Верховенство означает высшую силу государственной власти внутри страны перед любыми иными властями на ее территории. Суверенное государство: понятие и признаки
В социологической концепции государством называется организация публичной политической власти любого типа независимо от формы и содержания. Общей чертой для всех вариантов социологической концепции государства является отрицание юридической природы государства и абсолютизация его силовой природы, рассмотрение в качестве основы государства фактических отношений властвования2. Это силовая концепция. Сущность государства объясняется здесь как организованное насилие, как политическая сила, которая не может быть ограничена правом и которая произвольно определяет меру свободы подвластных. Такое понимание допускает и политическую несвободу подвластных, неограниченность политической власти, а поэтому в круг объектов, описываемых здесь как "государство", попадает и деспотия.
Общее определение государства в социологической концепции сводится к следующему: это наиболее действенная (наиболее сильная, верховная, суверенная) организация власти у населения определенной территории.
Эта концепция государства использовалась в классическом легистском позитивизме (Дж. Остин, Г. Ф. Шершеневич, Л. Гум-пЛович) для объяснения права (при отождествлении права и закона): "Право - это приказ государства, верховной власти, суверена". При таком правопонимании получается, что государство как сила первично, а "право" (законы) вторично, что государство - это голая монополия силы, предшествующая закону. Поэтому законная форма власти, ее наличие или отсутствие, не имеет значения для социологической концепции. Верховная власть может осуществляться по закону и вопреки закону - на то она и верховная. Закон ("право") - это то, чего желает верховная власть, волеизъявление суверенной власти. Поэтому социологическая концепция лишь допускает, что полномочия государственной власти могут быть регламентированы законом, но утверждает, что закон для государственной власти необязателен. Здесь государство - это фактические отношения повеления и подчинения, фактическая организация и деятельность власти, а не то, что формально предписывается законами о власти. Государство как социальная сила может соблюдать законную форму осуществления власти, но может и не соблюдать.
Разновидностью социологической концепции является марксистско-ленинская концепция государства. Здесь сущность государства объясняется через классовое господство и классовое насилие.
Согласно марксистско-ленинскому учению, общество со времени утверждения частной собственности разделяется на антагонистические классы, а государство является политической организацией экономически господствующего класса. Сущность государства - это диктатура, насилие господствующе-г° класса для подавления других классов (В. И. Ленин). Государственный аппарат, опираясь на насилие, управляет обще-Ством так, как это выгодно и угодно господствующему клас-гУ, и в принципе может не считаться с интересами других Пассов. Государство есть машина в руках господствующего масса для подавления сопротивления своих классовых про-(И. В. Сталин). По отношению к такой силе у подвла-даже у представителей господствующего класса, не быть никаких естественных прав. Фактическая (эконо-сила членов общества дает им большую или меньшую фактическую свободу произвола. Диктатура класса озня чает несвязанность власти какими бы то ни было законами Диктатура есть власть, опирающаяся непосредственно на на силие, не связанная никакими законами (В. И. Ленин). Таким образом, марксизм-ленинизм объясняет государство как антиправовую организацию публичной политической власти, природа которой такова, что она не может быть ограничена даже законом.
Установленную большевиками в России "диктатуру пролетариата" (фактически - диктатуру большевистской элиты и ее вождя) марксизм-ленинизм объясняет как "полугосударство", или "отмирающее государство". Диктатура класса пролетариата ("социалистическое государство") уничтожает собственность на средства производства и тем самым основу антагонистических классовых противоречий. При диктатуре пролетариата уже нет эксплуататорского, экономически и политически господствующего класса, а поэтому политическое насилие постепенно исчерпает свою роль, власть перестанет быть политической, и на месте диктатуры пролетариата сформируется организация коммунистического общественного самоуправления. Правда, руководивший процессом "отмирания государства" Сталин объявил, что классовая борьба в стране будет обостряться по мере строительства социализма и диктатура пролетариата будет "отмирать" через ее усиление (чем сильнее будет диктатура, тем быстрее она решит свою историческую задачу и "отомрет"; но закономерно возникает вопрос: пожелает ли столь сильная диктатура "отмереть", не будет ли она изобретать для себя новые "исторические задачи", решаемые путем тотального насилия?). После смерти "вождя в СССР было официально объявлено, что диктатура пролетариата уже завершилась, в стране сложился монолитный советский народ, состоящий из дружественных классов (рабочий класс, колхозное крестьянство и социальная "прослои-ка" - трудовая интеллигенция); но государство еще не "умер ло", а превратилось в "общенародное социалистическое госУ" дарство", в котором установится режим "социалистической законности" (имелось в виду, что при сталинском режиме Д0 пускались "нарушения социалистической законности", связан ные с трудностями строительства социализма во враждебно1 империалистическом окружении).
С последовательной марксистско-ленинской точки "общенародное государство" - это нонсенс: если власть надлежит всему народу, то эта власть не государственная, политическая. Политическая власть в марксистски-ленинсоНимании должна осуществляться в интересах класса, части арода. Если такого класса нет, подвластные составляют однородную массу, а власть тем не менее остается политической, принудительной, то получается, что она действует в лтересах самого аппарата политической власти, в интересах господствующей в обществе бюрократии. Значит, это не "общенародное", а бюрократическое государство. (Конечно, такой вывод для официальной советской идеологии был неприемлем.)
Поскольку марксистско-ленинское понимание государства было единственным официально допускавшимся в СССР, его влияние сохранилось в преподавании учебных дисциплин. Определение государства, данное в одном из последних учебников, гласит: "Государство - это особая организация публичной, политической власти господствующего класса (социальной группы, блока классовых сил, всего народа), располагающая специальным аппаратом управления "и принуждения, которая, представляя общество, осуществляет руководство этим обществом и обеспечивает его интеграцию"1. Никакая "особость" государства из данного определения не вытекает. Любая организация публичной политической власти, в частности деспотическая, подпадает под признаки, приведенные в этом определении. С позиции такого понимания государства, чем сильнее власть, чем она деспотичнее, тем она "государственнее", тем больше она выражает природу государства вообще.
Сторонники социологической концепции государства не обязательно выпячивают политическое насилие. Со времен Древности политическая мысль различала две наиболее яркие стороны политической власти: (1) организованное насилие как средство достижения цели и (2) решение общих дел, достижение общественного благополучия как цель власти. Если хо-тят подчеркнуть силовой момент, говорят: государство - это °рганизация принудительного управления обществом (диктатура, аппарат насилия и т. д.). Если же хотят подчеркнуть со циальную цель политической власти, то говорят: государство - это власть, призванная решать общие дела.
Вообще политическое общение - это вовсе не обязательно организованное насилие, произвольное силовое регулирование отношений. У древних греков, т. е. в первоначальном значении слова, политика - это искусство управления сообществом людей с целью достижения общего блага. Современная политология видит социальный смысл политики, политической власти не в том, что одни социальные группы силой навязывают свою волю другим, а в том, что политическая власть умеряет столкновения социальных сил, создает стабильный порядок в обществе. При этом стабильность в обществе может достигаться и за счет организованного насилия, предотвращающего распад общества, и за счет достижения согласия социальных групп ради прекращения конфликтов, ослабляющих общество в целом. Политика как организованное насилие есть признак исторической неразвитости цивилизации.
По мере исторического прогресса организованное насилие в интересах одного класса, одной группы все дальше отходит на задний план политической жизни, а на передний выдвигается общесоциальная деятельность политической власти. В постиндустриальном обществе, в наиболее развитых странах социальные противоречия утрачивают остроту, умеряются до такой степени, что и политическое насилие в отношении больших социальных групп становится ненужным. Здесь просто нет классов в марксистском понимании. Политическая власть устанавливает цивилизованные рамки разрешения конфликтов между социальными группами и, выражая стремление большинства членов этого благополучного общества к гражданскому миру, не только гарантирует интересы социально сильных, но и защищает интересы социально слабых. Государство занимается перераспределением национального дохода, в частности, для того, чтобы примирить интересы ально сильных и социально слабых. Главной целью его тики являются социальный мир и гражданское согласие. СреД ство достижения этой цели - не организованное насилие, а нахождение компромисса, согласование интересов разных с° циальных групп.
Итак, теория насилия непригодна для объяснения и ной политической власти в постиндустриальном обществе. е годня сторонники социологической концепции государства я° лагают, что классовый, диктаторский, деспотический характер власти присущ лишь частным историческим формам государства, а именно решение общих дел населения преимущественно силовым путем характерно для исторически неразви-т0го государства, а для современного государства более характерно стремление власти к социальным компромиссам.
"Деспотическое государство". В любом варианте социологическая концепция государства не позволяет различать государство и деспотию. Здесь сущность явлений, определяемых как государственные, усматривается в организованном принуждении вплоть до насилия (пусть даже для решения общих дел населения страны) и поэтому допускается "государственная" власть, не ограниченная свободой подвластных. Тем самым безосновательно расширяется сфера политических явлений и отношений, обозначаемая термином "государство". Государство может быть демократическим, либеральным, диктаторским, деспотическим, тоталитарным и т. д. Во всех случаях это будет государство. Власть можно оценивать как хорошую или плохую, справедливую или несправедливую и т. д., но все эти оценки не имеют отношения к понятию государства в социологической концепции. Получается, что любая организация произвольного насилия называется государством только потому, что она оказывается наиболее сильной на определенной территории у определенного народа.
В таком случае, чем, в сущности, отличается понимаемое таким образом "государство" от большой разбойничьей шайки? Этот вопрос задавал еще в V в. один из "отцов церкви", Блаженный Августин, стремясь доказать, что государственно-организованное сообщество (civitas) основывается на справедливости, а деспотические царства (regnum) язычников нельзя называть государствами. "Что суть царства, лишенные справедливости, - риторически вопрошал Августин, - как не большие разбойничьи шайки?" В представлении христианского мыслителя, в языческих царствах нет государственно-Правового общения, но в них, как в разбойничьих шайках, есть власть одного предводителя, которому никто не смеет Прекословить, а "право" сводится к тому, что захваченная на войне добыча делится по установившемуся обычаю.
Через полторы тысячи лет Августину возразил Г. Кель-Зен, возразил именно с позиции социологической концепции государства: разбойничью шайку нельзя считать государством "Чщь потому, что на той же территории, на которой действу-1°т разбойники, есть другая социальная сила, власть, более Могущественная, чем власть разбойничьей шайки. Она-то и Называется государством. Поэтому приказы уличных грабителей нельзя отождествлять с велениями государства, правовь ми актами государственных органов. Но уж если порядок, на вязываемый бандой грабителей, будет на определенной теп ритории наиболее действенным, то его следует считать пра вопорядком, а социум, организованный в рамках такого правопорядка, - государством. В качестве примера Г. Кельзен ссылался на так называемые пиратские государства, существовавшие в XVI-XIX вв. на северном побережье Африки (Алжир, Тунис, Триполи), а также на тоталитарный режим большевиков, отменивших в России частную собственность на средства производства. Сначала, писал Г. Кельзен, суды США не признавали акты большевистского режима государственно-правовыми актами, так как считали, что власть большевиков - это преступная власть банды гангстеров, и она скоро кончится; но когда стало очевидным, что этот режим устойчив и более эффективен, чем любая другая власть на территории СССР, признали его в качестве государственно-правового порядка. Интересно, что Г. Кельзен несколько изменил свои взгляды после того, как он пострадал от преследований нацистов.
Правовое государство и государство законности. Социологическая концепция государства отрицает естественные права человека и понятие правового государства. Все субъективные права считаются октроированными, производными от воли законодателя.
В социологической концепции понятие суверенной власти означает политическую власть, которая по своей природе не может быть связана какими-то дозаконотворческими правами подвластныхили международным правом. "Право" здесь объясняется как приказы верховной власти, а основные права и свободы человека - как продукт властного законотворчества. Получается, что не государство связано правом, а наоборот-право - это то, что находится в полном распоряжении государства. Следовательно, в социологической концепции "правовое государство" - это нонсенс: государство может быть деспотическим, но не может быть правовым в смысле связанности власти свободой подвластных; никакая сила не мо?кеТ ограничивать государство, поскольку, по определению, эТ° наиболее сильная организация власти. Если другая социально политическая сила способна ограничить политическую власть неким "правом", то в такой ситуации государством слеДУе считать не ту власть, которую можно ограничить, а ту силУ которая ограничивает других, но сама остается полновласт ной, неограничиваемой. Поэтому, в частности, в рамках И ологической концепции невозможно объяснить природу ституционного права и международного права, ограничивающих политическую власть.
Понятие правового государства невозможно гносеологически и логически, если объяснять природу государства вообще как организацию власти силового типа. Вот типичные рассуждения, показывающие отношение к теории правового государства с такой позиции: "В научном отношении эта теория несостоятельна потому, что право по своей природе таково, что не может стоять над государством. К тому же совершенно необъяснимы по природе и неопределенны по содержанию те "абсолютные правовые принципы и начала., которые якобы должны стоять над государством, связывать его... Буржуазная теория "правового государства" - лживая и фальшивая теория"1.
Но после того как в современной России понятие правового государства стало, по меньшей мере, модным, сторонники социологической концепции государства вынуждены объяснять это понятие, несмотря на то что эта концепция и понятие правового государства несовместимы. Правда, возникает проблема: как в рамках силового понимания государства объяснить подчинение власти праву, или господство права? И поскольку при таком понимании право отождествляется с законом, то господство права, требование правового содержания законодательства, подменяется формальным требованием верховенства закона. В лучшем случае сторонники силовой трактовки государства признают, что верховенство закона не тождественно господству права, так как законы могут быть и неправовыми; но и в этом случае остается неразрешимый для них вопрос: что такое "право", если право не тождественно закону, приказу государства? Поэтому и понятие правового государства остается для них необъяснимым: "...основной недостаток теории правового государства конца XIX - начала XX в. - неясность в вопросах о том, какое конкретно право Должно связывать государство, кто является источником такого права, каков механизм связанности государства правом, - остается неустраненным и по настоящее время"2.
Социологическая концепция государства допускает лишь Понятие "государство законности". Последнее означает государство, "самоограничивающееся" своими законами, т. е. та-е, в котором власть "связана" законами, но в то же время может произвольно изменять законы. Получается конструк ция государства, в котором власть связана собственным про изволом: "Тот факт, что нормы права исходят от государства не противоречит положению о связанности органов госудЭр ства этими нормами. Речь идет не о подчинении органов государства каким-то абсолютным правовым принципам, а о связанности государственных органов нормами действующего права (т. е. законами. - В. Ч.)... Конечно, высшие органы государственной власти вправе издавать любые юридические акты Никакой ранее изданный закон не связывает органы государственной власти в том смысле, что любой закон, включая конституционный, в установленном порядке может быть отменен или исправлен"1. Такая конструкция государства законности в принципе не опровергает тезис Ленина о том, что государство есть диктатура, не связанная никакими законами.
Независимость государственной власти означает самостоятельность государства в отношении с другими государствами и независимость от всякой другой власти внутри страны и вне ее, а также исключительное, монопольное право свободно решать все свои дела.
Независимость и верховенство государственной власти выражаются:
в универсальности - решения государственной власти обязательны для всего населения, организаций и лиц, облеченных властью в данной стране
в прерогативе - возможность отмены и признания ничтожным любого незаконного проявления другой общественной власти, а также возможность закрепления государственной властью любого проявления общественной власти (обычная, требования и др.)
в наличии специальных средств воздействия, которыми не располагает никакая другая общественная организация.
Однако вышеперечисленные юридические свойства суверенитета не имеют абсолютного характера. Уже в начале ХХ века появляются суждения, что “власть каждого государства ограничена и обусловлена из вне - зависимостью его от международного общения, изнутри - от разнообразных общений, из которых оно стало слагаться”Крашенинникова Н.А. История государства и права зарубежных стран Современная эпоха: Учебник для вузов - 3-е изд., перераб. и доп. / Н.А. Крашенинникова. М.: НОРМА,1994. - С. 368, т.е. в современном мире суверенитет ни одного государства не означает, что оно не связано ни с чем внутри страны и абсолютно независимо от других государств, от мирового сообщества в целом.
Любое демократическое государство, в частности и Россия, внутри страны зависимо от мнения граждан, социальных групп и их негосударственных образований. Определяющим в деятельности органов государственной власти Российской Федерации являются права и свободы человека и гражданина (ст.18 Конституции РФ). В международных отношениях государство берет на себя обязательства считаться с общепризнанными нормами международного права, с заключенными им договорами. Так, согласно п.4 ст.15 Конституции РФ “Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора”.
Суверенитет государства по политической направленности подразделяется на внутренний и внешний, причём с формированием мирового сообщества и усилением международных организаций внешний, а отчасти и внутренний суверенитет государства сужается. Обычно суверенитет указывается как признак государства, но существует и тезис о том, что не все государства обладают суверенитетом (к несуверенным государствам можно отнести республики в составе РФ). Кроме того в мире всегда существовали и существуют государства с формальным или ограниченным суверенитетом. Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. - М.: Юристъ,1997.- С.97
Формальным суверенитет государства считается тогда, когда он юридически и политически провозглашается, а фактически, в силу распространения на него влияния других государств, диктующих свою волю, не осуществляется.
Частичное ограничение суверенитета может быть принудительным и добровольным.
Принудительное ограничение суверенитета может иметь место, например, по отношению к побежденному в войне государству со стороны государств-победителей.
Добровольное ограничение суверенитета может допускаться самим государством по взаимной договоренности с другими государствами, например, ради достижения определенных, общих для всех них целей. Добровольно суверенитет ограничивается и тогда, когда государства объединяются в федерацию и передают ей часть своих суверенных прав.
Специфика же реализации государственного суверенитета в сфере международного права обусловлена тем обстоятельством, что международное общение есть общение суверенных государств. В своём непосредственном проявлении суверенитет каждого государства не может учитывать фактор действия суверенитета других государств, а потому с необходимостью осуществляется в форме взаимных соглашений различных государств. Существование государств как суверенных субъектов служит основанием наличия современного международного права и международных организаций. Этим обусловлен тот факт, что «международное право и международные организации основываются на согласовании воли государств».Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. - М.: Юристъ,1997.- С.115
Суверенитет государства пересекается с суверенитетом народа (правом народа решать свою судьбу) и национальным суверенитетом (правом наций на самоопределение).
Государственный суверенитет - это присущее государству верховенство на своей территории и независимость в международных отношениях. Он так же включает такие основополагающие принципы, как единство и неделимость территории, неприкосновенность территориальных единиц и невмешательство во внутренние дела. Если какое бы то ни было иностранное государство или внешняя сила нарушает границы данного государства или заставляет его принять то или иное решение, не отвечающее национальным интересам его народа, говорят о нарушении его суверенитета.
Верховенство государственной власти внутри страны и ее независимость от какой бы то ни было другой власти в международных отношениях. Признаками суверенитета являются полновластие и верховенство государства внутри границ, независимость государства на международной арене, единство суверенитета государства (государственной власти). Это значит, что государство в рамках своих границ осуществляет полновластную деятельность в процессе реализации всех своих функций. Государственная власть обладает верховенством на территории государства, так как нет иной власти на этой территории, которая существовала бы наряду с данной властью. Верховенство государственной власти проявляется в верховенстве ее законов, в осуществлении территориального верховенства, а также в верховном положении государственных органов. Независимость вовне не может означать, что соответствующие субъекты не находятся в связи с другими субъектами. Государства вступают в различные союзы и объединения, становятся членами международных организаций, заключают международные договоры и соглашения, из чего, однако, не следует, будто они тем самым ограничивают свой суверенитет. Права субъектов международного права ограничиваются на строго добровольных основах, в чем суверенитет находит одно из своих высших проявлений. Так, Конституция Российской Федерации предусматривает возможность участия страны в межгосударственных объединениях и передачи им части своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя России (ст. 79). Единство Г.с. означает его неделимость между разными субъектами, что вытекает из характеристики суверенитета как свойства (качества) государства. Именно поэтому суверенитет по самой своей идее нельзя ограничить, расширить, как не может быть «полусуверенитета» или «ограниченного суверенитета». 12 июня 1990 г. I Съездом народных депутатов РСФСР была принята Декларация о государственном суверенитете РСФСР, предусматривающая решимость создать демократическое государство в составе обновленного Союза. Понятие Российской Федерации как суверенного государства, определение конституционных основ его существования даны в гл. 1 Конституции РФ «Основы конституционного строя». Суверенитет Российской Федерации закрепляется в следующих положениях ст. 4 ч. 1 Конституции РФ: «Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию». Это означает, что Российская Федерация обладает всей полнотой власти, и никакая другая власть на ее территории не вправе присвоить себе функции верховной суверенной власти. Указывается далее, что «Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Россий ской Федерации». Наконец, ч. 3 утверждается также, что «Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории». Конституция Российской Федерации исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т. е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации. Г.с. является исходным понятием для таких общепризнанных принципов международного права, как суверенное равенство государств, взаимное уважение Г.с., невмешательство во внутренние дела и др. Понятие «государственный суверенитет» раскрывается в международно-правовых документах через следующие характеристики: 1. Суверенное равенство всех государств. В Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций от 24 октября 1970 г. отмечено: «Все государства пользуются суверенным равенством. Они имеют одинаковые права и обязанности и являются равноправными членами международного сообщества независимо от различий экономического, социального, политического или иного характера». Понятие суверенного равенства включает в себя ряд элементов: а) государства юридически равны; б) каждое государство пользуется правами, присущими полному суверенитету; в) каждое государство обязано уважать правосубъектность других государств; г) территориальная целостность и политическая независимость государств неприкосновенны; д) каждое государство имеет право свободно выбирать и развивать свои политические, социальные, экономические и культурные системы; е) каждое государство обязано выполнять полностью и добросовестно свои международные обязательства и жить в мире с другими государствами. 2. Невмешательства во внутренние дела государства. Принцип невмешательства распространяется не только на недопустимость использования военной силы, но и на другие способы воздействия экономического, культурного, политического характера. 3. Верховенство государственной власти над всеми лицами и их действиями. Эта исключительная территориальная юрисдикция относится к власти законодательной, судебной и исполнительной. 4. Принцип полноты государственной власти. Суверенное государство обладает всеми полномочиями - суверенными правами без каких бы то ни было ограничений извне. Одним из суверенных прав государства является осуществление им юрисдикции. При этом государственная власть России распространяется на всю без исключения территорию Федерации, на все сухопутные, водные и воздушные пространства, находящиеся под юрисдикцией России, а также объекты с государственной символикой страны (например, корабли, авиалайнеры и т. д.). 5. Иммунитет государства. В соответствии с принципом государственного иммунитета, вытекающим из принципа суверенного равенства государств, государство не может быть привлечено к суду другого государства в качестве ответчика, иначе как в случае своего прямого согласия. Так, юрисдикция Международного суда распространяется на стороны конфликта или спора только в том случае, если государство предварительно заявило о своем признании юрисдикции этого суда. Одной из важнейших проблем теории суверенитета является необходимость ее применения при характеристике совершенно различных субъектов: государство (государственная власть), народ, нация. В своем наиболее общем определении суверенитет предстает как политико-пра- вовое понятие, внешне выражающее внутреннюю самостоятельность субъекта-носителя, которая и проявляется в верховенстве, независимости, политической, экономической, социальной свободе, в реальной способности этого субъекта решать вопросы своего существования. (О народном и национальном суверенитете см. Суверенитет). Литература: Палиепко Н.И. Суверенитет: историческое развитие идеи суверенитета и ее правовое значение. Ярославль, 1903; Левин И.Д. Суверенитет. М., 1948; Бар- циц И.Н. Правовое пространство России: вопросы конституционной теории и практики. М., 2000; Шевцов B.C. Государственный суверенитет. М., 1979. © Барциц И.Н.
Еще по теме ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СУВЕРЕНИТЕТ:
- Часть VII НОРМЫ, РЕГУЛИРУЮЩИЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПРИНАДЛЕЖНОСТИ (помимо территориального суверенитета и государственной юрисдикции)
Овчинников Сергей Николаевич, доцент кафедры теории и истории государства и права Юридического института Дальневосточного государственного университета, кандидат юридических наук, доцент.
В статье рассматривается вопрос содержания понятия "таможенный суверенитет", анализ его отсутствия в действующем законодательстве. Автор приходит к выводу о том, что на верховенство государственной власти в таможенной сфере влияет сложность системы нормативно-правовых актов в области таможенного дела, различные толкования норм таможенного права.
Ключевые слова: государство, право, таможенное законодательство, суверенитет, правовые коллизии.
The article considers the issue of the contents of concept "customs sovereignty", analyses the absence thereof in the current legislation. The author makes a conclusion that the complexity of the system of normative-law acts in the sphere of customs affairs, various interpretations of the norms of customs law influence the supremacy of state power.
Key words: state, law, customs legislation, sovereignty, conflict of laws.
В юридической науке и законодательстве категория суверенитета встречается весьма широко и употребляется в разных смыслах. В Конституции РФ, в науке конституционного и государственного права используется понятие "государственный суверенитет", "народный суверенитет" и "национальный суверенитет". Так, в ст. 3 Конституции РФ говорится, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Статья 4 Конституции РФ устанавливает, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию. В действующем законодательстве чаще всего встречается выражение "экономический суверенитет". Статья 6 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" <1> к полномочиям федеральных органов государственной власти в области внешнеторговой деятельности относит защиту экономического суверенитета и экономических интересов РФ и российских лиц. Статья 5 Основ законодательства Российской Федерации о культуре, утвержденных Верховным Советом РФ 9 октября 1992 г., говорит о суверенитете РФ в области культуры <2>. Можно даже обнаружить выражение "верховный суверенитет государства в сфере земельно-имущественных отношений" <3>.
<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 50. Ст. 4850.
<2> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 46. Ст. 2615.
<3> Федеральная целевая программа "Модернизация транспортной системы России (2002 - 2010 годы)". Утверждена Постановлением Правительства РФ от 5 декабря 2001 г. N 848 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 51. Ст. 4895.
Кроме того, в научной литературе выделяют также политический, правовой, территориальный, фискальный, налоговый, валютный, уголовно-правовой, продовольственный и другие разновидности суверенитета. В этом же ряду можно поставить и таможенный суверенитет.
В традиционном понимании государственный суверенитет представляет собой свойство государственной власти, выражающееся в верховенстве власти государства внутри страны и независимости ее по отношению к другим государствам. Иные упомянутые суверенитеты, кроме народного и национального, можно рассматривать как стороны или аспекты государственного суверенитета. Иногда отмечается, что суверенитет государства имеет различное отраслевое содержание <4>. Если предположить, что речь идет об отраслях права, то такая характеристика представляется не совсем удачной. Далеко не во всех исследованиях отраслей системы российского права выделяется и рассматривается соответствующий суверенитет. Например , вряд ли можно встретить выражение "гражданско-правовой суверенитет". Не всегда выделяемые стороны государственного суверенитета соответствуют отраслям права. Суверенитет государства един и неделим, и когда к слову "суверенитет" добавляют различные прилагательные, то подчеркивают ту или иную сферу деятельности государства.
<4> См., напр.: Остроухов Б.А. Международно-правовые проблемы фискального суверенитета государства // Юридический мир. 2009. N 3.
В одном из своих Постановлений Конституционный Суд РФ использовал выражение "фискальный суверенитет государства" <5>. По мнению некоторых авторов, это "выражение с формально-юридической точки зрения вряд ли является корректным, поскольку суверенитет государства един и его расщепление на различные суверенитеты (фискальный, таможенный, экономический и т.д.) представляется необоснованным" <6>. Представляется, что недостаточно обоснованной является сама критика. В приведенном и иных подобных выражениях речь идет не о различных суверенитетах, а опять-таки о различных сторонах единого государственного суверенитета.
<5> Постановление Конституционного Суда РФ от 17 декабря 1996 г. N 20-П "По делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 года "О федеральных органах налоговой полиции" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 1. Ст. 197.
<6> Брызгалин А.В., Берник В.Р., Головкин А.Н. Актуальные вопросы налогового права // Налоги и финансовое право. 2006. N 8.
К.Г. Борисов пишет, что "суверенитет государства рассматривается в двух аспектах: во-первых, как государственный и, во-вторых, как экономический суверенитет государства" <7>. С такой позицией вряд ли можно согласиться, потому что создается впечатление о равнозначности государственного и экономического суверенитета как двух аспектах суверенитета государства. Экономический суверенитет государства - это одна из сторон государственного суверенитета. И если уж выделять аспекты суверенитета, то их можно обнаружить гораздо больше.
<7> Борисов К.Г. Международное таможенное право: Учебное пособие. 2-е изд., доп. М., 2001. С. 29 - 30.
Действующее законодательство РФ не содержит прямого упоминания о таможенном суверенитете. В таможенном законодательстве эта категория не встречается. В ст. 10 Таможенного кодекса РФ 1993 г. среди основных функций таможенных органов РФ называлось обеспечение в пределах своей компетенции экономической безопасности РФ, являющейся основой экономического суверенитета РФ. Даже в тексте присяги сотрудника таможенного органа говорится об обязанности защищать экономический суверенитет и экономическую безопасность Российской Федерации <8>. Исследования в области таможенного права также редко затрагивают вопрос о таможенном суверенитете, чаще говорят об экономическом суверенитете, иногда экономический и таможенный суверенитет ставят рядом друг с другом <9>. В научной и учебной литературе таможенный суверенитет упоминается обычно в связи с понятиями "таможенная территория" и "таможенная граница" <10>. Но если такое понятие используется, значит, необходимо определить его смысл и содержание.
<8> Ст. 19 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 114-ФЗ "О службе в таможенных органах Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 30. Ст. 3586.
<9> См.: Райкова А.Ю. Международно-правовые аспекты упрощения и гармонизации таможенных процедур (на примере международных таможенных конвенций по Карнетам A.T.A.): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 16.
<10> См., напр.: Козырин А.Н. Таможенное право России. Общая часть. М., 1995. С. 46; Сандровский К.К. Международное таможенное право: Учебник. Киев, 2002. Глава 3. § 1.
Исходя из вышеупомянутого традиционного понимания государственного суверенитета, таможенный суверенитет можно определить как верховенство и независимость государства в регулировании таможенных отношений, т.е. отношений, связанных с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу.
В таможенном суверенитете государства можно выделить внутреннюю и внешнюю стороны. Суверенитет с его внутренней стороны представляет собой верховенство государственной власти в регулировании таможенных отношений, в определении таможенно-тарифной политики и средств ее реализации. Таможенное регулирование является монополией государства. Таможенный суверенитет выражается прежде всего в единстве таможенной территории, таможенного законодательства, системы таможенных органов, которые отнесены к федеральным органам исполнительной власти. В.С. Грачев и К.Н. Серов к числу правовых средств обеспечения экономического суверенитета относят конституционное закрепление принципа государственного суверенитета, конституционное закрепление принципов федерализма, регламентацию на конституционном уровне разграничения властных полномочий между субъектами Федерации и федеральным центром, нормативное закрепление принципов соотношения норм международного и национального права и т.д. <11>. Названные средства обеспечения суверенитета носят общий характер и могут быть отнесены к любой стороне государственного суверенитета, а не только к экономическому суверенитету.
<11> Грачев В.С., Серов К.Н. Правовые средства обеспечения экономического суверенитета современного государства // История государства и права. 2007. N 8.
Таможенный суверенитет находит свое закрепление в п. "ж" ст. 71 Конституции РФ, относящей таможенное регулирование к исключительному ведению Российской Федерации. Это положение Конституции выражает единство таможенного регулирования на территории всей страны. Однако мало закрепить его в Конституции и Таможенном кодексе, необходимо его еще и реально обеспечить. В условиях федеративного государства необходимо добиваться верховенства федерального законодательства. Тем более что история современной России дает нам примеры отступления от этого принципа как со стороны федеральной власти, так и со стороны субъектов Федерации.
Уже после принятия действующей Конституции РФ были подписаны Соглашения между Правительством РФ и правительствами некоторых республик в составе Федерации (Башкортостан, Саха (Якутия), Удмуртская Республика), администрациями Краснодарского края, Ростовской области об урегулировании отношений в области таможенного дела, о разграничении полномочий в области таможенного дела и т.п. <12>. Конституция РФ не предусматривает совместного ведения и правового регулирования таможенного дела субъектами РФ или с их участием. Подобного рода соглашения нарушают закрепленный в ст. 5 Конституции РФ принцип равноправия субъектов РФ.
<12> См. подробнее: Новиков А.Б., Новикова Э.В. Правовое регулирование отношений между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере внешнеэкономической деятельности // Таможенное регулирование. Вып. 1: Сб-к статей / Под ред. А.Б. Новикова. СПб., 2006. С. 43 - 48.
Можно отметить попытки со стороны субъектов Федерации обжаловать законные полномочия федеральной власти в таможенной сфере. Так, Народное Собрание Парламента Чеченской Республики обратилось в Конституционный Суд РФ с запросом, в котором оспаривается конституционность положений Постановления Правительства Российской Федерации от 5 ноября 1999 г. N 1223 "О мерах по предотвращению проникновения на территорию Российской Федерации членов зарубежных террористических организаций, ввоза оружия и средств диверсий в установленных пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации в пределах Северокавказского района". Этим Постановлением Государственному таможенному комитету РФ предписано временно прекратить таможенное оформление прибывающих из-за границы товаров и грузов, следующих в Чеченскую Республику, а также в адрес физических и юридических лиц, зарегистрированных на территории Чеченской Республики и действующих на территории Российской Федерации от имени и (или) в интересах Чеченской Республики. Конституционный Суд РФ отказал в принятии запроса к рассмотрению, поскольку в данном случае неопределенность отсутствует. Правительство РФ действовало в рамках своих законных полномочий <13>.
<13> Определение Конституционного Суда РФ от 16 января 2007 г. N 22-О // Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. N 3.
Некоторые субъекты Федерации стремятся самостоятельно регулировать таможенную деятельность. Например , в 1998 г. Дума Приморского края приняла ныне уже отмененный Закон "О порядке утилизации, складирования, перемещения лома и отходов черных, цветных металлов и сплавов в Приморском крае" <14>. В названном Законе устанавливается перечень документов, которыми должны сопровождаться лом и отходы металлов, перемещаемые для таможенного оформления экспортной поставки потребителям. На Дальневосточное таможенное управление возлагается обязанность контролировать перемещение лома и отходов металлов и сплавов лишь при наличии документов, соответствующих указанному перечню. Экспортеры лома и отходов металлов и сплавов при отсутствии предписанных документов могут нести административную ответственность, причем право составления протоколов об этих административных правонарушениях предоставлено также таможенным органам. Нетрудно заметить, что рассматриваемый Закон Приморского края мало согласуется с Конституцией РФ и таможенным законодательством.
<14> Закон Приморского края от 10 июля 1998 г. N 13-КЗ // Ведомости Думы Приморского края. 1998. N 10. Утратил силу в связи с принятием Закона Приморского края от 11 февраля 2002 г. N 194-КЗ // Ведомости Законодательного собрания Приморского края. 2002. N 107.
Более того, свою лепту в таможенное регулирование вносят и муниципальные образования. Так, глава местного самоуправления г. Находка Приморского края 17 мая 1996 г. принял Постановление N 757 "О таможенном оформлении судов с автомашинами на борту в г. Находка" <15>. В этом Постановлении дается указание начальнику таможни организовать таможенное оформление автомашин с судов в определенных местах, предусмотреть особый режим таможенного оформления и т.п.
<15> СПС "КонсультантПлюс".
Приведенные примеры показывают, что таможенный суверенитет государства нуждается в постоянной поддержке. На верховенство государственной власти в таможенной сфере влияет также сложность системы нормативно-правовых актов в области таможенного дела, различные толкования норм таможенного права. В настоящей статье затронут лишь внутренний аспект таможенного суверенитета. Международно-правовой аспект таможенного суверенитета требует отдельного исследования.
