Правовое регулирование лоббистской деятельности. Реферат: Роблемы правового регулирования лоббистской деятельности в условиях современного российского о

Понятно, что такой вид политической деятельности, как лоббизм, который часто граничит с подкупом и иными не легитимными способами влияния лиц, принимающих решение требует регулирования. По тому, как регулируется в стране лоббизм, можно выделить две модели лоббизма в мире:

• - англосаксонскую (США, Канада, Австралия, ряд других стран) модель, которая предполагает обязательную государственную регистрацию лоббистских организаций и определение конкретных функций групп давления;
• - европейскую или континентальную (Италия, Германия, Франция) модель, при которой заинтересованные организации могут воздействовать на лица, принимающие решения, участвуя в работе комитетов и комиссий при законодательном органе.

Рассмотрим правовое регулирование лоббизма в США, в стране где лоббизм наиболее развит. Считается, что начало регулированию лоббизма в США положила первая поправка к Конституции, гарантирующая гражданам право обращаться к органам государственной власти с петициями об удовлетворении жалоб. Первый «Федеральный закон о регулировании лоббизма» США и в мире появился в 1946 году. Главным его положением была обязательная регистрация лоббистов у клерка Палаты представителей и секретаря Сената и представление ежеквартальных отчетов о своей деятельности. Главным недостатком этого закона была его некоторая непродуманность, например, закон не распространялся на лоббирование органов исполнительной власти, на контакты с членами Конгресса и непрямое лоббирование. Этот Закон не ограничивал размер финансовых средств, которые можно было использовать на лоббистскую деятельность. По мнению самих американцев, лоббисты, включенные в списки Конгресса США, являлись лишь частью профессионального лобби, так как многие лоббисты уклонялись от регистрации, то есть от уплаты налогов и иных взносов в государственную казну США. При этом их можно было разделить на несколько категорий:

• - профессиональные лоббисты, которые регистрировались в Конгрессе США;
• - профессиональные лоббисты, занимающиеся этой деятельностью, но без регистрации;
• - профессиональные лоббисты, которые работали без регистрации, но имели официальное представительство, например, отдел по связям с Конгрессом;
• - профессиональные лоббисты из числа должностных лиц, обладающих большими связями и влиянием;
• - непрофессиональные лоббисты, также обладающие связями и влиянием, но привлекающиеся к этой работе эпизодически.

При всех своих недостатках и неточностях, этот закон в США не менялся до 1995 года. В декабре 1995 года был принят новый закон «О раскрытии лоббистской деятельности» (вступил в силу с 1 января 1996 года). Его принятию предшествовала большая работа в комитетах Конгресса. Еще в 1993 году был сделан доклад Комитета Сената США по правительственным делам (Дж. Гленн) о целях и задачах данного закона. Согласно ему, цель нового закона - обеспечить эффективную открытость усилий, предпринимаемых платными лоббистами для оказания влияния на ведение правительственных действий должностными лицами законодательной и исполнительной ветвей власти, дав при этом народу США самую полную возможность осуществлять его конституционное право обращаться к правительству с петициями об исправлении несправедливостей, свободно выражать свое мнение правительству и предоставлять ему информацию. В новом законе прописаны и установлены:

• - понятийный аппарат, который состоит почти из двух десятков терминов;
• - перечень сведений, который должен отобразить лоббист в регистрационном документе;
• - сроки отчетов зарегистрированных лоббистов;
• - сведения, которые должны содержаться в отчетах;
• - обязанности зарегистрированного лоббиста или лоббистской организации;
• - обязанности Секретаря Сената и клерка Палаты представителей
• - размеры штрафа за нарушение норм лоббистской деятельности

Новый закон ввел новые понятия:

• - «охваченное должностное лицо», то есть лицо, непосредственно принимающее решение. Контакты только с этими лицами считаются лоббистской деятельностью;
• - лоббистская деятельность - лоббистские контакты и усилия в поддержку таковых контактов, включая подготовку и планирование этой деятельности, исследования и другую вспомогательную работу, которые предназначены в момент их осуществления для использования в лоббистских контактах;
• - лоббистский контакт - любое устное или письменное сообщение, адресованное от имени клиента охваченному должностному лицу относительно: разработки, изменения или принятия федерального законодательства, федеральных административных актов, регулирующих установлений, исполнительных приказов и любых других программ, политики или позиции правительства США и др.;
• - лоббистская фирма - физическое или юридическое лицо, имеющее одного или более служащих, которые действуют от имени клиента - при условии, что таковым клиентом является не сама фирма;
• - лоббист - это любое физическое лицо, которое является штатным сотрудником клиента или нанятое клиентом за денежное вознаграждение и которое оказывает клиенту услуги, включающие не менее двух лоббистских контактов. Тем не менее лицо, лоббистская деятельность которого занимает менее 20 % времени, затрачиваемого в полугодии на оказании лоббистских услуг клиенту, не является лоббистом.

Специфической особенностью лоббизма в нашей стране является то, что как правило оно направлено не на представителей законодательного органа (Федерального Собрания РФ), как в западных странах и в США, а на представителей исполнительной власти. Для России действительно характерно то шуточное определение лоббизма, которое стало так популярно в последнее время, как «открывание лбом дверей кабинетов чиновников». Граница дозволенного и недозволенного в современной России вообще определяется с трудом, а тем более в политической сфере. Лоббизм в России понимается очень многими как подкуп. В нашей стране необходимо изменить отношение к лоббизму, признать его равнозначным каналом реализации интересов наряду с другими, стимулировать развитие «культуры участия» через лоббирование различных, не только элитных и корпоративных интересов.

В середине 90-ых годов были предприняты попытки перенять американскую модель, принять закон о регулировании лоббизма, в это время был разработан проект закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти». Под лоббизмом в данном законопроекте подразумевается «деятельность юридических и физических лиц в отношении федеральных органов государственной власти с целью оказания влияния на выполнение последними своих полномочий, предусмотренных законодательством» Проект оговаривает методы лоббистской деятельности, права лоббистов, порядок их регистрации и отчетности. Однако в законе в проекте прослеживается некоторая неточность, некоторая размытость в определениях прав и обязанностей лоббистов.

Многие специалисты заранее убеждены в ненужности и крайне малой эффективности закона. Закон может работать только при условии его включения в лоббистскую практику в комплексе законодательных норм, регламентирующих те сферы деятельности, которые соприкасаются с объектом регулирования законодательства о лоббизме (государственная служба, местное самоуправление и другие). Еще более важной и очень трудноразрешимой является проблема преодоления дефицита доверия в обществе к лоббистской деятельности как таковой при том, что те методы лоббистской деятельности, которые выходят за рамки любых нормативно-правовых норм, признаются обществом единственно эффективными.

Проект закона не был одобрен Государственной Думой, попытки установить в России такую модель, которая сложилась в Америке и Канаде, не увенчались успехом. Сейчас все больше слышны голоса тех, кто выступает за принятие европейской модели лоббизма. Число сторонников принятия этического кодекса, исполнение норм которого может быть только добровольным растет, однако и сейчас уже понятно, что его вживление в российскую политическую практику - процесс длительный. Между тем именно этическая сторона деятельности лоббистов вызывает негативную реакцию общественности. Процесс оформления в нашей стране цивилизованного лоббизма возможен только с перестройкой сознания населения, с реформой законодательства, с качественными изменениями всего политического устройства нашего государства.

Понятия "лоббист", "лобби", "лоббизм", "лоббистская деятельность" пришли к нам из Англии и Америки. В российских научных и иных источниках, а также в зарубежной литературе существуют и другие определения данного явления, в частности, говорят о "группах давления", "группах по интересам".

Показательно определение, выработанное Американской лигой лоббистов: "Лоббисты являются, прежде всего, экспертами в вопросах государственного управления - его структуры, программ, политики и законодательного процесса. Лоббисты обеспечивают информацией, отстаивают политические позиции и защищают экономические, социальные и специальные "философии". Кроме того, будучи основным звеном связи с творцами политических решений, они органически включены в планирование и реализацию соответствующих стратегий достижения политических целей".

Лоббизм - один из значимых механизмов взаимосвязи общества и государства. Предельным основанием для возникновения лоббистского отношения является наличие в структуре общества социально оформленных интересов. Оформление интереса предполагает наличие в структуре гражданского общества групп, имеющих один или несколько интересов и выдвигающих требования к другим группам для реализации этих интересов. Соответственно группы интересов, продвигающие свои интересы через структуры государства, выступают как группы давления и приобретают политический характер. В большинстве случаев конкуренция групп давления проявляется как конкуренция элит.

Изначально лоббизм, как политическое явление, имел как минимум оттенок чего-то закрытого, тайного, закулисного, связывался с выгодой и для того, кто лоббирует, и для того, чьи решения лоббируются. Наконец, лоббистская деятельность всегда связывалась с деятельностью, направленной на представителей официальной власти. В Италии, Франции, других странах лоббизм воспринимается как что-то нечистое и нечестное. Однако это не мешает этим странам иметь законодательство, регулирующее те или иные аспекты лоббистской деятельности.

Можно выделить два основных подхода к определению лоббизма. В рамках первого лоббизм понимается как деятельность субъектов, влияющих на структуры государственной власти с целью принятия ими необходимых решений. Сторонники второго подхода связывают лоббизм исключительно с профессиональной деятельностью физических лиц или организаций по продвижению интересов клиентов в структурах государственной власти. Фактическое различие этих двух позиций заключается в решении вопроса, -- признавать аномические (спонтанные) выступления граждан, жалобы, обращения, петиции и т.п. гражданские акции лоббистскими или нет. Понятно, что все юридико-институциональные определения лоббизма находятся в рамках второго подхода, тогда как политико-социологические -- в основном, в рамках первого. При этом, безусловно, первый подход является более широким, включающим все определения, возможные в рамках второго.

Лоббизм, как некий механизм, как технология представительства интересов есть явление нейтральное, содержательная оценка которого возможна лишь в конкретной ситуации. При этом лоббизм есть явление, находящееся в правовом поле.

Проблема законодательного регулирования лоббизма возникла не вдруг и имеет уже довольно длительную историю попыток ее юридического решения. Следует сразу отметить, что, несмотря на широкое распространение лоббизма, мировая практика его правового регулирования весьма ограниченна. В одних странах он считается формой коррупции (Индия), в других - не признается вообще или же не подлежит законодательному регулированию (Италия). В Австралии и Бразилии подготовлены законопроекты, касающиеся лоббизма. В таких странах, как США и Канада, были в свое время приняты законы, в той или иной степени упорядочивающие деятельность лоббистов. Другие страны, имея перед глазами практический правовой опыт североамериканцев, соответствующие законы пытаются разработать и принять. По этому пути, в частности, идут Австралия, Россия и некоторые другие страны. Вопрос о необходимости законодательно урегулировать лоббистскую деятельность поднимался также в ряде стран Восточной Европы (Венгерская Республика, Чешская Республика и др.). В третьих странах лоббизм либо запрещен (точнее, запрещены некоторые его формы, прежде всего, встроенный парламентский лоббизм), либо его стараются не замечать (Франция, Италия и др.). Наконец, все страны имеют в структуре законодательства нормативные правовые акты, имеющие прямое или косвенное отношение к регулированию определенных видов лоббистской деятельности.

Анализ мировой практики правового регулирования лоббистской деятельности показывает, что, как правило, реализуются две основные стратегии в урегулировании лоббистской деятельности, воздействующей на правотворческий процесс.

Первая предполагает урегулирование частных вопросов, связанных с лоббистской деятельностью (регистрация представителей ассоциаций, групп, объединений и т.п., защищающих частные, местные или иные интересы, при парламентах, границы и параметры парламентской совместимости, организация публичных слушаний законопроектов и т.п.) с помощью нескольких специальных нормативных правовых актов (Германия, Франция, Италия и др.). При этом, наличие собственно лоббизма как позитивного вида деятельности, необходимого для правотворческого процесса, может как признаваться, так и отрицаться. В последнем случае лоббизм в правовом смысле может приравниваться к коррупции, незаконному воздействию на депутатов и иных представителей власти либо вообще в правовом смысле не существовать.

Вторая стратегия связана со стремлением урегулировать лоббистскую деятельность (во всяком случае, ее основные разновидности, связанные с деятельностью лоббистов в представительных (законодательных) органах власти путем принятия соответствующего закона (США, Канада и др.).

Необходимо учитывать то, что указанные стратегии если и не взаимозаменяемы, то вполне сочетаемы. Так, например, вполне представима ситуация, когда при существовании частных нормативных правовых актов, регулирующих отдельные стороны, аспекты и даже виды лоббистской деятельности, наличествует также стремление к принятию некоего комплексного нормативного правового акта, регулирующего собственно лоббистскую деятельность в максимальном количестве ее разновидностей и их проявлений.

В США имеется закон «О раскрытии лоббистской деятельности» 1995 г., в Германии принято Положение "О регистрации союзов и их представителей при бундестаге", которое регулирует деятельность лоббистов в Бундестаге. Ни в Конституции США, ни в Конституции Германии нет прямого упоминания о лоббизме, однако существуют статьи, которые являются правовой основой лоббизма.

Рассмотрим подробнее законодательную базу регулирования лоббистских отношений в некоторых зарубежных странах.

Соединенные Штаты Америки

В Соединенных Штатах лоббизм осуществляется в соответствии с принятой в 1789 году Первой поправкой к Конституции, гарантирующей, в частности, право граждан обращаться в официальные органы с петициями (жалобами). В 1876 году был принят закон, согласно которому все осуществляющие лоббистскую деятельность обязаны были заявить о себе и официально зарегистрироваться у клерка нижней палаты парламента (the clerk of the House). В 1979 году была создана профессиональная ассоциация лоббистов - Американская лига лоббистов. Организация издавала ежемесячный бюллетень, пропагандируя особую роль профессии лоббиста, подчеркивая ее значимость в объективном принятии государственных решений.

В декабре 1995 года президент Клинтон подписал одобренный конгрессом новый закон "О раскрытии лоббистской деятельности", который вступил в действие с января 1996 года.

Цель закона - обеспечить эффективную открытость усилий, предпринимаемых платными лоббистами для того, чтобы влиять на деятельность должностных лиц законодательной или исполнительной ветви федерального правительства, дав при этом народу США самую полную возможность осуществлять его конституционное право обращаться к своему правительству с петициями об исправлении несправедливости, свободно выражать свое мнение и предоставлять правительству информацию

Действие данного закона распространяется на лоббистскую деятельность как в конгрессе США, так и в исполнительных органах власти.

Канада

В Канаде имеется закон о регистрации лоббистов, принятый сравнительно недавно, в 1988 году. В этом законе сделан акцент на том, что регистрация не должна препятствовать свободному и открытому доступу к правительству. Предусмотрены две категории лоббистов: профессиональные и иные. Для регистрации лоббистов предусматривается должность специального регистратора при федеральной службе регистрации актов гражданского состояния Канады, который по результатам своей работы готовит и направляет доклад о лоббистах в каждую палату парламента.

Великобритания

Эта страна отличается одним из самых оригинальных подходов к лоббизму. В законодательстве Великобритании предусмотрена ежегодная финансовая поддержка партий из государственных фондов, которая оказывается только тем партиям, от которых по крайней мере два кандидата были избраны на предыдущих всеобщих выборах или избран один кандидат, но за него проголосовали минимум 150 тысяч избирателей.

Каждое полученное место в парламенте оценивается в 3743 фунта стерлингов плюс 7,48 фунта стерлингов на каждые 200 поданных голосов101. В палате общин и палате лордов парламента Великобритании ведется подробный реестр финансовых интересов членов парламента, который содержит подробные сведения о всех договорах, заключенных с консультантами, представителями юридических фирм и лоббистских организаций.

Модель правового регулирования лоббистской деятельности в Германии

Конституционные основы лоббистской деятельности в Германии закреплены в статье 17 Конституции, которая гласит: "Каждый имеет право самостоятельно или в сообществе с другими письменно обращаться с просьбами или жалобами в соответствующие органы и в парламент". В Германии нет единого федерального закона о лоббистской деятельности, однако имеется целый ряд документов, такую деятельность регулирующих. Это, в первую очередь, Единое положение о федеральных министерствах, Регламент деятельности бундестага, Кодекс поведения члена бундестага, Положение о регистрации союзов и их представителей при бундестаге.

Французская модель регулирования лоббизма

Практика лоббистских отношений во Франции имеет свою специфику, выраженную в воздействии "групп интересов (давления)", представленных предпринимательскими кругами, общественно-политическими организациями (прежде всего профсоюзами) и другими объединениями, на курс, проводимый законодательной и исполнительной властью, а также ведущими политическими партиями.

Особенность лоббирования по-французски связана со значительно большей в сравнении с другими развитыми странами Европы ролью государства в регулировании экономических отношений и высокой степенью централизации принятия решений. На действии механизма лоббирования сказываются и исторически сложившиеся традиции функционирования законодательной власти. Во Франции лоббистская деятельность долгое время была вне закона, поскольку считалось, что правительство должно отстаивать только общенациональные интересы. Только с начала 1980-х годов к легитимному лоббированию интересов среди законодателей появляется интерес.

На основании Конституции 1958 года во Франции действует Социально-экономический совет. Этот орган состоит из представителей профессиональных групп и призван давать правительству заключения по всем законопроектам экономического и социального характера. Таким образом, он выполняет роль своеобразного экспертного органа парламента, который также подвержен влиянию лоббистов (подобные органы действуют еще в Австрии и Голландии).

Регулирование лоббистской деятельности в Европейском союзе

Считается, что впервые вопрос о регулировании лоббистской деятельности был поднят в 1989 году116 представителем Дании, который внес в Европарламент предложение о его рассмотрении. Группой консалтинговых фирм был разработан Кодекс поведения лоббистов. После долгих проволочек он был принят практически в первоначальном виде (не прошло только предложение об обязательной ежегодной отчетности лоббистов о своей деятельности) на пленарном заседании Европарламента в 1997 году.

Прошло уже 20 лет с того момента как в России началось строительство демократии западного образца. По аналогии с европейскими и американскими структурами и во исполнение соответствующих теоретических указаний были созданы органы представительной и исполнительной власти. В течение последующих десятилетий российский законодатель пытался выстроить взаимоотношения власти и населения, а так же отдельных ветвей власти опираясь на зарубежный опыт.

В качестве одного из элементов иностранного опыта выступает такой институт взаимодействия населения с властными структурами как лоббизм.

До настоящего времени данный институт не нашел применения в системе российского законодательства. Однако попытки его разработки предпринимались неоднократно с серединный 90-х годов.

Именно эти законотворческие опыты и будут рассмотрены в настоящей статье.

Теоретические предпосылки.

Первоначально мы рассмотрим взгляды российских теоретиков права на место лоббизма в системе правовых взаимоотношений в России и тот зарубежный опыт, на который они ссылаются.

Как правило, лоббизм рассматривается в рамках теоретических построений посвященных борьбе с коррупцией. (Парламентские формы борьбы с коррупцией" Н.А. Боброва, Д.А. Заикин "Конституционное и муниципальное право", 2009, N 1, "Международный опыт предупреждения и пресечения коррупции в государственном аппарате и возможности его использования в отечественной законодательной практике" П.Н. Кобец "Международное публичное и частное право", 2008, N 5)

По мнению авторов «Важнейшим направлением борьбы с коррупцией является повышение качества представительной демократии в России.» (Парламентские формы борьбы с коррупцией" Н.А. Боброва, Д.А. Заикин "Конституционное и муниципальное право", 2009, N 1) Путь к этому лежит через повышение качества взаимосвязи между органами государственной власти, в части представительными, с одной стороны, и населением, в частности, избирателями, с другой стороны. И в качестве одного из элементов решения данной проблемы мог бы быть закон о лоббизме регулирующий процесс влияния избирателей на избранников.

В разговорах о лоббизме прежде всего подразумевается реализация гражданами законных интересов, под которыми понимается стремление субъекта правоотношений воспользоваться определенным социальным благом, гарантированным законодательством. Таким образом, лоббизм подразумевает под собой диалог власти и гражданского общества и рассматривается как элемент демократической системы, «это отстаивание своих интересов на политическом уровне, "проталкивание" конкретных законопроектов, стимулирование тех, кто может помочь в форсировании достижения нужных целей и т.д.» ("Лоббизм как инструмент отстаивания законных интересов" В.В. Субочев "Право и политика", 2007, N 3)

Однако существует мнение, что закон о лоббизме мог бы стать актом легализации коррупции, поскольку уже на данный момент законодательная власть чрезмерно зависима от исполнительной, особенно в части бюджетных заявок, а так же от системы откатов и взаимоамнистирования. В результате представительная власть станет более зависима от сторонних лиц в виде лоббистов осуществивших заказ на продвижение определенного решения.

Говоря о международном опыте в большинстве случаев, рассматривают ситуацию, сложившуюся в США, где превалирует точка зрения, что неурегулированный лоббизм в любом развитом обществе неизбежно ведет к принятию законодательных решений, выгодных для ограниченного круга лиц или политических групп, и, как следствие, к коррупции в аппарате законодательных органов.

Поэтому в зарубежных странах основные усилия по противодействию коррупции сосредоточены в плоскости использования административно-правовых и организационных средств предупреждения и пресечения коррупции. Касательно лоббизма можно привести в качестве примера закон США 1946 года о федеральном регулировании лоббистской деятельности, в соответствии с которым любая организация, оказывающая влияние на конгресс, обязана регистрировать своих лоббистов и сообщать о своих интересах в законодательной сфере.

Опыт российского законотворчества

Работа над законодательством, регулирующим лоббистскую деятельность, началась еще в 1992 - 93 гг. в рабочих группах в Верховном Совете РФ и продолжилась в единой рабочей группе в Государственной Думе. Первоначально результат работы рассматривался Государственной Думой в 1995 году, но не был принят в связи с отсутствием кворума. Повторно к этому вопросу обратились в июне 1997 года, когда в Государственную Думу депутатами Государственной Думы ФС РФ В.И. Зоркальцевым, Г.Н. Махачевым, А.В. Чуевым был внесен Проект Федерального закона N 97801795-2 "О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти".

По мнению разработчиков «Законодательство о лоббизме призвано, во-первых, "высветить" процесс продвижения своих интересов (лоббирования) различными корпоративными "группами давления" (тем самым уменьшив коррумпированность власти, увеличив гласность и легитимность принимаемых властью решений и т.п.), придать процессу взаимодействия общества и власти цивилизованный, законный характер.»

Законопроектом конечно же определены такие основные понятия как лоббист и лоббистская деятельность. Под лоббистской деятельность понимается «взаимодействие юридических и физических лиц с федеральными органами государственной власти и их представителями с целью оказания влияния на разработку и принятие указанными органами законодательных актов, административных, политических и иных решений в своих интересах или в интересах конкретных клиентов.» Лоббистом же может быть «гражданин Российской Федерации, осуществляющий как безвозмездно, так и за денежное или иное вознаграждение (гонорар) лоббистскую деятельность в интересах третьих лиц (клиентов), зарегистрировавшийся в качестве такового и получивший лицензию на право занятия лоббистской деятельностью в установленном законом порядке.» (ст. 3 Законопроекта).

Законопроектом предусматривается лицензирование лоббистской деятельности и аккредитация лоббистов в федеральных органах государственной власти. К сожалению, лицензионные требования к лоббистам Законопроектом не перечислены, как и основные положения по аккредитации. Однако часть требований можно определить исходя из определения статуса лоббистов. Это требования к возрасту, гражданству, судимости и наличию высшего образования.

Не меньший интерес представляют и предлагаемые методы осуществления лоббистской деятельности:

Участие лоббистов в работе комитетов, комиссий, фракций, депутатских групп и иных структур Федерального Собрания, а также органов исполнительной власти по профилю лоббируемых вопросов.

Экспертиза проектов законов и иных нормативных актов и решений федеральных органов государственной власти с предоставлением последним результатов экспертизы, в случае если она осуществляется не по запросам этих органов.

Организация публикаций и выступлений в средствах массовой информации в поддержку конкретных законопроектов или решений государственных органов.

Иные не запрещенные законом способы взаимодействия с органами власти.

Таким образом, с точки зрения гражданского законодательства лоббистская деятельность это услуга, оказываемая на основании договора на возмездной или безвозмездной основе. И, как и любая услуга, лоббистская деятельность подразумевает достижение определенного результата. Особенно остро это будет чувствоваться при возмездности договора, в результате чего лоббист, осуществляющий данную деятельность профессионально, т. е. использующий ее в качестве средства получения дохода может прибегнуть к незаконным методам давления на органы власти. Тем более методы осуществления лоббистской деятельности слишком расплывчаты - неизвестны полномочия лоббистов при работе в комитетах и комиссиях, не определена обязательность лоббистских экспертиз проектов законов, отсутствуют ограничения для выступлений в СМИ. Некоторые ответы на эти вопросы даны в статье 12 Законопроекта, предусматривающей ответственность лоббиста за незаконные методы давления на представителей органов власти.

Еще один вариант законодательства о лоббизме представлен проектом закона «О лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» внесенный на рассмотрение депутатами Государственной Думы Надеждиным Б.Б., Немцовым Б.Е., Хакамада И.М.

Данным проектом так же предусмотрена упрощенная процедура аккредитации лоббиста в федеральных органах власти, без лицензирования.

В отличие от предыдущего варианта, данный законопроект предусматривает, что лоббистом может быть не только стороннее физическое лицо, но и сотрудник фирмы-клиента, работающий по трудовому договору. Так же при определении статуса лоббиста отсутствует такая переусложненная конструкция как предоставление статуса лоббиста только физическим лицам являющимся гражданами Российской Федерации. Отсутствует и законодательное выделение лоббиста-физического лица из фирмы-юридического лица, чьим сотрудником является лоббист, которая вынуждена предоставлять услуги по лоббированию не самостоятельно, а через отдельных представителей - своих сотрудников.

Исходя из анализа инициатив российских законодателей, можно утверждать что в российской системе права место для лоббистской деятельности еще не определено. По статусу лоббистов и механизму осуществления лоббистской деятельности единого мнения не сформировано, и столь важные вопросы так и остались без ответа.

Практическая необходимость

Теперь разрешим вопрос, какую цель должен преследовать формируемый в рамках российской правовой системы институт лоббизма, и как он должен выглядеть.

В качестве цели создания института лоббизма большинство мнений указывают создание механизма реализации права граждан на участие в процессе принятия решений органами власти и на отстаивание своих прав при их принятии. Таким образом, институт лоббизма должен встать в один ряд с такими правовыми механизмами как реализация права избирать и быть избранным, а так же права на организацию и участие в политических объединениях. Поэтому требования к институту лоббизма должны быть такими же жесткими, как и требования к процедуре реализации избирательных прав.

В частности, требуется специальное законодательство о статусе и требованиях к участникам лоббистской деятельности: к самим лоббистам и их клиентам. Чем отличаются и как взаимодействуют лоббисты и, например, политические партии или общественные организации; каково место лоббистов в уже существующей системе взаимодействия общества и государства. Это должно касаться не только подробных требований к процедуре лицензирования и(или) аккредитации лоббистов, среди которых должны быть требования к организационно-правовой форме и специальному образованию лоббистов. Возможны и требования к обязательному страхованию лоббистской деятельности или требования к определенному размеру уставного капитала организации-лоббиста. Вопрос о предоставлении статуса лоббиста только физическим лицам следует решить отрицательно. В российском праве существует достаточно разработанный механизм рассмотрения юридических лиц в качестве субъектов правоотношений. Например, законодательство о политических партиях или о лицензировании. Поэтому работу организаций-лоббистов будет намного проще урегулировать по аналогии с уже существующим законодательством.

Возможно определение статуса форм самоорганизации лоббистов. Помимо этого необходимо решить вопрос о подконтрольности лоббистов. Это может быть публичная отчетность лоббистов о своей деятельности в СМИ, или более плотный мониторинг со стороны одного из федеральных органов власти, будь-то Президент РФ, Федеральное собрание РФ, или Министерство юстиции РФ. Соответственно, решению подлежит и вопрос о форме контроля за деятельностью лоббистов. Учитывая современные тенденции российского законодательства направленные на уменьшение административного давления наиболее предпочтительным будет вариант с периодическим предоставлением отчетов.

Кроме того необходимо определить круг вопросов подлежащих лоббированию. Будут ли исключения из этого круга, и какие. В рассмотренных законопроектах этот вопрос практически не был рассмотрен. Единственное ограничение заключалось в том, что деятельность лоббистов ограничивалась только федеральными органами власти, соответственно, и влияние оказывалось только на решения соответствующего масштаба. В последующем деятельность лоббистов с одной стороны можно распространить на регионы, а с другой стороны - ограничить характером принимаемого решения. Например, лоббированию могут подвергаться только процессы принятия нормативно-правовых актов, или наоборот, только индивидуально определенных. Так же деятельность лоббистов можно ограничить, указав список государственных органов рассматривающих определенные вопросы подлежащие лоббированию. Лоббист, получивший лицензию на лоббирования определенного круга вопросов получает право аккредитации в соответствующих органах власти осуществляющих рассмотрение данных вопросов.

И в заключение несколько слов о наиболее важном и принципиальном вопросе о лоббизме - методы осуществления лоббистской деятельности. Современная ситуация в российском законодательстве такова, что методы, предлагаемые в законопроектах о лоббизме, вполне могут считаться уголовными или административными правонарушениями. Поэтому считаем, что в данном вопросе необходимо сделать акцент не на конкретных приемах вроде обращения в СМИ или анализа законопроектов, а на предоставлении лоббистам статуса действующего члена соответствующего органа с некоторыми особенностями в статусе. Необходимо определить роль лоббиста в каждом органе власти, и уже в рамках этой роли расписывать конкретные методы. Причем роль лоббиста в органе власти может определяться данным органом самостоятельно, с учетом общих правил предусмотренных законодательством о лоббизме. И, уже исходя из роли лоббиста, определенной органом власти и законом, будут определяться конкретные методы лоббирования.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Актуальность темы исследования. Тема лоббизма последние полтора десятилетия постоянно становится предметом исследования и обсуждения ученых, общественных организаций, привлекает внимание законодательных и исполнительных органов власти. Современная Россия переживает период системных общественно-политических и социально-экономических перемен, что с особой остротой ставит вопрос об отношениях между государством и обществом. Любой переходный период порождает новые институты, модернизирует или прекращает существование старых, происходит формализация институтов, носивших ранее неформальный характер. Одним из таких институтов в политическом процессе страны является лоббизм, актуально востребованный нынешним российским социумом с целью более полного представления своих интересов в органах государственной власти, в частности, законодательных. Реальностью современной России является интенсивное воздействие на общественное мнение и государственную власть со стороны различных групп интересов, что обусловливает необходимость изучения их деятельности.

Обзор литературы. В курсовой работе исследуются международные правовые акты и нормативно-правовые акты Российской Федерации, так или иначе затрагивающие вопросы лоббизма в правотворческой деятельности, а также книги и учебные пособия отечественных и зарубежных специалистов данной сферы.

Объектом исследования в курсовой работе являются отношения, складывающиеся в процессе осуществления лоббистских воздействий на подготовку, принятие и осуществление решений в органах государственной власти и местного самоуправления, рассматриваемые с конституционно-правовой точки зрения.

Предмет исследования в курсовой работе - конституционно-правовые нормы лоббистской деятельности в правотворчестве и нормы международного и конституционного права России, регулирующие лоббизм.

Цель и основные задачи диссертационного исследования. Цель настоящей работы состоит в том, чтобы рассмотреть конституционно-правовые основы лоббизма, исследовать лоббизм в качестве одной из форм реализации народовластия, базирующейся на конституционном праве граждан осуществлять свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. Кроме того, целью работы было в выявление тенденций, закономерностей формирования эффективно действующей системы правового регулирования лоббистской деятельности в России на основе обобщения зарубежного опыта и комплексного, критического анализа существующих концепций ее правового регулирования в Российской Федерации.

Указанные цели предопределили постановку и решение следующих задач:

Раскрытие содержания понятия «лоббистская деятельность»;

Рассмотрение конституционно-правовых основ лоббизма;

Рассмотрение основ «гражданского лоббизма»;

Выявление форм осуществления лоббистской деятельности в Российской Федерации;

Изучение специфики лоббистской деятельности в парламенте России;

Теоретический анализ опыта правового регулирования лоббистской деятельности в зарубежных странах;

Определение наиболее эффективных правовых средств, необходимых для регулирования такой деятельности в Российской Федерации.

Структура курсовой работы. Курсовая работа состоит из введения, в котором обосновывается актуальность темы курсовой работы, ставятся цели и задачи исследования в курсовой работе; основная часть курсовой работы состоит из трех глав, последовательно раскрывающих содержание курсовой работы; в заключении делаются общие выводы о проведенном в курсовой работе исследовании. К курсовой работе прилагается список использованных при написании курсовой работы источников.

1 . Правовые основы лоббизма в России и за рубежом

1.1 Анализ понятий «лобби зм» и «лоббистская деятельность

лоббизм правовой законодательный

Россия - огромная страна с колоссальным комплексом экономических, социальных, политических, национальных, экологических и иных проблем. Управление такой страной крайне сложно, но именно от качества руководства и эффективности решений, принимаемых на разных уровнях, зависят темпы развития, благосостояние общества.

В соответствии с законом руководство государством осуществляют президент, парламент, правительство. Они принимают наиболее ответственные решения, организуют и контролируют их претворение в жизнь. В то же время в России есть мощные политические и экономические силы, заинтересованные, чтобы в принимаемых решениях в полной мере учитывались их частные интересы. Поэтому столь важно совершенствование взаимодействия госорганов, бизнеса, общественных организаций, всего населения.

Термин «лобби» имеет англоязычное происхождение, хотя в английский язык он пришел из средневековой латыни. Еще в 16 веке данное слово использовалось для обозначения проходов или крытых галерей в монастырях.

Этимологически слово «лобби» произошло от латинского «lobia». Столетие спустя словом «лобби» стали называть помещение для прогулок в палате общин Англии. Переход чисто церковного слова в светско-парламентский обиход связан, с тем, что во времена образования английского парламента в 13 веке, его собрания проходили не регулярно, в разных помещениях и даже городах. В средние века было обычным делом устраивать многие светские мероприятия и торжества именно в здании церкви. Стоит обратить внимание на то, что и сегодняшнее расположение английского парламента называется Westminster, что можно перевести как «западная монастырская церковь».

Политический оттенок термин приобретает в конце 18 века в Соединенных Штатах Америки. Первая поправка к Конституции США, в которой декларируется право граждан США «мирно собираться и обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб», впервые заложила основу для развития явления через систему правовых норм. Уже в 1808 году слово «лобби» было впервые зафиксировано в протоколах Конгресса США десятого созыва. А примерно с середины 19 века «лобби» и производные от него становятся одними из самых употребляемых в американском политическом лексиконе. Именно в это время под ним стали понимать место, где заинтересованные лица могли донести свою позицию до членов Палаты представителей и сенаторов. Согласно правилам вход в зал заседаний им был запрещен. Именно потому, что «просители» не могли пройти дальше холлов и приемных, их назвали лоббистами. Чаще всего таким местом выступала прихожая нижнего этажа здания Капитолия штата Олбани. В этом месте представители общественных кругов и организаций получали возможность встречаться и оказывать влияние на представителей власти.

Но существуют и другие мнения. Так в некоторых российских и зарубежных источниках распространение термина «лобби» связывают с вестибюлем гостиницы «Виллард» (Willard InterContinental Washington) в Вашингтоне. В этой гостинице останавливались приехавшие на сессию парламентарии на рубеже 18-19 веков. Именно в вестибюле этой гостинице, лоббисты могли донести свое мнение по поводу принятия того или иного закона.

Практически в тоже время происходит и профессионализация явления. Во времена президентства У.С. Гранта (1869-1877), генерала, снискавшего славу во время гражданской войны в Соединенных Штатах 1861-1865 годах, возникает специальный институт посредников-профессионалов, которые стали брать на себя задачи лоббирования интересов заинтересованных групп.

Самым ранним зафиксированным случаем иностранного лоббизма считается наем в XIX веке российским правительством американского экс-сенатора для лоббирования покупки американским правительством Аляски.

В западной научной литературе (прежде всего в английской и американской) термин «лоббизм» понимается как: «воздействие частных лиц или групп интересов на систему принятия государственных решений».
При этом стоит обратить внимание, что в англосаксонской традиции акцент делается на том, что это особый вид профессиональной деятельности сотрудников, либо независимых консультантов, нанятых компаниями для представления их интересов.

Так, по мнению английского политолога С.Е. Файнера: лоббизм - это «любая деятельность организаций, влияющая на органы государственной власти в целях содействия собственным интересам, причем эти организации, в противоположность партиям, не готовы сами принять ответственность за власть в стране».

В свою очередь американский политолог Э. Лэдд делает акцент на политической компоненте данного процесса и определяет лоббизм как
«организацию определенных групп людей для артикуляции, агрегирования и реализации своих интересов».

Показательно в данном случае определение, выработанное Американской лигой лоббистов: «Лоббисты являются, прежде всего, экспертами в вопросах государственного управления - его структуры, программ, политики и законодательного процесса. Кроме того, будучи основным звеном связи с творцами политических решений, они органически включены в планирование и реализацию соответствующих стратегий достижения политических целей».

Лоббизм в правовом смысле- это совокупность норм, регулирующих деятельность различных групп давления (граждан, ассоциаций бизнеса, профессиональных организаций и т.д.) по продвижению своих интересов в органах государственной власти.

Согласно проекту федерального закона «О правовых основах лоббистской деятельности в Федеральных органах государственной власти» под лоббистской деятельностью понимается «взаимодействие юридических и физических лиц с федеральными органами государственной власти и их представителями с целью оказания влияния на разработку и принятие указанными органами законодательных актов, административных, политических и иных решений в своих интересах или в интересах конкретных клиентов»

Употребление термина в российской научной и профессиональной среде можно выделить два подхода к толкованию термина «лоббизм».
В широком смысле под лоббизмом понимают любую деятельность граждан, ассоциаций бизнеса, партий и других организованных групп давления (в том числе и политических) по отстаиванию своих активных интересов.

Стоит особо подчеркнуть, что в рамках этого подхода лоббизм - это не только давление бизнеса, общественных организаций на органы власти, но и деятельность самих субъектов власти, направленная на продвижение своих корпоративных интересов, получение особых властных преференций и т.п. Сторонники широкого понимания термина считают, что вполне допустимо говорить о лоббизме Президента, Правительства, депутатском лоббизме.

Сторонники другого подхода, считают недопустимым столь широкое толкование термина «лоббизм». Расширение состава участников лоббистской деятельности лишает слово присущей ему специфики, делая возможным его применение при описании любого взаимодействия, одной из сторон которого является представитель органа государственной власти.

Лоббизм - это система приемов и практика реализации интересов различных групп граждан путем воздействия на органы государственной власти. Под лоббированием подразумевается высококвалифицированная деятельность, имеющая политический смысл и правовое обоснование и являющаяся интегральным элементом демократической системы.

Лоббистская деятельность - это деятельность граждан, а также их объединений по установлению контактов с должностными лицами и депутатами органов законодательной власти с целью оказания влияния от имени и в интересах конкретных клиентов на разработку, принятие и осуществление указанными органами законодательных актов, политических решений, подзаконных нормативных актов, административных решений

1.2 Мировой опыт законодательного регулирования лоббизма

На основании мирового опыта выделяют три основных подхода к правовому регулированию лоббизма: американский, немецкий и французский.

С 1946 г. в США действует федеральный закон о регулировании лоббизма в Конгрессе, согласно которому юридическим и физическим лицам, участвующим в лоббистской деятельности, предоставлено право регистрации при Сенате и Палате Представителей. В законе подробно регламентирована процедура регистрации. В частности, лоббист обязан под присягой представить письменное заявление, в котором приводятся следующие данные: имя и адрес учреждения лоббиста; имя и адрес лица, которое его нанимает; сроки найма; сумма вознаграждения, выплачиваемая лоббисту; цели и сумма выделенных на расходы средств. Лоббисты также обязаны ежеквартально представлять подробные отчеты о полученных и израсходованных на указанные цели средствах; о лицах, которым были выплачены какие-либо суммы; а также названия всех статей с материалами в поддержку или против законопроектов, опубликованных по инициативе лоббиста. Несомненно, что американский закон далеко не совершенен: он регулирует лоббизм лишь в законодательном органе Федерации, и к тому же представленные лоббистом данные очень трудно проконтролировать.

В Германии нет федерального закона о лоббизме, однако имеется целый ряд положений, регулирующих лоббистскую деятельность. С 1972 г. действуют Кодекс поведения члена Бундестага и Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге. В соответствии с Кодексом депутатам предоставляется право заниматься за вознаграждение проблемами, выносимыми на обсуждение комитетов парламента. Перед началом слушаний в комитете они обязаны «Объявить о своей заинтересованности». Но, как правило, эти сведения практически не доходят до широкой общественности. Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге преследует ту же цель, что и американский закон - легализацию контактов субъектов лоббизма с органами государственной власти. Однако, несмотря на общую задачу, данные нормативные акты существенно отличаются друг от друга. Если американский закон распространяется на юридических и физических лиц, то немецкое Положение - только на юридических. В соответствии с его условиями не требуется указывать получаемые и расходуемые денежные средства, так как при свободной регистрации нет оснований доверять таким данным. При регистрации немецкий лоббист должен представить следующие сведения: название и адрес союза (в немецком языке термин «союз» эквивалентен термину «группа интересов»); состав правления; область интересов союза; количество членов союза; имя представителя союза и адрес представительства при Бундестаге и Федеральном Правительстве.

На основании сведений о руководстве, количестве членов и области интересов союза немецкий депутат может судить об авторитетности и репрезентативности зарегистрированного лоббиста. В Германии также предусмотрен лоббизм в исполнительных органах власти. Возможность участия союзов в разработке законопроектов на уровне министерств закреплена Единым положением о федеральных министерствах. Однако к минусам немецкой практики регулирования лоббизма можно отнести произвол немецких чиновников при отборе групп интересов, участвующих в разработке законопроектов в министерствах, и отсутствие гласности на стадии обсуждения законопроектов в государственных органах.

Французский подход коренным образом отличается от американского и немецкого. Лоббистская деятельность во Франции считается незаконной на основании Регламента Национального Собрания Французской Республики. Однако здесь действует Социально-экономический совет, предусмотренный Конституцией 1958 г. Этот орган состоит из представителей профессиональных групп страны и призван давать правительству заключения по всем законопроектам экономического и социального характера. Таким образом, он выполняет роль своеобразного «лоббистского парламента». Подобные органы действуют также в Австрии и Голландии. Недостатками французского подхода являются запрет лоббирования в органах законодательной власти и возникновение проблем, связанных с формированием Социально-экономического совета, обеспечения в нем равномерного представительства различных профессиональных групп.

2. Формы лоббистской деятельности

Лоббизм является одной из форм участия граждан в управлении делами государства, т.е. формой народовластия. В обращениях граждан и в профессиональной лоббистской деятельности выражается воля определенной части граждан России. Посредством воздействия на должностных лиц и депутатов через лоббистов или самостоятельно граждане влияют на осуществление власти в стране. Следовательно, можно сделать вывод, что лоббизм - это форма участия граждан России в управлении государством, т.е. форма народовластия.

· минимальные требования к лицам, желающим зарегистрироваться в качестве лоббистов;

· получение зарегистрированными лоббистами специальных прав, позволяющих им получать расширенную информацию о принимаемых решениях и нормативных актах и доводить до сведения должностных лиц свое мнение;

· усиление ответственности лоббистов за нарушение законодательства о лоббизме.

Можно провести следующую классификацию видов лоббизма:

· в зависимости от профессионального отношения субъектов лоббистской деятельности к лоббированию - гражданский лоббизм и профессиональный лоббизм;

· в зависимости от объекта лоббистской деятельности - законодательный лоббизм, исполнительный лоббизм, лоббизм в администрации Президента, лоббизм в органах местного самоуправления;

· в зависимости от субъектов лоббистской деятельности - региональный лоббизм, политический лоббизм, социальный лоббизм, экономический лоббизм, ведомственный лоббизм, иностранный лоббизм, этнический лоббизм;

· в зависимости от механизма достижения целей лоббирования - правотворческий, правоприменительный.

Лоббистами в рамках закона о регулировании лоббистской деятельности могут быть как физические, так и юридические лица. В целях более полного раскрытия спектра субъектов, воздействующих на органы государственной власти и местного самоуправления, к субъектам лоббизма необходимо причислить и физические лица, и союзы, организации, адвокатские и консультационные конторы, специальные агентства, одной из целей деятельности которых является воздействие на осуществление органами государственной власти и местного самоуправления своих полномочий.

К «плюсам» лоббизма отнесем следующее. Во-первых, влияя на управленческие решения, он заставляет «держаться в форме» органы государственной власти и управления, в определенном смысле конкурирует, соревнуется с ним, придает им большую динамику и гибкость. Условия разделения властей - каждая из ветвей может использовать то или иное лобби в своих интересах. Так, в Конгрессе США законодатели официально сотрудничают с лоббистскими кадрами определенных заинтересованных групп, что, бесспорно, только усиливает позиции законодательной власти.

В-пятых, лоббизм применяется как своеобразное социально-политическое стимулирование, направленное на ускорение претворения в жизнь тех или иных целей и интересов, на побуждение к конкретным действиям. При таком подходе, лоббизм выступает как способ активизации каких-либо процессов и явлений в сфере политики.

В-шестых, позволяет расширить информационную и организационную базу принимаемых решений и гораздо убедительнее обратить внимание на так называемые «кричащие» проблемы. Лоббисты обеспечивают органы государственной власти потоком информации по тому или иному вопросу, который вносится на парламентское слушание; информируют законодателей о том, что происходит на самом нижнем и на других уровнях общественного волеизъявления.

Поэтому они больше походят на «торговцев» информацией. Через лоббирование интересам различных групп и слоев придаётся большая злободневность, актуальность, социальная значимость, а властные структуры в приоритетном, оперативном и более полном их удовлетворении. То есть лоббирование выступает в виде системы аргументации, механизма подготовки и принятия соответствующих актов.

В-седьмых, лоббизм можно рассматривать как инструмент взаимодействия представительной и исполнительной власти. Разделение властей не противопоставляет их друг другу, оно должно иметь рабочий характер. Поэтому взаимопомощь министерских лоббистов и депутатских комитетов - на пользу дела, она лишена корыстного интереса и вполне укладывается в рамки нормальной политической жизни.

В-восьмых, лоббизм можно оценивать и как более широкое средство достижения компромисса, способ взаимного уравновешивания и примирения между собой разнообразных интересов. Общепризнанно, что лоббистские группы, отстаивающие порою "диаметрально противоположные интересы своих «хозяев» (государственных, классовых, частных и т.п.), как это ни странно на первый взгляд, способствуют сохранению своего рода равновесия различных сил, нахождению точек соприкосновения и достижению консенсуса при принятии управленческих решений, ведь, в конце концов, стержень лоббизма - взаимовыгодное сотрудничество.

В-пятых, лоббистские мероприятия выступают в определённых условиях и в форме проявления социальной несправедливости. Как показывает социальная практика некоторых западных государств, результативность лоббизма большого бизнеса несравненно выше (ввиду, главным образом, финансово-материальных возможностей), чем у других групп и структур. Подобная ситуация, повторяющаяся постоянно, способна дестабилизировать обстановку, дисбалансировать интересы, содействовать росту социальной напряжённости.

И, тем не менее, плюсы у лоббизма, на взгляд автора, всё-таки, весомее минусов и законодательное оформление данного политического института позволит придать ему большую социально-полезную направленность, чем сейчас. Законодательное урегулирование института лоббизма позволит открыть и сделать прозрачной определенную часть механизма принятия властных решений, что уменьшит их коррупционность.

Лоббизм, как и всякое иное социальное средство, в конечном счете, может быть употреблено как на благо всего общества, так и в узкопартийных, узкогрупповых и т.п. «узких» интересах. Всё зависит от социально-экономического, политического и культурного фона, от ряда обстоятельств, которые могут направить лоббизм в позитивное или негативное русло. Для того чтобы он приносил пользу всему обществу, необходимы соответствующие условия: реальное действие демократических институтов и норм, экономическая и политическая стабильность, свобода средств массовой информации, устойчивое гражданское общество и т.д. Только при наличии данного набора факторов расширяются шансы на использование лоббизма в общественных интересах, и он начинает «работать» в общесоциальных (общечеловеческих) режимах. В условиях же экономического, политического и духовного кризиса, переходных периодов, непредсказуемости, когда каждый слой, класс, группа стремятся «урвать» именно «сейчас», лоббизм выходит из цивилизованных рамок, и приобретает больше «минусов», чем «плюсов». Это наиболее ярко демонстрирует сегодняшняя социальная практика в России.

Однако закона о регулировании лоббистской деятельности в стране еще нет, его принятие затягивается. И пока лоббистская деятельность не будет поставлена посредством закона под государственный и общественный контроль, останется угроза срастания ее с коррупцией.

3. Проблемы и перспективы конституционно-правового регулирования лоббистской деятельности

3.1 Проекты закона о регулир овании лоббистской деятельности

Альтернативы лоббизму в России нет. Чтобы он не остался теневым, неорганизованным, а стал легальным и демократическим политическим институтом, его механизм, конкретные формы и методы деятельности должны быть подробно регламентированы законом.

За более чем 10 лет предпринимались попытки принятия закона о лоббизме. Так 7 марта 1995 года. В Государственной Думе состоялись Парламентские слушания по проекту федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти». Проведение парламентских слушаний по данному законопроекту неоднократно переносились.

11 мая 1995 года. Проект федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти» был представлен участникам Межпарламентской ассамблеи СНГ по просьбе парламентариев ряда государств.

28 июня 1995 года. Состоялись первые общественные слушания проекта федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти».

16 июля 1995 года. Совет Государственной Думы рекомендовал рассмотреть проект федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти» в первом чтении.

Ноябрь 1995 года. Проект федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти» вносится на обсуждение депутатов (едва набралось 226 человек, необходимых для кворума, хотя в зале было меньше 200 человек) в первом чтении. Разумеется, в такой ситуации шансы принятия проекта федерального закона, тем более такого неоднозначного, нового и сложного, были минимальными. Результаты голосования были следующими: «за» - 117 голосов, «против» - 8 голосов, воздержались - 5 депутатов, не участвовали в голосовании или отсутствовали в зале после регистрации - 96 (!) депутатов. Последняя цифра - фактически тоже голоса тех, кто по тем или иным причинам «провалил» проект федерального закона. Поддержали его фракции ПРЕС, АПР, КПРФ. Не поддержали законопроект представители ЛДПР. Такой результат вполне понятен: проблема законодательного регулирования лоббизма слишком нова, чтобы у парламентского большинства сложилось однозначное отношение к ней.

В Государственной Думе второго созыва в отношении проекта федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» были осуществлены все те же парламентские процедуры, что и в предыдущей: законопроект был внесен в совет Государственной Думы.

Существенным отличаем, стало появление альтернативной рабочей группы, близкой к представителям крупного бизнеса и Администрации Президента, которая разработала свой проект федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», взяв за основу законопроект рабочей группы Владимира Лепехина. Существенным отличием альтернативного законопроекта было его явно заказной характер. Самым заметным изменением были правила регистрации лоббистов, которые теперь должны были регистрироваться в специальном органе, создаваемым Администрацией Президента. После давления из департамента внутренней политики Администрации Президента было принято решение о совместной работе двух групп. В итоге проект федерального закона стал сильно отличаться от того законопроекта, который вносился в Государственную Думу первого созыва, благодаря непосредственному участию инициативной группы Администрации Президента.

Проект федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» был включен в план законопроектных работ и принят к разработке комитетом по делам общественных объединений и религиозных организаций.

Ноябрь 1996 года. Повторное утверждение концепции проекта федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти».

17 декабря 1996 года. В Государственной Думе состоялись парламентские слушания по проекту федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти». На парламентских слушаниях выступал руководитель внутренней службы Администрации Президента Андрей Логинов, туда же были приглашены все инициаторы проектов федерального закона.

В Государственной Думе третьего созыва в отношении проекта федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» были осуществлены все необходимые парламентские процедуры для его внесения. В итоге проект федерального закона был направлен для официального заключения в Правительство. Но официальное заключение получить так и не удалось. Дважды инициаторы проекта федерального закона получали из Правительства неформальный отзыв. Первый раз за подписью Ильи Клебанова, второй раз (после того как в Правительство с просьбой предоставить официальное заключение обратилась группа депутатов) - от Валентины Матвиенко. Содержания отзывов не изменилось: «считаем принятие закона о лоббизме преждевременным и нецелесообразным».

После негативного отзыва из Правительства и фактически полного игнорирования требований депутатов комитета о предоставлении официального отзыва, рабочей группой было принято решение изменить название проекта федерального закона, сделать его более мягким: «О правовых основах регулирования лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти». Делалось это, чтобы не вызывать особого раздражение у противодействующих групп давления и чиновников в Правительстве. Изменив название, сам текст менять не стали. Далее по процедуре было сделано следующее: старый проект федерального закона, который еще вносился в Государственную Думу первого созыва, был снят с рассмотрения; было изменено название; тот же самый проект федерального закона был внесен еще раз.

25 ноября 2003 года. Фракция Союз Правых Сил (СПС) вносит в Государственную Думу проект федерального закона «О лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти». Авторы законопроекты: Борис Надеждин, Борис Немцов, Ирина Хакамада. Основные положения нового проекта федерального закона, регулирующего лоббистскую деятельность следующие: первое, должны быть созданы специальные организации, официально заявляющие о своих лоббистских интересах (типа РСПП), второе, принципиальным является создание в стране института, который был бы некоторым посредником между бизнесом и партиями, третье, потребуется внесения изменений в закон о статусе депутата. Депутат, лоббируя в Думе тот или иной законопроект, будет обязан открыто заявить, с чьего голоса он поет о снижении, например, НДС.

И вся история попыток проведения закона о лоббистской деятельности закончилась 19 апреля 2004 года. Совет Государственной Думы рассмотрел законопроекта «О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», подготовленного депутатами Государственной Думы Зоркальцевым В.И., Махачевым Г.Н., Чуевым А.В. и представленного ответственным комитетом. Результат рассмотрения: снять законопроект с рассмотрения Государственной Думы в связи с отзывом субъектом права законодательной инициативы.

В настоящий момент пошел новый виток узаконить лоббистскую деятельность - выписка из протокола заседания Совета ГД ФС РФ от 20.03.2014 №156 О проекте Федерального закона №410475-6 «О порядке продвижения интересов коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей в органах государственной власти и местного самоуправления»

3.2 Поиски оптимально й модели регулирования лоббизма

Закон о лоббизме должен легализовать такую деятельность как законное, демократическое средство взаимодействия общества и власти; создать законодательные предпосылки для «очищения» этой деятельности от противоправных, коррупционных действий; оградить федеральные органы государственной власти от грубого и незаконного давления, содействовать повышению профессионализма и ответственности должностных лиц при выработке и осуществлении государственных решений; предоставить общественности возможность знать, кто, что и как лоббирует в федеральных органах государственной власти и контролировать этот процесс; способствовать оформлению интересов различных социальных групп и слоев; предоставить возможность все более широкому кругу граждан России оказывать влияние на власть; определить легитимные формы организации и методы деятельности профессионального лоббизма. Конечно, такой закон не может быть панацеей от коррупции, являющейся оборотной стороной лоббизма, но он может значительно усилить юридические возможности борьбы с ее проявлениями.

Становление институтов правового государства и гражданского общества в современной России определяет потребность в развитии различных форм взаимодействия власти и граждан, методов и способов согласования государственных и общественных, групповых, частных интересов. Далеко не всегда эти вновь возникающие формы сразу приобретают необходимое демократическое и правовое содержание. Лоббизм, несомненно, относится к числу таких явлений современной российской действительности, восприятие которых в обществе неоднозначно.

В научной литературе можно найти много рассуждений о проблеме и особенностях российского лоббизма, его основных недостатках, необходимости его институционализации, отсутствии законодательной основы, теневом характере и т.д. Высказываются и такие мнения, что лоббизма в России пока нет потому, что нет нормативной законодательной базы, его регулирующей. Но отсутствие правового регулирования не отменяет существования соответствующего социального явления. Именно наличие де-факто социального явления «лоббизм» в России, проявления которого неоспоримы, требует расширения научных направлений в этой области, в том числе и по проблемам институционализации лоббизма, выводе его из теневых форм взаимодействия власти и различных групп интересов, а в более общем виде - системы взаимодействия власти и гражданского общества.

Одной из наиболее острых и трудноразрешимых проблем, связанных с институционализацией лоббизма в России, является преодоление тотального недоверия в обществе к лоббистской деятельности как таковой. Это связано и с его непроразрачностью, и с тем, что российский лоббизм представляет сегодня, в основном, те группы интересов, которые не отличаются доверием общества, и с тем, что лоббизм в России еще не воспринял нормы и ценности цивилизованного лоббизма, не стал общественно признанным и значимым социальным институтом.

При этом следует отметить, что методы лоббистской деятельности, применяемые для достижения ее целей, которые выходят за рамки действующих нормативных правовых норм и норм этики межличностных, межгрупповых, общественных отношений, признаются людьми, даже не имеющими никаких знаний о сущности современного лоббизма, наиболее эффективными. Поэтому процесс формирования в нашей стране цивилизованного лоббизма и превращения его в полноценный социальный институт общества возможен только с перестройкой сознания населения, с реформой законодательства, с качественными изменениями всей системы взаимодействий власти и общества.

В целом лоббизм в государственно-управленческом процессе современной России характеризуется рядом следующих признаков:

* в качестве основных потребителей лоббистских услуг выступают крупные монопольные и олигархические структуры, стремящиеся воздействовать на принятие выгодных им государственных решений;

* особенность формирования групп интересов в России заключается в том, что они формально не организованы и представляют собой по большей части разнородные группы людей, выражающих одни интересы;

* наряду с общепризнанными субъектами лоббизма, такими как монополистические объединения, профессиональные и общественные объединения, в современной России действуют также и особые субъекты лоббистской деятельности их числа представителей органов власти всех уровней; специфика таких субъектов лоббистской деятельности заключается, прежде всего, в том, что они как представители органов власти одновременно могут выступать и в качестве объекта лоббирования со стороны других групп интересов;

* лоббистская деятельность в России носит не специализированный характер и осуществляется непосредственными субъектами лоббирования, хотя в последнее время отмечается определенный рост предложений лобби-услуг от организаций, специализирующихся в этой области.

Анализ современного лоббизма в Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что он как социальный институт общества находится еще в стадии становления, что проявляется, прежде всего, в отсутствии механизмов, в том числе, нормативных правовых, государственного и общественного контроля за деятельностью лоббистских групп. В лоббизме отмечается активное влияние криминальных и полукриминальных интересов, что приводит, в том числе, к применению противозаконных методов в лоббистской деятельности (подкуп, шантаж и т.п.), к искажению этических норм лоббирования.

Заключение

Подводя итоги курсовой работы, хотелось бы еще раз остановиться на основных положениях, которые анализировались и рассматривались в ней.

Юридической основой лоббизма является Конституция Российской Федерации, а именно ст. 3 Конституции Российской Федерации, где говорится: «Народ осуществляет власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления»; ст. 32 Конституции Российской Федерации - «граждане России имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей»; ст. 33 Конституции Российской Федерации - «граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления».

Специфика лоббизма, с юридической точки зрения, заключается в том, что он совершается в строгом соответствии с федеральными законами, иными правовыми актами Государственной Думы и Совета Федерации, указами Президента, постановлениями Правительства, законами и иными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Это говорит о том, что любые действия, совершаемые не в соответствии с вышеуказанными правовыми актами, не могут считаться лоббизмом в собственно правовом смысле.

Можно провести следующую классификацию видов лоббизма: (1) в зависимости от профессионального отношения субъектов лоббистской деятельности к лоббированию - гражданский лоббизм и профессиональный лоббизм; (2) в зависимости от объекта лоббистской деятельности - законодательный лоббизм, исполнительный лоббизм, лоббизм в администрации Президента, лоббизм в органах местного самоуправления; (3) в зависимости от субъектов лоббистской деятельности - региональный лоббизм, политический лоббизм, социальный лоббизм, экономический лоббизм, ведомственный лоббизм, иностранный лоббизм, этнический лоббизм; (4) в зависимости от механизма достижения целей лоббирования - правотворческий, правоприменительный.

Под «лоббистской деятельностью» понимается взаимодействие юридических и физических лиц с органами государственной власти, местного самоуправления и их представителями с целью оказания влияния на разработку, принятие и осуществление указанными органами нормативно-правовых актов, актов применения права в своих интересах или в интересах конкретных клиентов.

Рассмотрев явление лоббизма с различных сторон, проанализируем его плюсы и минусы для рассмотрения вопроса о необходимости дальнейшего правового регулирования данного института и развития конституционных норм, составляющих правовую основу лоббистской деятельности.

К «плюсам» лоббизма отнесем следующее. Во-первых, влияя на управленческие решения, он заставляет «держаться в форме» органы государственной власти и управления, в определенном смысле конкурирует, соревнуется с ним, придает им большую динамику и гибкость.

Во-вторых, лоббизм выступает инструментом самоорганизации гражданского общества, с помощью которого мобилизуется общественная поддержка или оппозиция какому-либо законопроекту, оказывается влияние на политику. Лоббизм в этой ситуации - своего рода соперник бюрократии. Учитывая также, что государство в условиях становления рыночных отношений все больше и больше оставляет многое из своих позиций в сфере защиты интересов различных социальных групп и слоев, этот вакуум должен быть заполнен соответствующими структурами гражданского общества.

В-третьих, лоббизм создаёт возможности для обеспечения интересов меньшинства, ибо выступает в качестве специфической формы проявления политического плюрализма.

В-четвёртых, лоббизм воплощает собой принцип свободы социальных негосударственных структур: ассоциаций, общественных организаций, слоев и т.п. С помощью лоббирования они сами пытаются решать свои проблемы, обладая определённым выбором путей и средств подобного решения.

В-пятых, позволяет расширить информационную и организационную базу принимаемых решений и гораздо убедительнее обратить внимание на так называемые «кричащие» проблемы. Лоббисты обеспечивают органы государственной власти потоком информации по тому или иному вопросу, который вносится на парламентское слушание; информируют законодателей о том, что происходит на самом нижнем и на других уровнях общественного волеизъявления.

К «минусам» лоббизма отнесём следующее. Во-первых, он может стать инструментом приоритетного удовлетворения иностранных интересов в ущерб интересам государственным, то есть реализоваться подчас как «непатриотическое» средство.

Во-вторых, выступает иногда проводником неправового воздействия (давления) на государственные органы, здесь уже надо говорить о преступных видах лоббизма (взяточничестве, коррупции и т.п.), которые «подтачивают» фундамент власти.

В-третьих, может служить фактором развития и защиты ведомственности, местничества, национализма и т.п., усиливать крайние формы удовлетворения «специальных интересов».

В-четвёртых, лоббизм таит в себе немалую опасность «размывания» народовластных устоев общества, превращения демократических институтов в мощный инструмент отдельных властных групп.

В-пятых, лоббистские мероприятия выступают в определённых условиях и в форме проявления социальной несправедливости. Как показывает социальная практика некоторых западных государств, результативность лоббизма большого бизнеса несравненно выше (ввиду, главным образом, финансово-материальных возможностей), чем у других групп и структур.

В-шестых, лоббизм зачастую блокирует действительно нужные управленческие решения, препятствует удовлетворению общественно ценных интересов, сопутствуя осуществлению интересов чиновничьих.

В-седьмых, это средство, иногда существенно мешающее стабильной и оперативной государственной политике, ибо может быть направлено, например, на постоянное перераспределение бюджета («перетягивание одеяла на себя»), на частую смену приоритетов, на усиление позиций одной ветви власти при одновременном ослаблении другой и т.п.

В-восьмых, лоббизм может использоваться и в более «прозаичных» целях - как инструмент обогащения отдельных слоев, элит. Лоббизм как таковой - это существование мощных групп людей у власти, предпринимающих все возможные меры для перераспределения материальных ресурсов и благ в свою пользу.

Лоббизм, как и всякое иное социальное средство, в конечном счете, может быть употреблено как на благо всего общества, так и в узкопартийных, узкогрупповых и т.п. «узких» интересах. Всё зависит от социально-экономического, политического и культурного фона, от ряда обстоятельств, которые могут направить лоббизм в позитивное или негативное русло. Для того чтобы он приносил пользу всему обществу, необходимы соответствующие условия: реальное действие демократических институтов и норм, экономическая и политическая стабильность, свобода средств массовой информации, устойчивое гражданское общество и т.д. Только при наличии данного набора факторов расширяются шансы на использование лоббизма в общественных интересах, и он начинает «работать» в общесоциальных (общечеловеческих) режимах

Основным средством изменения данной его направленности является законодательное регулирование лоббистской деятельности, что позволит создать основу для легального, цивилизованного лоббирования и вывести часть лоббистских отношений из тени.

Легализация лоббизма как явления позволит общественности видеть, чьи интересы отражает тот или иной законопроект, кто его лоббирует и кто стоит за лоббистами. Тем самым будет открыт доступ общественности в коридоры власти. Легальный лоббизм поможет установить авторов, как государственных решений, так и вносимых конкретных поправок; узнать степень зависимости и независимости законодателей; а избирателям быть более информированными о деятельности своих депутатов, чтобы в другой раз сделать более точный выбор и т.д.

Для придания российскому лоббизму цивилизованных форм необходимо укрепление всей государственной системы, формирование гражданского общества, что позволит создать институты, ограничивающие деятельность корпоративных монопольных структур рамками закона, сформировать системы социального партнерства, наладить современные и цивилизованные взаимоотношения бизнеса, государства и общества.

Подобные документы

Сущность и понятие лоббизма как политико-правового института. Подходы к сущности лоббистской деятельности. Современное состояние политического лоббизма в России. Проблемы перевода анонимного (теневого) лоббизма в оптимальный институт лоббирования.

курсовая работа , добавлен 17.12.2014


Лоббизм: понятие; основные виды. Методы лоббистской деятельности в политической сфере жизни. Классические технологии лоббизма. Становление и развитие этнического лоббизма в США. Деятельность и влияние арабского лобби на законодательный процесс в США.

курсовая работа , добавлен 08.01.2011


Основные понятия термина и виды лоббизма, их сущность как полноценный институт. Ведущие методы и технологии протекционизма. Главные инструменты лоббистской деятельности. Общественное значение, специфика и особенности лоббизма в Российской Федерации.

контрольная работа , добавлен 26.11.2008


Истоки возникновения политического лоббизма, его сущность, структура, цели и функции. Исследование истории развития института лоббизма в дореволюционной России и в СССР. Рассмотрение проблем правового регулирования лоббизма в РФ в современных условиях.

дипломная работа , добавлен 12.11.2011


Сущность лоббирования в политической деятельности. Виды лоббизма, сущность и характеристика. Достоинства лоббизма и их преимущества. Лоббизм в современной России, его зарождение и развитие. Использование общественных объединений. Лоббистские структуры.

реферат , добавлен 16.02.2009


Лоббизм как неотъемлемая часть эффективного осуществления правовой политики, характеристика и анализ его деятельности на современном этапе. Место лоббизма в политической теории России. Технологии пропаганды в среде электората, их применение в России.

контрольная работа , добавлен 26.04.2010


Понятие правового и социального государства, их концепции и реальное воплощение в странах Западной Европы. Анализ конституционно-правовых основ и практики российского государства: уровня соответствия критериям правового и социального государства.

контрольная работа , добавлен 26.02.2012


Соотношение и взаимосвязь политики и экономики: методология проблемы. Средства, методы и объективная необходимость политического регулирования экономики. Особенности взаимодействия экономической и политической сфер общества в современной России.

контрольная работа , добавлен 01.11.2010


Понятие духовного строения правосознания человека. Духовное состояние постсоветского общества. Основные черты эпохи духовного нигилизма и публичной продажности. Значение и цели правового воспитания личности. Работа по правовому воспитанию среди молодежи.

реферат , добавлен 01.12.2009


Политические партии в их современном понимании. Понятие сущности и классификация партий. Регламентация правового статуса и порядка деятельности партий. Партийные системы зарубежных стран. Анализ конституционно-правовой структуры власти зарубежных стран.

Главная » Политические права » Правовое регулирование лоббистской деятельности. Реферат: Роблемы правового регулирования лоббистской деятельности в условиях современного российского о