Федеральный экологический надзор осуществляется. Государственный экологический контроль
В результате изучения данной главы студент должен: знать:
- ? понятие контроля в сфере охраны окружающей среды;
- ? понятие и содержание государственного экологического надзора;
- ? о субъектах государственного экологического надзора;
- ? об общественном экологическом контроле;
- ? о производственном экологическом контроле;
- ? о видах проверок, проводимых субъектами экологического надзора; уметь :
- ? охарактеризовать государственный экологический надзор;
- ? сформулировать понятие контроля в сфере охраны окружающей среды;
- ? определить полномочия государственных инспекторов при проведении проверок соблюдения экологического законодательства;
- ? раскрыть порядок проведения государственного экологического надзора.
Понятие и виды экологического контроля и надзора
Одной из обязанностей хозяйствующих субъектов является соблюдение обязательных требований в области охраны окружающей среды (природоохранных требований), под которыми в ст. 1 Закона об охране окружающей среды понимаются предъявляемые к хозяйственной и иной деятельности обязательные условия, ограничения или их совокупность, установленные законами, иными нормативными правовыми актами, нормативами в области охраны окружающей среды и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды.
Обеспечение соблюдение обязательных экологических требований осуществляется посредством различных правовых инструментов: юридической ответственности, контроля за соблюдением установленных требований, экологического мониторинга, экологической экспертизы, выдачи специальных разрешений на негативное воздействие на окружающую среду.
Экологический контроль и надзор являются одними из традиционных механизмов обеспечения соблюдения требований экологического законодательства. Данный правовой инструмент имеет ярко выраженную административно-правовую природу, осуществляется в рамках публично-правовых отношений.
В настоящее время экологический контроль и надзор разграничиваются в экологическом законодательстве. Под контролем в области охраны окружающей среды (экологическом контролем) в cm. / Закона об охране окружающей среды понимается система мер, направленная на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды.
Среди видов экологического контроля в Законе об охране окружающей среды выделяются производственный экологический контроль и общественный экологический контроль.
Наряду с экологическим контролем в Законе об охране окружающей среды выделяется государственный экологический надзор, под которым понимается деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния соблюдения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.
Государственный экологический надзор включает в себя большое количество надзорных направлений".
- ? государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр;
- ? государственный земельный надзор;
- ? государственный надзор в области обращения с отходами;
- ? государственный надзор в области охраны атмосферного воздуха;
- ? государственный надзор в области использования и охраны водных объектов;
- ? государственный экологический надзор на континентальном шельфе Российской Федерации;
- ? государственный экологический надзор во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации;
- ? государственный экологический надзор в исключительной экономической зоне Российской Федерации;
- ? государственный экологический надзор в области охраны озера Байкал;
- ? федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану);
- ? федеральный государственный надзор в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания;
- ? федеральный государственный контроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов;
- ? федеральный государственный охотничий надзор;
- ? государственный надзор в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий;
- ? государственный надзор за соблюдением требований к обращению озоноразрушающих веществ.
Производственный контроль в области охраны окружающей среды (производственный экологический контроль) осуществляется в целях обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, а также в целях соблюдения требований в области охраны окружающей среды, установленных законодательством в области охраны окружающей среды.
Юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах I, II и III категорий, разрабатывают и утверждают программу производственного экологического контроля, осуществляют производственный экологический контроль в соответствии с установленными требованиями, документируют информацию и хранят данные, полученные по результатам осуществления производственного экологического контроля. За отсутствие такой программы наступает административная ответственность.
Программа производственного экологического контроля содержит сведения".
- ? об инвентаризации выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и их источников;
- ? об инвентаризации сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду и их источников;
- ? об инвентаризации отходов производства и потребления и объектов их размещения;
- ? о подразделениях и (или) должностных лицах, отвечающих за осуществление производственного экологического контроля;
- ? о собственных и (или) привлекаемых испытательных лабораториях (центрах), аккредитованных в соответствии с законодательством Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации;
- ? о периодичности и методах осуществления производственного экологического контроля, местах отбора проб и методиках (методах) измерений.
Документация, содержащая сведения о результатах осуществления производственного экологического контроля, включает в себя документированную информацию:
- ? о технологических процессах, технологиях, об оборудовании для производства продукции (товара), о выполненных работах, об оказанных услугах, о применяемых топливе, сырье и материалах, об образовании отходов производства и потребления;
- ? о фактических объеме или массе выбросов загрязняющих веществ, сбросов загрязняющих веществ, об уровнях физического воздействия и о методиках (методах) измерений;
- ? об обращении с отходами производства и потребления;
- ? о состоянии окружающей среды, местах отбора проб, методиках (методах) измерений.
Юридические лица и индивидуальные предприниматели обязаны представлять в уполномоченные территориальные управления Росприроднадзора или органы исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации отчет об организации и о результатах осуществления производственного экологического контроля в порядке и в сроки, которые определены уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
В отличие от производственного экологического контроля общественный контроль в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль ) осуществляется общественными объединениями и иными некоммерческими организациями в соответствии с их уставами, а также гражданами в соответствии с законодательством в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды.
Результаты общественного экологического контроля, представленные в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению в порядке, установленном законодательством.
Порядок проведения общественного экологического контроля не установлен в законодательстве, поэтому общественный экологический контроль может осуществляться в любых формах, не запрещенных действующим законодательством Российской Федерации, например путем направления жалоб, петиций и предложений в уполномоченные органы государственной власти и местного самоуправления, проведения митингов, пикетов, демонстраций, обращения в правоохранительные органы в том числе в природоохранную прокуратуру.
Представители общественной организации «Охрана природы» обратились к администрации предприятия легкой промышленности в связи намерением провести общественную проверку соблюдения предприятием требований законодательства в области охраны окружающей среды. Администрация отказала в предоставлении доступа на территорию предприятия и возможности ознакомиться с документами по охране окружающей среды на предприятии. Что бы вы порекомендовали сделать представителям общественной организации?
Общественный экологический контроль может осуществляться отдельными гражданами , однако более эффективным шагом является объединение граждан в инициативные группы, которые не подлежат регистрации, либо даже создание общественных объединений, в уставе которых будет определено в качестве цели создания охрана окружающей среды, осуществление общественного экологического контроля.
При осуществлении общественного экологического контроля важно руководствоваться не только положениями экологического законодательства, но и Конституцией Российской Федерации, Градостроительным кодексом Российской Федерации, Земельным кодексом Российской Федерации, иными законодательными актами.
Большую помощь в проведении общественного экологического контроля может оказать Федеральный закон от 21.07.2014№ 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», в котором под общественным экологическим контролем понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений. Указанным законом установлены цели, задачи, принципы общественного контроля. Для осуществления общественного контроля в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, могут создаваться:
- 1) общественные наблюдательные комиссии;
- 2) общественные инспекции;
- 3) группы общественного контроля;
- 4) иные организационные структуры общественного контроля.
А.В. Савин
СООТНОШЕНИЕ ПОНЯТИЙ «ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ КОНТРОЛЬ» И «ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ НАДЗОР»*
Специалисты различных отраслей права уделяют особое внимание соотношению понятий «контроль» и «надзор» в сфере государственного управления. В последние годы эта тема приобрела особую актуальность в связи с проведением в нашей стране административной реформы.
Термины «контроль» и «надзор» широко употребляются в законодательстве, несмотря на то, что до настоящего времени единое мнение относительно сущности этих понятий не сложилось как в эколого-правовой, так и в административно-правовой литературе. Как отмечает М.М. Бринчук, «различие между этими видами деятельности уловить трудно»1.
Во многих работах предпринимаются попытки разграничить понятия «экологический контроль» и «экологический надзор». Так, О.Ю. Ганюхина различает контроль и надзор, исходя из определения предмета этих видов деятельности: «предмет контроля в области охраны окружающей среды и предмет надзора за охраной окружающей среды - специальные, обособленные организационным и правовым обеспечением виды дея-тельности»2. Таким образом, к предмету контроля в области охраны окружающей среды она относит «деятельность подконтрольных субъектов по фактическому исполнению законов по охране окружающей среды, подзаконных нормативных актов, инструкций, правил, нормативов и стандартов по охране окружающей среды, а также количественные и качественные результаты этой деятельности, целесообразность выбора средств и
1 Бринчук М.М. Экологическое право: Право окружающей среды. М., 2002. С. 284.
2 Ганюхина О.Ю. Правовое регулирование экологического контроля в Российской Федерации: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2007. С. 7-8.
Труды Института государства и права 215
Российской академии наук № 6/2010
способов выполнения ими своих природоохранных обязанностей»3. В свою очередь, предметом надзора за охраной окружающей среды названо «исключительно исполнение экологического законодательства органами власти, управления и контроля, соблюдения ими, а также коммерческими и некоммерческими организациями гарантированных законом прав человека на благоприятную окружающую среду, в том числе при издании эко-лого-правовых актов. Надзорным органом оцениваются деятельность, правовые акты поднадзорных субъектов только с точки зрения законности и соответствия экологическим требовани-
По нашему мнению, с этим вряд ли можно согласиться. Во-первых, сложно понять разницу между «деятельностью по фактическому исполнению законов», определяемую предметом контроля, и «исполнением законодательства», определяемым предметом надзорной деятельности. Во-вторых, не ясно, что следует понимать под формулировкой «подконтрольные субъекты» и в чем их отличие от «поднадзорных органов власти, управления и контроля, коммерческих и некоммерческих организаций». Кроме того, названная предметом контроля целесообразность выбора средств и способов деятельности природопользователей по исполнению законов может иметь важное значение в установлении причин и условий совершения экологических правонарушений при осуществлении прокурорского надзора.
Н.В. Кичигин, цитируя положение Концепции административной реформы в Российской Федерации, утверждает: «Необходимо разграничить функции по контролю и надзору и унифицировать в этой части терминологию законодательных и других нормативных актов, это позволит надзор сосредоточить в государственных органах, а контроль рассматривать в качестве функции по проведению испытаний, измерений, экспертиз, осуществляемых субъектами рынка, аккредитованными в органах исполнительной власти в установленном порядке. Для этого после принятия соответствующих нормативных правовых актов
3 Ганюхина О.Ю. Указ. соч. С. 8.
4 Там же. 216
предстоит выделить из действующих надзорных органов лаборатории, исследовательские и испытательные центры, сократить численность государственных служащих»5.
По нашему мнению, реализация данной Концепции может привести к тому, что органы государственного экологического контроля лишаются своей независимости в аналитическом обеспечении деятельности, поскольку контроль определяется Н.В. Кичигиным в качестве функции, осуществляемой «субъектами рынка», однако известно, что законы рынка диктуют его субъектам задачи, которые не всегда совпадают с государственными интересами. Экологический контроль является важнейшим инструментом обеспечения экологической безопасности и соответствующих конституционных прав, в связи с чем вряд ли можно признать продуктивным лишение его собственной аналитической базы. Трудно, например, предположить возможность передачи осуществления исследований и экспертиз по административным и уголовным делам от государственных экспертно-криминалистических учреждений «аккредитованным» коммерческим организациям и представить последствия, к которым это может привести.
В отечественной литературе предложены и иные подходы к вопросу соотношения понятий «надзор» и «контроль» в сфере природопользования. Так, Н.А. Гейт с целью «исключить в будущем дублирование действий контрольных и надзорных органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований в области охраны окружающей среды и природопользования» формулирует и рассматривает соотношение терминов «государственный экологический контроль в сфере охраны окружающей среды» и «государственный надзор в области природопользования»6. С его точки зрения, первый термин означает контроль за надлежащим качеством компонентов окружающей среды, второй - за объемной составляющей использования компонентов природной среды.
5 Кичигин Н.В. Совершенствование экологического контроля // Экологическое право. 2007. № 3. С. 23.
6 Гейт Н.А. Экологическое право: Курс лекций. М., 2008. С. 110.
Такой подход также представляется не вполне обоснованным. Во-первых, наименование «государственный экологический контроль в сфере охраны окружающей среды», по нашему мнению, не совсем корректно. Во-вторых, не ясно, почему в первом случае используется слово «контроль», во втором -«надзор». В-третьих, если под «государственным надзором в сфере природопользования» понимается так называемый приро-доресурсный контроль, то не вполне понятно ограничение его объекта «объемной составляющей», поскольку необходимо контролировать не только объем, но и эффективность, качество и рациональность использования природных ресурсов.
Для определения сущности и соотношения понятий «контроль» и «надзор» применительно к государственному управлению природопользованием необходимо обратиться к российскому административному праву.
Ю.А. Тихомиров отмечает, что «ученые-административисты дали устойчивую характеристику административного надзора - это проверка не всей деятельности подконтрольных органов и организаций, а лишь выполнения ими определенного количества норм и правил. Специальные административные полномочия здесь не связаны с подчиненностью контролируемых объектов и касаются обеспечения тех условий, без которых они не могут нормально функционировать. Такова позиция М.С. Студеникиной (см. подробно: М.С. Студеникина. Государственный контроль в сфере управления. М.: Юриздат, 1974, с. 103)»7.
Необходимо отметить, что в названной работе М.С. Студе-никиной сказано следующее. «Вряд ли можно согласиться с тем, что для общественных отношений, складывающихся в процессе управления, осуществляемого органами надведомственного контроля, вообще неприемлема их характеристика как отношений «власти - подчинения». Напротив, анализ свидетельствует, что при осуществлении всего значительного объема контрольной деятельности и применении по итогам проверок юридически-
7 ТихомировЮ.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 533. 218
властных мер (вплоть до мер административного принуждения) такая характеристика является единственно возможной. И организационная независимость такой характеристике не препятствует»8. Далее М.С. Студеникина, поддерживая существующую в литературе точку зрения, отмечает, что «подчиненность» -чрезвычайно емкое по содержанию понятие, и не обязательно оно связано с административной подчиненностью нижестоящих вышестоящим. Этот термин означает определенную подвластность органу государственного управления, от которого в определенном конкретном случае зависит решение вопроса и который самостоятельно и властно его решает9. Применительно к органам государственного надведомственного контроля именно «подвластность» является гарантией осуществления ими контрольной функции. Действительно, трудно признать отсутствие подчиненности органу государственного контроля, которая заключается в обязанности выполнить его законное и обоснованное решение, вынесенное путем одностороннего волеизъявле-10
А.П. Алехиным, А.А. Кармолицким и Ю.М. Козловым предложена следующая концепция. В процессе деятельности по обеспечению законности используется контроль и его разновидности - проверка исполнения и надзор11. В их учебнике вопросам контроля посвящены § 3 «Контроль органов исполнительной власти» и § 4 «Административный надзор», что позволяет предположить, что в первом из них идет речь о «проверке исполнения», а в следующем - о «надзоре», осуществляемом органами исполнительной власти.
8 Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М., 1974. С. 21.
9 См.: там же. С. 22.
10 См.: там же.
11 См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М., 2003. С. 310-312.
соответствующих обстоятельствах применять к объектам надзора меры административного принуждения12.
Контроль органов исполнительной власти указанные авторы подразделяют на: а) общий; б) ведомственный; в) надведом-ственный13.
Под общим контролем понимается «обследование целого комплекса вопросов подконтрольных субъектов» осуществляемое «органами исполнительной власти общей компетенции», которыми являются Правительство РФ и высшие органы исполнительной власти субъектов РФ.
При этом к контрольным полномочиям высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ авторы относят, помимо прочего, контроль за использованием и охраной земель, вод, лесов, недр, т.е. за исполнением специальных норм, общеобязательных правил, закрепленных в законах и подзаконных актах (правила дорожного движения, пожарной безопасности, торговли, санитарные, природоохранительные и другие нормы), составляющих
предмет административного надзора.
Д.М. Овсянко называет контроль, надзор (прокурорский и административный) и обжалование способами обеспечения законности, которые представляют, таким образом, равнозначные правовые и организационные формы и методы деятельности. Указывается, что надзор отличается от контроля тем, что он заключается в постоянном, систематическом наблюдении специальными государственными органами за деятельностью не подчиненных им органов или лиц. При этом оценка этой деятельности дается только с точки зрения законности, но не целесообразности, между тем при надзоре, в отличие от контроля, вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность не происхо-
12 См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 320-321.
13 См.: там же. С. 318.
14 См.: там же. С. 319-320.
15 См., например: Овсянко Д.М. Административное право: Учеб. пособие / Под ред. Г.А. Туманова. М., 1997. С. 145-148.
В учебнике, написанном в соавторстве Ю.М. Козловым, Д.М. Овсянко и Л.Л. Поповым, говорится, что понятие административного надзора, его соотношение с контролем в научных кругах является предметом дискуссии. Между тем имеются все основания, чтобы провести грань между контрольной и надзорной деятельностью, «развести» эти понятия, не отождествлять их. Далее приводится развернутый перечень отличий, но наиболее существенными из них также являются: отсутствие организационной подчиненности субъектов и объектов надзора; возможность оценки деятельности поднадзорных объектов только с точки зрения законности, но не целесообразности; невозможность вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность объекта надзора; возможность применения мер административного принуждения16.
В упоминавшийся выше работе М.С. Студеникиной отмечено, что «трудно не усмотреть вмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность при реализации таких типичных для административного надзора полномочий, как дача обязательных к исполнению неподчиненными органами указаний о способах и сроках устранения выявленных нарушений»17.
В названном учебнике под ред. Л.Л. Попова, помимо упомянутых, выделены и довольно своеобразные особенности контроля и надзора. В частности отмечается, что контрольные полномочия обычно не распространяются на граждан и что «административный надзор реализуется в деятельности большого числа государственных органов, т.е. здесь наблюдается законченность организационного выделения субъектов данной деятельности в общей системе государственных органов исполнительной власти», а «органы надведомственного (внешнего) контроля такого разнообразия не имеют»18.
Как указывает Д.Н. Бахрах, в достижении целей, поставленных перед государственной администрацией, важную роль
16 См.: Козлов Ю.М. Овсянко Д.М., Попов Л.Л. Административное право Российской Федерации: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2005. С. 455.
17 Студеникина М.С. Указ. соч. С. 19.
18 Козлов Ю.М., Овсянко Д.М., Попов Л.Л. Указ. соч. С. 456.
«играет контроль за соблюдением правовых норм, то есть надзор»19. И далее: «Надзор - это ограниченный, суженный контроль... В условиях сокращения государственного вмешательства в деятельность организаций, в жизнь граждан, перехода к правовому государству объем надзора будет увеличиваться за счет сужения объема контроля. Кроме того, объем надзорной деятельности расширяется потому, что в жизни общества увеличивается роль технических средств, разнообразных технических правил, контроль за соблюдением которых - важное условие обеспечения безопасности»20. Исходя из этого, административный надзор определяется как надведомственный, специализированный, систематический контроль государственной администрации за соблюдением гражданами и организациями правовых и технико-правовых норм. При этом если главная цель прокурорского и судебного надзора - соблюдение законности, то административного надзора - обеспечение безопасности граждан, общества, государства21 , однако далее административный надзор назван средством обеспечения режима законности22.
Сходным образом понятия «контроль» и «надзор» разграничиваются в работах других авторов. Так, С.С. Бородиным и С.С. Громыко надзор определяется как «суженный контроль»23.
Приведенные выше и иные трактовки и определения термина «надзор» для обозначения деятельности органов исполнительной власти не позволяют однозначно определить специфические отличия «деятельности по надзору» от «деятельности по контролю». Среди выделяемых особенностей административного надзора единственной конкретной можно считать возможность применения осуществляющими его органами мер административного принуждения.
19 Бахрах Д.Н., Российский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. М., 2007. С. 460.
20 См.: там же.
21 См.: там же. С. 461.
22 См.: там же. С. 461-462.
23 См.: Бородин С.С., Громыко С.С. Административное право. Общая и Особенная часть: Курс лекций. СПб., 2007. С. 257.
Подводя итог сказанному, можно привести слова М.С. Сту-деникиной: «Контроль и надзор - эти слова часто употребляются, но до сих пор они не стали научными терминами, исчерпы-
вающе отражающими сущность этих понятий» .
В документах, связанных с проводимой в стране административной реформой, термины «контроль» и «надзор» определяются соответственно как «контрольные полномочия (исследования, обследования, экспертиза, анализ первичной информации)» и «надзорные полномочия» (проведение проверок, наложение взысканий, выдача разрешений, приостановление дея-тельности)»25.
Несмотря на активное использование в современном российском законодательстве термина «надзор» (наряду с «контролем»), в нормативных правовых актах отсутствует определение этих понятий.
Из природоохранных законов следует особо отметить Федеральный закон от 21 июля 1997 г. «О безопасности гидротехнических сооружений»26. Этим Законом (ст. 13) была введена новая лексическая конструкция: «Органы государственного надзора (здесь и далее выделено мною. - А.С.) за безопасностью гидротехнических сооружений осуществляют надзор и контроль за соблюдением собственниками гидротехнических сооружений и эксплуатирующими организациями норм и правил безопасности гидротехнических сооружений... за исключением гидротехнических сооружений, полномочия на осуществление надзора за которыми переданы органам местного самоуправления». (При этом не ясно, каковы основания передачи органам местного самоуправления полномочий по осуществлению надзора.)
Данная конструкция примечательна тем, что ранее использование в одной норме терминов «контроль» и «надзор» имело место только в законодательстве о метрологии. Однако при этом
24 Студеникина М.С. Указ. соч. С. 17.
25 См., например: распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах» // СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.
26 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3589.
рений» определял, что относится к контрольным, а что -к надзорными функциям.
Традиционно специалисты выделяют судебный, прокурорский, административный надзор. Так, Д.Н. Бахрах отмечает: «В России в наше время существует три типа надзора: судебный, прокурорский и административный»28.
В Конституции РФ термин «надзор» употребляется только в наименовании видов деятельности Верховного и Высшего Арбитражного судов. В соответствии с федеральными конституционными законами судебный надзор определяется как процессуальная деятельность судов по проверке законности и обоснованности приговоров, решений, определений и постановлений, по даче судебным органам руководящих разъяснений по применению законодательства при рассмотрении судебных дел, а также при разрешении судебных споров.
Вопросы, касающиеся прокурорского надзора, регламентируются Федеральным законом от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации», согласно ст. 1 которого «прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации».
Как известно, прокурорский надзор в качестве всеобъемлющего ока государева был заимствован Россией у Европы Петром I. Прокуратура, учрежденная его указом от 12 января 1722 г., осуществляла надзор за законностью деятельности государственных органов (включая Сенат - высший государственный, в том числе судебный, орган), должностных лиц и издаваемых ими правовых актов, а также и местных органов власти. Хотя в результате судебной реформы 1864 г. прокуратура лишилась надзорных правомочий и была трансформирована в основном в
27 Ведомости РФ. 1993. № 23. Ст. 811.
28 Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. М., 2007. С. 460.
орган уголовного преследования, после Октябрьской революции была восстановлена петровская модель прокурорского надзора и прокуратура превратилась в орган, осуществлявший надзор за законностью деятельности органов исполнительной власти, в определенной мере - судов и даже общественных организаций и граждан. Многие из этих черт прокуратура сохраняет и теперь.
Сказанное позволяет сделать вывод о том, что термин «надзор» для обозначения процессуальной деятельности судов и специфической деятельности органов прокуратуры закреплен законодательно и оправдан исторически.
Между тем в качестве названия вида деятельности исполнительной власти он не употребляется ни в Конституции РФ, ни в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации»29. В настоящее время термин «административный надзор» используется в литературе в качестве общего наименования деятельности органов государственного управления по осуществлению отдельных видов государственного контроля, в том числе и экологического.
Все вышесказанное позволяет сделать вывод об отсутствии в литературе единства мнений по вопросу о сущности надзора и его соотношения с контролем, а также определений, исчерпывающе отражающих содержание этих понятий. В силу этого представляется преждевременным использование в законодательстве термина «экологический надзор» наряду с термином «экологический контроль».
29 СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.
31. Понятие, задачи и система экологического контроля (надзора).
Об экологическом контроле и надзоре можно говорить в 2х аспектах:
1) как проявление и реализация экологической функции российского государства.
2) как элемент управления качеством окружающей среды.
Экологический контроль и надзор - это система мер, направленных на предупреждение, выявление и пресечение нарушений требований в области охраны окружающей среды.
Цель - реализация права граждан на благоприятную окружающую среду.
Экологическому контролю можно дать следующую классификацию:
По субъекту осуществления экологического контроля и надзора:
1) государственный надзор.
2) производственный контроль.
3) общественный контроль.
По направленности контроля:
1) внешний, надведомственный. Специально созданными государственными органами надведомственного характера. На всех распространяются.
2) внутренний, внутриведомственный. Внутри. Общественный сюда относится.
По объекту экологического контроля:
1) контроль за состоянием отдельных дифференцированных объектов (недра, почва, воды).
2) контроль за состоянием отдельных природных комплексов и территорий.
3) контроль за соблюдением экологических требований в ходе осуществления хозяйственной и иной деятельности.
Из системы экологического контроля в 2004 г. был исключен такой вид контроля как муниципальный контроль. Но тем ни менее органы государственной власти могут делегировать свои полномочия ОМСУ.
Функции контроля:
1) предупредительная.
2) информационная.
3) карательная.
32. Государственный экологический контроль.
Под государственным экологическим надзором понимается деятельность уполномоченных государственных органов РФ, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушения требований экологического законодательства.
Гос. эк-й надзор:
2. Специальный.
Осуществляется в 2х формах:
Предупредительный контроль
Задачей является недопущение реализации хозяйственной деятельности, которая в будущем будет оказывать негативное воздействие на окр. среду.
Реализуется путем:
*проведения согласований на стадии планирования, проектирования объекта хозяйственной деятельности;
*путем проведения экологической экспертизы.
Текущий контроль
Осуществляется специально уполномоченными органами (Фед. служба по надзору в сфере природопользования). Осуществляет надзор, включающий в себя:
1) надзор за: геологическим изучением, рациональным использование и охраной недр
2) гос. земельный надзор
3) гос. надзор в области обращения с отходами
4) гн в области охраны атм. воздуха
5) гн в области использования, охраны водных объектов
6) на континентальном шельфе
7) во внутренних морских водах и на территориальных водах
8) в искл. экономической зоне РФ
9) в области охраны озера Байкал
10) фед. гос. лесной надзор
11) гн в области охраны животного мира на особоохраняемых территориях
12) за особоохраняемыми территориями
13) охотничий надзор на особоохранямых территориях
Постановление Правительства от 1.03.2009г. Номер 285 о перечне объектов, подлежащих федеральному гос. экологическому контролю:
1. Объекты хоз. и иной деятельности независимо от форм собственности, находящиеся в ведении РФ:
а) объекты относящиеся к фед. энергетическим системам, путям сообщения и т.д.
б) объекты связанные с использованием атомной энергии, обеспечением обороны и безопасности гос-ва, относящихся к оборонному производству.
в) объекты относящиеся к производству ядовитых и наркотических веществ и средств
г) объекты, расположенные на континентальном шельфе и в искл. экономической зоне РФ
д) объекты, оказывающие негативное воздействие на объекты подлежащие особой охране:
объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия, особо охраняемые природные территории федерального значения, а также природные комплексы, подпадающие под действие международных договоров Российской Федерации;
природные объекты Байкальской природной территории.
2. Объекты хозяйственной и иной деятельности, способствующие трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывающие негативное воздействие на окружающую среду.
3. Объекты, подлежащие федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов в соответствии с критериями, установленными постановлением Правительства Российской Федерации от 4 ноября 2006 г. N 640.
4. Объекты, подлежащие государственному лесному контролю и надзору, осуществляемому федеральными органами исполнительной власти в соответствии с Положением об осуществлении государственного лесного контроля и надзора, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 22 июня 2007 г. N 394.
5. Объекты, подлежащие государственному земельному контролю, осуществляемому федеральными органами исполнительной власти в соответствии с Положением о государственном земельном контроле, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2006 г. N 689.
6. Объекты, подлежащие государственному контролю за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, осуществляемому федеральными органами исполнительной власти в соответствии с Положением о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 12 мая 2005 г. N 293.
7. Объекты хозяйственной и иной деятельности, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду, не указанные в пунктах 1 и 2 настоящего перечня, отнесенные Федеральным законом "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" к категории опасных производственных объектов.
Государственный экологический надзор - это деятельность, специально уполномоченная государственных органов, направленная на проверку соблюдения поднадзорными объектами, требований экологического законодательства. Государственный экологический осуществляется на федеральном и региональных уровнях.
На федеральном уровне он осуществляется системой федеральных органов исполнительной власти, основным из которых является Росприроднадзор.
Государственный экологический надзор осуществляется в отношении объектов, перечень которых утверждается Правительством РФ, к ним относятся объекты федеральных энергетических систем, федеральные особо охраняемые природные территории, объекты обеспечивающие безопасность и оборону страны.
Государственный экологический надзор на региональном уровне осуществляется исполнительными органами субъектов РФ и территориальными органами федеральных органов исполнительной власти.
Государственный экологический надзор федерального и регионального уровня осуществляется в форме проверок, которые могут быть плановыми или внеплановыми. Плановые проверки проводятся в соответствии с предварительно утвержденным графиком (по общему правилу не чаще 1 раза в 3 года). Внеплановые проводятся при наличии определенных оснований, например, получении информации об экологическом правонарушении из СМИ, проверка выполнения предписаний, вынесенных по итогам плановой проверки.
Непосредственно Государственный экологический надзор осуществляется государственными инспекторами в области охраны окружающей среды, к их основным правам относятся :
1. Право беспрепятственно посещать хозяйствующих субъектов с целью проведения проверки на соблюдение требования экологического законодательства.
2. Требовать необходимые материалы для осуществления проверки.
3. В пределах своих полномочий составлять протоколы в административных правонарушениях.
4. Привлекать к административной ответственности виновных в нарушении законодательства.
5. Предъявлять иски по возмещении вреда, причиненного окружающей среде.
Обязанности :
1. Соблюдать.
2. Пресекать.
Экологический контроль включает 2 вида:
1. Производственный .
Производственный экологический контроль осуществляется экологопользователями самостоятельно. В этих целях ими организуются или могут организовываться экологические службы, экологические отделы или назначаются ответственные должностные лица по охране окружающей среды в организации. Данные производственного экологического контроля должны передаваться органу, осуществляющему государственный экологический надзор в соответствующей сфере.
2. Общественный .
Общественный экологический контроль осуществляется гражданами или их общественными объединениями, в целях обеспечения право на благоприятную окружающую природную среду.
Юридическая ответственность за экологические правонарушения
Юридическая ответственность в экологическом праве рассматривается в нескольких аспектах :
1. Мера, обеспечиваемая государственным принуждением.
2. Правоотношения между лицом, нарушившим экологическое законодательство и уполномоченным субъектом на привлечение его к ответственности.
3. Комплексный институт, включающий нормы различных отраслей в соответствии со статьей 75 ФЗ «об охране окружающей среды» лицо, допустившее нарушение экологического законодательства может быть привлечено к административной, уголовной, дисциплинарной или имущественной ответственности (под имущественной ответственностью понимается гражданско-правовая).
Системообразующим критерием данного института выступает экологическое правонарушение.
Основание привлечения субъекта к гражданско-правовой (имущественной) ответственности являются:
1. Причинение вреда окружающей природной среде или ее компонентам.
2. Причинение вреда здоровью человека в результате негативного воздействия на окружающую природную среду.
3. Причинение ущерба имуществу физических или юридических лиц экологическим правонарушением.
Условиями привлечения лица к гражданско-правовой ответственности являются:
1. Установления факта причинения вреда или ущерба
2. Установление вины субъекта причинившего вред/ущерб (в случае причинения вреда или ущерба источником повышенной опасности данное условие не требуется)
3. Причинно-следственная связь
4. Определение размера причиненного вреда или ущерба
Особенностью определения размера вреда, причиненного окружающей природной среде и ее компонентам, является использование утвержденных в установленном порядке такс или методик.
Таксовый способ применяется в отношении древесно-кустарниковой растительности и объектов животного мира. Методики в отношении водных объектов, атмосферного воздуха и земель.
Таксы могут выражаться в конкретной сумме или иметь определенный эквивалент.
Иски о возмещении вреда, причиненного окружающей среде могут быть заявлены в судебные органы в течение 20 лет со дня его причинения. Это самый большой регламентированный срок исковой давности.
При отсутствии утвержденных такс или методик размер причиненного вреда определяется исходя из фактических затрат, необходимых для восстановления качества нарушенных объектов.
Основанием привлечения субъекта к уголовной ответственности в экологическом праве является осуществление им экологического преступления - это деяния, совершенного деликтоспособным физическим лицом, достигшим 16 лет, нарушающим правила охраны окружающей среды и природопользования, за которое Уголовным Кодексом установлена уголовная ответственность.
Глава 26 УК РФ посвящена экологическим преступлениям, к числу которых относятся: нарушения правил охоты, загрязнение вод, атмосферы, нарушение правил использования и охраны недр, нарушение правил лесопользования, соблюдение противопожарного режима безопасности в лесах.
Состав экологического преступления в общем виде включает следующие элементы :
1. Субъект - физическое лицо 16 лет.
2. Объект - то на что направлено неправомерное посягательство - общественное отношение по охране окружающей среды, ее компонентов и обеспечение экологической безопасности человека.
3. Субъективная сторона - форма вины: умышленная и неосторожная.
4. Объективная сторона включает деяние (действие /бездействие), причинно-следственная связь, наступивший отрицательный результат (ущерб, причиненный природным объектам).
Как правило, при квалификации деяния как уголовно наказуемого в расчет принимается размер причиненного ущерба, он должен быть крупным, существенным, значительным или влечь тяжкие последствия.
В случае затруднения определения размера причиненного ущерба, его критериев необходимо руководствоваться Постановлением Пленума Верховного Суда от 18.10.2012 года по практике применения законодательства об ответственности в области охраны окружающей среды и природопользования.
Основанием привлечения субъекта к административной ответственности в экологическом праве является совершение им административного экологического правонарушения, под которым пронимается действие/бездействие, совершенное физическим или юридическим лицом, нарушающее правила охраны природы и природопользования, за которое КоАПом или законами субъектов об административной ответственности установлена административная ответственность.
Основная масса состава административных экологических правонарушений содержится в главе 8 и 10 КоАПа РФ.
К числу административно наказуемых деяний относятся:
Нарушения в области законодательства об экологической экспертизе
Нарушение правил охраны атмосферного воздуха водных объектов, незаконная охота, заготовка древесины
К административной ответственности привлекаются физические или юридические лица, как правило, размер вреда является не значительным или не крупным или причиненный вред-ущерб полностью отсутствует (формальный состав).
Юридическое лицо считается виновным в совершении административного правонарушения, если должно и могло обеспечить соблюдение требований экологического законодательства, но не предприняло всех зависящих от него мер.
За экологические правонарушения лицо также может быть привлечено к дисциплинарной ответственности. Основанием является дисциплинарный проступок, совершенный работником, трудовую функцию которого составляют обязанности по охране окружающей среды, к соблюдению требований экологического законодательства.
Сроки привлечения: в течение 1 месяца со дня обнаружения работодателем дисциплинарного проступка или в течение 6 месяцев со дня его совершения.
Правовой режим особо охраняемых природных территорий
Основными видами особо охраняемых природных территорий являются:
Государственные природные заповедники
Государственные природные заказники
Национальные и природные парки
Памятники природы
Дендрологические парки и ботанические сады
Лечебно-оздоровительные местности и курорты
Данные виды территорий предусмотрены в законе «Об особо охраняемых природных территориях».
По решению Правительства РФ, исполнительных органов субъектов, органов местного самоуправления могут создаваться и иные виды охраняемых территорий, например зеленые зоны, городские леса, природные ландшафты.
Особо охраняемые природные территории могут создаваться на федеральном, региональном или местном уровнях:
1. Только на федеральном уровне могут создаваться государственные природные заповедники и национальные парки.
2. Только на региональном уровне могут создаваться природные парки.
3. На федеральном или региональном уровне создаются государственные природные заказники, памятники природы, дендрологические парки или ботанические сады.
4. На федеральном, региональном, муниципальном создаются лечебные оздоровительные местности или курорты.
Особо охраняемые природные территории рассматриваются в двух аспектах:
1. Как объект экологического права, включающий в себя уникальные природные комплексы или объекты
2. Субъект экологического права - некоммерческая организация, создаваемая в форме охранного эколого-просветительского рекреационного учреждения.
Государственные природные заповедники - это природоохранная, научно исследовательское или эколого-просветительское учреждение, на его территории не допускаются любые виды хозяйственной деятельности, за исключением тех, которые обеспечивают его функционирование.
Национальные парки обеспечивают охрану уникальных природных объектов и комплексов, экологический туризм и отдых населения.
Территория национальных парков дифференцирована и может включать следующие зоны:
1. Заповедная зона, на которой выделяются участки, полностью исключающие вмешательство человека в природный процесс.
2. Особо охраняемая зона, на которой осуществляется регулируемого туризма.
3. Рекреационная зона (палатки, лагеря, стоянки, объекты туристского сервиса)
