления. Для стран англосаксонской системы характерен принцип inter vires – принцип «позитивного регулирования». Данный принцип закрепляет за муниципальными органами право осуществлять лишь те полномочия, которые прямо закрепил закон. Действия, непосредственно не предусмотренные законом, могут быть признаны совершенными с превышением полномочий и отменены. Страны континентального права опираются на противоположный принцип «негативного регулирования» (ultra vires), в соответствии с которым местные органы могут осуществлять все действия, прямо не запрещенные законом и не относящиеся к компетенции иных органов.

Каждый из подходов имеет свои достоинства и недостатки для государственной власти и местного самоуправления. Континентальная система на первый взгляд предоставляет больше свободы местному самоуправлению: они как бы сами определяют свою компетенцию, могут принять к рассмотрению любые вопросы, не отнесенные к компетенции других органов власти. Однако в рамках континентальной системы органы местного самоуправления оказываются гораздо менее защищены от произвольного уменьшения объема своих полномочий: государство в любой момент по соображениям целесообразности может расширить сферу своей исключительной компетенции путем одностороннего изменения общенационального законодательства. В англосаксонской системе это сделать не так просто: нормы, устанавливающие компетенцию муниципальных образований, закрепляются, прежде всего, в их уставах, обладают самостоятельной юридической силой и не подлежат автоматическому изменению вслед за изменениями общенационального законодательства .

В современной теории муниципального управления предусматривается две основные формы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: передача полномочий и делегирование полномочий. Под передачей полномочий понимается способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие органа государственной власти исключается из его компетенции и включается в компетенцию органов местного самоуправления. При этом срок такой передачи, как правило, не оговаривается. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, как правило, происходит в форме передачи полномочий.

Делегирование полномочий – это предоставление органом государственной власти принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно. Исходя из этого, следует обратить внимание на различия в содержании понятия «передача полномочий», которая происходит на постоянной и безусловной основе, расширяя перечень вопросов ведения муниципального образования, и «делегирование полномочий», которое осуществляется на временной основе с соблюдением определенных требований, расширяя лишь компетенцию отдельных муниципальных органов.

Возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями закрепляется в Конституции Российской Федерации. В соответствии с ней в компетенцию органов местного самоуправления помимо вопросов местного значения могут входить и отдельные государственные полномочия, которые им передаются государством . До сих пор на федеральном уровне вопрос о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями практически не регулировался. Закреплялось только, что передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления должна осуществляться с передачей денежных средств, необходимых для их осуществления.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может производиться только законом: федеральным и региональным. Закон также содержит перечень требований, предъявляемый к законам о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Они должны содержать:

1) вид или наименование муниципального образования;

2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

3) способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из государственных бюджетов для осуществления переданных полномочий;

4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных переданных государственных полномочий;

5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных переданных государственных полномочий;

7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий .

Если в законе о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями о сроке наделения ничего не сказано и иное не вытекает из действующего законодательства, то следует понимать, что полномочия передаются бессрочно.

При определении, относится ли конкретное полномочие, возложенное на орган местного самоуправления, к государственным или нет, органы власти теперь руководствуются ст. 14–17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Если указанное полномочие входит в перечень вопросов местного значения для данного типа муниципального образования, то оно является муниципальным, в противном случае это государственное полномочие, которое требует отдельного финансирования.

Наиболее часто на практике органы государственной власти субъектов РФ передают органам местного самоуправления полномочия в следующих областях:

а) государственной регистрации актов гражданского состояния;

б) лицензирования розничной продажи алкогольной продукции;

в) лицензирования деятельности по заготовке, переработке и реализации лома цветных и черных металлов;

г) лицензирования образовательной деятельности муниципальных образовательных учреждений;

д) назначения и выплаты компенсационных выплат;

е) ведения государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности;

ж) медико-социальной экспертизы;

з) установления значений отдельных корректирующих коэффициентов для расчета единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности;

и) порядка пользования отдельными природными ресурсами;

к) формирования и организации деятельности административных комиссий на территориях субъектов Российской Федерации и т. д.

Представляется, что передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления допустима в тех случаях, когда последние способны более эффективно их реализовать.

В законах субъектов РФ чаще всего указывают следующие основания прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий:

1) истечение срока, на который были переданы указанные полномочия;

2) признание органами государственной власти субъекта Федерации нецелесообразности дальнейшего осуществления полномочий органами местного самоуправления, в том числе из-за невыполнения или ненадлежащего выполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

3) невозможность обеспечения ранее переданных государственных полномочий необходимыми материальными и финансовыми средствами;

4) систематическое нарушение законодательства органами местного самоуправления при реализации переданных государственных полномочий;

5) неоднократные обращения и жалобы физических и юридических лиц на ненадлежащее осуществление органом местного самоуправления переданных государственных полномочий;

6) принятие федерального нормативного акта, изменяющего правовое регулирование в данной сфере;

7) отказ органов местного самоуправления от дальнейшей реализации полномочий .

Таким образом, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется на основе следующих принципов:

а) осуществление данной процедуры только посредством закона;

б) соразмерность передаваемых государственных полномочий возможностям муниципального образования;

в) материально-финансовая обеспеченность передаваемых государственных полномочий;

г) контроль со стороны государства за осуществлением органами местного самоуправления отдельных переданных государственных полномочий.

Передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления позволяет решить ряд задач, актуальных не только для муниципальных образований, но и для региона, государства в целом. Это, в частности:

содействие децентрализации государственной власти, развитию самоуправленческих начал в жизни общества;

обеспечение участия народа в осуществлении властных полномочий, властеотношений;

повышение эффективного реагирования на разнообразные интересы и устремления местных сообществ, отдельных граждан;

осуществление более качественного и компетентного руководства социальными процессами, процессами принятия и осуществления административных решений, реализации задач местного значения;

создание рычагов более гибкого реагирования на требования, формулируемые характером переходного этапа в стране .

3. Эффективной формой взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления является сотрудничество через ассоциации и союзы муниципальных образований. В рамках ассоциации органы местного самоуправления могут более точно сформулировать и довести до сведения государственных органов общие проблемы. Для государственной власти ассоциация муниципальных образований – это та организация, через которую можно обратиться одновременно ко всем ее членам и выработать согласованную политику в отношении местного самоуправления.

Муниципальные образования создают объединения в форме ассоциаций или союзов не только для повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления, но и в целях координации и объединения усилий при решении совместных проблем. Соответственно муниципальные образования самостоятельно рассматривают и решают вопрос о необходимости объединения друг с другом и о формах данного объединения. Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 66) в каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований.

Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации осуществляется в соответствии с требованиями Федерального закона «О некоммерческих организациях». В соответствии с приведенным Законом регистрация советов муниципальных образований будет производиться органами юстиции субъекта Российской Федерации. Статус и полномочия объединений муниципальных образований будет определяться учредительными документами (например, уставами советов муниципальных образований), советы муниципальных образований не смогут самостоятельно расширять свою компетенцию или получать полномочия от органов местного самоуправления.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет компетенцию съезда совета муниципальных образований субъекта РФ. Как высший руководящий орган он:

1) утверждает устав совета муниципальных образований субъекта РФ;

2) определяет размеры и порядок уплаты членских взносов на осуществление деятельности совета муниципальных образований субъекта РФ и содержание органов управления совета муниципальных образований;

3) избирает органы управления совета муниципальных образований субъекта РФ;

4) осуществляет иные полномочия, определенные уставом совета муниципальных образований субъекта РФ .

Совет муниципальных образований не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований и ограничивать ее. Совет муниципальных образований призван осуществлять межмуниципальное сотрудничество на территории субъекта Российской Федерации, представлять и защищать интересы муниципальных образований в органах государственной власти субъекта Российской Федерации, участвовать в законопроектной работе на региональном уровне, организовывать совместную хозяйственную деятельность, обмениваться опытом и информацией, участвовать в реализации региональных программ и т. п.

Текущее руководство советом муниципальных образований осуществляет исполнительный орган (коллегиальный или единоличный), а контроль за предпринимательской деятельностью – ревизионная комиссия. В случае ликвидации совета муниципальных образований создается ликвидационная комиссия .

4. Федеральное законодательство закрепляет за представительными органами местного самоуправления права законодательной инициативы . Представительный орган любого типа муниципального образования вправе вносить в законодательный орган государственной власти субъекта РФ проекты новых законов, предложения по совершенствованию норм уже существующих законов, замечания по законопроектам. При принятии законов, затрагивающих интересы местного самоуправления или жителей муниципальных образований, органы государственной власти субъектов РФ обязаны проводить консультации с органами местного самоуправления, учитывать их мнение. В свою очередь, органы местного самоуправления обеспечивают исполнение законов и иных нормативных правовых актов на территории своего муниципального образования. Таким образом, органы местного самоуправления и органы государственной власти взаимодействуют между собой в законотворческом процессе.

5. В последнее время наблюдается развитие таких форм сотрудничества органов государственной власти и органов местного самоуправления, как:

1) создание согласительных, координационных, консультационных, совещательных временных и постоянных рабочих групп и комиссий ;

2) совместная разработка и реализация планов и программ.

Таким образом, местное самоуправление и государственная власть реализуют свое социальное назначение. Во взаимоотношениях между государственной и муниципальной властью основная задача государственной власти заключается в установлении правовых основ организации местного самоуправления. Все остальные виды регулирующего воздействия государственной власти на местное самоуправление являются необязательными. При этом государство не теряет возможности косвенно, путем влияния на других участников социальных взаимоотношений, оказывать свое управляющее воздействие. Чаще всего оно даже более эффективно, чем прямое администрирование.

6. Важной формой воздействия государства на местное самоуправление является осуществление надзора за законностью деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления . Надзор за соблюдением органами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов осуществляют различные государственные органы. В первую очередь это органы прокуратуры.

Согласно Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» при осуществлении своих функций в отношении органов и должностных лиц местного самоуправления прокурор вправе:

а) беспрепятственно входить по предъявлении служебного удостоверения на территории и в помещения органов местного самоуправления, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

б) требовать от руководителей и других должностных лиц органов местного самоуправления предъявления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, а также ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;

в) вызывать должностных лиц местного самоуправления и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает уголовное дело или производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона . К мерам прокурорского реагирования на противоречащие законодательству правовые акты органов местного самоуправления и их противоправные действия также относятся:

1) протест;

2) представление об устранении нарушений закона;

3) обращение в суд.

Надзор за соблюдением органами местного самоуправления законности в отдельных сферах могут осуществлять и другие государственные органы. Например, должностные лица органов управления Государственной противопожарной службы имеют право осуществлять государственный пожарный надзор за соблюдением требований противопожарной безопасности органами местного самоуправления.

Взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления весьма разнообразны. В теории муниципального управления выделяется три базовые модели взаимодействия органов государственного и муниципального управления .

Первая – «модель партнерства» , была обоснована в ХIХ в. в трудах Дж. Ст. Милля. Отношения местных и центральных властей в данной модели – это отношения партнеров и равноправных товарищей, преследующих общие цели и оказывающих необходимые услуги населению. Местное управление понимается в первую очередь как «органический элемент самовыражения соответствующего местного сообщества» .

Данную концепцию можно обозначить как идеалистическую, по крайней мере, применительно к прошлому и настоящему, как нечто вроде теории о государстве всеобщего благоденствия. Во-первых, интересы государства и местных сообществ совпадают не во всем. Противоречие государственных и местных интересов существует изначально как противоречие между целым и его частью. Государственная власть выступает в масштабах общества (региона) центростремительным фактором. Местное самоуправление, напротив, в определенном смысле является фактором центробежным. «Отмеченное противоречие, то есть единство и „борьба“ центростремительной и центробежной тенденций, внутренне присуще общественному организму, изначально заложенному в природе социума, поэтому оно объективно не устранимо» .

Во-вторых, в самой природе местного самоуправления заложен постоянный конфликт с государственной властью. Противоречия, как известно, являются источником развития, поэтому противоречия между государством и местами таят в себе мощное созидательное начало. Однако их подлинно партнерское разрешение требует величайшей культуры сторон, политико-экономической стабильности и процветания, чего в необходимой мере часто нет даже в самых развитых странах.

С учетом вышеизложенного «модель партнерства» может и должна рассматриваться в качестве идеальной цели, полное достижение которой невозможно, но движение к которой позволяет оптимизировать реально сложившиеся взаимоотношения государственных органов центра, регионов и органов местных сообществ жителей.

Модели партнерства обычно противопоставляется «агентская модель». В ее рамках отношения между центральными и местными властями рассматриваются как отношения агента и принципала, то есть акцент делается на главенствующей роли центра в отношениях с местным управлением. Местные органы считаются своеобразным инструментом, посредством которого центральное правительство реализует свой политический курс на местах. Местное управление является «всего лишь административным средством осуществления управленческих функций на местах, нацеленным не столько на обеспечение местного представительства, сколько на предоставление услуг» . Государство же, являясь гарантом эффективности социально-экономической и общественной жизни и будучи призванным обеспечивать разумные стандарты услуг, предоставляемых гражданам, имеет полное право руководить деятельностью органов местного управления.

Указанная модель в большей степени отражает реальное положение вещей. Безусловно, государственная централизация обеспечивает преимущества единого управления, свободного от местных политических споров, и позволяет снизить содержание местных служб: «три службы по уборке мусора в соседних коммунах будут гораздо дороже, нежели одна служба, действующая в трех коммунах» .

Однако местное самоуправление перестает им быть, не обладая самостоятельностью в рамках своих полномочий. Агентская модель дозирует степень зависимости органов местного самоуправления от органов государственной власти и не устанавливает механизма реализации такой зависимости.

Обе указанные выше модели исходят из прямо противоположных установлений. Соответственно возникает мысль о возможности создания усредненной модели, сочетающей в себе достоинства агентской и партнерской. В основе такой модели лежит концепция взаимозависимости государства и мест – «модель взаимозависимости».

Обосновывая ее, британский исследователь Р. Роде обратил внимание на то, что отношения центральных и местных органов характеризуются как некоторой степенью их независимости, так и взаимозависимостью и определяются реальным властным потенциалом сторон, имеющимися в их распоряжении ресурсами (особенно финансовыми) и средствами давления. Немалую роль в этих отношениях может сыграть личностный фактор, правильный выбор конкретной стратегии. Аналогичных позиций придерживается и другой британский ученый – Т. Бирн, отмечающий, что «в настоящее время местные органы не могут быть определены ни как агенты правительства, ни как его равноправные партнеры».

Правительство контролирует парламент и поэтому способно добиваться принятия законов, регулирующих и направляющих тем или иным образом деятельность муниципальных учреждений. Местные представительные органы, в свою очередь, обладают самостоятельным мандатом, полученным от избирателей, собственными финансовыми источниками, компетенцией, закрепленной за ними законодательно. В итоге не только местные органы оказываются зависимыми от правительства (в плане общей поддержки, финансовых субсидий, законодательного регулирования и т.д.), но и правительство попадает в определенную зависимость от местных властей при реализации своего политического и экономического курса на местах.

Таким образом, модель взаимозависимости является синтетической, объединяющей в себе элементы и первой, и второй моделей и, на наш взгляд, способна стать ориентиром в деле совершенствования отношений государства и местного самоуправления в нашей стране, в том числе взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления .

Взаимодействие между органами государственной власти и местного самоуправления осуществляется по нескольким направлениям. Эти направления взаимодействия получили в юридической науке наименование: структурно-функциональные связи. Вполне очевидно, что, исходя из специфики организации государственной власти и местного самоуправления, взаимоотношения между их органами будут осуществляться:

1) сверху вниз;

2) снизу вверх;

3) по горизонтали.

Таким образом, между органами государственной власти и местного самоуправления существуют следующие виды связей:

1) субординационные – упорядочение сверху вниз, от вышестоящего уровня власти – к нижестоящему. Субординационные связи возникают, прежде всего, при установлении органами государственной власти правовых основ местного самоуправления в данном регионе;

2) реординационные – упорядочение снизу вверх, от нижестоящего уровня власти – к вышестоящему. При этом каждой субординационной связи в управленческих отношениях соответствует реординационная связь. Примером реординационной связи может быть право законодательной инициативы представительных органов местного самоуправления в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации. Данная реординационная связь соответствует субординационной связи, заключающейся в принятии законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации законов, регулирующих местное самоуправление в данном регионе;

3) координационные – упорядочение на одном уровне, между двумя или более равностоящими субъектами. В рассматриваемой схеме отношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления носят горизонтальный характер. Примером могут служить совместные, согласованные действия по претворению государственных и региональных программ; проведение совместных совещаний как на единовременной, так и на постоянной основе; формирование постоянно действующих координационных органов (коллегий, комиссий); организационное и техническое обеспечение выборных кампаний, правопорядка и другие действия, носящие в основном договорной характер. Распространенным способом реализации координационных связей является принятие органами государственной власти и местного самоуправления совместных правовых актов. На практике именно координационные взаимосвязи составляют наиболее значительную долю во взаимоотношениях органов государственной власти и местного самоуправления .

Взаимоотношения координационного типа между государственной властью и местным самоуправлением заложены уже в самих формулировках вопросов местного значения: «участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения», «участие в охране природной среды». Такие формулировки дают основание говорить о равноправном участии органов государственной власти и местного самоуправления. Кроме того, существует отраслевое законодательство, законы «Об образовании», «О культуре», «О ветеранах», «О занятости населения» и другие, где также упоминается о равноправном участии органов местного самоуправления в решении различных вопросов.

Вместе с тем следует учитывать, что не может существовать в государственном управлении объект, который надо было бы рассматривать как абсолютно равного субъекту управления (государству), даже при только координационном взаимодействии между ними. Координация между двумя и более равностоящими объектами не исключает того, что, в общем, они могут находиться на разных уровнях в иерархически более сложно организованной системе управления. Так как государственно-управленческие отношения в обобщенном виде – это правоотношения, то есть отношения на основе права, законодательства, государство (его органы) определяет законодательную базу существования и функционирования объекта, пределы его полномочий и может изменить эти «правила игры». Кроме того, оно же и контролирует законность поведения объекта управления, определяет и применяет санкции в случае нарушений, используя для этого специальную власть – судебную и аппарат принуждения .

На федеральном уровне в отношении местного самоуправления решаются две задачи:

1) обеспечение гарантий местного самоуправления;

2) выработка единой государственной политики в сфере местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации заложила основы взаимодействия органов государственной и муниципальной власти через систему гарантий и защиты местного самоуправления. Конституция Российской Федерации закрепила участие органов местного самоуправления от имени населения в решении задач на местном уровне, обязав государственные органы оказывать им всестороннюю поддержку, создавая необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для функционирования и развития.

Таким образом, органы местного самоуправления функционируют в постоянном взаимодействии с государственными органами. Формы этого взаимодействия могут быть различными: информационное, аналитическое и правовое обеспечение, совместное решение общих задач, финансирование отдельных мероприятий, создание совместных координирующих органов (согласительных комиссий, консультационных и совещательных постоянных и временных рабочих групп) и т.д. Оптимизация взаимодействия государственной и муниципальной власти является одной из наиболее важных целей, решаемых в рамках проводимой административной реформы в современной России.

Взаимодействие и сотрудничество органов государственной власти и органов местного самоуправления основывается не столько на подчинении, сколько на взаимной заинтересованности в объединении ресурсов в целях повышения качества жизни населения.

1. Какое место в системе органов государственной власти занимают органы местного самоуправления?

2. Какие органы входят в систему местного самоуправления?

3. На каких принципах строятся взаимоотношения между государственными органами и органами местного самоуправления?

4. Какие функции относятся к полномочиям органов государственной власти в области местного самоуправления?

5. В каких формах осуществляется взаимодействие органов государственной и муниципальной власти?

6. Что такое государственная поддержка местного самоуправления?

7. В чем отличие терминов «передача полномочий» и «делегирование полномочий»?

8. Как осуществляется наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями?

9. Что такое законодательная инициатива представительных органов муниципальных образований?

10. Как осуществляется прокурорский надзор за законностью деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления?

11. В чем сущность базовых моделей взаимодействия органов государственного и муниципального управления?

12. Какие виды связей существуют между органами государственной власти и местного самоуправления?

Главная » Тгп » Организация взаимодействия федеральных органов управления. Система органов исполнительной власти