Понятие и характерные черты административных процедур. Административная процедура

Управленческий процесс осуществляется не только путем использования определенных административно-правовых форм, но и в рамках установленных административных процедур. Под административной процедурой в широком смысле слова понимается определенный правовыми нормами порядок осуществления органом исполнительной власти (должностным лицом) установленных для него полномочий в процессе управленческой деятельности. Административная процедура представляет собой совокупность (систему) юридически значимых действий, операций и формальностей, совершение и соблюдение которых необходимо для принятия или исполнения правового акта нормативного либо индивидуального характера.
Административная процедура заключается в последовательности правовых действий или операций, которые обычно должны быть осуществлены в определенном порядке и в определенный срок. Срок - это установленный правовой нормой промежуток времени, в течение которого какой-либо акт, операция или действие должны быть осуществлены либо, наоборот, в течение которого запрещено что-либо предпринимать. Сроки устанавливаются для охраны и защиты права, для сохранения существующего правового положения либо для разработки правового акта. Цель установления определенных сроков состоит в том, чтобы заставить субъектов права действовать быстрее, ускорить их вступление в правоотношение, либо, напротив, замедлить их активность, предоставив минимальное время для раздумий и консультаций.
Существенный элемент процедуры - последовательность операций, следующих друг за другом стадий и формально установленных действий. В силу этого отдельные процедуры кажутся громоздкими и стесняющими свободу действий. Однако почти все они призваны защищать права и законные интересы лиц, заинтересованных в принятии либо исполнении правового акта. Соответствующая процедура является дополнительной, а иногда и определяющей гарантией законности акта или справедливости разрешения юридической ситуации.
Административные процедуры закрепляются правовыми нормами и выступают как определенные правила совершения управленческих действий. Они регулируют как правотворческую (правоустановительную), так и правоприменительную деятельность органов исполнительной власти. Соответственно, их можно подразделить на правотворческие и правоприменительные.
Процедуры правотворческой деятельности федеральной государственной администрации регулируются Постановлением Правительства РФ 1997 г., утвердившим "Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации". Указом Президента РФ определен порядок опубликования и вступления в силу актов Президента, Правительства и федеральных органов исполнительной власти 6 .

Правотворческая процедура включает ряд последовательных стадий:

принятие решения о необходимости разработки проекта нормативного акта. Это решение принимается на основе планов работы, поручений законодательных и вышестоящих органов, предложений органов исполнительной власти и частных лиц;
подготовку текста проекта нормативного акта, его предварительное обсуждение, доработку, согласование, предварительное одобрение соответствующим органом, внесение проекта. Проекты актов разрабатываются структурными подразделениями аппарата органов исполнительной власти с участием юридических служб и с определением сроков подготовки. Проект должен быть согласован с заинтересованными органами и сопровождаться пояснительной запиской (обоснования, прогнозы и т.п.). После необходимых согласований проект проходит стадию визирования руководителями заинтересованных органов. Органы юстиции или юридические службы ведомства проводят юридическую экспертизу проекта. Прошедший экспертизу и завизированный проект вносится в правотворческий орган;
принятие или утверждение проекта;
государственную регистрацию принятого нормативного акта. Она обязательна для актов, затрагивающих права, свободы и обязанности частных лиц, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер. Отсутствие регистрации актов является основанием для признания их недействительными;
опубликование принятого нормативного акта. Зарегистрированные акты подлежат обязательному опубликованию в течение 10 дней со дня регистрации.

Правоприменительные процедуры подразделяются на регулятивные и правоохранительные или юрисдикционные. Регулятивные процедуры используются для разрешения индивидуальных конкретных управленческих дел позитивного, неконфликтного характера и организационно-исполнительных вопросов, для реализации прав и законных интересов частных лиц в сфере управления. Они формализуют оперативную , организационно-исполнительную деятельность по разрешению повседневных дел, возникающих в процессе государственного управления. В силу этого они являют собой административные процедуры в узком (собственном) значении слова. Под административными процедурами в узком смысле слова понимается установленный нормами права порядок (правила) совершения управленческих действий и разрешения органом исполнительной власти конкретных индивидуальных дел, связанных с обращениями частных лиц в целях реализации их прав и законных интересов.

Административные (регулятивные) процедуры в узком смысле слова характеризуются рядом специфических черт:

обеспечивают применение не санкций, а диспозиций административно-правовых норм;
призваны разрешать индивидуальные административные дела неконфликтного, бесспорного характера;
в рамках этих процедур реализуется основной объем компетенции органов исполнительной власти;
обеспечивают реализацию всех организационно-управленческих функций государственной администрации (процедуры планирования, организации контроля, мотивации, регистрации и т.д.);
регулируют действия, которые не связаны с применением принуждения и осуществлением юрисдикционных функций, направленных на разрешение административно-правовых конфликтов.

Различного рода административные процедуры есть способ существования управленческого процесса, который может быть представлен как система административных процедур правотворческого и регулятивного характера. Административные процедуры обеспечивают конструктивное регулирование позитивных, неконфликтных отношений между органами исполнительной власти и частными лицам.

К основным из них относятся:

процедура рассмотрения обращений граждан, регулируемая на федеральном уровне Указом Президиума Верховного Совета СССР "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" от 12 апреля 1968 г.;
процедура государственной регистрации (граждан по месту пребывания и месту жительства, юридических лиц, общественных объединений, недвижимости, автотранспорта и т.д.);
правила выдачи лицензий;
процедура получения разрешений (на продажу и приобретение оружия, на въезд в пограничную зону, использование природных ресурсов, проведение демонстраций и т.д.);
порядок оформления и выдачи различного рода удостоверяющих документов, имеющих юридическое значение (паспортов, водительских удостоверений и т.д.);
порядок оформления контрольно-надзорной деятельности и т.д.;
процедура размещения государственных (муниципальных) заказов;
порядок сертификации продукции, работ и услуг;
процедура назначения и выплаты пенсий, пособий;
порядок выдачи разрешений на выполнение строительно-монтажных работ (строительных разрешений) и т.д.

Административная процедура призвана служить гарантией защиты прав и свобод граждан от произвола административных органов и средством контроля за их деятельностью. Однако в современных условиях отсутствует единый федеральный закон об административных процедурах, что дает возможность ведомствам самостоятельно изобретать различные формальные процедуры и собственные правила взаимоотношений с частными лицами (подачу справок, подтверждений, формуляров, анкет и т.д.). Все это ведет к излишнему формализму и бюрократизму и в конечном счете к ущемлению прав частных лиц чиновничьим усмотрением. В странах с развитыми демократическими традициями вопрос об административных процедурах решается на законодательном уровне. Законы об административных процедурах обычно регламентируют единые сроки, формы документов, обязанности органов власти по разъяснению гражданам их права на обжалование вынесенного решения, порядка подачи жалобы и т.д.
В административном праве демократических государств выделяется ряд важных принципов, регулирующих порядок деятельности органов исполнительной власти в отношениях с гражданами.

К ним, в частности, относятся:

принцип соразмерности : общая свобода действий гражданина может быть ограничена лишь настолько, насколько это необходимо для достижения преследуемой в интересах общества цели. Предписанные для достижения этой цели меры должны быть минимально обременительными;
принцип расследования : гражданин не обязан доказывать те или иные обстоятельства или факты интересующие орган власти, который должен сам выяснять все необходимые сведения. Гражданин в подаваемых заявлениях обязан лишь утверждать некие факты и орган не может требовать подтверждения их достоверности при помощи не предусмотренных законом документов;
запрет сверхформализма : если гражданин не соблюдает форму (при подаче какого-либо заявления), это не должно быть поводом для отказа принять от него заявление, если цель, преследуемая формой, может быть достигнута и без ее соблюдения и др.

В настоящее время в нашей стране научной общественностью разработан и обсуждается ряд инициативных законопроектов "Об административных процедурах", которые имеют целью урегулировать основные процедуры взаимоотношений частных лиц и органов исполнительной власти и свести ведомственное правотворчество в этой области к минимуму.
Регулятивные административные процедуры следует отличать от правоохранительных, юрисдикционных процедур, которые непосредственно связаны не с управленческой оперативно-исполнительной деятельностью, а с осуществлением юрисдикционных функций органов исполнительной власти.
Термином "юрисдикция" (от лат. juridictio - судопроизводство, ведение суда) обычно обозначается право производить суд, решать конфликтные вопросы и сфера полномочий юрисдикционного органа. Юрисдикция - это "правоговорение", т.е. провозглашение права органом, имеющим власть судить. Она выражается в прерогативе разрешать правовые конфликты принудительным для сторон образом. Эта прерогатива реализуется в юрисдикционном решении, которое "говорит право", т.е. провозглашает то, что заслуживает каждый, являющийся стороной правового конфликта: восстановление права, если оно было нарушено либо наказание, если нарушена норма права. Юрисдикция как "суждение о праве" состоит в том, чтобы "говорить" сторонам, в чем заключается право в данном случае, высказываться от имени права, оценивать действия субъектов с точки зрения их правомерности или неправомерности, применять юридические санкции к правонарушителю. Юрисдикция - это основная функция судьи и она неразрывно связана с деятельностью судебной власти. Однако административные органы могут по закону наделяться определенными юрисдикционными функциями для разрешения правовых конфликтов, не представляющих большой социальной опасности. Это позволяет, с одной стороны, разгрузить суды, а с другой - обеспечить более оперативное разрешение правовых конфликтов.
Юрисдикционная (правоохранительная) процедура , или юрисдикционное производство,- это порядок разрешения уполномоченным органом государственной власти административно-правового конфликта в виде административного спора или административного правонарушения. Она связана с "суждением о праве", а потому выступает в качестве элемента, звена административного процесса. Административный процесс - это урегулированный административно-процессуальными нормами порядок разбирательства административно-правового конфликта с участием юрисдикционного органа, опосредующего взаимоотношения сторон . Он представляет собой административно-процессуальную деятельность субъекта административной юрисдикции по применению норм материального права при рассмотрении дел об административных правонарушениях или при разрешении административно-правового спора.
Разбирательство дел об административных правонарушениях осуществляется как органами исполнительной власти, так и судьями (районными и мировыми). В соответствии с КоАП юрисдикционной функцией по административным правонарушениям наделено около 450 видов должностных лиц этих органов. Производство по делам об административных правонарушениях, осуществляемое в административном процессе, регулируется общими, обязательными как для органов исполнительной власти, так и для судей административно-процессуальными нормами. Оно может иметь полную и упрощенную формы.
В рамках административного процесса в юрисдикционных органах осуществляется также разрешение административных споров, возникающих в связи с нарушением субъективных прав частных лиц, с незаконным привлечением к какой-либо ответственности или незаконным возложением каких-либо обязанностей. Юрисдикционные процессуально-правовые процедуры, имеющие своей целью разрешение административных споров, непосредственно связаны с функционированием института административной юстиции.

Тема 1.5. Административные процедуры.

Основные принципы административных процедур.

Участники административных процедур.

Сроки осуществления административных процедур.

Порядок подачи и рассмотрения заявления заинтересованного лица.

Порядок вынесения административного решения.

Обжалования и исполнения административного решения и решения по административной жалобе.

Понятие административной процедуры.

Под административной процедурой следует понимать урегулированный законодательством порядок деятельности административных органов по рассмотрению дел, возникающих из административно-правовых отношений, в отношении не подчиненных им субъектов.

В соответствии с Законом Республики Беларусь «Об основах административных процедур» административная процедура представляет собой действия уполномоченного органа, совершаемые на основании заявления заинтересованного лица по установлению (представлению, удостоверению, подтверждению, регистрации, обеспечению), изменению, приостановлению, сохранению, переходу или прекращению прав и (или) обязанностей.

Административная процедура – это, по сути, алгоритм действий, который должна выполнить публичная администрация (орган государственной власти или орган местного самоуправления) для решения конкретного дела.

Задачи административных процедур (которые они решают):

1. обеспечивается эффективность деятельности публичной администрации (публичной власти);

2. создание благоприятных условий для участия граждан и организаций в публичных правоотношениях.

Значение административных процедур :

1. уменьшают риск отклонения от цели правоотношения. Если целью правоотношения является установить право на ношение огнестрельного оружия – требуют только то, что необходимо для установления этого права;

2. административные процедуры снижают степень усмотрения . Решение должно быть принято в течение 30 дней, т.е. нет возможности рассматривать дело столько, сколько хочется должностному лицу;

3. административные процедуры обеспечивают эффективный контроля за деятельностью публичной администрации (публичной власти; органов власти), причем как контроля внутреннего, так и внешнего – со стороны судебной системы, или институтов защиты прав гражданского общества;

4. создают единообразие в правоприменительной практике . Единый алгоритм обеспечивают ситуацию, при которой схожие дела разрешаются примерно одинаковым образом;

5. обеспечивают гласность правоотношения . Все участники от служащего до гражданина и организации знают все этапы и функционирование публичной администрации.

Виды процедур:

Админстративные процедуры реализации права посредством обращения в орган власти. Возможность закрепления следующих прав: предоставления дополнительных документов, заявление ходатайств, право быть проинформированным о ходе процедуры, право отозвать заявление. Н-р: регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Обязанности: предоставить доп.документы, получить согласование, явиться в орган, дать пояснения;

- контрольно-надзорная административная процедура . Права: знать о проведении проверки и присутствовать при её проведении, право давать пояснения с занесением их в акт проверки, знакомиться с документами, оформляющими наиболее важные этапы проверки и её результат. Обязанности: не препятствовать проведению проверки, в том числе в предоставлении доступа к объекту проверки;

- процедура разрешения споров . Права: присутствовать при разрешении споров, заявлять ходатайства, представлять доказательства, получить итоговое решение. Как таковой обязанности нет;

- конкурсные или аукционные процедуры . Права: право быть проинформированным о проведении конкурса, знакомиться с результатами основных этапов конкурсной или аукционной процедуры, присутствовать при вынесении решения, право знать о мотивах принятия решения. Общая обязанность – соблюдение требований, предъявляемых к участникам процедур;

Многообразная управленческая, контрольная, экономическая и иная деятельность всегда сопряжена с нормативными правилами и усмотрением. Дистанция между ними всегда подвижна, поскольку от правового начала до его реального окончания каждый субъект права проходит ее сам. Ошибки, отступление от норм, злоупотребления встречаются постоянно.

В публично правовой сфере их можно предотвращать с помощью тех или иных способов упорядочения, и прежде всего процедур. Наиболее актуален в настоящее время вопрос об административных процедурах, без которых трудно наладить эффективную государственную и социально - экономическую деятельность.

Понимание процедуры как порядка не вызывает никаких сомнений. Оно породило систему сложных процессуальных норм, с помощью которых развивается законодательный, бюджетный, гражданский процесс и т. п. Сложнее на практике формируется процесс в административной сфере ввиду ее безграничных объемов, динамики развития, быстротекучести.

Существование процедур в административных и местных органах власти наблюдалось и ранее, так министерства и ведомства часто принимали регламенты, правила и т. п., посвященные в основном регулированию организационных вопросов. И все же многие органы обходились без легально установленных процедур.

Довольно часто в законах содержится понятие «порядок», которое можно рассматривать как процедуру действий, подлежащих осуществлению, и подготовки правовых актов и документов, которые следует разобрать, утвердить и ввести в действие.

Трактовка юридического процесса в общетеоретическом плане означает его рассмотрение как порядка деятельности компетентных органов, урегулированной процессуальными нормами и состоящей в принятии общих или индивидуальных юридических режимов. В этом смысле юридический процесс может быть правотворческим и правоприменительным 1 . В науке административного права юридический процесс служит разновидностью процедур, понимаемых в широком смысле в качестве способов упорядочения деятельности. Ему присущи система процессуального законодательства, а в частности административные процессы и административное производство 2 .

Под процедурой в узком смысле обычно понимают порядок совершения действий, необходимых для выполнения какого - либо дела, решения, задания 3 .

Понимание процедур в позитивном смысле породило интерес к изучению управленческих процедур, охватывающих разные виды управленческой деятельности (нормотворчества, контроля, реализации прав и обязанностей граждан и т.п.). Ю.А. Тихомиров высказывал мнение о том, что «административные процедуры это - нормативно установленный порядок последовательно совершаемых действий субъектов права для реализации их прав и обязанностей 4 ». Возникает вопрос: каковы же критерии введения процедур? Если его не решить, процедуры утратят свою специфику и сольются со своим объемом деятельности, а административные усмотрение исчезнет. В этой связи вполне обоснована постановка вопроса об элементах административной процедуры, позволяющих точнее определить их критерии. К таким элементам относятся:

а) процедурные правила, предназначенные для легального применения материальных норм;
б) типичный «набор» юридических действий и актов, совершаемых и принимаемых компетентными субъектами;
в) стадии деятельности компетентных субъектов и связанных с ними других субъектов права, последовательность совершения юридических действий и их связь;
г) временная характеристика (сроки, продолжительность, периодичность).

Каким же образом названные элементы опосредуются правом? По своей природе они являются преимущественно организационно - функциональными правилами. Их юридический аспект выражен в расчленении диспозиции материальной нормы 1 .

В гражданском и уголовном процессах система норм строго регламентирована законом. Их нормы как бы привязаны к типичным фактам и событиям. В административном праве, нормы которого имеются почти во всех отраслях права, нужны иные процедуры. С помощью процедур организуется деятельность публичных субъектов принятия решений, юридических лиц и граждан, действующих в русле этих решений. Речь идет о резком увеличении законодательного регулирования административных процедур. Лишь тогда эти процедуры выйдут из - под опеки подзаконных актов и станут на прочную и стабильную почву закона. Все участники получат гарантии устойчивой деятельности в соответствии с их правами и законными интересами. Отечественные традиции и опыт иностранных государств служат тому доказательством 2 .

В самом деле, законодательство иностранных государств давно впитало в себя институт административных процедур. В США с 1996 г. действуют Правила административной процедуры (Свод законов США. Титул 5 главы 1-5), в рамках которых регулируются статус, полномочия, документы, решения, действия административных агенств по рассмотрению обращений. В Швейцарии на уровне федерации и кантонов есть законы об административных процедурах преимущественно с судебными элементами. Близок к ним по структуре и Административно - процессуальный кодекс Эстонии (1999 г.); Кодекс административной процедуры в Польше (1960 г.); Закон об административной процедуре в Болгарии (1979 г.) 1 .

Детальная регуляция юридических процедур взаимоотношений граждан с субъектами исполнительной власти и защиты прав граждан от произвола администрации. Данный принцип современного административного права диктует необходимость тщательного регулирования административных процедур, закрепляющих порядок позитивной деятельности органов и должностных лиц публичной администрации по отношению друг к другу и иным участникам управленческой деятельности, прежде всего к гражданам. В отличие от традиционного административного процесса, имеющего юрисдикционную направленность, административные процедуры призваны гарантировать граждан от злоупотреблений властью посредством установления на уровне закона единых прозрачных правил, определяющих порядок осуществления полномочий органов и должностных лиц государственного аппарата. Этими правилами должна быть пронизана деятельность Администрации по рассмотрению обращений граждан, принятию административно - правовых актов, совершению распорядительных действий по реализации запретов, разрешений, дозволений предписаний, контрольно - надзорных, координационных, регистрационных, лицензионных и иных функций управления. Зарубежный опыт законодательного оформления и исполнения административных процедур свидетельствует о том, что именно благодаря прозрачности и относительной простоте гражданин может быть защищен от ведомственного произвола 2 .

По существу административные процедуры призваны играть сдерживающую, ограничительную роль в процессе реализации государственными и местными органами власти принадлежащих им полномочий, лишая их возможности злоупотреблять своим статусом, сводя к минимуму необоснованное административное усмотрение, исключая чрезмерную свободу публичных органов и их должностных лиц в определении допустимого режима собственно управленческой деятельности. Все это подчеркивает исключительную значимость юридических процедур осуществления исполнительной власти.

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ И АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ

Н.В. Ковалева*

ПОНЯТИЕ, ЦЕЛИ И ПРИЗНАКИ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОЦЕДУР

В статье раскрываются понятие, цель и признаки административной процедуры. Предпринята попытка показать ее роль в административном процессе и государственном управлении в целом с учетом видового многообразия данной категории. В то же время указывается на малоэффективность административных процедур при «нестабильности» структуры правоотношений.

8 Административная процедура, управленческая деятельность, административный процесс, управляющее воздействие, структура правоотношений, правовое регулирование, государственное управление.

В юридической литературе достаточно подробно изложены положения, раскрывающие природу, назначение и особенности такой правовой категории, как административная процедура. Так, административная процедура определяется как нормативно установленный порядок последовательно совершаемых действий субъектом права для реализации прав и обязанностей1.

Управленческий и административный процессы нередко отождествляют, при этом выделяют собственно управленческие процедуры, где последние представляют собой нормативно установленный порядок последовательного осуществления уполномоченными субъектами права согласованных действий по реализации их

компетенций, законодательных и иных правовых актов2.

* Заведующая кафедрой административного права Костромского государственного технологического университета (КГТУ), доктор юридических наук (e-mail: [email protected]).

1 См.: Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Административные процедуры и право // Журнал российского права. 2002. № 4. С. 4.

См.: Барциц И.Н. Административные процедуры: перспективы правовой регламентации и «чувство меры» // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 1. С. 124.

В целом под административными процедурами понимают: «1) порядок принятия нормативных актов государственного управления; 2) процедуры организации работы органов государственного управления; 3) процедуры рассмотрения обращений (предложений и заявлений) граждан и организаций по реализации их прав и законных интересов в сфере государственного управления; 4) определенные процедуры в сфере экономики (регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним; лицензирование отдельных видов деятельности; контрольно-надзорные процедуры; процедуры технического регулирования и т.д.); 5) разрешительные процедуры (разрешения на частную охранную и детективную деятельность, на владение, ношение и перевозку оружия и боеприпасов); 6) поощрительные процедуры со стороны государства и др.»3.

Таким образом, рассматриваемой дефиницией охватывается значительный спектр отношений и фактически описывается деятельность органов власти, в том числе организационная, нормо-творческая, контрольно-надзорная и др.4

В связи с тем, что целью установления административной процедуры является выполнение государственных и муниципальных функций и оказание публичных услуг, ее назначение - «ограничивать произвольное административное усмотрение и вводить легальные критерии действий служащих, должностных лиц, государственных и муниципальных структур, граждан и юридических лиц. Упорядочение деятельности придает ей открытый и заранее предсказуемый характер, а следовательно, способствует ее эффективности, прозрачности и демократичности»5.

При изучении правовой процедуры6 делается акцент на ее главной составляющей - реализации основной, т.е. материальной, юридической нормы, основанного на ней материального основно-

Лапина М.А. Система административного процесса // Вопросы экономики и права. 2012. № 1. С. 36.

4 См.: Кузнецов В.И. Административные регламенты. Юридические вопросы: Научно-практич. пособие. М., 2010. С. 19.

Барциц И.Н. Система государственного и муниципального управления: Учеб. курс. В 2 т. Т. 2. М., 2011. С. 140.

6 Административные процедуры можно рассматривать как один из видов юридических, или, как их еще иногда называют, правовых, процедур с характерными схожими признаками.

го правоотношения, без чего сложно понять природу юридической процедуры и механизм ее функционирования7. В то же время необходимо учитывать, что «процессуальная процедура или процесс имеетдве цели: а) выявление (установление существования) охранительного правоотношения; б) непосредственная реализация»8.

Относительно административных процедур было высказано мнение о том, что в отношении неопределенных правовых понятий они «неприменимы, так как первые, говоря языком российской теории права, являются «нетипичными нормами» (т.е. лишенными конкретных правил поведения), а вторые воплощают собой логическую вершину формально-юридической конкретной регламентации»9.

В контексте заявленной тематики уместным представляется обозначить признаки юридической процедуры. В частности, в правовой литературе называются следующие: закрепление за совокупностью действий субъектов права наименования процедуры; содержание (обязательная последовательность строго установленных действий); наличие обязательных правовых последствий процедуры, изменяющих, отменяющих или устанавливающих права и обязанности субъектов процедур10. Называются и характерные черты изучаемой категории (изложение и закрепление в законах и подзаконных нормативных актах; нормативно установленный порядок осуществления юридической деятельности; обеспечение охраны нормативного режима от нарушений посредством правовых санкций, представляющих собой вид и меру юридической ответственности; ориентирующее значение для достижения определенной правовой цели, гарантирующее правомерность и результативность юридической деятельности)11.

Важным признаком юридической процедуры является ее предварительная официальная определенность (формальная опреде-

Саратов, 1999. С. 19.

9 Давыдов К.В. Законодательство об административных процедурах и дискреционные административные акты: проблемы теории и практики // Вестник Воронежского гос. ун-та. Серия «Право». 2015. № 2. С. 123.

См.: Кузнецов В.И. Указ. соч. С. 29.

11 Подробнее см.: Яковенко О.В. Указ. соч. С. 20.

ленность). Высказывалось мнение, что правовая процедура - это заранее и официально установленная модель (программа) поведения субъектов. Предварительную официальную определенность юридической процедуры чаще всего связывают с ее установлением в нормативных правовых актах, где наиболее значимыми являются процедурные нормы, гарантирующие соблюдение фундаментальных прав человека. При этом указывается на необходимость их за-

крепления на самом высоком законодательном уровне12.

Однако следует иметь в виду, что «нормы, опосредующие юридическую процедуру, не просто устанавливают границы, меру поведения публично-властных субъектов, но подробно определяют их действия, способ, порядок, последовательность их совершения, а также форму закрепления результатов этих действий»13. Вместе с тем «не всякая урегулированная правом процедура совершения юридических действий может называться юридическим процессом, исторически сложившимся, принятым в законодательстве, на

практике и в науке»14.

В юридической науке неоднократно предпринималась попытка разделить административные процедуры на виды по ряду специальных критериев. Так, в зависимости от характера прав и обязанностей участников они классифицируются на: правопредо-ставительные; связанные с исполнением обязанностей; разрешительные; регистрационные; контрольно-надзорные; государственно-поощрительные15. Нередко выделяют юрисдикционные процедуры; процедуры организации деятельности исполнительной власти (обращения, аттестация, процедуры принятия правовых актов управления); процедуры совершения юридически значимых действий органами исполнительной власти (лицензирование, регистрация, контроль, надзор)16.

См.: Смольянов М.С. Понятие и признаки юридической процедуры //Труды Института государства и права РАН. 2010. № 6. С. 29.

Лукьянова Е.Г. Теория процессуального права. 2-е изд. М., 2004. С. 210.

14 Алексеев С.С. Социальная ценность права в советском обществе. М., 1971. С. 122-123.

15 См.: Лазарев И.М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и их организаций с органами исполнительной власти в Российской Федерации: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 18.

16 См.: Тихий Р.С. Проблемы правового регулирования административных процедур в Российской Федерации (регионально-правовой аспект): Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2005. С. 9.

Предлагается также разграничить позитивные и юрисдикцион-ные административные процедуры. Позитивные, в свою очередь, делят на внутренние, участники которых находятся в отношениях власти - подчинения, и внешние, участники которых в отношениях прямого подчинения не состоят. Внешние процедуры предлагается подразделять на вертикальные (право требования принадлежит заявителю) и горизонтальные (право требования принадлежит уполномоченному органу)17.

Небезынтересным представляется предлагаемый примерный перечень позитивных административных процедур, включающий: организационные процедуры (делопроизводство); нормотворче-ские процедуры (подготовка и принятие нормативных и индивидуальных актов); информационные процедуры (документооборот, информационное обслуживание); процедуры, связанные с совершением организационно-технических действий (материально-техническое обеспечение и др.); административно-управленческие процедуры, связанные с распределением, перераспределением и делегированием полномочий; административные процедуры, связанные с юридически значимыми действиями (регистрация, лицензирование, квотирование, учет и др.); контрольно-надзорные процедуры; процедуры, связанные с рассмотрением предложений и заявлений; процедуры, реализуемые в чрезвычайных ситуациях и особых конституционно-правовых и административно-правовых режимах; коллизионные процедуры (административно-защитные), связанные с рассмотрением жалоб, разрешением разногласий и споров в сфере публичного управления18.

В зависимости от первостепенности задачи, стоящей перед государством при реализации его функций в рамках соответствующих административных процедур, выделяют охранно-ограничи-тельные и наделительные процедуры. Первые направлены на обеспечение, в первую очередь, публичного интереса государства, что выражается в установлении специальных требований и ограничений для частных лиц, а также контроле над их соблюдением. Задача же наделительных процедур состоит в содействии реализации прав частных лиц, т.е. удовлетворении частного интереса путем принятия государственно-властных актов или совершении юриди-

См.: Никольская А.А. Административные процедуры в системе публичного управления: Дисс. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2007. С. 96.

18 См.: Кузнецов В.И. Указ. соч. С. 28-29.

чески значимых действий. В рамках данных основополагающих категорий виды административных процедур приводятся в соответствии с содержательным подходом, т.е. классифицируются в за-

В зависимости от процессуальных особенностей осуществления правоприменительной административно-публичной деятельности можно выделить процессуальные административно-правовые процедуры осуществления административно-публичной деятельности по разрешению административными органами индивидуальных административных дел в рамках соответствующих производств и внепроцессуальные административно-правовые процедуры осуществления административными органами административной деятельности или совершения ими отдельных административно-правовых действий, не связанных с разрешением индивидуального административного дела, вне рамок какого-либо административного производства20.

В связи с тем, что «управление является универсальным, неотъемлемым свойством любого государства, необходимым для обеспечения и защиты государственных интересов, публичных интересов общества и частных интересов граждан»21, его совершенствование и эффективность приобретают особое значение в настоящее время. Справедливо указывается на совершенствование государственного управления и его эволюционирование, где «при коренном изменении принципов построения государства эволюционное развитие уступает место кардинальной перестройке всего государственного аппарата, сопровождаемой установлением новых и отменой части или всех институтов прежней системы государственных учреждений. Позитивный результат реформирования достигается при своевременном установлении адекватных новым

условиям институтов государства, а также при адаптации к назван-

ным условиям действовавших учреждений»22.

19 См.: Морозова О.В. Административные процедуры в Российской Федерации, США, ФРГ: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 16-17.

См.: Административное право России: Учебник / Под ред. П.И. Кононова,

B.Я. Кикотя, И.Ш. Килясханова. М., 2009. С. 427-428.

Пучкова М.В. Формы государственного управления: понятие и их общие признаки // Труды Института государства и права РАН. 2015. № 4. С. 17.

Исходя из того, что «правовые процедуры составляют существо механизма реализации закона»23, можно говорить об определенной зависимости эффективности государственного управления от качества (содержания, содержательной наполненности) административных процедур. Весьма условной может быть аналогия «административной процедуры» с неким «порядком взаимодействия», тем самым механизмом, который способствует более эффективному государственному управлению24. Это закономерно, так как «юридически закрепленная процедура позволяет поэтапно регламентировать акты поведения субъектов отношений, устанавливая оптимальный с точки зрения соблюдения интересов сторон путь

достижения социальной цели»25.

Обращает на себя внимание и то, что на современном этапе развития общества наблюдаются устойчивые тенденции, влияющие на базовые элементы структуры правоотношений. В частности, усматривается видоизменение субъектного состава правоотношений. На этот процесс оказывают влияние многочисленные объективные факторы (переход к кибер-физическим системам, объединение аппаратной, логистической и технологической систем), а также формирование объединенных систем управления на основе слияния систем управления технологическими процессами и систем организационного управления26. Нельзя не отметить и тенденцию к необоснованному и малокон-тролируемому расширению содержания правоотношения. Приходится констатировать, что в большинстве случаев искусственно расширяется содержание правоотношения с использованием существенного и не всегда оправданного объема нормативных регуляторов.

Таким образом, административная процедура наряду с государственной функцией и государственной услугой - важнейший элемент, неразрывно связанный с осуществлением гражданами своих законных прав и обязанностей. В известной мере она отра-

24 См., например: Ковалева Н.В. Государственное управление в сфере технического регулирования // Труды Института государства и права РАН. 2015. № 4. С. 138-148.

Кузнецов В.И. Административные регламенты... С. 29.

26 См.: Ковалева Н.В. Технико-юридическое регулирование как инструмент развития промышленности. М., 2015. С. 13, 35.

жает уровень демократизации современного общества и состояние

законности2".

Совершенствование управления в целом зависит, в том числе, и от конкретных управленческих действий, вариативность которых составляет непосредственно управленческую деятельность. В то же время необходимо отметить, что административные процедуры представляют собой малоэффективный инструмент регулирующего воздействия (управленческой конструкции) при нестабильности структуры правоотношений.

Учитывая возрастающий объем общественных отношений и необходимость их регламентации, можно прогнозировать, что в ближайшей перспективе управленческая деятельность будет осуществляться преимущественно в рамках административных процедур (совокупность которых формирует и корректирует административный процесс). Поэтому рассматриваемая правовая категория требует серьезного научного изучения в контексте эффективности управляющего воздействия в целях совершенствования государственного управления.

БИБЛИОГРАФИЯ

Административное право России: Учебник / Под ред. П.И. Кононова, В.Я. Кикотя, И.Ш. Килясханова. М., 2009.

Алексеев С.С. Социальная ценность права в советском обществе. М., 1971.

Барциц И.Н. Административные процедуры: перспективы правовой регламентации и «чувство меры» // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 1.

Барциц И.Н. Система государственного и муниципального управления: Учеб. курс. В 2 т. Т. 2. М., 2011.

Давыдов К.В. Законодательство об административных процедурах и дискреционные административные акты: проблемы теории и практики // Вестник Воронежского гос. ун-та. Серия «Право». 2015. № 2.

Ковалева Н.В. Государственное управление в сфере технического регулирования // Труды Института государства и права РАН. 2015. № 4.

Ковалева Н.В. Технико-юридическое регулирование как инструмент развития промышленности. М., 2015.

Кузнецов В.И. Административная регламентация: трудное становление идеи // Вопросы государственного и муниципального управления. 2014. № 1.

См.: Кузнецов В.И. Административные регламенты... С. 19.

См.: Кузнецов В.И. Административные регламенты. Юридические вопросы: Научно-практич. пособие. М., 2010.

Лазарев И.М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и их организаций с органами исполнительной власти в РФ: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2002.

Лапина М.А. Система административного процесса //Вопросы экономики и права. 2012. № 1.

Лукьянова Е.Г. Теория процессуального права. 2-е изд. М., 2004.

Морозова О.В. Административные процедуры в Российской Федерации, США, ФРГ: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2010.

Никольская А.А. Административные процедуры в системе публичного управления: Дисс. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2007.

Протасов В.Н. Основы общеправовой процессуальной теории. М., 1991.

Пучкова М.В. Формы государственного управления: понятие и их общие признаки // Труды Института государства и права РАН. 2015. № 4.

Смольянов М.С. Понятие и признаки юридической процедуры // Труды Института государства и права РАН. 2010. № 6.

Тихий Р.С. Проблемы правового регулирования административных процедур в Российской Федерации (регионально-правовой аспект): Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2005.

Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Административные процедуры и право // Журнал российского права. 2002. № 4.

Управленческий процесс осуществляется не только путем использования определенных административно-правовых форм, но и в рамках установленных административных процедур. Под административной процедурой в широком смысле слова понимается определенный правовыми нормами порядок осуществления органом исполнительной власти (должностным лицом) установленных для него полномочий в процессе управленческой деятельности. Административная процедура представляет собой совокупность (систему) юридически значимых действий, операций и формальностей, совершение и соблюдение которых необходимо для принятия или исполнения правового акта нормативного либо индивидуального характера. Административная процедура заключается в последовательности правовых действий или операций, которые обычно должны быть осуществлены в определенном порядке и в определенный срок. Срок - это установленный правовой нормой промежуток времени, в течение которого какой-либо акт, операция или действие должны быть осуществлены либо, наоборот, в течение которого запрещено что-либо предпринимать. Сроки устанавливаются для охраны и защиты права, для сохранения существующего правового положения либо для разработки правового акта. Цель установления определенных сроков состоит в том, чтобы заставить субъектов права действовать быстрее, ускорить их вступление в правоотношение, либо, напротив, замедлить их активность, предоставив минимальное время для раздумий и консультаций. Существенный элемент процедуры - последовательность операций, следующих друг за другом стадий и формально установленных действий. В силу этого отдельные процедуры кажутся громоздкими и стесняющими свободу действий. Однако почти все они призваны защищать права и законные интересы лиц, заинтересованных в принятии либо исполнении правового акта. Соответствующая процедура является дополнительной, а иногда и определяющей гарантией законности акта или справедливости разрешения юридической ситуации. Административные процедуры закрепляются правовыми нормами и выступают как определенные правила совершения управленческих действий. Они регулируют как правотворческую (правоустановительную), так и правоприменительную деятельность органов исполнительной власти. Соответственно, их можно подразделить на правотворческие и правоприменительные. Процедуры правотворческой деятельности федеральной государственной администрации регулируются Постановлением Правительства РФ 1997 г., утвердившим "Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации". Указом Президента РФ определен порядок опубликования и вступления в силу актов Президента, Правительства и федеральных органов исполнительной власти 6 .

Правотворческая процедура включает ряд последовательных стадий:

принятие решения о необходимости разработки проекта нормативного акта. Это решение принимается на основе планов работы, поручений законодательных и вышестоящих органов, предложений органов исполнительной власти и частных лиц;
подготовку текста проекта нормативного акта, его предварительное обсуждение, доработку, согласование, предварительное одобрение соответствующим органом, внесение проекта. Проекты актов разрабатываются структурными подразделениями аппарата органов исполнительной власти с участием юридических служб и с определением сроков подготовки. Проект должен быть согласован с заинтересованными органами и сопровождаться пояснительной запиской (обоснования, прогнозы и т.п.). После необходимых согласований проект проходит стадию визирования руководителями заинтересованных органов. Органы юстиции или юридические службы ведомства проводят юридическую экспертизу проекта. Прошедший экспертизу и завизированный проект вносится в правотворческий орган;
принятие или утверждение проекта;
государственную регистрацию принятого нормативного акта. Она обязательна для актов, затрагивающих права, свободы и обязанности частных лиц, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер. Отсутствие регистрации актов является основанием для признания их недействительными;

Административные (регулятивные) процедуры в узком смысле слова характеризуются рядом специфических черт:

обеспечивают применение не санкций, а диспозиций административно-правовых норм;
призваны разрешать индивидуальные административные дела неконфликтного, бесспорного характера;
в рамках этих процедур реализуется основной объем компетенции органов исполнительной власти;
обеспечивают реализацию всех организационно-управленческих функций государственной администрации (процедуры планирования, организации контроля, мотивации, регистрации и т.д.);
регулируют действия, которые не связаны с применением принуждения и осуществлением юрисдикционных функций, направленных на разрешение административно-правовых конфликтов.

К основным из них относятся:

процедура рассмотрения обращений граждан, регулируемая на федеральном уровне Указом Президиума Верховного Совета СССР "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" от 12 апреля 1968 г.;
процедура государственной регистрации (граждан по месту пребывания и месту жительства, юридических лиц, общественных объединений, недвижимости, автотранспорта и т.д.);
правила выдачи лицензий;
процедура получения разрешений (на продажу и приобретение оружия, на въезд в пограничную зону, использование природных ресурсов, проведение демонстраций и т.д.);
порядок оформления и выдачи различного рода удостоверяющих документов, имеющих юридическое значение (паспортов, водительских удостоверений и т.д.);
порядок оформления контрольно-надзорной деятельности и т.д.;
процедура размещения государственных (муниципальных) заказов;
порядок сертификации продукции, работ и услуг;
процедура назначения и выплаты пенсий, пособий;
порядок выдачи разрешений на выполнение строительно-монтажных работ (строительных разрешений) и т.д.

Административная процедура призвана служить гарантией защиты прав и свобод граждан от произвола административных органов и средством контроля за их деятельностью. Однако в современных условиях отсутствует единый федеральный закон об административных процедурах, что дает возможность ведомствам самостоятельно изобретать различные формальные процедуры и собственные правила взаимоотношений с частными лицами (подачу справок, подтверждений, формуляров, анкет и т.д.). Все это ведет к излишнему формализму и бюрократизму и в конечном счете к ущемлению прав частных лиц чиновничьим усмотрением. В странах с развитыми демократическими традициями вопрос об административных процедурах решается на законодательном уровне. Законы об административных процедурах обычно регламентируют единые сроки, формы документов, обязанности органов власти по разъяснению гражданам их права на обжалование вынесенного решения, порядка подачи жалобы и т.д. В административном праве демократических государств выделяется ряд важных принципов, регулирующих порядок деятельности органов исполнительной власти в отношениях с гражданами.

К ним, в частности, относятся:

принцип соразмерности : общая свобода действий гражданина может быть ограничена лишь настолько, насколько это необходимо для достижения преследуемой в интересах общества цели. Предписанные для достижения этой цели меры должны быть минимально обременительными;
принцип расследования : гражданин не обязан доказывать те или иные обстоятельства или факты интересующие орган власти, который должен сам выяснять все необходимые сведения. Гражданин в подаваемых заявлениях обязан лишь утверждать некие факты и орган не может требовать подтверждения их достоверности при помощи не предусмотренных законом документов;
запрет сверхформализма : если гражданин не соблюдает форму (при подаче какого-либо заявления), это не должно быть поводом для отказа принять от него заявление, если цель, преследуемая формой, может быть достигнута и без ее соблюдения и др.

В настоящее время в нашей стране научной общественностью разработан и обсуждается ряд инициативных законопроектов "Об административных процедурах", которые имеют целью урегулировать основные процедуры взаимоотношений частных лиц и органов исполнительной власти и свести ведомственное правотворчество в этой области к минимуму. Регулятивные административные процедуры следует отличать от правоохранительных, юрисдикционных процедур, которые непосредственно связаны не с управленческой оперативно-исполнительной деятельностью, а с осуществлением юрисдикционных функций органов исполнительной власти. Термином "юрисдикция" (от лат. juridictio - судопроизводство, ведение суда) обычно обозначается право производить суд, решать конфликтные вопросы и сфера полномочий юрисдикционного органа. Юрисдикция - это "правоговорение", т.е. провозглашение права органом, имеющим власть судить. Она выражается в прерогативе разрешать правовые конфликты принудительным для сторон образом. Эта прерогатива реализуется в юрисдикционном решении, которое "говорит право", т.е. провозглашает то, что заслуживает каждый, являющийся стороной правового конфликта: восстановление права, если оно было нарушено либо наказание, если нарушена норма права. Юрисдикция как "суждение о праве" состоит в том, чтобы "говорить" сторонам, в чем заключается право в данном случае, высказываться от имени права, оценивать действия субъектов с точки зрения их правомерности или неправомерности, применять юридические санкции к правонарушителю. Юрисдикция - это основная функция судьи и она неразрывно связана с деятельностью судебной власти. Однако административные органы могут по закону наделяться определенными юрисдикционными функциями для разрешения правовых конфликтов, не представляющих большой социальной опасности. Это позволяет, с одной стороны, разгрузить суды, а с другой - обеспечить более оперативное разрешение правовых конфликтов. Юрисдикционная (правоохранительная) процедура , или юрисдикционное производство,- это порядок разрешения уполномоченным органом государственной власти административно-правового конфликта в виде административного спора или административного правонарушения. Она связана с "суждением о праве", а потому выступает в качестве элемента, звена административного процесса. Административный процесс - это урегулированный административно-процессуальными нормами порядок разбирательства административно-правового конфликта с участием юрисдикционного органа, опосредующего взаимоотношения сторон . Он представляет собой административно-процессуальную деятельность субъекта административной юрисдикции по применению норм материального права при рассмотрении дел об административных правонарушениях или при разрешении административно-правового спора. Разбирательство дел об административных правонарушениях осуществляется как органами исполнительной власти, так и судьями (районными и мировыми). В соответствии с КоАП юрисдикционной функцией по административным правонарушениям наделено около 450 видов должностных лиц этих органов. Производство по делам об административных правонарушениях, осуществляемое в административном процессе, регулируется общими, обязательными как для органов исполнительной власти, так и для судей административно-процессуальными нормами. Оно может иметь полную и упрощенную формы. В рамках административного процесса в юрисдикционных органах осуществляется также разрешение административных споров, возникающих в связи с нарушением субъективных прав частных лиц, с незаконным привлечением к какой-либо ответственности или незаконным возложением каких-либо обязанностей. Юрисдикционные процессуально-правовые процедуры, имеющие своей целью разрешение административных споров, непосредственно связаны с функционированием института административной юстиции.

Главная » Пдд » Понятие и характерные черты административных процедур. Административная процедура