Предприятие которое находится в муниципальной собственности. Муниципальная собственность
Источник: Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ
В нормативных актах различного уровня и в повседневной деятельности руководителей и специалистов ЖКХ нередко применяются такие термины, как "муниципальный жилищный фонд", "собственник жилищного фонда" и другие, связанные с ними понятия. Их неверное понимание приводит к ошибкам, которые могут иметь серьезные последствия.
Публикуемый анализ ряда важнейших понятий в области жилищной недвижимости призван помочь руководителям и специалистам органов управления ЖКХ регионального и муниципального уровня, руководителям организаций ЖКХ правильно применять рассматриваемые термины.
Кто "собственник" жилищного фонда
С имущественной принадлежностью жилищного фонда связано достаточно много привычных понятий и терминов, таких как: "муниципальный (государственный, ведомственный, частный) жилищный фонд", "собственник жилищного фонда", "собственник многоквартирного дома", "собственник домовладения", "дома ТСЖ", "дома ЖСК", "частный сектор" и ряд других. При этом нередко термины используются в значении, не совпадающем с их законодательным определением.
Прежде чем переходить к анализу конкретных терминов и понятий, необходимо сказать несколько слов о подходах к их установлению и использованию.
Система терминов в жилищной сфере помогает однозначно воспринимать понятия, используемые в законах и изданных на их основе иных правовых актах. В основе любой системы терминов, раскрывающих близкие понятия, заложена своя логика. Так, раскрытие законодателем
содержания базового понятия "жилищный фонд" произведено путем установления круга объектов недвижимости, предназначенных для проживания людей. Для определения производных понятий "муниципальный жилищный фонд", "государственный жилищный фонд" и "частный жилищный фонд" используется критерий собственности на жилищный фонд. Термины "ведомственный жилищный фонд", "собственник жилищного фонда", "собственник многоквартирного дома", "дома ТСЖ", "дома ЖСК" и "частный сектор" связаны с принадлежностью жилищного фонда различным субъектам или с их участием в определении порядка его использования.
Термины имеют разные основания для применения. Одни понятия раскрыты законодательно в подзаконных актах (легальные термины), другие (неформальные термины) -в методических документах и сложились в результате профессионального общения специалистов ЖКХ.
Ряд терминов используется не только в том акте, в котором они раскрыты, а является обязательным для всей сферы регулируемых отношений. Это относится, например, к основным понятиям, указанным в ст. 1 Закона РФ от 24.12.92 № 4218-1 "Об основах федеральной жилищной политики". Применение других терминов ограничено одним актом. В этом случае в акте прямо указано: "...в настоящем Федеральном законе (указе, постановлении и т. п.) используются следующие основные понятия (термины, определения)..."
Жилищный фонд
Для правильного определения понятия "муниципальный жилищный фонд" необходимо сначала проанализировать более общее понятие - "жилищный фонд", которое дано в ст. 1 Закона РФ "Об основах федеральной жилищной политики"*: "...жилищный фонд - совокупность всех жилых помещений независимо от форм собственности, включая жилые дома, специализированные дома <...>, квартиры, служебные жилые помещения, иные жилые помещения в других строениях, пригодные для проживания".
Под жилыми помещениями понимаются помещения, предназначенные для проживания граждан (п. 2 и 3 ст. 288 ГК РФ). Поэтому упоминание в определении понятия "жилищный фонд" жилых домов необходимо отнести в первую очередь к одноквартирным домам*. Свидетельством такого вывода является и определение в ст. 673 ГК РФ объекта договора найма жилого помещения, в п. 1 которой установлено, что "объектом договора найма жилого помещения может быть изолированное жилое помещение, пригодное для постоянного проживания (квартира, жилой дом, часть квартиры или жилого дома)".
К жилищному фонду нельзя механически отнести все, что входит в состав жилого дома. Нежилые помещения понятием "жилищный фонд" не охватываются. Это вытекает из смысла, вкладываемого законодателем в понятие "жилищный фонд" в ст. 1 и 7 Закона РФ "Об основах федеральной жилищной политики". Нежилые помещения являются неотъемлемой частью жилых домов, но они не предназначены для проживания граждан.
Нежилые помещения, используемые для размещения магазинов, отделений банков, парикмахерских, нотариальных контор, юридических консультаций, управляющих и жилищно-эксплуатационных организаций, мастерских бытового назначения, в состав жилищного фонда не входят. Они являются самостоятельными объектами недвижимости и принадлежат конкретным физическим или юридическим лицам, муниципальным образованиям и иным субъектам права.
В состав жилищного фонда не входят также общие помещения дома, являющиеся составной частью общего имущества многоквартирного дома: подвальные и чердачные помещения, лестницы, колясочные, технические помещения (трансформаторные, мусоросборные камеры) и проч. Конкретным собственникам жилых помещений принадлежит лишь доля в праве на общее имущество, и это право производно от права собственности на индивидуальные (не общие) жилые и нежилые помещения. Это имущество находится в общей долевой собственности всех собственников жилых и нежилых помещений и не принадлежит какому-то одному из них.
Муниципальный жилищный фонд
Определение "муниципальный жилищный фонд" дано в ст. 7 Закона РФ "Об основах федеральной жилищной политики", в которой представлена классификация всех видов жилищного фонда. Основным отличительным признаком классификации жилищного фонда являются различные виды собственности на жилые помещения. Муниципальный жилищный фонд - это "фонд, находящийся в собственности района, города, входящих в них административно-территориальных образований, в том числе в городах Москве и Санкт-Петербурге, а также ведомственный фонд, находящийся в полном хозяйственном ведении муниципальных предприятий
или оперативном управлении муниципальных учреждений".
Как видно из определения, в состав муниципального жилищного фонда входит и ведомственный фонд, который находится в хозяйственном ведении муниципальных предприятий или оперативном управлении муниципальных учреждений.
Государственный жилищный фонд
Термин "государственный жилищный фонд" должен пониматься с использованием того же алгоритма, что и термин "муниципальный жилищный фонд". С учетом определения понятия "жилищный фонд" под государственным жилищным фондом следует понимать совокупность жилых помещений, находящихся в государственной собственности (Российской Федерации и субъектов Российской Федерации), включая ведомственный фонд, находящийся в полном хозяйственном ведении государственных предприятий или оперативном управлении государственных учреждений.
В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, а также в отдельных субъектах Российской Федерации, в которых используются системы организации местного самоуправления только на уровне районов в городах или в сельских поселениях, жилые помещения в муниципальную собственность муниципалитетов (районов в городах или сельских поселениях), как правило, не передавались, а остались в государственной собственности субъектов Российской Федерации. В этом случае такой жилищный фонд является государственным.
Общее имущество собственников помещений в многоквартирном доме
Важной особенностью правового режима объектов недвижимости в многоквартирных домах является то, что всем собственникам жилых помещений наряду с принадлежащими им помещениями принадлежит доля в праве общей собственности на общее имущество в доме (ст. 244-249, 289 ГК РФ). Перечень такого имущества приведен в ст. 290 ГК РФ. Это общие помещения дома (по старой терминологии - "места общего пользования"), несущие конструкции дома, механическое, электрическое, санитарно-техническое и иное оборудование за пределами или внутри квартиры, обслуживающее более одной квартиры.
К такому имуществу следует отнести, например, лифты, мусоропроводы, телеантенны, электрические, телефонные, радио- и инженерные сети отопления, водоснабжения и водоотведения, общедомовые или коллективные приборы учета электрической и тепловой энергии, воды, газа, насосы, вентиляционное оборудование и т. п. Это имущество не может быть произвольно присвоено одним из собственников. Оно следует судьбе жилых помещений и не может участвовать в обороте в качестве самостоятельных объектов. Доля в праве собственности на общее имущество жилого дома, принадлежащее собственникам различных квартир, не может отчуждаться (передаваться) отдельно от права собственности на квартиру.
Ведомственный жилищный фонд
В применении понятия "ведомственный жилищный фонд" есть определенные особенности. Под ведомственным жилищным фондом нередко ошибочно понимается совокупность жилых домов, которые были первоначально построены за счет средств предприятий. Зачастую эти бывшие государственные или муниципальные предприятия после приватизации стали частными, но в их уставный капитал не были включены объекты жилищного фонда. В ряде случаев передача такого жилья приватизированными предприятиями и обязанность его приема в муниципальную собственность органами местного самоуправления не выполнялись в течение установленного срока со дня утверждения плана приватизации. По этой причине такое жилье или брошено, или обслуживается учреждениями и организациями, не относящимися к муниципальной собственности.
Требование о передаче муниципальным образованиям ведомственного жилищного фонда предусмотрено Законом РФ "Об основах федеральной жилищной политики". Согласно ст. 9 этого Закона при изменении отношений собственности жилищный фонд, находящийся в полном хозяйственном ведении предприятий или оперативном управлении учреждений (ведомственный фонд), должен был в установленном порядке с сохранением всех жилищных прав граждан быть передан:
1) в полное хозяйственное ведение или оперативное управление
правопреемникам этих предприятий, учреждений (если они определены), иным юридическим лицам. Поскольку имущество может находиться в хозяйственном ведении или оперативном управлении только государственных и муниципальных предприятий и учреждений, то организациям других организационно-правовых форм жилищный фонд передаваться не мог;
2) в ведение органов местного самоуправления, т. е. первоначально в муниципальную казну соответствующего муниципального образования, а потом, возможно, в хозяйственное ведение или в оперативное управление муниципальных предприятий и учреждений.
Органы местного самоуправления обязаны были принять на баланс жилые помещения, находившиеся ранее в собственности предприятий, и заключить, в случае необходимости, договоры с приватизированными предприятиями - бывшими балансодержателями, предусматривающие их "обязательства по содержанию объектов жилой и социально-бытовой сферы".
Определение "ведомственный жилищный фонд" дано в ст. 7 Закона РФ "Об основах федеральной жилищной политики", согласно которой к государственному ведомственному фонду Российской Федерации относится жилищный фонд, "состоящий в государственной собственности Российской Федерации и находящийся в полном хозяйственном ведении государственных предприятий или оперативном управлении государственных учреждений, относящихся к федеральной
государственной собственности", к государственному ведомственному фонду субъекта Российской Федерации - соответственно, относящихся к государственной собственности субъекта Российской Федерации, а к муниципальному ведомственному фонду - жилье, находящееся "в полном хозяйственном ведении муниципальных предприятий или оперативном управлении муниципальных учреждений". Естественно, имеются в виду жилые помещения, находящиеся в соответствующей собственности. Из Закона следует, что закрепление квартир за государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления является существенным признаком ведомственного жилищного фонда.
Запрещение приватизации жилищного фонда и объектов его инфраструктуры (в т. ч. в составе имущественного комплекса унитарного предприятия) изменяющими вид собственности организациями установлено Федеральным законом от 21.12.01 № 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества".
Из-за ошибочного понимания понятий "жилищный фонд" и "ведомственный жилищный фонд" к такому фонду иногда относят и квартиры, находящиеся в частной собственности граждан ("частный жилищный фонд") и расположенные н домах, в которых другая часть квартир ранее находилась в собственности приватизируемых предприятий, но которые не были переданы в муниципальную собственность. Приватизированные квартиры в таких домах и до, и после приватизации государственных организаций продолжают относиться к частному жилищному фонду. При приватизации государственных предприятий с государственной на муниципальную должна поменяться лишь форма собственности на неприватизированные квартиры. Если квартиры, находившиеся в государственной собственности Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, после приватизации государственных предприятий не были приняты в муниципальную собственность, то форма собственности на них не изменилась и осталась государственной. Частные квартиры в хозяйственном ведении или оперативном управлении предприятий и учреждений находиться, естественно, не могут.
В отдельных случаях муниципалитеты, не приняв эти жилые помещения в свою собственность, тем не менее распоряжаются таким жильем как своим и принимают решения о заселении таких квартир на условиях социального найма, выдавая на них для заселения ордера, а иногда санкционируют их приватизацию. Но в большинстве случаев наниматели квартир в таких домах остаются без наймодателя. Понимание термина "ведомственный жилищный фонд" влияет на реализацию прав граждан.
Известны случаи нарушения прав граждан, проживающих в так называемых ведомственных домах, на получение субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг. Это происходило тогда, когда муниципальные службы субсидий отказывали гражданам, проживающим в таких домах, в предоставлении права на субсидии, объясняя это тем, что согласно п. 5 постановления Правительства РФ от 02.08.99 № 887 "предприятия и организации, имеющие в хозяйственном ведении или оперативном управлении государственный жилищный фонд, (имеется в виду как раз государственный ведомственный жилищный фонд Российской Федерации и субъектом Российской Федерации. - Примем авт.) и оказывающие жилищно-коммунальные услуги, компенсируют в порядке, устанавливаемом государственными органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, за счет собственных средств затраты, связанные с предоставлением субсидий имеющим на это право гражданам, проживающим в домах, относящихся к указанному жилищному фонду".
При точном понимании Закона РФ "Об основах федеральной жилищной политики" под действие этой нормы постановления № 887 попадают только дома, все жилые помещения в которых относятся к государственному ведомственному жилищному фонду. Но эта норма не дает основания полагать, что дома, в которых часть квартир находится в частной собственности, становятся ведомственными. Всем гражданам, проживающим в подобных, так называемых ведомственных домах, субсидии должны были предоставляться с возмещением обслуживающим и ресурсоснабжающим организациям расходов на предоставление субсидий. При этом право на субсидии на основании представленных документов всегда должно было определяться муниципальными службами субсидий. В случаях, когда соответствующее государственное предприятие или учреждение, затрудняя реализацию прав граждан на субсидии, не давало гражданам документы о составе семьи или о начисленных платежах, местным службам субсидий необходимо было официально истребовать эту информацию у государственных предприятий и учреждений, или их правопреемников, или у любых других организаций, предоставляющих гражданам жилищные и коммунальные услуги. Можно было использовать квитанции и документы
о регистрации, представляемые самими гражданами.
Есть целый ряд случаев, когда предприятий, ранее являвшихся балансодержателями ведомственного жилищного фонда, уже давно не существует, но муниципалитет еще не принял такие жилые помещения и по этой причине не организовал жилищно-коммунальное обслуживание проживающих в доме. При этом иногда игнорируются интересы нанимателей, не приватизировавших свои квартиры, за условия проживания которых полностью отвечает наймодатель.
Собственник многоквартирного дома, собственник домовладения
В отличие от законодательного содержания, иногда под муниципальным и государственным жилищным фондом понимается совокупность всех многоквартирных домов поселения за исключением домов, в которых созданы ТСЖ, ЖК (ЖСК), и индивидуальных домов, находящихся в частной собственности. В качестве одного из аргументов такой позиции приводится факт нахождения многоквартирных домов поселения на балансе муниципальных предприятий и учреждений, которые обслуживают эти дома. Такое понимание термина "муниципальный жилищный фонд" и аргументация представляются ошибочными.
Как известно, сейчас в большинстве многоквартирных домов жилые помещения находятся в собственности нескольких собственников. Часть квартир или комнат в коммунальных квартирах приватизированы, другие получены в наследство, третьи приобретены по договорам купли-продажи. Все они находятся в частной собственности физических или юридических лиц (частный жилищный фонд). Собственниками квартир в многоквартирном доме наравне с муниципалитетами и гражданами могут быть и субъекты Российской Федерации, и сама Российская Федерация (государственный жилищный фонд). Нередки случаи нахождения в частной собственности и нежилых помещений. Подобные дома нельзя называть муниципальным жилищным фондом, поскольку они таковыми в действительности не являются. Многоквартирные дома, все квартиры и нежилые помещения в которых находятся в муниципальной собственности, встречаются крайне редко. К данному виду жилищного фонда можно отнести только жилые помещения в подобных домах.
В таких домах отсутствует общее имущество, поскольку собственник всех квартир - муниципалитет, и общие помещения, несущие конструкции дома, механическое, электрическое, санитарно-техническое и иное оборудование за пределами или внутри квартиры, обслуживающее более одной квартиры, принадлежат ему не на праве общей долевой собственности, а на праве единоличной собственности.
Только такой единоличный собственник многоквартирного дома может называться собственником жилищного фонда или собственником многоквартирного дома. Он вправе владеть, пользоваться и распоряжаться своим имуществом (всем домом), не согласовывая это с другими лицами, поскольку иных собственников помещений нет. Юридическим подтверждением права собственности на весь дом должен быть не учет муниципального имущества в соответствующих органах по управлению имуществом и тем более не внутренний бухгалтерский учет организации. Главным подтверждением права собственности муниципального образования на недвижимость и прав хозяйственного ведения или оперативного управления муниципальных предприятии или учреждений является государственная регистрация прав в Едином государственном реестре, подтвержденная свидетельством. Государственная регистрация представляет собой юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения, перехода и прекращения права собственности на недвижимость.
Если в многоквартирном доме появляются два или более собственников помещений, то весь дом уже не находится в собственности одного (главного) собственника. В этом случае право единственного собственника на индивидуально определенную вещь (дом) трансформируется в его право на индивидуально определенные помещения и долю в праве общей собственности на общее имущество в многоквартирном доме, а также на права других собственников на соответствующие помещения и на их доли в праве общей собственности. Сведения о прецедентах выдачи свидетельства о праве собственности муниципального образования на весь многоквартирный дом, в котором помещения принадлежат нескольким лицам, отсутствуют.
Ошибочное толкование и применение органами местного самоуправления законодательного понятия "муниципальный жилищный фонд" как "муниципальные дома" нередко приводило и приводит к ущемлению прав и законных интересов других собственников жилых помещений. Практически всегда органы местного самоуправления без согласия граждан и организаций, имеющих в собственности помещения в многоквартирных домах, единолично назначают одну управляющую организацию для всех жилых домов поселения или района. В свою очередь такие службы единого заказчика зачастую отдают предпочтение жилищно-эксплуатационным и специализированным организациям муниципальной формы собственности. Недопущение альтернативы сказывается на качестве обслуживания многоквартирных домов.
Для устранения негативных последствий игнорирования воли части собственников помещений в многоквартирных домах необходимо законодательно ограничить возможность принятия односторонних решений исполнительными органами местного самоуправления о выборе управляющей организации. Это необходимо учесть в готовящемся проекте Жилищного кодекса Российской Федерации.
Другим следствием отнесения к муниципальному жилищному фонду всех многоквартирных домов, в которых не созданы объединения собственников жилья, и индивидуальных жилых домов является административное внедрение органов местного самоуправления в.; процесс регулирования денежных расчетов собственников помещений в многоквартирных домах за жилищно-коммунальные услуги. При этом нарушается компетенция органов местного самоуправления, которые могут определять условия оплаты жилья и коммунальных услуг для своих нанимателей только в договорах социального найма и найма жилых помещений в муниципальном жилищном фонде. Содержание этих договоров должно соответствовать федеральным законам,
указам Президента Российской Федерации и постановлениям Правительства РФ. Принимать на местном или региональном уровне гражданско-правовые нормы, регулирующие оплату жилья и коммунальных услуг, муниципалитеты и органы государственной власти субъектов Российской Федерации не вправе.
Гражданское законодательство относится к исключительной компетенции Российской Федерации. Поскольку жилищное законодательство состоит в основном из гражданско-правовых и административно-правовых норм, то только последние могут устанавливаться субъектами Российской Федерации, да и то в части, не противоречащей федеральному законодательству.
Отдельные муниципалитеты осуществляют регулирование порядка оплаты жилья и коммунальных услуг, мотивируя тем, что большинство граждан живут в муниципальном жилищном фонде, и они, как его собственники, вправе устанавливать обязательные правила оплаты ЖКУ. Неправомерность такого подхода уже анализировалась на страницах журнала.
Таким образом, в настоящее время нет правовых оснований считать многоквартирные дома, которые управляются и обслуживаются муниципальными службами заказчика и числятся на их балансе, муниципальным жилищным фондом. Исключение составляют многоквартирные дома, в которых все (100%) жилые и нежилые помещения находятся в собственности муниципального образования.
Учет муниципального (государственного) жилищного фонда
В качестве одного из аргументов причисления к муниципальному (государственному) жилищному фонду поселения многоквартирных домов, в которых есть квартиры,
находящиеся в частной собственности, приводится факт их нахождения на балансе муниципальных (государственных) предприятий и учреждений, которые управляют и обслуживают эти дома.
Это является следствием ошибочного понимания объектного состава муниципального жилищного фонда или сознательным нежеланием изменять сложившийся учет в подавляющем числе муниципальных образований. За муниципалитетами после начала приватизации жилых и нежилых помещений осталась числиться часть не принадлежащего им имущества в виде приватизированных квартир, комнат и нежилых помещений в многоквартирных домах. Этот учет ведется в органах местного самоуправлении, уполномоченных осуществлять «правление муниципальным имуществом.
В настоящее время в Российской Федерации около 70% жилья находится в частной собственности. Можно допустить, что приблизительно такое же соотношение частной и публичной собственности на жи-1ые помещения в среднем в большинстве поселений страны. В различных многоквартирных домах доля квартир, находящихся в частной собственности граждан и организаций, может колебаться от 40 до 90%. Все жилые помещения находятся в частной собственности чаще всего в домах-новостройках. Но и в них часть квартир застройщики отдают муниципалитетам в качестве платы в предоставление земельного участка, подключение к коммунальным сетям.
Тем не менее органы местного самоуправления часто передают в хозяйственное ведение предприятиям и в оперативное управление учреждениям жилищный фонд целыми домами без исключения квартир, не принадлежащих муниципальным образованиям. Местами такое закрепление сохранилось с тех пор, когда весь жилищный фонд передавался из государственной в муниципальную собственность до начала приватизации.
Муниципальные предприятия и учреждения, создаваемые для управления и обслуживания жилья, принимают передаваемый им в хозяйственное ведение или оперативное управление жилищный фонд на свой баланс. Такие действия выгодны им, поскольку исключают какую-либо конкуренцию и гарантируют их несменяемость в качестве управляющих.
При таких действиях искажается не только содержание экономических отношений, но и нарушается законодательство о бухгалтерском учете. В соответствии с Федеральным законом от 21.11.96 № 129-ФЗ "О бухгалтерском учете" вопрос принятия объекта недвижимого имущества к бухгалтерскому учету решается в зависимости оттого, кому принадлежит право собственности на него. Поскольку жилые помещения и доли общего имущества многоквартирных домов, находящиеся в частной и государственной собственности, не являются муниципальным имуществом, то в соответствии с законом регистрация и обобщение информации об имуществе, являющемся собственностью организаций, и обязательствах организаций (объекты бухгалтерского учета) производятся обособленно от имущества и обязательств других лиц (ст. 1 и п. 2 ст. 8 Закона).
Учет своего имущества должен производиться каждым собственником в отдельности. При этом физические лица не обязаны вести учет, подобный бухгалтерскому.
Органам местного самоуправления и органам государственной власти субъектов Российской Федерации для исправления ситуации с искажением учета жилищной недвижимости необходимо исключить из учета жилищного фонда, находящегося в казне или переданного в хозяйственное ведение или оперативное управление своим предприятиям и учреждениям, жилые и нежилые помещения и доли в праве на общее имущество многоквартирных домов, которые в результате приватизации и гражданско-правового оборота выбыли из публичной (муниципальной и государственной) собственности.
Необходимо проведение мероприятий по исправлению бухгалтерского учета недвижимости, принадлежащей государствуй муниципалитетам. Для этого государственным и муниципальным предприятиям и учреждениям необходимо внести в свои бухгалтерские балансы изменения, направленные на изъятие из них объемов жилых и нежилых помещений и долей в общем имуществе многоквартирных домов, находящихся в частной собственности юридических и физических лиц. Новый учет должен вестись так, как, например, учитываются отдельные квартиры в жилых домах, которые никогда ранее не относились к муниципальному жилищному фонду.
Дома (жилищный фонд) ТСЖ или ЖСК
Несколько слов о домах, которые иногда называют "дома (жилищный фонд) ТСЖ" или "дома (жилищный фонд) ЖСК". Обособление этих домов от домов муниципального или государственного жилищного фонда чаще всего связывают с тем, что они относительно редко обслуживаются муниципальными организациями ЖКХ и, естественно, не числятся на балансе муниципальных или государственных управляющих жилищных организаций.
В разделе 4 "Учет основных средств" Рекомендаций по организации финансового и бухгалтерского учета для товариществ собственников жилья говорится о "передаче товариществу на баланс жилого здания" и об учете ТСЖ "на своем балансе жилых домов". В Рекомендациях со
1. Имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью.
2. От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления и лица, указанные в статье 125 настоящего Кодекса.
3. Имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с настоящим Кодексом (статьи 294, 296).
Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.
Комментарий к Ст. 215 ГК РФ
1. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях. Субъектами права муниципальной собственности являются муниципальные образования — городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения (ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Виды объектов, находящихся в муниципальной собственности, были определены приложением N 3 к Постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1. Положения Конституции СССР 1977 г., определяя устройство местных органов государственной власти, не только не предусматривали возможность иметь имущество на праве собственности для местного самоуправления, но и относили имущество всех административно-территориальных единиц к единой (государственной) собственности. В 1991 г. при разграничении государственной собственности к числу объектов муниципальной собственности были отнесены:
— жилой и нежилой фонд, находящийся в управлении исполнительных органов местных Советов народных депутатов (местной администрации), в том числе здания и строения, ранее переданные ими в ведение (на баланс) другим юридическим лицам, а также встроенно-пристроенные нежилые помещения, возведенные за счет 5- и 7-процентных отчислений на строительство объектов социально-культурного и бытового назначения;
— жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные предприятия;
— объекты инженерной инфраструктуры городов (за исключением входящих в состав имущества предприятий), городского пассажирского транспорта (включая метрополитен), внешнего благоустройства, а также предприятия, осуществляющие эксплуатацию, обслуживание, содержание и ремонт указанных объектов;
— предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения;
— учреждения и объекты здравоохранения (кроме областных больниц и диспансеров), народного образования (кроме спецшкол для детей, страдающих хроническими заболеваниями), культуры и спорта;
— другие подобные объекты.
2. Как и ст. 214 ГК РФ, комментируемая статья разграничивает казну и «распределенное» имущество муниципального образования (см. комментарий к ст. 214 ГК). Муниципальное образование не отвечает по своим обязательствам «распределенным» имуществом (п. 1 ст. 126 ГК). Юридические лица, созданные муниципальными образованиями, не отвечают по их обязательствам.
3. От имени муниципальных образований права собственника осуществляют своими действиями органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Кроме того, по специальному поручению от имени муниципальных образований могут осуществлять правомочия собственника государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.
В соответствии со ст. 215 ГК РФ муниципальная собственность - имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. В настоящее время не существует единого нормативного акта федерального уровня, который бы регулировал вопросы муниципальной собственности. Согласно ФЗ ≪Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ≫ в состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления,
а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество. От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления, а также физические и юридические лица, которым муниципальные органы доверили осуществление прав собственника. В случаях и порядке, предусмотренных законом, права собственника в отношении муниципального имущества может осуществлять непосредственно население муниципального образования. Имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение. Муниципальное унитарное предприятие, которому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, владеет, пользуется и распоряжается
этим имуществом в пределах, установленных законом (право хозяйственного ведения). Казенное муниципальное предприятие, а также учреждение в отношении закрепленного за ним имущества осуществляет в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения им. При этом собственник имущества вправе изъять излишнее либо не используемое по назначению имущество, закрепленное за казенным муниципальным предприятием. Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.
Согласно Конституции РФ и иному федеральному законодательству органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью. Муниципальная собственность признается и защищается государством равным образом с государственной, частной и иными формами собственности. Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований, население непосредственно.
Территориальные органы самоуправления от лица муниципального образования призваны осуществлять деятельность, касающуюся решения вопросов местного характера в соответствии с историческими и прочими традициями, а также интересами населения. Обеспечивать защиту интересов граждан эти структуры могут не только за счет законотворческой и другой работы. Большое значение в сфере администрирования имеет и управление муниципальной собственностью. Рассмотрим эту сторону деятельности местной власти подробнее.
Актуальность вопроса
Муниципальная форма собственности выступает в качестве экономической основы местной власти. Вопросы территориального значения, которые решаются посредством распоряжения и пользования имуществом, касаются различных сфер. Это обуславливается тем, что спектр интересов населения достаточно широк. Понятие собственности само по себе относится к экономическим категориям. Юридическое ее закрепление имеет существенное значение во взаимоотношениях между субъектами.
Объекты муниципальной собственности
Понятие закрепляется в ст. 215 ГК. Объекты муниципальной собственности представляют собой имущество сельских и городских поселений. К нему в том числе относят и финансы. Они выделяются на решение вопросов, касающихся денежного обеспечения тех либо других мероприятий.
Право муниципальной собственности
На территории МО проживают граждане, которые объединены общими интересами, касающимися решения вопросов территориального характера. Население имеется в любом муниципальном образовании. Реализация власти на местах осуществляется напрямую гражданами либо через уполномоченные органы. Последние, в свою очередь, действуют в интересах населения и в соответствии со сложившимися на территории традициями. В данном случае присутствует 2 ключевых элемента:
- Участие населения в решении административных вопросов.
- Работа уполномоченных органов в интересах граждан.
П. 2 ст. 28 ФЗ, регламентирующего организацию деятельности местной власти, указывает на то, что самоуправление выступает как выражение воли населения, составляя, таким образом, один из элементов основы конституционного строя страны. Это значит, что право муниципальной собственности в первую очередь распространяется на граждан. Второстепенными субъектами выступают местные органы власти. Ими осуществляется непосредственное управление муниципальной собственностью.
Субъекты
Как выше было сказано, первым владельцем имущества выступает население. Муниципальная собственность также принадлежит:
- Главам МО.
- Законодательным органам.
- Структурам и подразделениям администрации.
- Органу, управляющему муниципальным хозяйством.
- Унитарным предприятиям и учреждениям.
- Прочим организациям, уполномоченным на управление собственностью.
Имущество
Муниципальная собственность в виде средств местного бюджета, а также внебюджетных фондов является финансовыми ресурсами МО. К имуществу местной власти относятся денежные средства. А также:
- Предприятия и организации.
- Жилищный фонд.
- Учреждения разных отраслей.
- Нежилые помещения.
- Муниципальная земельная собственность (природные ресурсы, участки).
- Финансово-кредитные учреждения.
- Имущество местных органов власти.
- Прочие недвижимые и движимые объекты.
Особое имущество
Существуют материальные ценности, которые включает в себя исключительно муниципальная собственность. Такое имущество имеет особое значение для жизнеобеспечения определенной территории или населенного пункта, сохранения исторического и культурного наследия. К этой категории в частности относят памятники, городские парки и проч. Наличие такого имущества говорит о том, что муниципальная собственность имеет социальную направленность. Обуславливается это существенным влиянием на жизнь граждан в пределах конкретной территории. Кроме этого, многие объекты социально ориентированы. Например, в пределах территорий существуют спортивные, культурные, образовательные, медицинские и прочие учреждения. Еще одна важная особенность состоит в том, что муниципальная собственность выступает в качестве экономической основы местной власти. Так, согласно ст. 113 ГК, предприятия МО являются коммерческими, а имущество территориальных структур формирует материальную базу, посредством которой обеспечивается их деятельность.
Сравнительная характеристика
Законодательство формулирует четкие признаки, по которым отличается частная, государственная и муниципальная собственность. В качестве основных критериев разделения выступают: субъектный круг, составы и сами понятия указанных категорий. Так, в пределах конкретной административно-территориальной единицы владение, пользование или распоряжение имуществом осуществляется населением и соответствующими органами власти. В круг субъектов государственной собственности входит непосредственно федеральная и региональная власть и их структуры. Частное владение и распоряжение осуществляется конкретными гражданами.
Методы реализации полномочий
Государственная и муниципальная собственность - достаточно близкие по своей сути категории. Схожесть, кроме субъектного состава, проявляется и в функциях, которые исполняет такое имущество. Основными выступают: стабилизация и обеспечение социально-экономического благополучия граждан. Неотъемлемой чертой является общественный характер собственности. Ею владеют, пользуются, распоряжаются сообща, а не каждый человек или орган власти отдельно. Сегодня местные структуры могут использовать как экономические, так и организационно-распорядительные методы управления. Из последних следует отметить:
- Формирование предприятий.
- Заключение контрактов с руководителями компаний.
- Подписание договоров на передачу имущественных прав.
- Внесение части в уставной капитал АО.
- Списание и передачу на баланс имущества.
- Лизинг, аренду.
- Отчуждение.
- Доверительное управление и прочие.
К экономическим методам относят:
- Муниципальные заказы.
- Дотации.
- Нормативы по отчислениям с прибыли предприятий в местный бюджет.
- Налогообложение.
- Нормативы выплат за использование собственности МО.
- Штрафы и другие экономические санкции.
Что касается контролирующей деятельности государства, то наиболее распространенным во всех развитых странах считается мнение о том, что концентрировать в руках власти целесообразно только такие активы, которые смогут обеспечить определенную степень влияния на администрирование предприятием. Как правило, они составляют не меньше 25-30% от капитала компании. Таким образом, обеспечивается государственное регулирование собственности, не нарушаются интересы частных владельцев. В ряде случаев, однако, целесообразнее сохранять в руках власти контрольные пакеты. В стране действуют АО, в которых 100% акций принадлежит государству. Такая ситуация характерна для сектора, в котором задействованы стратегически важные предприятия. В этих случаях полный госконтроль выступает в качестве решающего фактора экономической безопасности страны.
Заключение
Законодательство предусматривает несколько видов собственности, среди которых наибольшее общественное и социальное значение имеет муниципальная и государственная собственность. Контроль над владением, распоряжением и пользованием имуществом находится в руках населения, местных, региональных и федеральных органов власти. При определении того или иного типа собственности прежде всего рассматривается характер отношений, которые возникают между субъектами относительно определенных материальных ценностей. Именно по этим позициям формулируются основные отличия между видами.
ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ РФ
Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный инженерно-экономический университет»
Филиал Санкт-Петербургского государственного инженерно-экономического университета в городе Твери
Кафедра экономики и менеджмента на предприятиях ГХ
Реферат по дисциплине « Комплексное развитие городов и ГХ»
Муниципальная собственность
Выполнили:
студентки 5 курса
515 «А» группы
Гребнева Валерия
Бурко Алена
Муниципальная собственность - это имущественный комплекс, в который входят различные виды имущества: земля, движимое и недвижимое имущество.
В соответствии со ст. 29 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество. Как видно закон дает довольно широкий состав элементов муниципальной собственности. Реальное наличие такого перечня собственности создает все условия органам местного самоуправления для обретения настоящей власти.
Согласно ст. 215 Гражданского кодекса РФ под муниципальной собственностью понимается имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.
Итак, главным субъектом владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью является местное сообщество (население муниципального образования). Органы местного самоуправления лишь «управляют муниципальной собственностью». И на этом основании являются второстепенными субъектами права муниципальной собственности. К таковым можно отнести:
· глава муниципального образования;
· представительный орган муниципального образования;
· структурные органы и подразделения местной администрации;
· орган управления муниципальным хозяйством;
· муниципальные унитарные предприятия и учреждения;
К муниципальной собственности закон относит средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды. Они выступают в качестве финансовых ресурсов местного самоуправления. Помимо них в состав муниципальной собственности в качестве материальных объектов входят: имущество органов местного самоуправления, муниципальные земли и природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности; муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения различных отраслей, другое движимое и недвижимое имущество.
Стоит отметить, что в исключительной собственности муниципальных образований находятся те объекты, которые имеют особо важное значение для жизнеобеспечения определённого населённого пункта либо территории, для сохранения историко-культурного наследия. К таким объектам можно также отнести, например, городские парки, памятники культуры. Это свидетельствует о социальной направленности муниципальной собственности: во-первых, управление объектами муниципальной собственности наиболее чувствительно влияет на жизнь населения соответствующей территории (в отличие от управления многими другими формами собственности), а во-вторых, многие объекты муниципальной собственности социально ориентированы (спортивные, образовательные и другие объекты). Это одна из важнейших особенностей природы муниципальной собственности. Другой особенностью является выполнение функции экономической основы местного самоуправления: к примеру, муниципальные предприятия – в соответствии со ст. 113 ГК РФ – являются коммерческими предприятиями; к тому же имущество органов местного самоуправления составляет материальную базу, обеспечивающую их деятельность.
Субъектами является местное сообщество, то есть население муниципального образования в целом. При этом каждый член местного сообщества является собственником лишь в составе так называемого совокупного субъекта – общества. В то же время дополнительными субъектам отношений муниципальной собственности являются органы, причастные к управлению муниципальной собственностью. По данным характеристикам муниципальная собственность близка к общественной (в рамках общества, проживающего в границах муниципального образования) и государственной собственности. Можно с уверенностью утверждать, что в большей степени муниципальная собственность близка к государственной: ведь её собственником также является, в первую очередь, общество в целом (население как источник государственной власти), но в масштабах всей страны (здесь собственники в определённой степени «пересекаются»), а также для управления государственной собственности создаются специальные органы, которые – как и в случае с муниципальной собственностью – также являются дополнительными субъектами.
Объектами муниципальной собственности – как видно из приведённого выше анализа – являются, прежде всего, муниципальные земли, ресурсы, финансово- кредитные организации, предприятия и их имущество, различное движимое и недвижимое имущество. То есть в собственности муниципальных образований находятся самые разнообразные объекты, расположенные на соответствующей территории. К тому же, в исключительной собственности находятся объекты, имеющие особое значение для жизнеобеспечения местного населения. Таким образом, на лицо социальная ориентированность муниципальной собственности как одна из её особенностей. По характеру объектов собственнических отношений к муниципальной собственности наиболее близка государственная: здесь в собственности также – в первую очередь – объекты жизнеобеспечения, а также объекты производственного и социально-экономического назначения(предприятия и учреждения).
Процесс формирования муниципальной собственности во многом зависит от решения проблемы разграничения собственности между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями.
Разграничение собственности на государственную и муниципальную до сих пор вызывает много проблем. Объясняется это, прежде всего, единым публично-правовым статусом субъектов государственной и муниципальной собственности: наличием у них особых властных полномочий, позволяющих принимать нормативные акты, которые регламентируют порядок осуществления принадлежащего им права собственности, а также осуществлением своих прав собственности в публичных (общественных) интересах и отсутствием должной нормативной базы, регулирующей данные отношения.
Кроме того, право государственной собственности и право муниципальной собственности характеризуются множественностью субъектов. В роли субъектов государственной собственности выступают Российская Федерация в целом и ее субъекты - республики, края, области и т.д., но не их органы власти или управления, как указано в пункте 3 статьи 214 Гражданского кодекса РФ). Последние выступают в имущественном обороте от имени государственного образования и согласно своей компетенции лишь осуществляют те или иные правомочия публичного собственника. Субъектами права муниципальной собственности являются городские и сельские поселения и другие муниципальные образования в целом. От их имени в гражданском обороте правомочия могут осуществлять те или иные органы в соответствии со своей компетенцией (статья 125 Гражданского кодекса РФ).
Порядок формирования муниципальной собственности был определен в постановлении Верховного Совета Российской Федерации «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» . В соответствии с приложением №3 к названному постановлению в состав муниципальной собственности подлежали передаче объекты государства, расположенные на территории городских и районных Советов (жилищный и нежилой фонды, жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные предприятия, объекты инженерной инфраструктуры и т.д.). Это была первая попытка разграничить собственность муниципалитетов и собственности РФ и ее субъектов. В состав муниципальной собственности также передавались объекты, находившиеся в собственности субъектов Российской Федерации и расположенные на территории соответствующих городов. К ним относились предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения; учреждения и объекты здравоохранения, народного образования, культуры и спорта; оптово-складские мощности. Помимо этого в муниципальную собственность должны были быть переданы предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания, находившиеся в ведении министерств и ведомств.
Постановлением ВС РФ от 27 декабря 1991 года предусмотрена возможность передачи объектов, находящихся в государственной собственности республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, в муниципальную собственность в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации. Такой порядок установлен Положением об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности, утвержденным распоряжением Президента Российской Федерации . В соответствии с названным Положением Совет народных депутатов города утверждает перечни объектов, передаваемых в муниципальную собственность, которые регистрируются в комитете по управлению имуществом области. Не исключенные из них объекты считаются переданными в муниципальную собственность города с момента принятия решения Советом народных депутатов области об их передаче или по истечении 2-месячного срока с момента регистрации перечня, если соответствующее решение не было принято. Таким образом, для отнесения объекта к муниципальной собственности требуется соблюдение определенного порядка, установленного вышеназванным Положением.