Государственно-управленческие отношения. Правовые отношения государственного управления

Правоотношения - это общественные отношения, урегулированные нормами права.

Общественные отношения, в которых выражен государственный интерес, т.е. практически реализуются задачи и функции государства по управлению делами общества, обобщенно называются государственно-управленческими отношениями.

Это урегулированные нормами права общественные отношения, складывающиеся по поводу осуществления государственной власти в связи с необходимостью управления делами государства и общества. Их участники являются носителями субъективных прав и юридических обязанностей во взаимодействии и взаимоотношениях по решению вопросов общественной жизнедеятельности посредством государственной власти.

У правоотношений есть своя структура:

• 1) субъекты (участники) правоотношения, наделенные свойством правосубъектности;
• 2) содержание правоотношения, т.е. субъективные права и юридические обязанности, которыми наделяются его участники, а также их возможные поощрения и ответственность;
• 3) объект правоотношения, т.е. фактическое поведение его участников, на которое направлено правовое регулирование;
• 4) основания возникновения правоотношения, т.е. юридические факты (события). правоотношение правовое регулирование

Субъекты правоотношений - это те, кто наделены правами и обязанностями совершать определенные действия. Управленческие отношения по их субъектам и в зависимости от конкретных целей возникновения можно разделить на внешние и внутриорганизационные.

Внешние отношения связаны с тем воздействием, которое государственные органы оказывают на объекты, не входящие в их организационную структуру. Они складываются между государственными органами, их должностными лицами, и т.п., а также негосударственными организациями, предприятиями и учреждениями.

Внутриорганизационные отношения имеют место в структурном субординационно - иерархическом плане: между начальниками и подчиненными.

Предметом (объектом) правового регулирования государственного управления являются общественные отношения, а непосредственным - поведение субъектов в связи с осуществлением государственно-властной деятельности по управлению делами государства и общества.

Правоотношения носят, как правило, двусторонний характер: правам одного субъекта соответствуют обязанности другого и наоборот. Оба участника правоотношения связаны в конечном счете с государством, которое, устанавливая права и обязанности субъектов, гарантирует их реализацию. Правоотношения подразделяются:

• а) по своему содержанию - на материальные (возникающие в сфере управления) и процессуальные (складывающиеся в процессе управления, регулируя порядок и процедуры его осуществления). Материальные отношения регулируются посредством процессуальных.
• б) по соотношению прав и обязанностей участников - на вертикальные, в которых один из участников подчинен другому, и горизонтальные, участники которых не подчинены один другому;
• в) по характеру юридических фактов - на правомерные, т.е. порожденные правомерными фактами, событиями и обстоятельствами, и неправомерные .

Сфера правового регулирования государственного управления определяется границами практического осуществления государственной власти и всеми иными проявлениями государственной деятельности по воздействию на общественные процессы и отношения.

Политико-экономическая реформация, движение в сторону развития рыночных отношений влияет на изменение самих форм правовой регуляции общественных отношений.

В современных условиях правовое регулирование государственного управления в России преимущественно фокусируется на:

• - разработке правовых механизмов реализации государственной политики, выражающейся, в общефедеральных и региональных целевых программах;
• -установлении правовых основ хозяйственной деятельности, например, государственного стимулирования предпринимательства, обеспечения равноправия всех форм собственности и т.п.;
• - создании нормативной базы для эффективного управления предприятиями, организациями и учреждениями государственного сектора; регулировании функционирования различных объектов негосударственного сектора; координации функционирования, национализированного и денационализированного секторов хозяйственного, социально-культурного и административно-политического строительства;
• -- обеспечении и реализации прав и обязанностей физических и юридических лиц в сфере государственного управления;
• - осуществлении государственного контроля и надзора за работой управляемых и регулируемых сфер общественной жизнедеятельности.

На современном этапе развития российского общества приоритетной формой правового регулирования государственного управления признается законодательная.

Правовое регулирование в различных сферах общественной жизни имеет свои особенности и специфическое выражение. Отличия правового регулирования государственного управления в том, что оно имеет свой особый предмет, здесь имеется и свой особый метод правового регулирования. Его составляют юридические определения средств, способов и процедур реализации государственной власти в управленческих процессах и отношениях государства и общества в целом, отдельных граждан и их организаций.

Например, регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, национальных меньшинств, а также налоговое и другие виды государственного регулирования осуществляются в рамках федерального правового регулирования (ст. 71 Конституции РФ), а регулирование режима пограничных зон, вопросов владения, пользования и распоряжения землей, недрами, семейное, жилищное и другое регулирование осуществляются в соответствии с предметами совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ).

Сущность правового регулирования государственного управления определяют его функциональное предназначение и соответствующие способы и технологии юридического обеспечения осуществления властной воли государства. Важнейшими среди них являются: установление общеприемлемых условий нормальной упорядоченности общественных отношений, общих правил общественной жизнедеятельности.

Главный смысл правового регулирования государственного управления заключается в осуществлении целей удовлетворения индивидуальных, национальных и общечеловеческих солидарных интересов. Это достигается способами планомерной деятельности органов государственной власти. Планомерная деятельность государства не предполагает тоталитарного планирования любых общественных процессов и действий. Это является формой демократии, так как позволяет наметить желаемые ориентиры развития и показать гражданину, какие действия намерено предпринять государство и каким образом оно следует выстраиванию своих отношений с ним, осуществляется в правотворческих процедурах, обеспечивающих легитимацию намеченных планов.

Важнейшая особенность, которую следует учитывать в правовом регулировании государственного управления, - то, что оно относится к явлениям долженствования участников этих отношений.

В Российской Федерации государственная власть организуется и осуществляется на началах федерализма.

В отличие от большинства федераций современного мира, в России допускаются три способа регулирования в данной сфере:

• - конституционный,
• - законодательный
• - договорный.

Важная роль при этом принадлежит договорному регулированию посредством Федеративного договора и иных договоров о подобном разграничении (ч. 3 ст. 11 Конституции РФ). Регламентация разграничения компетенции Российской Федерации и входящих в ее состав субъектов проводится суммарно (ст. 71-72). Так, по отношению к Федеральному Собранию РФ данная проблема решается прежде всего в ст. 102-103 Конституции РФ; к Правительству РФ - ст. 114.

Правовой статус государственного органа остается центральным моментом в правовом регулировании государственного управления. Он состоит из трех групп элементов, имеющих юридический смысл.

• 1. положение госоргана в общей структуре государственного аппарата и его принадлежность к виду властно-управленческой деятельности (законодательная, исполнительная, судебная), уровню (федеральный, субъектов федерации, местный), специализированным подсистемам (общей компетенции, правоохранительной, военной и т.д.).
• 2. компетенция госоргана как юридическое выражение совокупности выполняемых им функций и полномочий в определенной сфере деятельности.
• 3. организационная структура, принципы, формы, методы и процедуры функционирования госоргана, порядок ведения определенных вопросов и т.п. Правовой статус органов государственной власти определяется Конституцией РФ, конституциями (уставами) субъектов РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ и иными нормативными правовыми актами. Все органы государственной власти обладают административной правосубъектностью.

Сущностным содержанием правового регулирования можно считать его нормативную основу.

Особенности предмета правового регулирования государственного управления связаны с юридическим определением средств, способов и процедур реализации государственной власти в управленческих процессах. Одной из важных его частей является деятельность государства по организации государственных органов и установлению правил их функционирования путем создания юридических норм, закрепленных в нормативно-правовых актах. В более конкретном плане его предметную область составляют вопросы упорядочения целеполагания, организации и функционирования структур государственной власти, определения их статуса, компетенции и полномочий и процедур деятельности по осуществлению управленческих функций во властеотношениях.

Властеотношения, складывающиеся в результате государственного управления и образующие предмет его правового регулирования, представляют собой отношения между:

• - государством и обществом; в этих отношениях реализуются государственно-управляющие воздействия - управление делами общества посредством государственного аппарата;
• - государственными органами по поводу их статуса;
• - людьми в связи с их участием во властно-управленческих отношениях.

Государство с помощью права, осуществляя регулятивную функцию, использует определенную совокупность правовых средств и способов регулирующего воздействия на управленческие отношения, на действия их участников. Это - методы правового регулирования общественных отношений.

Предписания - позитивное связывание, т.е. возложение прямой юридической обязанности совершать какие-либо действия в условиях, предусмотренных правовой нормой.

Запрещения - возложение прямой юридической обязанности не совершать какие-либо действия в условиях, предусмотренных правовой нормой.

Дозволения - юридические разрешения совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия, либо воздерживаться от их совершения по своему усмотрению.

Правовое регулирование есть процесс воздействия государства на общественные отношения с помощью юридических норм. В результате происходит нормативно-правовое упорядочение общественных отношений. Этот процесс основывается на предмете и методе правового регулирования. Предметом правового регулирования является определенная форма общественных отношений, которая закрепляется соответствующей группой юридических норм. Отношения, связанные с государственным управлением, являются предметом комплексного регулирования различными отраслями права, но преимущественно и главным образом конституционного и административного. Под методом правового регулирования понимается способ воздействия юридических норм на общественные отношения.

Метод правового регулирования характеризуется следующими чертами:

• а) он свойствен только государству в лице его органов;
• б) касается лишь юридических норм;
• в) действенность юридических норм обеспечивается государственным принуждением.

Отрасли права используют в своих регулятивных целях с учетом особенностей общественных отношений единые правовые средства в их различном сочетании. Особенности предмета правового регулирования государственного управления обусловливают специфику его метода.

Метод правового регулирования отношений государственного управления - это комплекс приемов, способов и средств юридического воздействия на социально-правовую сферу в целом, ее отдельные сегменты и соответствующие элементы в процессе упорядочения общественных отношений по поводу государственной власти и управления.

По способам правового регулирования вообще и применительно к субъекту государственного управления, в частности, различают:

• А) централизованное,
• Б) децентрализованное
• В) субсидиарное.

Централизованное регулирование ведется на властно-категоричных началах органами государственной власти сверху донизу в объеме их компетенции и по кругу объектов юрисдикции.

Децентрализованное, диспозитивное регулирование, которое позволяет осуществлять правовое регулирование посредством согласования (в форме заключения договоров, принятия совместных актов и т.п.), поддержки инициативы снизу несколькими органами государственной власти. Этот способ включает в себя три возможности регулирования общественных отношений:

• 1) дозволение совершать известные действия правового характера;
• 2) наделение определенными правами участников общественных отношений, урегулированных нормами права;
• 3) предоставление лицам, участвующим в определенных взаимоотношениях, возможности выбора варианта своего поведения.

Субсидиарное регулирование применяется как дополняемое нормами другой отрасли права, затрагивающей данную сферу общественных отношений. Так, отношения между госслужащими и их работодателем - государством по поводу исполнения ими служебных обязанностей регулируются общими нормами трудового законодательства. Однако ФЗ “Об основах государственной службы Российской Федерации” от 31 июля 1995 г. устанавливает, что действие российского законодательства о труде распространяется на госслужащих с особенностями, предусмотренными данным законом (ч. 3 ст. 4).

правовой государственный власть законодательный

Общественные отношения, составляющие объект управления определенного вида (видовой объект), всегда объединены общими, интегрирующими свойствами, обусловливающими их целостность и относительную функциональную обособленность в рамках родового объекта управления. Для возникновения, изменения или прекращения государственно-управленческих отношений требуется наступление условий, предусмотренных административно-правовыми нормами. Это - юридические факты, действия и события.

Юридические факты - это обстоятельства, при которых в соответствии с требованиями соответствующей нормы между сторонами должны (или могут) возникнуть конкретные правоотношения. В качестве подобных обстоятельств выступают, как правило, действия или события.

Особенностью юридических фактов в сфере государственного управления является то, что основным "видом правомерных действий служат правовые акты субъектов исполнительной власти, имеющие индивидуальный характер, т.е. относящиеся (адресованные) к конкретному лицу и делу. Их прямое юридическое последствие - возникновение, изменение или прекращение государственного управленческого отношения. Например, государственно-правовой акт (Указ, приказ) о назначении на должность влечет за собой возникновение государственно-служебных отношений.

Действия являются результатом активного волеизъявления субъекта. Они могут быть правомерными, что означает их полное соответствие требованиям административно-правовых норм. В качестве юридических фактов выступают правомерные действия граждан, их объединений и всех иных возможных участников административно-правовых отношений.
Например, подача гражданином жалобы влечет за собой возникновение конкретного административного правоотношения между ним и адресатом (как правило, исполнительным органом, должностным лицом).

Неправомерные действия не соответствуют требованиям административно-правовых норм, нарушают их. Это - дисциплинарные проступки или административные правонарушения как наиболее характерные для сферы государственного управления. Они влекут за собой возникновение административно-юрисдикционных правоотношений. Неправомерным может быть также и бездействие (например, непринятие службой внутренних дел необходимых мер по обеспечению общественного порядка).

События - это явления, не зависящие от воли людей (например, смерть, стихийное бедствие и проч.).

Основанием прекращения государственного управленческого отношения

Государственно-управленческие отношения напрямую связаны с практической реализацией задач, функций и полномочий исполнительной власти в процессе государственно-управленческой деятельности. Эта их особенность накладывает определенный отпечаток на поведение любых участников такого рода правовых отношений; их обязанности и права непременно связаны с практической реализацией исполнительной власти в центре и на местах. Основанием возникновение государственно-управленческих отношений могут являться различные факты и события, как связанные, так и не связанные с волей участников государственного управления. В любом случае, эти события будут являться основанием реализацией правового статуса участниками государственного управления. Например, обращение гражданина с заявлением на имя руководителя структурного подразделения органа внутренних дел о защите его от произвола сотрудников данного органа, нарушающих его конституционные права, является основанием возникновения государственно-управленческого отношения, выраженного в виде обязательной служебной проверки, направленной защиту прав заявителя и привлечение к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц управляющего органа власти.

Основными элементами отношений в сфере государственного управления являются: 1) субъекты, 2) объекты и 3) юридические факты.

Субъектами государственных управленческих отношений являются стороны, по инициативе одной из которых, на основании нормы права и юридического факта эти отношения могут возникать, изменяться и прекращаться.

Управленческие отношения, возникающие между управляющими и управляемыми субъектами, складывающимися в сфере организации деятельности органов исполнительной власти, при осуществлении ими функций и задач государства, обладают специфическими особенностями, отличающими их от всех иных общественных отношений.

В отличие от гражданско-правовых отношений, правовые отношения в сфере государственного управления имеют односторонний юрисдикционный, государственно-властный характер при реализации внешних и внутренних функций и задач государственного управления. Управляющий субъект при этом оказывает сознательное (волевое), целенаправленное и упорядочивающее воздействие на объекты управления в форме и методах, определенных законодательством, используя при этом методы убеждения и принуждения для решения повседневных задач во всех сферах жизнедеятельности государства и общества в целом.

Государственные управленческие отношения реализуются практически во всех сферах государственной деятельности и по своей сути являются организационно-правовыми.

Управленческие отношения осуществляются в процессе реализации деятельности всех ветвей государственной власти: президентской, органов законодательной, исполнительной, судебной власти, их обслуживающих аппаратов, органов прокуратуры, контрольных органов, органов военного управления, негосударственных учреждений, уполномоченных осуществлять часть государственных функций и задач в сфере правоохранительной деятельности;

Основным объектом воздействия в сфере государственного управления выступает поведение участников, сторон, которое обусловлено сознанием и волей каждой из сторон. В этом правиле есть и исключение. Объектом управленческих правоотношений может быть и предмет, в виде конкретного права, или обязанности юридического или физического лица, например, право и/или обязанность регистрации, получение паспорта и т.п.

Государственные управленческие отношения могут возникать как по инициативе уполномоченных субъектов управления (органов исполнительной власти, по поводу осуществлении функций правового регулирования), а также по инициативе управляемых субъектов, в результате неудовлетворительной реализации управленческих отношений управляющим субъектом (в форме заявлений, предложений, жалоб физических и юридических лиц);

К числу отличительных особенностей государственных управленческих отношений, так же относят: подзаконность, подконтрольность, и властность.

Подзаконность означает, что государственное управление опирается и осуществляется на действующее российское законодательство.

Подконтрольность возникает только между соподчиненными субъектами управления и означает проверку исполнительности предписаний вышестоящими инстанциями системы государственного управления нижестоящих. При этом государство устанавливает возможность применения вышестоящими субъектами управления по отношению к нижестоящим, правовой дисциплинарной ответственности за ненадлежащее выполнение контролируемых действий. Властность обязывает участников управленческой деятельности лояльно, на законных началах строить отношения, не превышая установленных государством правомочий.

Административное право регулирует, таким образом, достаточ­но разнообразные, но однотипные отношения, управленческие по своей природе. В их числе:

а) отношения, в рамках которых непосредственно реализуются задачи, функции и полномочия исполнительной власти;

б) отношения внутриорганизационного характера, возникаю­щие в процессе деятельности субъектов законодательной (предста­вительной) и судебной властей, а также органов прокуратуры;

в) отношения, возникающие с участием исполнительных орга­нов системы местного самоуправления, если последние наделяют­ся полномочиями государственно-властного характера;

г) отношения с участием общественных объединений и других негосударственных формирований в случаях, прямо предусмот­ренных действующим законодательством (например, при осущест­влении государственной регистрации и государственного надзора за их деятельностью).

Следует также учитывать, что управленческие отношения, ре­гулируемые административным правом, можно подразделить в за­висимости от их назначения и целей регулирования на две группы. В подобном смысле различаются внутренние и внешние отноше­ния. В чем суть такой их классификации?

Внутренние (внутриорганизационные или внутрисистемные) отношения выражают интересы самоорганизации системы испол­нительной власти (формирование управленческих структур, опре­деление основ их взаимодействия, распределение обязанностей, прав и ответственности и т.п.). Участниками этой группы отноше­ний являются соподчиненные исполнительные органы, их струк­турные подразделения, должностные лица.

Например, это отношения между федеральным министерством и однопрофильными с ним исполнительными органами субъектов Российской Федерации.

Внешние отношения возникают в связи с непосредственным управляющим воздействием со стороны органов исполнительной власти на поведение граждан, государственных и негосударствен­ных предприятий, учреждений и организаций.

В принципе эта группа управленческих отношений наиболее полно выражает суть как самой исполнительной власти, так и ад­министративно-правового регулирования.

В зависимости от особенностей их участников управленческие отношения, включаемые в предмет административного права, под­разделяются на следующие наиболее типичные виды:

а) между соподчиненными органами исполнительной власти (например, между вышестоящими и нижестоящими органами или должностными лицами);

б) между несоподчиненными органами исполнительной власти (например, между министерством и администрацией области);

в) между органами исполнительной власти и находящимися в их организационном подчинении государственными предпри­ятиями и учреждениями (например, между министерством и ка­зенными предприятиями);

г) между органами исполнительной власти и негосударствен­ными хозяйственными и социально-культурными объединения­ми, предприятиями и учреждениями (например, между антимоно­польными органами и коммерческими структурами);

д) между органами исполнительной власти и исполнительными органами системы местного самоуправления в случаях, преду­смотренных действующим законодательством;

е) между органами исполнительной власти и общественными объединениями;

ж) между органами исполнительной власти и гражданами.

Результатом административно-правового регулирования уп­равленческих общественных отношений является преобразование их в отношения административно-правового характера.

В управленческих отношениях имеется определенный объект.

Имеется в виду то, по поводу чего они возникают. Из изложен­ных ранее положений вытекает следующий вывод: администра­тивно-правовые нормы предусматривают взаимные обязанности и права сторон этих общественных отношений, которые могут быть реализованы в их действиях. Эти обязанности и права теснейшим образом связаны с должным поведением сторон в сфере государст­венного управления, т.е. с совершением ими определенных дейст­вий. Значит, и сами управленческие отношения реализуются в этих действиях.

Соответственно объектом управленческих отношений, а следо­вательно, и административно-правового регулирования является поведение участников этого вида общественных отношений. И это понятно, так как в сфере государственного управления функцио­нируют люди и их соответствующие коллективные образования (например, исполнительные органы, предприятия и учреждения, общественные объединения).

В силу этого в тех случаях, когда говорится о том, что объектом государственно-управленческой деятельности является человек, такую формулу не следует понимать буквально. Не сам человек, а его поведение, т.е. те или иные действия, подлежит регулиро­ванию.

Действия людей различны по своему назначению и конкретно­му содержанию. Они могут быть связаны с осуществлением повсе­дневных задач по реализации исполнительной власти (например, издание правовых актов), с взаимоотношениями исполнительных органов и других участников регулируемых общественных отно­шений (например, подача и разрешение жалобы гражданина) и т.п. Во всех случаях налицо соответствующие взаимные дейст­вия сторон.

Действия людей могут быть связаны с материальными предме­тами (вещами). Например, в компетенцию Министерства государ­ственного имущества Российской Федерации входит принятие односторонних властных решений о передаче имущества от одного субъекта другому; работники милиции при осуществлении своих правоохранительных обязанностей вправе использовать оружие; люди широко используют различного рода транспортные средства и т.п. Но и в подобных случаях не сама вещь является объектом управленческого отношения, не она подлежит регулированию, а действия людей по передаче вещи, по ее эксплуатации. Соответст­венно административно-правовые нормы определяют обязанности и права сторон в связи с передачей или эксплуатацией (использо­ванием) вещей.

В системе коммуникаций

Управленческие отношения как типовое понятие

Проблемы, тенденции упорядочения и демократизации государственно-управленческих отношений

Коммуникации, как уже отмечалось, реализуются одновременно через содержание и отношения, причем последние являются важнейшим, определяющим компонентом. Одними официальными предписаниями, объективной аргументацией процесс взаимодействия и управления в целом не поставить на должную высоту. К примеру, за руководителем, которого уважают, принимают за образец, сотрудники идут охотно. Недоверие осложняет или сводит на нет коммуникативный процесс. В связи с этим неизбежно встает вопрос о нормах и принципах взаимоотношений руководителей и исполнителей, всех служащих, в целом - об управленческих отношениях.

Раскрывая сущность управленческих отношений, отметим их универсальность. Они возникают в любой сфере жизнедеятельности людей, ими поддерживается социальный порядок, координируется, регулируется жизнедеятельный процесс взаимодействия людей.

Управленческие отношения - это всегда целенаправленные, осознанные, волевые отношения, ибо их суть - управляющие воздействия.

По методам воздействия они проявляются как принуждение и убеждения. Принуждение - властная мотивация деятельности людей; убеждение - эмоциональная мотивация, воздействие на чувство, сознание.

Управленческие отношения базируются на определенном способе производства, экономическом базисе и политической надстройке. Развиваются вместе с обществом, как его важнейшее проявление. Их имманентное свойство - определенная объективация. Потребности, интересы, склонности - это не продукт каких-то абстрактных условий, действия стихийных сил. Поддерживая методологию ранжирования потребностей польского социолога Е. Вятра1, заметим: если первичные потребности имеют естественный характер, не зависящий от группового сознания, то вторичные потребности вытекают из формирования определенного типа сознания. Это результат того, как человеку удается взаимодействовать с совершено конкретной окружающей средой - общественной, природной, и насколько эта среда дает ему простор проявить свою индивидуальность и социальность, т.е. взаимодействовать с другими людьми.

Управленческие отношения - сознательные, устойчивые, властные отношения, складывающиеся между людьми, социальными группами, организациями, органами власти и населением в процессе упорядочения общественной деятельности. Совокупность организационных связей, официальных и неофициальных отношений, служебных и личностных взаимодействий и создает собственно коммуникативный процесс. Попытаемся осмыслить и систематизировать отношения, возникающие в системе государственной власти.

1. В сущности своей управленческие отношения всегда предметные (по поводу получения и использования информации); функциональные (по поводу исполнения служебных обязанностей); субординационные, субъектно-объектные (по поводу реализации «распоряжения-исполнения»).

2. Если взять за показатель направленность управленческих отношений, то следует различать публично-властные и внутрисистемные (ведомственные, межведомственные, межорганизационные, внутриорганизационные).

3. Публично-властные отношения по источнику властных полномочий можно классифицировать на основе предложенной М. Вебером методологии, т.е. в соответствии с тремя типами легитимности власти, на:

Управленческие отношения с традиционными (патримониальными) источниками приобретения властных полномочий;

Управленческие отношения с харизматическим типом властных должностных лиц, т.е. основанные на харизме (греч. charisma - божественный дар) как источнике вхождения во власть и ресурсе властеосуществления;

Управленческие отношения рационально-легального основания.

Сразу отметим наличие признаков всех указанных типов управленческих отношений в системе исполнительной власти России. Первый тип основан на приверженности традициям. Здесь проявляются власть титула, ранга, статуса. Чиновники ранжируются в служебной иерархии, проявляются местничество и как крайность родословное чванство у высоких должностных лиц и личная преданность, служение начальнику, угодничество, раболепие. Если властные должностные лица обладают харизмой, управленческие отношения основываются на авторитете внеобыденного свойства. Подчинение, преданность начальству основывается на личном безоговорочном доверии, вызываемом наличием особых качеств неповседневности у руководителя, возвышающих его над остальной массой.

Управленческие отношения рационально-легального типа осуществляются на основе установленных правовых норм, характеризуют высокий уровень правосознания и правовой культуры общества (эпохи индустриализации, информатизации). В России этот тип управленческих отношений стал внедряться сверху в эпоху Петра I, его административных реформ.

Этот тип обеспечивает предсказуемость управления, эффективность, его наиболее выражает, по мнению М. Вебера, термин «бюрократия»1. Главными отличительными признаками рационально-легального типа управления являются следующие.

Чиновник и его отношения по службе опираются не столько на традиции и преданность, сколько на верховенство установленных норм.

Служебный долг и карьера связываются с компетентностью, профессионализмом.

Гражданская служба - не дополнительное занятие (к военной, например), а основная профессия на всю жизнь.

Иерархия должностей, четкая административная структура на принципе единоначалия, централизации власти, строгая подотчетность вышестоящим руководителям, их нормативным актам, как правило, конкурсный отбор на службу, дополняемый контрактом.

Оплата труда фиксированная, как и размер пенсии - в соответствии со штатным расписанием и уровнем административной иерархии.

Возможность поступления на службу и продвижения по службе на основе объективных критериев (стажа, образования).

Идеальной модели бюрократического типа госуправления нигде и никогда не было, ибо он всегда сопровождался присутствием первых типов управления, а значит негласным принципом - «по усмотрению начальства».

Внутрисистемные управленческие отношения по статусной позиции участников могут быть субординационными (по вертикали связей) и координационными (по горизонтали связей).

Субординация, иерархическая подчиненность (субъектно-объектная зависимость) обеспечивает устойчивость, подконтрольность отношений и строится по типу линейного построения организационной структуры управления, функционального или смешанного.

Так как структура госадминистративного управления включает несколько уровней управления, то каждый участник управленческих отношений является одновременно и субъектом, и объектом этих отношений. Так, госслужащие зависят от политиков, подконтрольны им. Вместе с тем, сами чиновники, используя властные полномочия, дискреционные нормы (по усмотрению), оказывают огромное влияние на весь социум, отдельные слои, группы граждан.

В структуре управленческих отношений важное место занимают отношения координации, они обеспечивают обмен информацией, согласование и объединение действий на основе субсидиарности и паритетности, комплексность, системность многочисленных звеньев, структур управления.

Существует несколько способов координации:

Соучастие (характерен невысокий уровень интеграции действий при решении совместных задач),

Соперничество,

Конкурирующее взаимодействие на формальной основе в соответствии с должностными инструкциями и установленными процедурами,

Сотрудничество, отражающее добровольное объединение усилий, стремление помочь друг другу в выполнении задач, порученных функций.

Отношения координации возникают при статусном равенстве участников управления (по горизонтали) или в механизмах

согласования различных организационных структур и индивидов (в том числе различных уровней управления - по вертикали) при решении определенных проблем для достижения поставленных целей.

Отношения горизонтальной координации возникают в таких организационных формах: межведомственных советах, комиссиях, координационных комитетах, призванных согласовывать работу различных министерств, ведомств в определенной сфере; в ведущих организациях, которые являются головными при решении вопросов или проведении политики в определенных сферах, координируют и согласовывают свои решения (действия) с заинтересованной стороной; при официальных соглашениях о взаимодействии, определяющих границы и механизм согласования отдельных вопросов или областей деятельности, в том числе процедурные вопросы.

Сущность вертикальной координации состоит в том, что решение о согласовании действий и само согласование в процессе работы осуществляются через вышестоящие органы. В этом случае действуют механизмы разделения труда и иерархическая подчиненность, закрепленная в нормативных документах. Внутри организации часто создаются специальные плановые отделы, выполняющие координирующие функции.

В условиях России наибольшее значение имеет отлаженная система межотраслевой и межрегиональной координации.

Все большую роль начинают приобретать информационные системы, которые помогают согласовывать действия различных государственных и негосударственных структур на стадии разработки, планирования программ или реализации каких-либо мероприятий.

Методы, способы управляющего воздействия в совокупности с характером решаемых вопросов позволяют различать управленческие отношения как политические и административные.

Проблема взаимодействия политики и управления в России, других странах является остродискуссионной и вместе с тем, по признанию самих исследователей, наименее изученной.

Следует еще раз обратить внимание на то, что любое общество объективно плюралистично как по своей структуре, так и по образу жизни и мысли людей, проживающих в нем. Важнейшее социальное назначение любого государства как раз и заключается в регулировании различных общественных отношений, в их упорядочении, стабилизации; в этом - суть политической функции, политических отношений. Права, свободы и интересы людей реализуются только в условиях правопорядка.

В гл. 10 данного учебного пособия обосновывается видение политики как сферы взаимоотношений между определенными социальными группами на основе согласования интересов, поиска компромисса.

Самое распространенное определение политических отношений акцентирует их направленность на власть. «Политика, будучи формой взаимоотношений между классами, социальными общностями наиболее отчетливо выражает свою сущность и содержание именно в политической власти и государственном управлении»1. Безусловно, политические отношения всегда в той или иной мере связаны с функционированием властных органов и должностных лиц. Однако, делая акцент на специфическом, видовом в политических отношениях, сущность данной категории управленческих отношений следует раскрывать через взаимодействие, ибо именно в этом своем качестве, базируясь на объективном соотношении интересов социальных групп, они реализуют общественные потребности.

В определении генезиса политических отношений ряд исследователей придерживается взгляда, согласно которому сначала экономические отношения отражаются в сознании людей и лишь затем под их воздействием складываются политические отношения. Подобный взгляд весьма прямолинеен и не отвечает действительному положению вещей, ибо сознание людей определяется не только экономическими, но в равной, а порой в большей степени социальными, духовными потребностями. Отметим, что вообще сведение любого факта общественной жизни к экономической первопричине, когда теоретические основы знания о политике сводятся к непререкаемым постулатам типа «политика есть концентрированное выражение экономики» есть результат вульгаризации материализма. Классик исторического материализма К. Маркс по этому поводу отмечал: «политические отношения выступают по отношению к экономическим и социальным в качестве дирижера в оркестре»2. Впрочем, жизнь и общественные ситуации намного богаче любой теории.

Итак, можно сказать, что политические отношения - это взаимодействие субъектов политики по поводу власти и управления при осуществлении их коренных интересов, регулирование различного рода и уровня потребностей людей.

Политические отношения реализуются через различные способы: соперничество (конкуренцию), сотрудничество (консенсус), борьбу (конфронтацию), с помощью различных методов: согласования и регулирования, давления и подчинения. В современном демократическом обществе главным методом политического взаимодействия должен быть признан поиск компромисса.

К сожалению, многие государственные чиновники, политики и граждане понятие «компромисс» воспринимают с трудом, а порой трактуют его негативно, как слабость, нерешительность власти. Но компромисс является уникальной системой всеобщего выигрыша и взаимной безопасности, как метод решения споров свидетельствует о мудрости, ибо вносит спокойствие в общество, налаживает взаимопонимание и сотрудничество между различными политическими и экономическими силами.

К активным субъектам политических отношений относятся не только лица, занимающие государственные должности, предусмотренные Конституцией РФ (Сводный перечень государственных должностей федерального уровня включает 38 наименований1), не только политические (выборные) руководители различного уровня управления и ранга, но и ответственные чиновники государственной службы, ибо они: 1) осуществляют подготовку законопроектов и президентских указов и через это имеют возможность формировать правотворческую политику; 2) реализуют функции и компетенцию государственных органов и через это участвуют в правоприменительной политике; 3) используют дискреционную прерогативу, возможность действовать по усмотрению при выполнении законодательных актов и через это имеют возможность корректировать практику государственно-управляющего воздействия на общество, социальные группы, граждан. Следует заметить, что политические отношения вследствие их масштабности возникают всегда и везде, когда и где речь идет об управляющем воздействии на человека, общественные группы, союзы, объединения.

Особое значение в системе государственного управления имеет характер взаимоотношений главы государства с другими институтами политической власти, органами государственно-административного управления.

Управление страной требует сотрудничества политиков, действующих в различных институтах власти. Осуществляя взаимодействие, Президент должен стремиться быть лидирующей фигурой, тем более что ни у какого другого должностного лица нет столько мощных институциональных инструментов для лидерства.

Стратегическая способность формировать политику, используя прерогативы, данные ему Конституцией. Она проявляется уже в момент первого заявления о важнейших вопросах как выстраивание приоритетов. Если стратегическое лидерство будет исходить не от Президента, можно говорить о несостоявшемся президенте.

Тактическая способность консолидировать население, сотрудничать со всеми влиятельными политическими силами, взаимодействовать с институтами власти и общества, добиваться социального компромисса и удерживать стабильность в государстве.

Огромное влияние на развитие и стабилизацию отношений в системе управления и в целом в обществе оказывает характер взаимодействия Президента с государственно-административным аппаратом. В России Президент не является главой исполнительной власти, однако на практике глава государства обладает достаточными конституционными и политическими средствами, чтобы заставить Председателя Правительства подчиняться, а последний не имеет по существу никаких возможностей влиять на Президента, его решения и действия. Такая несбалансированность в отношениях двух первых лиц позволяет говорить о формальности нынешнего поста премьер-министра РФ и о возможности двух сценариев развития ситуации: либо отождествление исполнительной власти с институтом президента, либо признание президентской власти как самостоятельной ветви государственной власти. В качестве промежуточного решения для усиления политической ответственности Президента следует, очевидно, восстановить в России институт контрасигнатуры в отношении актов главы государства со стороны Правительства либо Председателя Правительства и соответствующих министров.

Стержневой проблемой стабилизации политических (и административных) отношений в системе государственного управления является нахождение эффективного механизма упорядочения федеративных отношений на основе разграничения компетенции и ответственности федерального центра и субъектов РФ.

Специфика современного этапа развития России в том, что у нас уникальная и небывалая в мире структура государственного управления, обусловленная большим количеством субъектов Федерации, находящихся к тому же на стадии становления.

Федерализм предполагает взаимодействие субъектов РФ, основанное на конституционно-правовом равенстве между ними и в отношениях с федеральными органами государственной власти. Одним из основополагающих принципов такого взаимодействия является принцип субсидиарности. Принцип предусматривает:

Распределение властных прерогатив и полномочий, ответственности между различными уровнями власти на началах паритета и движения снизу-вверх. Другими словами, строительство политико-правовых отношений между структурами власти вдет таким образом, что вначале нижний (первичный) уровень управления, наиболее приближенный к населению, берет на себя, под свою ответственность те вопросы, которые может решить, делегируя остальные - на вышестоящий уровень.

За каждым уровнем управления следует законодательно закрепить круг предметов ведения и полномочий, осуществляемых самостоятельно, совместно, по согласованию.

Перечень предметов ведения и полномочий для каждого уровня целесообразно утверждать закрытым как запрет вмешательства одного органа власти в компетенцию другого с использованием санкций: приостановление, отмена актов и др.

Важно урегулировать порядок и формы представительства органов власти и управления субъектов РФ в составе федеральных органов.

Делегирование полномочий, безусловно, может осуществляться и сверху вниз, но с одновременным выделением ресурсов и определением мер ответственности.

Залогом прочности федеративных отношений является единое правовое пространство, единство конституционной системы и норм законодательства, единство системы исполнительной власти.

Принцип субсидиарности и его практическая реализация приобретают особую актуальность и значимость при регулировании различных интересов и потребностей, анализе всех сколько-нибудь важных политических событий и процессов. А в целом, оптимизация форм и механизмов взаимоотношений федерального центра с властными структурами регионов - весьма сложная, она будет решаться в процессе достижения зрелости самой Федерации.

Административные управленческие отношения как способ реализации административного процесса, предполагают: а) обязательное участие одного или нескольких органов исполнительной власти и должностных лиц управления; б) рассмотрение дел, относящихся к кругу полномочий органов управляющей системы и должностных лиц; в) участие граждан и юридических лиц - инициаторов, заинтересованных субъектов конкретного административного процесса или объектов административного воздействия; г) юридическую формализацию процедур в специальных правовых актах.

Административные отношения - всегда субординационные. Однако их нельзя сводить лишь к традиционным административным процедурам как таковым. Специалисты в области административного права и эксперты Совета Европы настойчиво проводят идею не только защиты индивидуальных прав граждан, но и гарантированного обеспечения коллективной пользы населения. Общепризнанные международные административно-правовые процедуры в системе отношений администрации с населением, гражданами, выводимые из них такие принципы административно-управленческих отношений, как гласность, доступность, состязательность, юридическая защита, право быть выслушанным, публично-объективная оценка актов и действий административных органов, рассмотренные в изданной в 1996 г. Советом Европы в Страсбурге книге «Администрация и Вы. Принципы административного права, касающиеся отношений между административными властями и частными лицами» заслуживают широкого применения в российской правовой доктрине и практике управления1.

Характер административно-управленческих отношений определяется субъектом принятия решения, характером административных дел, степенью юридического нормирования процессуальных действий. С учетом этого различаются:

Административные отношения, возникающие в административно-иерархическом управленческом процессе, когда дела рассматриваются на началах подчиненности в упрощенном порядке внутри учреждения или системы управления;

Административные отношения, возникающие в административном процессе, который осуществляют специально уполномоченные или специально образованные органы (административные комиссии); в административные отношения, возникающие в смешанном административном процессе, когда участники входят в рамки другого процесса (системы) - бюджетного, налогового и т.д.;

Административные отношения, возникающие в иерархически-судебном процессе, где все стадии, процедуры отношений подробно регламентированы;

Административные отношения, возникающие в административно-юрисдикционном процессе, который осуществляют специальные органы административной юрисдикции на основе установленных правил, строгой фиксации отношений и действий участников.

Говоря о правоотношениях на государственной службе, нельзя механически соединять право и управленческие отношения. Право, закон не могут предусмотреть все случаи, факторы, влияющие на управленческие связи и отношения. Нестандартные условия вызывают нестандартные действия, связи, которые укладываются в юридическую, сухую формулу - «по усмотрению», за нею могут скрываться произвол, демония власти, но она же заключает в себе творчество, инициативу, инновации.

Таким образом, управленческие отношения шире по содержанию, чем административно-правовые отношения. Последние выполняют роль регулятора первых. Административно-управленческие отношения можно разграничивать как административно-правовые и административно-усмотрительные.

Главная » Международное право » Государственно-управленческие отношения. Правовые отношения государственного управления