Основные этапы и стадии правотворческого процесса. Процедура принятия федеральных законов в России

С. В. Деев

МЕХАНИЗМ ПРАВОТВОРЧЕСКОГО ПРОЦЕССА: ОСНОВНЫЕ СТАДИИ И ДИНАМИКА РАЗВИТИЯ

Работа представлена лабораторией социально-правовых исследований Института образования взрослых Российской академии образования. Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор В. И. Кайнов

Правотворчество есть форма государственной деятельности, направленной на создание правовых норм, а также на их дальнейшее совершенствование, изменение или отмену. Постоянное совершенствование законодательства - закономерность развития современного цивилизованного государства, важная предпосылка возрастания авторитета законодательства, укрепления законности.

Creation of the right and laws is a form of the state activity directed on creation of rules of law, and also on their further perfection, change or a cancelling. Constant perfection of the legislation - law of development of the modern civilized state, the important precondition of increase of authority of the legislation, strengthening of legality.

Процесс создания нормативного акта складывается из отдельных стадий его подготовки, рассмотрения, утверждения и обнародования (оглашения). Характерными чертами такого процесса в Российской Федерации являются дальнейшее укрепление демократических основ создания правовых норм, гласности и профессионализма, учет общественного мнения, повышение внимания к качеству и теоретической обоснованности принимаемых законодательных решений, широкое привлечение научной общественности к их выработке и обсуждению.

Предварительное формирование государственной воли (подготовка проекта) - первый этап правотворческого процесса. Он начинается с принятия решения о подготовке проекта. Оно прежде всего находит воплощение в утвержденных планах правоподготовительных работ, принятие которых осуществляется в правотворческой практике Российской Федерации и ряда других государств. Кроме того, относительно законопроектов такое решение может исхо-

дить от высшего законодательного органа страны в форме поручения своим постоян-ным комитетам, правительству или какому-либо иному органу или их совокупности разработать проект конкретного акта. Законопроект может быть подготовлен и по инициативе президента, правительства Российской Федерации, постоянных комитетов Государственной думы, других органов и организаций, обладающих правом законодательной инициативы.

Наконец, инициативу в подготовке законопроекта могут проявить субъекты, входящие в Российскую Федерацию, через их высшие органы государственной власти.

Проекты указов президента, постановлений правительства обычно готовятся соответствующими министерствами и ведомствами либо на основании плана правотворческих работ, либо по разовому поручению президента, руководства правительства, либо по собственной инициативе. Такие проекты могут быть подготовлены также в аппарате соответственно президента и правительства.

При подготовке проектов обычно применяется ведомственный, отраслевой принцип, предусматривающий составление первоначальных проектов теми органами и организациями, профилю деятельности которых они соответствуют. Такой принцип обеспечивает квалифицированное составление проекта, участие специалистов. Во многих случаях дается поручение составить первоначальный текст проекта нескольким ведомствам, включая и юридический орган (Министерство юстиции, Верховный суд, Высший арбитражный суд, Прокуратура).

В правотворческой практике используется в зависимости от содержания проекта и другой принцип, когда законопроекты готовятся постоянными комитетами высшего представительного органа страны (законопроекты о выборах, о статусе народных депутатов и др.). Однако ведомственный принцип подготовки проектов все же преобладает в современной правотворческой практике.

Активная роль в подготовке проектов принадлежит общественным объединени -ям. В одних случаях они готовят проекты по собственной инициативе, в других - привлекаются к подготовке совместно с государственными органами. Большинство крупных законодательных актов, в первую очередь тех, которые касаются граждан и их организаций, готовятся с участием партий, профсоюзов и других общественных объединений.

Следующая стадия правотворческого процесса - предварительные работы, предшествующие составлению текста проекта. До начала подготовки проекта важно выявить общественную потребность в норма -тивном регулировании соответствующей сферы общественных отношений. Прежде всего определяется, каково фактическое состояние той области жизнедеятельности общества (экономики, политики, социальной сферы), к которой относится предлагаемый акт, существо вопроса, который

должен быть решен в проекте, а также общая цель предлагаемого правового регулирования. При этом следует помнить, что проекты нормативных актов готовятся как с целью решения новых вопросов, возникших на практике и требующих правового регулирования, так и для устранения имеющихся в законодательстве пробелов, устаревших предписаний и противоречий, множественности актов по одним и тем же вопросам.

На данном этапе весьма важно получить информацию о действующем законодательстве по затрагиваемому вопросу, проанализировать его состояние, практику применения. Желательно, чтобы разработчики проекта ответили на вопросы: принимались ли раньше акты по теме предлагаемого проекта; если принимались, то каковы их эффективность и недостатки, каким образом они будут связаны с разрабатываемым проектом; как предлагаемый акт впишется в действующее правовое регулирование, насколько хорошо он будет взаимодействовать с системой имеющихся или намеченных к разработке нормативных актов и т. п.

Разработка проектов без увязки с действующими актами усугубляет и без того уже довольно значительную разбалансиро-ванность и внутреннюю противоречивость законодательства. Вот почему по каждому проекту перед началом его разработки целесообразно подготовить справку о действующем нормативном регулировании по соответствующему вопросу. Уместно также составление справки о зарубежном законодательстве по теме проекта.

Анализ состояния законодательства по вопросам, относящимся к теме проекта, помогает ответить и на вопрос, можно ли ограничиться внесением изменений и дополнений в ранее принятые акты или действительно необходимо подготовить новый акт. Заранее должны быть определены возможные последствия действия акта: экономические, социальные, юридические,

экологические и другие, а также «просчитаны» возможные затраты материальных, финансовых и иных ресурсов, необходимых для решения вопроса, доходы, издержки и т. д.

На начальной стадии работы над проектом вырабатываются основные положения будущего акта, которые должны обеспечить решение поставленных задач, достижение требуемых результатов, а также устранение недостатков действующего по данному вопросу законодательства. Для законопроекта и проекта другого важного акта в ряде случаев необходима и разработка его научной концепции.

Следующая стадия - подготовка первоначального текста проекта. Для выработки важных и сложных проектов обычно образуются комиссии, включающие представителей основных заинтересованных органов, общественных организаций, ученых-юристов и других специалистов. В случае необходимости комиссии создают подкомиссии, рабочие и редакционные группы.

К работе подготовительных комиссий, разрабатывающих проект того или иного акта, привлекаются заинтересованные ведомства, научные и практические учреждения, отдельные ученые, представители делового мира, предприниматели, квалифицированные юристы. Целесообразно также привлекать к работе депутатов, не включенных в состав таких комиссий. Главное при этом - обеспечить работоспособный и компетентный состав комиссии. Она должна сочетать в своей работе демократизм, профессионализм и деловитость. Важно поэтому, чтобы в подготовительные комиссии включались именно специалисты - люди, имеющие большой опыт и знания.

В подготовке проектов обязательно участие юридических подразделений органов и организаций, разрабатывающих проект. Такое участие обеспечивает высокую юридическую культуру проекта, правильное его оформление и соблюдение правил

законодательной техники, стыковку с действующим регулированием по теме проекта.

Правотворческий орган может поручать подготовку альтернативных проектов нескольким органам, организациям, творческим коллективам или отдельным лицам либо заключать с ними договоры, а также объявлять конкурсы на лучший проект. Это дает возможность получить неординарные решения, отразить плюрализм мнений и позиций, выработать оптимальное решение того или иного вопроса.

После того как первоначальный проект разработан, переходят к предварительному обсуждению проекта. Оно обычно осуществляется с привлечением большого круга заинтересованных органов, организаций, общественности. Формы такого обсуждения разнообразны: это широкое обсуждение на местах (в республиках, областях и т. д.) с привлечением целого ряда учреждений, общественных организаций; парламентские чтения; обсуждение на совещаниях непосредственно при правотворческом органе с участием научной общественности и заинтересованных министерств, ведомств и иных организаций; расширенные заседания подготовительных комиссий; обсуждение в печати и на телевидении; рецензирование проекта научноисследовательскими учреждениями; отзывы и заключения на проект со стороны министерств, ведомств, иных учреждений и организаций, не участвующих в его разработке, и т. д. Разнообразные формы обсуж-дения позволяют лучше учесть общественное мнение, дают составителям проекта достаточно четкие ориентиры в работе.

Все законопроекты обычно предварительно рассматриваются на заседаниях комитетов законодательного органа, которые по профилю своей деятельности заинтересованы в его принятии. Такое рассмотрение - залог делового и организованного прохождения проекта, гарантия более углубленной проработки вопросов.

Важно создать условия, обеспечивающие конструктивное, творческое рассмотрение и обсуждение различных вариантов решений, а также имеющихся альтерна-тивных проектов. В этом одна из важных предпосылок подготовки обоснованного, качественного решения.

Подготовленные проекты должны быть подвергнуты всесторонней правовой, финансовой, экологической и иной специализированной экспертизе. Такая экспертиза, будучи постоянной и обязательной, призвана способствовать повышению качества подготавливаемых нормативных решений, эффективности правотворческой работы.

Важнейшие законопроекты могут быть вынесены на всенародное обсуждение. В процессе всенародного обсуждения законопроект публикуется в центральных и местных газетах и журналах, рассматривается на заседаниях представительных органов различных звеньев, в трудовых коллективах предприятий и учреждений, в воинских частях, общественных объединениях, на собраниях граждан по месту жительства.

Всенародные обсуждения в нашей стране пока еще не превратились в эффективный инструмент учета общественного мнения в законодательной работе, повышения качества законопроектов. Они проводятся при явно недостаточной активности граждан и их объединений. Повысить действенность всенародных обсуждений могла бы, в частности, публикация в печати не только самого проекта, но и комментариев к нему, интервью по наиболее актуальным и острым вопросам, затрагиваемым в проекте. Уместно расширить формы обсуждения: заполнение анкет, выборочные опросы населения, конференции, встречи и беседы депутатов с избирателями и др. Очень важно также обеспечить максимальный учет предложений, высказываемых в ходе обсуждения. Обобщенные сводки предложений следует публиковать, комментировать по радио и телевидению. Наряду с этим должен быть отлажен механизм изучения

и анализа этих предложений. В частности, уместно использовать современные научные методы обработки и обобщения предложений.

После учета замечаний и предложений проект окончательно отрабатывается и редактируется. Как правило, это делает та рабочая комиссия, которая составляла первоначальный текст проекта.

Затем наступает второй этап правотворческой процедуры, когда работа над проектом вступает в официальную фазу и осуществляется самим правотворческим органом.

Возведение государственной воли в закон (деятельность правотворческого органа по рассмотрению и принятию нормативного акта). Этот этап начинается с внесения проекта в официальном порядке в соответствующий правотворческий орган от имени органа или организации, готовивших его. Правом официального внесения законопроектов в высший представительный орган страны (право законодательной инициативы) пользуются определенные полномочные органы, организации и лица, обычно предусмотренные в Конституции.

Проект закона представляется вместе с объяснительной запиской, содержащей обоснование необходимости его принятия, развернутую характеристику целей, задач и основных положений будущего закона и его места в системе действующего законодательства, а также ожидаемых последствий его применения. При представлении проекта, реализация которого потребует дополнительных материальных и иных затрат, прилагается финансово-экономическое обоснование.

Все официально внесенные законопроекты рассматриваются и принимаются, как правило, после обсуждения соответствующи-ми комитетами палат законодательного органа по профилю проекта, а также коми -тетом по законодательству.

Следующая стадия правотворческого процесса, свойственная коллегиальному

правотворческому органу, - внесение рассмотрения проекта в повестку дня заседания. Затем идет обсуждение и официальное принятие проекта.

Эти стадии применительно к деятельности высшего представительного органа страны обычно детально регламентируются.

Рассмотрение законопроектов осуществляется в двух или трех чтениях, если законодательным органом применительно к конкретному проекту не будет принято иное решение. Практика проведения нескольких чтений законопроекта позволяет более детально, внимательно и всесторонне рассмотреть проект, внести в него необходимые поправки и обеспечить тем самым принятие более продуманного законодательного решения.

При первом чтении законопроекта заслушиваются доклад инициатора законопроекта и содоклад головного комитета. Затем депутаты обсуждают основные положения законопроекта и высказывают предложения и замечания в форме поправок, рассматривают предложения об опубликовании при необходимости законопроекта для обсуждения. По результатам обсуждения законодательный орган одобряет основные положения законопроекта или отклоняет его. В случае одобрения обычно устанавливается срок его представления для второго чтения.

Рассмотрение внесенных поправок к проекту и подготовка его ко второму чтению осуществляются головным комитетом или другим органом, которому поручена доработка проекта.

При втором чтении с докладом выступает председатель или его заместитель головного по данному законопроекту коми -тета либо руководитель органа, дорабатывающего проект. Обсуждение проводится постатейно, по разделам или в целом.

В результате второго чтения законода-тельный орган либо принимает закон, либо отклоняет его, либо возвращает на доработку.

На голосование ставятся отдельно каждая статья либо раздел или глава проекта. Статья (раздел или глава) принимается за основу, затем на голосование ставятся все поступившие в письменном виде поправки. Если предложено внести несколько поправок в одну и ту же статью проекта, то вначале обсуждаются и голосуются те из них, принятие или отклонение которых позволит решить вопрос о других поправках.

Когда обсуждены все поправки, статья (раздел или глава) утверждается в целом с принятыми поправками. Затем проект утверждается в целом. Порядок подсчета голосов обычно четко устанавливается регламентами законодательного органа.

В деятельности законодательных орга-нов ряда стран (в частности, в Российской Федерации) существует практика принятия законов в трех чтениях. Так, в соответствии с Регламентом Государственной думы принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет Государственной думы для устранения возможных внутренних противоречий, установления правильных взаимоотношений статей и редакционной правки ввиду изменения текста законопроекта при втором чтении. При третьем чтении законопроекта не допускается внесение в него поправок и возвращение к его обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам.

В Регламенте Государственной думы установлен также порядок повторного рассмотрения федеральных законов, отклоненных Советом Федерации, а также повторного рассмотрения тех из них, которые отклонены Президентом Российской Федерации.

Коллегиальные правотворческие органы (правительство, государственные комитеты и др.) принимают нормативные акты простым большинством голосов. Президент государства, министры и другие органы единоличного руководства утверждают свои акты (указы, приказы, инструкции и т. д.) в персональном порядке.

Официальное оглашение принятого нормативного акта. Заключительной стадией правотворческого процесса является офици-альное опубликование принятого норма -тивного акта в особых, предусмотренных законом печатных органах (специальные издания, газеты), а также его официальное оглашение в иной форме (по радио, телевидению, телеграфу, путем рассылки официальных текстов в заинтересованные органы и организации).

Таким образом, обычно обнародуют-ся законодательные акты, нормативные решения президента и правительства. Во многих странах установлено правило, согласно которому не опубликованный в официальном издании акт (кроме актов, содержащих государственную или военную тайну) не влечет правовых последствий и лицо (орган) не несет юридической

ответственности за нарушение его предписаний.

Так, в соответствии сч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Ведомственные акты, издаваемые министерствами, государственными комитетами и иными учреждениями, публикуются в издаваемых этими органами бюллетенях (если таковые имеются), а также в официальном порядке рассылаются в подчиненные органы, учреждения, организации. Акты местных органов самоуправления публикуются в соответствующих бюллетенях, а также развешиваются на видных местах.

Нормативно-правовые акты создаются, изменяются или отменяются в определенном порядке. Этот порядок обеспечивает как качество принимаемых актов, так и объективно необходимое закрепление баланса многообразных социальных интересов. В науке и на практике данную деятельность характеризуют и как формирование права (правообразование), и как . Однако эти внешне схожие понятия, конкретизи- рованно проявляясь при создании нормативных предписаний, имеют разное содержание. Формирование права богаче по своему содержанию. Правотворчество является лишь составной частью процесса формирования права, отражающей его официальные, сознательно-волевые процедуры.

Признаки правотворчества:

это выражающая стратегию развития общества особая управленческая деятельность компетентных органов, направленная на упорядочение (стимулирование или ограничение) входящих в их ведение определенных отношений, имеющих повышенное общественное значение;
это государственно-властная деятельность , составляющая монополию государства, одно из проявлений его суверенитета. Иные субъекты участвуют в ней лишь с его санкции;
это интеллектуально-волевая (познавательная и цен нос т- но-ориентационная) творческая деятельность , связанная с изменением существующего порядка правового регулирования;
это процедурная деятельность , детально регламентируемая законом, который определяет не только перечень субъектов правотворчества и их полномочия, но и последовательность, а также содержание их правотворческих действий;
содержание этой деятельности выражается в создании, изменении, отмене и систематизации юридических норм , иногда — в изменении сферы и объема действия уже существующих норм.

Таким образом, - это осуществляемая в особом порядке государственно-властная, управленческая деятельность компетентных органов, направленная на разработку, издание, отмену и совершенствование нормативно-правовых предписаний.

Правотворчество — это деятельность государственных органов по принятию, изменению и отмене юридических норм. Однако субъектами правотворчества выступают не только государственные органы, но и негосударственные структуры (органы местного самоуправления, профсоюзы и т. п.), нааеленные соответствующими полномочиями, а также народ при принятии законов на референдумах.

Стадии правотворчества

Рассмотрим стадии правотворчества. Правотворчество — это деятельность, длящаяся во времени и в определенной последовательности. Она проходит два этапа:

подготовки проекта нормативного акта;
его официального принятия.

Первый этап осуществляется в процессе прохождения следующих стадий:

принятие решения о подготовке проекта нормативного акта;
формирование рабочей группы и разработка концепции законопроекта;
подготовка его текста;
предварительное обсуждение проекта;
согласование содержания проекта нормативного акта с различными организациями;
предварительное утверждение проекта.

Если первый подготовительный этап может осуществляться вне правотворческого органа, то второй, официальный, проходит непосредственно в правотворческом органе. Он состоит из следующих стадий:

внесение проекта нормативного акта в правотворческий орган и принятие его на рассмотрение;
обсуждение проекта;
принятие и подписание нормативного акта;
официальное оглашение, доведение до сведения адресатов.

У конкретных субъектов правотворчества, принимающих нормативно-правовые акты различной степени сложности и значимости, количество и содержание таких стадий может весьма существенно различаться. Так, у представительных органов государственной власти одни процедуры их принятия, у предприятий — несколько иные, упрощенные.

Понятие и стадии законотворчества в Российской Федерации

Законотворческий процесс — главная составная часть , его сердцевина. Именно принятие законов прежде всего характеризует данный процесс в целом. Кроме законов продукцией правотворчества выступают подзаконные нормативные акты, правовые обычаи, нормативные договоры, юридические прецеденты.

В связи со спецификой принимаемых актов (законов) законотворческая деятельность отличается особой важностью и сложностью. Поэтому она получила юридическое закрепление в Конституции РФ и регламентах деятельности палат Федерального Собрания. В них отражена процессуальная сторона законотворчества, получившая наименование законодательного процесса.

Представляет собой систему относительно завершенных, самостоятельных и последовательно направленных действий специальных субъектов, в результате которых создается закон.

Законотворчество — сложный, неоднородный процесс, включающий в себя следующие стадии:

1. законодательная инициатива — закрепленное в Конституции РФ право определенных субъектов внести предложение об издании закона и соответствующий законопроект в законодательный орган. Право законодательной инициативы порождает у законодательного органа обязанность рассмотреть предложение и законопроект, но принять или отклонить его — право законодателя. Для этого субъекты должны обладать достаточными знаниями и возможностями создать качественный законопроект, оптимально отражающий условия действительности и перспективы развития определенных отношений. Право законодательной инициативы (согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ) принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов Федерации, Конституционному Суду, Верховному Суду, Высшему Арбитражному Суду РФ. Этот перечень в зависимости от вида законопроекта может несколько ограничиваться (ст. 134 Конституции РФ о внесении поправок в Конституцию РФ). На уровне субъекта Федерации выделяются несколько иные субъекты законодательной инициативы, среди которых может быть и население соответствующего региона;

2. обсуждение законопроекта - важная стадия, которая начинается в Государственной Думе РФ с заслушивания доклада представителя субъекта, внесшего законопроект. Данная стадия необходима для того, чтобы довести документ до нужного качества: устранить противоречия, пробелы, неточности и прочие дефекты. Обсуждение законопроекта проходит на заседании палат представительного органа в нескольких чтениях. На первом чтении обсуждается концепция законопроекта. На втором происходит обсуждение по существу (т. с. постатейно или по разделам, не затрагивая основ, концепции законопроекта). На третьем обсуждается законопроект в целом со всеми внесенными поправками. Наиболее существенные законопроекты выносятся на всенародное обсуждение;

3. принятие закона - следующая стадия, которая осуществляется на заседании Государственной Думы РФ (ст. 105 Конституции РФ) путем голосования, которое может быть как открытым (с помощью поднятия рук или поименного голосования), так и тайным (с помощью электронной техники). В зависимости от вида принимаемого закона голосование может быть простым или квалифицированным. При разногласиях палат используются согласительные процедуры. Принятие закона — главная стадия, которая, в свою очередь, распадается на три полетали и:

принятие закона Государственной Думой (федеральные законы принимаются простым большинством голосов от об- щсго числа депутатов Государственной Думы, т. е. 50% плюс один голос; федеральные же конституционные законы считаются принятыми, если за них проголосовало не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы);
одобрение закона Советом Федерации (в соответствии с ч. 4 ст. 105 Конституции РФ «федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации»; в соответствии с ч. 2 ст. 108 Конституции РФ «федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации»);
подписание закона Президентом РФ (согласно ч. 2 ст. 107 и ч. 2. ст. 108 Конституции РФ Президент в течение 14 дней подписывает одобренный закон и обнародует его). Его подпись является своеобразной санкцией на вступление закона в действие. При несогласии с отдельными положениями или законом в целом Президент РФ может наложить на него «отлагательное вето» и направить для повторного рассмотрения в парламент. Представительный орган может либо внести требуемые поправки, либо для преодоления этого вето собрать квалифицированное большинство голосов. В случае процессуальных нарушений, допущенных при принятии закона, Президент РФ может возвратить его без рассмотрения по существу;

4. опубликование закона - стадия, необходимая для создания дубликатов официального текста, информационного обеспечения адресатов и заинтересованных лиц, а также для определения момента вступления закона в юридическую силу. При этом опубликование следует отличать от обнародования, которое шире по своему содержанию, так как предполагает доведение закона до общего сведения различными средствами массовой информации. Как правило, федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после их подписания Президентом РФ. Неопубликованные законы не применяются.

Процесс создания нормативно-правового акта представляет собой совокупность последовательных организационных действий, которые регулируются конституционными и иными юридическими нормами.

В правотворческом процессе следует выделить два этапа: подготовка нормативно-правового акта и его принятие, которые в свою очередь распадаются на ряд стадий.

Первый этап можно рассматривать как неофициальный, так как не все стадии последовательно может проходить тот или иной проект.

1. Правотворческий процесс начинается с принятия решения о подготовке нормативно-правового акта.

В данном случае необходимо решение компетентного государственного органа, которое часто связывают с реализацией права законодательной (правотворческой) инициативы. В Российской Федерации право законодательной инициативы принадлежит строго ограниченному кругу субъектов (депутатам ГД, членам СФ, депутатам законодательных собраний субъектов РФ, Правительству РФ, Президенту РФ, членам Верховного Суда РФ и Высшего арбитражного Суда РФ по вопросам их ведения).

Данное право нельзя понимать узко, только как внесение законопроектов, субъекты могут внести на рассмотрение вопрос любого значения, требующий в последующем правового оформления.

Принятие решения о подготовке нормативно-правовых актов обычно заранее включается в планы их подготовки, однако оно может быть реализовано и в виде отдельного поручения государственным органом или общественным организациям.

2. Подготовка текста нормативно-правового акта.

Эта подготовка требует соответственной предварительной работы: определения круга привлекаемых специалистов, создание рабочей группы, выявление общественной потребности в правовом регулировании данного вопроса. При подготовке текста проекта обычно используется отраслевой или ведомственный подход, когда привлекаются специалисты, организации соответствующего профиля. Очень часто дается общее поручение нескольким ведомствам, включая и юридические органы (министерство юстиции, МВД, прокуратура, суд и т. д.). В цивилизованной практике правотворчества должен в большей степени реализоваться и другой подход, когда проект нормативно-правового акта готовится соответствующими комитетами, комиссиями высшего представительного органа.

Заранее должны быть определены возможные последствия принятия данного акта: экономические, политические, социальные, юридические, а также его стоимость, просчитаны возможные финансовые затраты и т.п. В частности, законопроекты о введении налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.

3. Обсуждение текста проекта нормативно-правового акта предполагает предварительное ознакомление с его содержанием и обычно осуществляется с широким привлечением заинтересованных сторон. Формы обсуждения могут быть самыми различными: совещания; расширенные заседания подготовительных комиссий; обсуждение в печати, на радио и телевидении; рецензирование проекта учебными и научно-исследовательскими учреждениями; получение отзывов и заключений.

Важнейшие законопроекты могут выноситься на всероссийское обсуждение, особенно если они касаются прав и свобод, интересов граждан, их объединений и организаций. В этом случае проект обязательно публикуется в печати, оглашается по радио (полностью или в изложении). Иными словами, речь идет о максимальном учете общественного мнения.

4. Согласование проекта нормативно-правового акта предполагает получение соответствующей визы или предложений со стороны заинтересованных ведомств, прямо не участвующих в разработке проекта, но по роду своей деятельности имеющих к нему непосредственное или косвенное отношение. Особенно велика здесь роль Министерства юстиции как органа, определяющего основные направления развития правотворчества в нашей стране, необходимость учета в целом всего комплекта законопроектов.

5. Доработка проекта нормативно-правового акта осуществляется рабочей или подготовительной комиссией, которая учитывает поступившие предложения и замечания, редактирует текст. В частности, может создаваться и специальная редакционная комиссия, как это было при подготовке текста Конституции России.

Второй этап - принятие нормативно-правового акта - следует рассматривать как официальный, так как обычно процедура строго определена в регламентах правотворческих органов, которые организуют дальнейшую работу.

Внесение проекта нормативно-правового акта на рассмотрение правотворческого органа следует связывать с реализацией права законодательной инициативы. Законопроекты вносятся на рассмотрение в Государственную Думу, обычно в комитет по законодательству, где осуществляется их предварительная экспертиза. Они представляются с пояснительной запиской, отражающей аргументированную характеристику их целей, задач, основных идей, а также ожидаемый эффект и экономическое обоснование. Данная стадия заканчивается официальным включением проекта нормативно-правового акта в повестку дня заседания Государственной Думы.

7. Обсуждение проекта нормативно-правового акта в правотворческом органе часто предполагает два и более чтения, если иное не будет принято самим органом. При первом чтении заслушивается доклад инициатора проекта и обязательно содоклад соответствующего комитета или рабочей группы правотворческого органа. Затем идет официальное обсуждение, причем каждое предложение или замечание фиксируется; соответствующее реагирование заинтересованных органов обязательно. По результатам обсуждения проект отклоняется или одобряется, либо устанавливается срок второго чтения. Внесенные поправки к проекту рассматриваются соответствующими комитетами или комиссиями, которым поручена доработка проекта.

Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иное не предусмотрено Конституцией. Принятые Государственной Думой федеральные законы в течении пяти дней передаются в Совет Федерации. Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат законы по вопросам федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; войны и мира.

9. Подписание законопроекта осуществляется Президентом Российской Федерации как главой государства. Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту, в течение четырнадцати дней он может его подписать.

10. Опубликование нормативно-правового акта и доведение его до адресата представляет собой заключительную стадию правотворческого процесса. Федеральным законом от 25 мая 1994 года устанавливается, что на территории Российской Федерации применяются только те федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликованы. "Собрание законодательства Российской Федерации" является официальным периодическим изданием, в котором публикуются федеральные конституционные законы, акты палат Федерального Собрания, нормативные акты Президента и др.

Вывод: В правотворческом процессе следует выделить два этапа: подготовка нормативно-правового акта и его принятие, которые в свою очередь распадаются на ряд стадий, первая стадия - принятие решения о подготовке НПА; вторая стадия - подготовка текста НПА; третья стадия - обсуждение текста проекта НПА; четвертая стадия - согласование проекта НПА; пятая стадия - разработка проекта НПА; шестая стадия - внесение проекта НПА на рассмотрение правотворческого органа; седьмая стадия - обсуждение проекта НПА в правотворческом органе; восьмая стадия - голосование в правотворческом органе по внесенному проекту НПА; девятая стадия - подписание и опубликование текста НПА.

Нормативно-правовые акты создаются, изменяются или отменяются в определенном порядке. Этот порядок обеспечивает как качество принимаемых актов, так и объективно необходимое закрепление баланса многообразных социальных интересов. В науке и на практике данную деятельность характеризуют и как формирование права (правообразование), и как правотворчество. При этом данные внешне схожие понятия, конкретизи- рованно проявляясь при создании нормативных предписаний, имеют разное содержание. Формирование права богаче по ϲʙᴏему содержанию. Правотворчество будет исключительно составной частью процесса формирования права, отражающей его официальные, сознательно-волевые процедуры.

Признаки правотворчества:

϶ᴛᴏ выражающая стратегию развития общества особая управленческая деятельность компетентных органов, направленная на упорядочение (стимулирование или ограничение) входящих в их ведение определенных отношений, имеющих повышенное общественное значение;
϶ᴛᴏ государственно-властная деятельность , составляющая монополию государства, одно из проявлений его суверенитета. Иные субъекты участвуют в ней исключительно с его санкции;
϶ᴛᴏ интеллектуально-волевая (познавательная и цен нос т- но-ориентационная) творческая деятельность , связанная с изменением существующего порядка правового регулирования;
϶ᴛᴏ процедурная деятельность , детально регламентируемая законом, кᴏᴛᴏᴩый определяет не только перечень субъектов правотворчества и их полномочия, но и последовательность, а также содержание их правотворческих действий;
содержание ϶ᴛᴏй деятельности выражается в создании, изменении, отмене и систематизации юридических норм , иногда — в изменении сферы и объема действия уже существующих норм.

Таким образом, правотворчество - ϶ᴛᴏ осуществляемая в особом порядке государственно-властная, управленческая деятельность компетентных органов, направленная на разработку, издание, отмену и совершенствование нормативно-правовых предписаний.

Правотворчество — ϶ᴛᴏ деятельность государственных органов по принятию, изменению и отмене юридических норм. При этом субъектами правотворчества выступают не только государственные органы, но и негосударственные структуры (органы местного самоуправления, профсоюзы и т. п.), нааеленные ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующими полномочиями, а также народ при принятии законов на референдумах.

Стадии правотворчества

Изучим стадии правотворчества. Правотворчество — ϶ᴛᴏ деятельность, длящаяся во времени и в определенной последовательности. Материал опубликован на http://сайт
Стоит заметить, что она проходит два этапа:

подготовки проекта нормативного акта;
его официального принятия.

Первый этап осуществляется в процессе прохождения следующих стадий:

принятие решения о подготовке проекта нормативного акта;
формирование рабочей группы и разработка концепции законопроекта;
подготовка его текста;
предварительное обсуждение проекта;
согласование содержания проекта нормативного акта с различными организациями;
предварительное утверждение проекта.

В случае если первый подготовительный этап может осуществляться вне правотворческого органа, то второй, официальный, проходит непосредственно в правотворческом органе. Стоит заметить, что он состоит из следующих стадий:

внесение проекта нормативного акта в правотворческий орган и принятие его на рассмотрение;
обсуждение проекта;
принятие и подписание нормативного акта;
официальное оглашение, доведение до сведения адресатов.

Понятие и стадии законотворчества в Российской Федерации

Законотворческий процесс — главная составная часть правотворческого процесса, его сердцевина. Именно принятие законов прежде всего характеризует данный процесс в целом. Кроме законов продукцией правотворчества выступают подзаконные нормативные акты, правовые обычаи, нормативные договоры, юридические прецеденты.

В связи со спецификой принимаемых актов (законов) законотворческая деятельность отличается особой важностью и сложностью. По϶ᴛᴏму она получила юридическое закрепление в Конституции РФ и регламентах деятельности палат Федерального Собрания. В них отражена процессуальная сторона законотворчества, получившая наименование законодательного процесса.

Законодательный процесс представляет собой систему относительно завершенных, самостоятельных и последовательно направленных действий специальных субъектов, в результате кᴏᴛᴏᴩых создается закон.

Законотворчество — сложный, неоднородный процесс, включающий в себя следующие стадии:

1. законодательная инициатива — закрепленное в Конституции РФ право определенных субъектов внести предложение об издании закона и ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующий законопроект в законодательный орган. Право законодательной инициативы порождает у законодательного органа обязанность рассмотреть предложение и законопроект, но принять или отклонить его — право законодателя. Стоит сказать, для ϶ᴛᴏго субъекты должны обладать достаточными знаниями и возможностями создать качественный законопроект, оптимально отражающий условия действительности и перспективы развития определенных отношений. Право законодательной инициативы (согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ) принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов Федерации, Конституционному Суду, Верховному Суду, Высшему Арбитражному Суду РФ. Этот перечень в зависимости от вида законопроекта может несколько ограничиваться (ст. 134 Конституции РФ о внесении поправок в Конституцию РФ) На уровне субъекта Федерации выделяются несколько иные субъекты законодательной инициативы, среди кᴏᴛᴏᴩых может быть и население ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующего региона;

2. обсуждение законопроекта - важная стадия, кᴏᴛᴏᴩая начинается в Государственной Думе РФ с заслушивания доклада представителя субъекта, внесшего законопроект. Данная стадия необходима для того, ɥᴛᴏбы довести документ до нужного качества: устранить противоречия, пробелы, неточности и прочие дефекты. Обсуждение законопроекта проходит на заседании палат представительного органа в нескольких чтениях. На первом чтении обсуждается концепция законопроекта. На втором происходит обсуждение по существу (т. с. постатейно или по разделам, не затрагивая основ, концепции законопроекта) На третьем обсуждается законопроект в целом со всеми внесенными поправками. В наибольшей степени существенные законопроекты выносятся на всенародное обсуждение;

3. принятие закона - следующая стадия, кᴏᴛᴏᴩая осуществляется на заседании Государственной Думы РФ (ст. 105 Конституции РФ) путем голосования, кᴏᴛᴏᴩое может быть как открытым (с помощью поднятия рук или поименного голосования), так и тайным (с помощью электронной техники) Учитывая зависимость от вида принимаемого закона голосование может быть простым или квалифицированным. При разногласиях палат могут быть использованы согласительные процедуры. Принятие закона — главная стадия, кᴏᴛᴏᴩая, в ϲʙᴏю очередь, распадается на три полетали и:

принятие закона Государственной Думой (федеральные законы принимаются простым большинством голосов от об- щсго числа депутатов Государственной Думы, т. е. 50% плюс один голос; федеральные же конституционные законы считаются принятыми, если за них проголосовало не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы);
одобрение закона Советом Федерации (в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с ч. 4 ст. 105 Конституции РФ «федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов ϶ᴛᴏй палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации»; в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с ч. 2 ст. 108 Конституции РФ «федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации»);
подписание закона Президентом РФ (согласно ч. 2 ст. 107 и ч. 2. ст. 108 Конституции РФ Президент в течение 14 дней подписывает одобренный закон и обнародует его) Его подпись будет ϲʙᴏеобразной санкцией на вступление закона в действие. При несогласии с отдельными положениями или законом в целом Президент РФ может наложить на него «отлагательное вето» и направить для повторного рассмотрения в парламент. Представительный орган может либо внести требуемые поправки, либо для преодоления ϶ᴛᴏго вето собрать квалифицированное большинство голосов. В случае процессуальных нарушений, допущенных при принятии закона, Президент РФ может возвратить его без рассмотрения по существу;

4. опубликование закона - стадия, необходимая для создания дубликатов официального текста, информационного обеспечения адресатов и заинтересованных лиц, а также для определения момента вступления закона в юридическую силу. При ϶ᴛᴏм опубликование следует отличать от обнародования, кᴏᴛᴏᴩое шире по ϲʙᴏему содержанию, так как предполагает доведение закона до общего сведения различными средствами массовой информации. Как правило, федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после их подписания Президентом РФ. Неопубликованные законы не применяются.

Процессу образования общей воли и ее выражению в нормативном правовом акте предшествует огромная работа по изучению, исследованию и обобщению многочисленных фактов реальной жизни, из которых следует выделить факты, явления, отражающие потребности в правовом регулировании, по прогнозированию развития тех или иных общественных отношений. Между возникновением идеи нормативного правового акта и ее воплощением в конкретном акте лежит целый сложный процесс, называемый правотворческим, как совокупность его стадий, которые связаны между собой и направлены на создание юридических норм. Стадия правотворческого процесса представляет собой самостоятельный этап в осуществлении процедурных действий по формированию государственной воли либо как организационно-обособленный комплекс тесно связанных между собой действий, которые направлены на создание норм права.

Любой правотворческий процесс включает в себя два ясно различимых этапа:

1) предварительные действия по созданию нормативного правового акта;
2) действия соответствующего правотворческого органа по принятию нормативного правового акта.

В современном обществе нельзя обойтись в правотворческом процессе и без третьего этапа - дополнительных процедурных действий по доведению содержания принятого акта правотворчества до сведения всех адресатов. Таково содержание третьего этапа - официального опубликования текста нормативного правового акта.

Соответственно, В. М. Сырых называет шесть стадий правотворчества:

- принятие решения о внесении изменений в действующую систему норм права;
- подготовка проекта нормативного правового акта;
- рассмотрение его правотворческим органом;
- обсуждение и согласование проекта с заинтересованными субъектами;
- принятие нормативного правового акта;
- опубликование нормативного правового акта.

Большинство из выделяемых стадий носит подготовительный или вспомогательный характер и не порождает юридически значимых последствий. Однако для правотворческого процесса они необходимы. Одним из элементов правотворческого процесса является проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" коррупционными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Субъектами экспертной деятельности являются прокуратура РФ, федеральные органы исполнительной власти в области юстиции, органы, организации, их должностные лица в соответствии с компетенцией. Кроме того, закон предусматривает возможность проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) институтами гражданского общества и гражданами в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами РФ, за счет собственных средств. В дополнение к закону был издан приказ Минюста России от 27.07.2012 № 146 "Об утверждении Административного регламента Министерства юстиции Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по осуществлению аккредитации юридических и физических лиц, изъявивших желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации".

В то же время только принятие проекта нормативного акта как правового соответствующим правотворческим органом превращает его в общеобязательный документ и позволяет признать эту стадию правотворческого процесса в качестве основной. А официальное опубликование текста принятого акта правотворчества способно возвести содержащиеся в нем правила поведения во всеобщий ранг и должно рассматриваться как решающая стадия правотворчества.

В зависимости от значимости принимаемого нормативного правового акта, от компетентности субъекта правотворчества зависит, насколько будет сложен набор процедурных действий (как юридически значимых, так и подготовительных) на каждом из этапов правотворческого процесса. Наиболее значимой разновидностью правотворческого процесса является процедура принятия законодательных актов, обычно подробно закрепленная в конституции страны.

Выделяют следующие стадии законотворческого процесса в Российской Федерации.

1. Законодательная инициатива - официальное внесение законопроекта в законодательный орган (Государственную Думу) обладающими таким правом в соответствии со ст. 104 Конституции РФ субъектами, влекущее за собой обязанность законодателя рассмотреть законопроект на своем заседании. Среди субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, - Президент РФ, Совет Федерации, депутаты Государственной Думы и многие другие органы государственной власти и должностные лица. Однако основная масса законопроектов (до 90%) вносится Правительством РФ. В ряде случаев право инициировать разработку проектов законов (как и иных нормативных актов), но лишь относящихся к сфере труда, имеют органы социального партнерства. Статья 35.1 ТК РФ предусмотрела не только это право, но и возможность этих органов участвовать и в дальнейших стадиях законотворчества - разработке и (или) обсуждении проектов названных актов. При этом указанная статья предусматривает обязанность органов, принимающих эти акты, направлять проекты нормативных правовых актов, а также документы и материалы для их обсуждения в соответствующие комиссии по регулированию социально-трудовых отношений.

Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (утвержден постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22.01.1998 № 2134-И ГД) устанавливает определенные требования к оформлению представляемых законопроектов. Наряду с текстом законопроекта следует представить:

а) пояснительную записку к законопроекту;
б) перечень законов, подлежащих отмене или изменению в связи с принятием законопроекта;
в) финансово-экономическое обоснование (в случае если реализация законопроекта потребует материальных затрат);
г) заключение на проект Правительства РФ (оно обязательно, если законопроект предусматривает производство расходов из федерального бюджета).
2. Стадия обсуждения законопроекта, которое происходит на заседаниях Государственной Думы. Вначале внесенный законопроект Советом Государственной Думы направляется в профильный комитет, который после обсуждения выносит проект на пленарное заседание Государственной Думы с собственными замечаниями и предложениями. Обсуждение законопроекта на пленарном заседании называется чтением закона, в ходе которого в его текст вносятся поправки. Таких чтений может быть три.

В первом чтении заслушивается доклад инициатора законопроекта, рассматривается его концепция, вносятся необходимые поправки и дополнения. Принятие закона в первом чтении носит предварительный характер и означает, что предлагаемый законопроект берется за основу, так как после этого отправляется на доработку в комитеты Государственной Думы.

На этой стадии имеет место и второе чтение. В этом случае в ходе второго чтения обсуждается доработанный законопроект, если он отклонен, то работа над ним прекращается, если одобрен - депутатами обсуждаются заранее внесенные поправки. В случае принятия законопроекта во втором чтении он передается в головной комитет для редакционной доработки.

Затем, в третьем чтении, законопроект обсуждается в депутатском комитете представительного (законодательного) органа со всеми поправками, но не исключено, что и здесь он может быть отклонен, если не набрал необходимого количества голосов.

3. Стадия принятия закона, которое происходит путем голосования депутатов Государственной Думы. Федеральные законы принимаются Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов.

В соответствии с Конституцией РФ принятый Государственной Думой закон должен быть одобрен Советом Федерации и подписан Президентом РФ. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него про голосова.! о более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы (ст. 105 Конституции РФ).

Президент РФ имеет право наложить вето на федеральный закон, принятый Федеральным Собранием РФ, не допустив или, по крайней мере, отсрочив его вступление в силу. Парламенту в последнем случае предоставляется право принять этот закон вторичным голосованием, т.е. преодолеть вето. В Российской Федерации для преодоления отлагательного вето Президента РФ закон при повторном голосовании должен получить 2/3 голосов депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации.

Принятие федеральных конституционных законов регламентируется ст. 108 Конституции РФ. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством (не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы). На принятый конституционный закон не может быть наложено вето Президента РФ (ст. 108 Конституции РФ).

Главная » Гражданское право » Основные этапы и стадии правотворческого процесса. Процедура принятия федеральных законов в России