Государственное управление (ГУ) - это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу. Определяющим фактором обеспечения рациональности, то есть целесообразности, обоснованности и эффективности ГУ выступает социальность - наполненность ГУ общественными запросами и ожиданиями, реальным бытием людей.

Свойства государственного управления:

1. В государственном управлении его управляющие воздействия опираются на государственную власть, подкрепляются и обеспечиваются ею.

2. Распространяется на все общество, на каждую сферу деятельности общества, даже за его пределы, на другие общества людей в рамках проводимой государством международной политики.

3. Объективно, системно, организовано.

Субъектом ГУ выступает не аппарат, а государство, как политико-правовая организация общества, совокупность всех граждан и др. жителей страны. ГУ - это управление в масштабе общества, призванное создавать и закреплять законодательно (или посредством иных юридических актов), поддерживать, обеспечивать и гарантировать практическую реализацию определенных условий для высокоэффективного и социально-актуального ведения любых видов человеческой деятельности.

Правовое регулирование государственного управления - это деятельность государства по организации государственных органов и установлению правил их функционирования (деятельности). Его предназначением является упорядочение целепологания, функций, организационных структур и управленческой деятельности государственных органов.

Формы правового регулирования (должны быть согласованы как по своему характеру, так и по содержанию; должны создавать в совокупности систему правового регулирования государственного управления:

1. Конституция государства - нормативный правовой акт высшей юридической силы.

2. Законы, определяющие как статусные положения, так и юридический порядок ведения тех или иных дел.

3. Указы и распоряжения Президента.

Административное право занимает особое место в системе правового регулирования, поскольку выступает необходимым и важным инструментом управления социальными процессами в обществе. Ему присущи соответствующие границы правового регулирования - деятельность государственной исполнительной власти всех рангов, общественных отношений управленческого характера, которые складываются в этой сфере, внутренняя организационная деятельность других государственных органов, связанных с функцией управления, а также внешнеорганизационные отношения негосударственных организаций, учреждений и предприятий.

Административное право охватывает широкий круг общественных отношений, которые возникают в связи с реализацией ей функций управления в процессе деятельности органов исполнительной власти. Наиболее тесную связь административное право имеет с государственным правом, которое составляет основу всех отраслей права включая административное, и занимает ведущее место. Административное право тесно связано также и с гражданским правом. Прежде всего потому, что связи регулируют отношения имущественного характера, при этом необходимо указать, что нормы гражданского права касаются имущественных отношений в тех случаях, когда стороны равноправны (например, договор поставки продукции). А нормы административного права касаются имущественных отношений, которые базируются на административной подчиненности одной стороны другой (например, если не оплачен проезд в трамвае) определенные связи есть у административного права с трудовым правом в сфере регулирования служебных отношений. Так трудовое право определяет статус государственного служащего как участника трудового процесса, а нормы государственного права регулируют государственно-служебные отношения.

Административное право граничит с финансовым, земельным, аграрным и другими отраслями права.

Таким образом, анализ взаимодействия административного права с другими отраслями права позволяет установить, что его предметом есть сфера государственного управления. Другими словами административное право регулирует общественные отношения в сфере государственного управления.

Методы государственности управления

Методы государственного управления - способы, приемы воздействия субъекта управления на объект управления в рамках управленческих отношений, которые используются для достижения целей и задач управления, реализации функций управления.

Основные черты методов государственного управления:

· реализуются в процессе управленческой деятельности;

· органически связаны с целевым назначением определенного вида управленческой деятельности;

· выражают управленческое воздействие субъекта государственного управления на объект управления;

· выступают средством реализации субъектом управления своих полномочий в рамках компетенции;

· адресованы конкретному объекту управления;

· связаны с характеристикой (состоянием) объекта управленческого воздействия;

· являются оптимальным способом достижения поставленных управленческих целей в сложившихся условиях;

· нуждаются в правовом опосредовании;

· имеют масштабную (территориальную и временную) привязку.

По характеру воздействия бывают прямые (административные) и косвенные (неадминистративные) методы государственного управления.

Универсальными методами государственного управления признаются убеждение, поощрение и принуждение.

Цели, задачи и функции.

Функция управления - это конкретное направление управляющего (организующего, регулирующего, контролирующего и пр.) воздействия государственного управления на объект управления. Функции управления имеют конкретное содержание и осуществляются с помощью конкретных способов и форм управления (например, принудительные механизмы, издание правовых актов управления, подчиняющее воздействие.

К основным функциям государственного управления можно отнести следующие:

1. Информационное обеспечение деятельности государственных органов, т. е. сбор, получение, обработку, анализ информации, необходимой для осуществления государственной (управленческой) деятельности. В теории это называется информационным обеспечением управления.

2. Прогнозирование и моделирование развития системы государственного управления, государственных органов, стандартов государственного управления.

3. Планирование - это определение направлений, пропорций, темпов, количественных и качественных показателей развития тех или иных процессов в системе государственного управления и, в частности, реализации государственных функций (экономических, социально-культурных, военных, оборонных, борьбы с организованной преступностью и коррупцией в системе государственной службы и т. д.).

4. Организация - это формирование системы государственного управления на основе установленных принципов и подходов, определение структуры управляющей и управляемой систем в государственном управлении.

5. Распорядительство, т. е. оперативное регулирование управленческих отношений, возникающих по поводу осуществления полномочий государственных органов и должностных обязанностей, обеспечение режима должной государственной деятельности в форме принятия административных актов (правовых актов управления: приказов, распоряжений, указаний, инструкций, правил, руководств и т. д.). Распорядительство в узком смысле - это дача текущих указаний руководящими государственными служащими (должностными лицами).

6. Руководство - это установление правил и нормативов деятельности и отдельных действий государственных органов (государственных служащих, должностных лиц), управляемых объектов; общее руководство - это определение содержания государственной деятельности (например, управленческой).

7. Координация - это согласование деятельности различных государственных органов для достижения общих целей и задач государственного управления.

8. Контроль - это установление соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственного управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню, изучение и оценка результатов общего функционирования государственных органов, а также конкретных действий субъектов управления; установление соотношения намечаемого и сделанного в системе государственного управления.

9. Регулирование - использование методов и способов управления в процессе организации системы государственного управления и ее функционирования.

10. Учет - это фиксация информации, выраженной в количественной форме, о движении материальных ресурсов государственного управления, о результатах реализации управленческих отношений, полномочий государственных органов, государственных управленческих решений, о наличии и движении документов, имеющих важное значение для государственного управления в целом.

Цель государственного управления – предполагаемые результаты, к которым стремится субъект при осуществлении управленческой деятельности. Различают следующие цели управления:

· социально-экономические– упорядочение общественной жизни и удовлетворение публичного интереса; достижение экономического благосостояния, построение и поддержание определенной системы экономических отношений;

· политические – участие в управлении всех политических сил в стране, выработка позитивных предложений и процессов в обществе и государстве, способствующих совершенствованию государственных и общественных структур, развитию человека;

· обеспечительные – обеспечение прав и свобод граждан, законности в обществе, общественного порядка и общественной безопасности, необходимого уровня благосостояния;

· организационно-правовые – формирование правовой системы, способствующей реализации всех основных функций государства и решения всех его задач при помощи демократических институтов и механизмов правового государства, а также организационно-функциональных образований.

Основные задачи государственного управления:

1. Создание, поддержание и обеспечение благосостояния граждан, их прав и свобод, удовлетворение социальных потребностей и интересов. В этом случае речь идет о так называемом "обеспечительном", "созидающем", "положительном" управлении. Государство осуществляет управление организациями (публичными структурами), которые играют в жизни общества важную социально-культурную роль и выполняют общественно-полезные функции (например, управление в сфере оказания социальной помощи, управление в сфере здравоохранения и образования); деятельность управляемых организаций и учреждений направлена на воспитание и обучение людей, удовлетворение их интересов, повышение благосостояния.

2. Обеспечение общественного порядка и безопасности. Решение данной задачи направлено на защиту правопорядка, самого государства и граждан от угрожающей опасности: это, например, борьба с эпидемиями, наводнениями, беспорядками, нарушением правил дорожного движения, правил противопожарной безопасности, контроль за промышленной деятельностью, способной причинить вред людям и окружающей природной среде. Для решения этой задачи создаются специальные органы государственного управления, которые наделяются специальными полномочиями. Эта задача решается посредством применения мер административного принуждения, т. е. здесь имеет место "принуждающее" ("правоохранительное") государственное управление.

3. Государственное регулирование процессов, происходящих в области социальной, экономической и культурной жизни, и государственная поддержка некоторых предприятий и организаций.

4. Создание и обеспечение эффективной работы механизма налогообложения. Эта задача государственного управления выделяется особо, ибо от качественного функционирования механизма налогообложения, сбора налогов зависит благосостояние всего общества. Решение этой задачи направлено на укрепление финансовой основы государства". Поэтому органы государственного управления в данном случае могут применять не только регулирующие механизмы, но и меры государственного принуждения.

5. Создание кадрового потенциала управления (государственной службы). Эта задача особенно важна потому, что именно государственные служащие практически выполняют функции государственного управления, имея для этого необходимые полномочия.

Государственное управление – в широком понимании – деятельность всех органов государства по реализации возложенных полномочий, в узком понимании – подзаконная, юридически властная деятельность органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов по осуществлению возложенных полномочий.

Административное право (И

Государственное управление – это подзаконная, исполнительно-распорядительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и практического руководства экономической, административно-политической и социально-культурной сферами жизни общества, когда осуществляется целенаправленное воздействие со стороны субъекта управления на управляемый объект с использованием имеющихся ресурсов, форм и методов; это целенаправленное организующе-регулирующее воздействие государства через систему его органов и должностных лиц на общественные процессы, отношения и деятельность людей.

Государственное управление, исполнительная власть и административное право

Государственное управление осуществляется путем воздействия на определенные объекты управления. Ими являются граждане, общественные объединения, предприятия, учреждения, организации, коммерческие структуры, а также нижестоящие органы государственного управления и их должностные лица;

Административное право и государственное управление

Государственное управление имеет ряд сущностных признаков: ♦ оно имеет практически организующий характер; процесс исполнения закона – это организующие, координирующие и контролирующие действия государства; ♦ все другие виды государственной деятельности носят прерывистый (дискретный) характер; государственное же управление осуществляется постоянно, непрерывно; ♦ оно обладает качеством всеобщности, универсальности во времени и в пространстве, т. е. осуществляется везде, где функционируют человеческие коллективы, где возникает необходимость в обеспечении исполнения законодательных актов, защиты прав и свобод граждан; ♦ государственное управление представляет собой исполнительно-распорядительную деятельность по применению законов и подзаконных нормативных правовых актов, в процессе которой издаётся огромное количество распоряжений – административных актов; ♦ органы государственного управления самостоятельно разрабатывают и утверждают обязательные для других субъектов социальной жизни правила поведения, контролируют соблюдение этих правил и самостоятельно осуществляют административную юрисдикцию (наказывают, разбирают споры). Государственно-управленческая деятельность, таким образом, – это и правоприменительная, и правотворческая, и правоохранительная деятельность; ♦ важнейшей чертой исполнительной власти является её принудительность, возможность самостоятельно осуществлять меры принуждения в административном (внесудебном) порядке. В непосредственном ведении исполнительной власти находятся Вооружённые Силы, полиция, органы государственной безопасности, специализированные принудительные учреждения; ♦ государственное управление имеет особую организационную форму, осуществляется специальными органами государственной исполнительной власти; ♦ исполнительная власть организационно едина, её нижестоящие звенья подчинены вышестоящим, она делится на иерархические уровни; система государственного управления строится на основе вертикальных (субординационных, иерархических) и горизонтальных связей и отношений; ♦ государственно-управленческая деятельность занимает подчинённое положение, зависимое от законодательной власти, которая определяет структуру исполнительной власти, полномочия органов государственного управления; издаваемые исполнительными органами акты имеют подзаконный характер; ♦ исполнительная власть и реализующее её государственное управление самостоятельны (ст. 10 Конституции РФ), но имеют подконтрольный характер; их вправе контролировать все существующие виды и органы власти.

2) государственное управление – это одновременно форма осуществления одной из ветвей государственной власти – исполнительной, заключающейся в деятельности вполне определенных органов государства (исполнительных органов) по его управлению. Особенности государственного управления:

Государственное управление и административное право

Государственной управление административное право

Акт управления не должен нарушать территориальных пределов деятельности органа. Действие акта управления должно распространяться только на территорию, подведом­ственную данному органу. Например, местный исполком, принимая решение по вопросу, входящему в его компетенцию, не мо­жет распространять его действие на территорию, не входящую в этот район.

Государственной управление административное право

Таким образом, анализ взаимодействия административного права с другими отраслями права позволяет установить, что его предметом есть сфера государственного управления. Другими словами административное право регулирует общественные отношения в сфере государственного управления.

Значение административного права для регулирования государственного управления

Говоря об исполнительной власти в РФ, необходимо отметить, что в соответствии со ст. 110 Конституции исполнительную власть РФ осуществляет Правительство РФ. Согласно ст. 77 Конституции в пределах ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Портал Юристъ — Ваш успех в учебе и работе

Принцип ответственности органов исполнительной власти и должностных лиц перед человеком и государством вытекает из содержания ст. ст. 2,17, 19 и др. Конституции Украины. Согласно ст. 2 Конституции государство отвечает перед человеком за свою деятельность. Утверждение и обеспечение прав и свобод человека является главной обязанностью государства.

Понятие управления и виды управления в административном праве

Учитывая все вышепредставленные особенности, можно сделать вывод, что управление (понятие, признаки, виды которого будут представлены далее) в административном праве - это действия, имеющие распорядительный характер. Они направлены на организацию функционирования достаточно сложных систем с целью обеспечения сохранности и качества деятельности последних. В зависимости от особенностей систем выделяют разные типы и виды управления в административном праве.

Государственное управление

Управление с точки зрения его организации в принципе одинаково во всех сферах, однако следует различать общее управление и особенное (специальное) управление. Общее управление предназначено для любого вида управленческой деятельности и реализуется одинаковыми механизмами, формами и методами независимо от отраслей и сфер управленческой деятельности. Особенное управление распространяется на конкретные сферы и области — финансы, строительство, сельское хозяйство, горное дело, внутренние и иностранные дела и т. д.

Государственное управление как область действия административного права

Однако прежде чем приступить к анализу предмета административного права и методов его правового регулирования, целесообразно рассмотреть «практическую основу» административного права, которая обусловливает важнейшие черты регулируемых административным правом общественных отношений, т.е. систему государственно-управленческих отношений .С данной точки зрения административное право можно охарактеризовать какуправленческое право, право управления ,так как оно регулирует общественные отношения, складывающиеся при организации и функционировании исполнительной власти, отношения в сфере государственного (публичного) управления.

Реферат: Государственное управление и административное право

Определяющим фактором обеспечения рациональности, т.е. целесообразности, обоснованности, результативности и эффективности государственного управления выступает социальность – насыщенность, «наполненность» государственного управления общественными запросами и ожиданиями, реальным бытием людей.

Тема 1 Государственное управление и исполнительная власть в Российской Федерации

Государственное управление в широком смысле - это деятельность органов всех ветвей государственной власти. Фактически в данное понятие включается деятельность по управлению государством, ввиду того что все структуры ветвей государственной власти участвуют в целенаправленной государственной политике по реализации соответствующих целей, задач, функций и несут в себе управляющее начало. Однако такое расширительное толкование государственного управления не учитывает особенности частного, поглощает их признаками общего.

6. Государственное управление и право.

Государственное управление (ГУ) - это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу. Определяющим фактором обеспечения рациональности, то есть целесообразности, обоснованности и эффективности ГУ выступает социальность - наполненность ГУ общественными запросами и ожиданиями, реальным бытием людей.

Свойства государственного управления:

В государственном управлении его управляющие воздействия опираются на государственную власть, подкрепляются и обеспечиваются ею.

Распространяется на все общество, на каждую сферу деятельности общества, даже за его пределы, на другие общества людей в рамках проводимой государством международной политики.

Объективно, системно, организовано.

Субъектом ГУ выступает не аппарат, а государство, как политико-правовая организация общества, совокупность всех граждан и др. жителей страны. ГУ - это управление в масштабе общества, призванное создавать и закреплять законодательно (или посредством иных юридических актов), поддерживать, обеспечивать и гарантировать практическую реализацию определенных условий для высокоэффективного и социально-актуального ведения любых видов человеческой деятельности.

Правовое регулирование государственного управления - это деятельность государства по организации государственных органов и установлению правил их функционирования (деятельности). Его предназначением является упорядочение целепологания, функций, организационных структур и управленческой деятельности государственных органов.

Формы правового регулирования (должны быть согласованы как по своему характеру, так и по содержанию; должны создавать в совокупности систему правового регулирования государственного управления:

Конституция государства - нормативный правовой акт высшей юридической силы.

Законы, определяющие как статусные положения, так и юридический порядок ведения тех или иных дел.

Указы и распоряжения Президента.

Административное право занимает особое место в системе правового регулирования, поскольку выступает необходимым и важным инструментом управления социальными процессами в обществе. Ему присущи соответствующие границы правового регулирования - деятельность государственной исполнительной власти всех рангов, общественных отношений управленческого характера, которые складываются в этой сфере, внутренняя организационная деятельность других государственных органов, связанных с функцией управления, а также внешнеорганизационные отношения негосударственных организаций, учреждений и предприятий.

Административное право охватывает широкий круг общественных отношений, которые возникают в связи с реализацией ей функций управления в процессе деятельности органов исполнительной власти. Наиболее тесную связь административное право имеет с государственным правом, которое составляет основу всех отраслей права включая административное, и занимает ведущее место. Административное право тесно связано также и с гражданским правом. Прежде всего потому, что связи регулируют отношения имущественного характера, при этом необходимо указать, что нормы гражданского права касаются имущественных отношений в тех случаях, когда стороны равноправны (например, договор поставки продукции). А нормы административного права касаются имущественных отношений, которые базируются на административной подчиненности одной стороны другой (например, если не оплачен проезд в трамвае) определенные связи есть у административного права с трудовым правом в сфере регулирования служебных отношений. Так трудовое право определяет статус государственного служащего как участника трудового процесса, а нормы государственного права регулируют государственно-служебные отношения.

Административное право граничит с финансовым, земельным, аграрным и другими отраслями права.

Таким образом, анализ взаимодействия административного права с другими отраслями права позволяет установить, что его предметом есть сфера государственного управления. Другими словами административное право регулирует общественные отношения в сфере государственного управления.

Ключевую роль для понимания предмета, а следовательно, и природы административного права как отрасли права играет понимание сущности категорий государственного управления и исполнительной власти.

Вопрос о соотношении этих категорий в настоящее время является в известной мере дискуссионным. Будучи сложным явлением, государственное управление исследуется под различным углом зрения в рамках различных концептуальных схем.

Проблемы государственного управления освещались в трудах ученых-юристов XIX - начала XX в., широко рассматривались в советской юридической литературе, исследуются и в настоящее время. Получили свое отражение вопросы государственного управления в работах зарубежных юристов. При этом было высказано множество мнений и суждений, высказывались различные теоретические позиции, в том числе и по вопросу сущности категорий "управление", "государственное управление" и "исполнительная власть" и их соотношению*(3).

В настоящее время в современной юридической научной и учебной литературе можно выделить различные подходы к рассмотрению государственного управления и пониманию его сущности как юридической категории. При этом в рамках этих подходов категория "государственное управление" ("управление") понимается по-разному в зависимости от выбранной методологии исследования. Во многом это связано с тем, что на юридический анализ проблем государственного управления оказали и оказывают значительное влияние не только правовые теории (например, теории правового государства, разделения властей и др.), но и другие отрасли знания и, в частности, кибернетика, социология и теория управления (менеджмент). Наличие таких разных подходов привело к тому, что в юридической науке, законотворческой и правоприменительной деятельности значение терминов "государственное управление", "управление", "исполнительная власть" понимается учеными и практическими юристами по-разному.

Для того чтобы сделать разумный выбор, представляется необходимым рассмотреть подходы к анализу понятия государственного управления в юридической и других науках, проанализировать и взвесить их, а затем сравнить их с точки зрения логики и юридической науки.

Подход к рассмотрению государственного управления как юридической категории определяется тем, что в рамках этого подхода государственное управление рассматривается с позиций наук теории государства и права, конституционного и административного права в неразрывной связи с осуществлением функций государства и понимается как один из видов государственной деятельности по их реализации*(4).

В юридической науке анализ государства обязательно предполагает рассмотрение его функций, представляющих собой важнейшие качественные характеристики его деятельности. В теории государства и права под функциями государства понимаются основные направления внутренней и внешней деятельности государства, в которых выражаются и конкретизируются его сущность и социальное назначение.

В теории государства и права рассматриваются и основания (критерии) классификации функций государства. При этом в качестве наиболее общих критериев отграничения одной функции от другой рассматриваются, во-первых, особенности объекта государственной деятельности, своеобразие тех общественных отношений, в которых функции государства реализуются, во-вторых, обусловленная последними специфика содержания каждой функции, т.е. однородных видов государственной деятельности*(5).

Так, к внешним функциям относятся функции обороны страны, сотрудничества и укрепления связей с другими государствами. К внутренним функциям относятся такие функции, как: экономическая, социальная, развития культуры, науки и образования, налогообложения, обеспечения безопасности государства, обеспечения общественной безопасности и общественного порядка, обеспечения экологической безопасности и ряд других.

В юридической науке деятельность государства по реализации своих функций рассматривается на основе разделения форм государственной деятельности и в демократическом государстве соответственно на основе разделения властей, осуществляющих эти формы деятельности. В качестве основных форм осуществления деятельности государства выделяются законодательная, управленческая (исполнительная), судебная.

Сущность и содержание законодательной деятельности состоит в издании законов и посредством этого установления таких общих юридических правил, которые обязаны исполнять не только граждане, но и все должностные лица, органы и учреждения, не исключая самих законодательных органов.

Судебная деятельность (судопроизводство) состоит в осуществлении судами правосудия. Цель осуществления правосудия состоит в том, чтобы существующие законы всеми соблюдались и чтобы лица, виновные в их нарушении, подвергались установленным наказаниям. Осуществляя правосудие, суды не создают новых правовых норм, а применяет только существующие правовые нормы. И в том случае, когда совершено преступление или иные правонарушения, и тогда, когда возник гражданско-правовой спор, суд стремится подвести данный случай под надлежащие статьи административного, уголовного или гражданского законодательства и постановить на их основании соответствующий приговор или решение.

Управленческая, исполнительная деятельность (государственное управление) представляет собой основанную на законах реализацию исполнительными органами государственной власти (исполнительно-распорядительных функций) в сферах развития экономики и культуры, социального обеспечения и здравоохранения, транспорта и связи, обеспечения безопасности государства и охраны общественного порядка, обороны страны и т.д.*(6)

Помимо своего содержания государственное управление отличается от законодательной и судебной деятельности еще тем, что осуществляется особыми органами в особых формах. Законодательная деятельность осуществляется в конституционных государствах законодательными органами (парламентом). Проявляется названная деятельность в издаваемых законах. Осуществление правосудия также осуществляется особыми органами - судами и проявляется в судебных приговорах (решениях).

Государственное управление осуществляется прежде всего органами исполнительной власти и проявляется в разнообразных формах. Так, органами исполнительной власти издаются подзаконные нормативные правовые акты, направленные на реализацию их функций. Эти акты не должны противоречить законам и могут быть издаваемы лишь в том случае, если закон уполномочит к тому те или другие органы исполнительней власти.

Законодательством органам исполнительной власти предоставляется также право налагать административные наказания на лиц за совершение административных правонарушений. В подобных случаях деятельность администрации принимает в большей или меньшей степени квазисудебный или юрисдикционный характер.

Органы исполнительной власти и должностные лица также совершают действия, направленные на исполнение законодательных и иных нормативных правовых актов. К такого рода действиям относится выдача удостоверений, документов, разрешений на производство какой-либо деятельности, а также другие исполнительные действия. Наконец, в установленных законом случаях сотрудники этих органов (например, сотрудники милиции) имеют право на осуществление принудительных действий, применение в определенных случаях физической силы и оружия.

Понятие государственного управления как одной из форм государственной деятельности начало формироваться в юридической науке в ХVII в. в рамках так называемых камеральных наук в Германии. В XVII-XVIII вв. в европейских государствах усиливается центральная власть и создается многочисленный полицейский аппарат, призванный оперативно и профессионально осуществлять борьбу с преступностью и охранять от нарушений общественный порядок. Рост и усложнение административных дел и развитие полицейского законодательства сделали необходимой создание управленческой теории. Результатом этой назревшей потребности явилось создание так называемой "науки о полиции" (Polizeiwissenschaft), которая непосредственно предшествовала науке административного права и теории государственного управления. Основателями науки полицейского права считаются такие юристы, как де-ля-Марр, И. Юсти и М. Зонненфельс. Они отграничили ее от других наук о государстве, в частности, от внешней и финансовой политики. Ее задачами стало исследование условий, ведущих к безопасности и благосостоянию государства.

Вместе с тем начало научной разработки теории государственного управления как категории юридической науки во многом связано с именем немецкого юриста Лоренца фон Штейна (1815-1890). Его идеи о государственном управлении были изложены им в семитомном труде "Учение об управлении" (Die Verwaltungslehre). В русском переводе имеется работа Л. Штейна "Учение об управлении и право управления с сравнением литературы и законодательств Франции, Англии и Германии" в переводе профессора Санкт-Петербургского университета И.Е. Андреевского*(7).

Характеризуя сущность учения Л. Штейна о государственном управлении, необходимо отметить, что под управлением он понимал такую сферу государственной деятельности, посредством которой государственная воля (закон) осуществляется в государственной жизни. Таким образом, по мысли Л. Штейна, управление призвано для осуществления государственной воли, закрепленной в законодательных актах законодательными учреждениями. Сущность и понятие управления состоят в том, что благодаря ему воля государства - закон - получает осуществление в объективно существующих отношениях действительной жизни через посредство силы и деятельность государства. Управление осуществляется в самостоятельных областях государственной жизни, которые представляют собой самостоятельные сферы и для законодательства, и для исполнительной деятельности. Л. Штейн называл их областями управления.

Важные методологические выводы о природе, сущности и организации государственного управления содержались и в трудах российских ученых-юристов XIX - начала XX в., таких как А.А. Алексеев, А.Д. Градовский, В.Ф. Дерюжинский, А.И. Елистратов, В.В. Сокольский, М.Н. Коркунов, М. Рейснер и ряда других. В теории российского государственного и административного права в рассматриваемый период делается определенное различие в характере государственного управления в России и в западных конституционных государствах. На основе анализа законодательства западных государств в этих работах делается вывод о том, что государственное управление в демократическом конституционном государстве является самостоятельной сферой государственной деятельности, направленной на реализацию законов в различных областях государственной жизни.

А.И. Елистратов в курсе лекций "Административное право" писал, что законность деятельности государственной власти достигается благодаря возможности обособить законодательную функцию государства от прочих функций государственной деятельности. Государственное управление становится правомерным и подзаконным по мере того, как законодательная функция (задача издания законов) различается и обособляется от задачи государственного управления. Признавая право регулятором публичных отношений, возникающих между органами власти и обывателями, государственная власть этим самым нисколько не ограничивает себя в своей законодательной функции. Она не изменит началу законности, если отменит новым законом любой из ранее изданных ею законов. Но верная началу законности власть должна подчиняться закону в делах государственного управления.

A.И. Елистратов прямо отмечал, что если законодательство и управление обособить только логически, только мысленно, этим самым еще не обеспечивается господство закона в публичных отношениях. Необходимо, чтобы законодательная деятельность и управление взаимно обособились в самом своем устройстве, в своей организации. Связанность государства правом требует такой именно организации государственной власти, при которой издание закона и подзаконное управление осуществлялись бы различными органами. А пока законы издает тот же орган, который и правит, его управление правомерным стать не может: если орган правящей власти является вместе с тем и органом власти законодательной, он всегда сможет узаконить свои отступления от закона в делах государственного управления*(8).

B.В. Сокольский писал, что под государственным управлением в конституционных демократических государствах понимается правительственная деятельность, отличающаяся от законодательной. Это различие объясняется принципиальным различием в самом характере органов законодательства и управления. Вместе с тем он отмечает, что в России это различие не носит принципиального характера, поскольку все функции верховенства содержались в руках самодержавного государя. При этом государственное управление в российском государстве в обширном смысле есть решение государством поставленных им для себя целей. Сюда относятся и законодательная, и полицейская, и финансовая, и судебная деятельность государства, а также деятельность государства по отношению к церкви. Для российского государственного права более важным является деление государственного управления на верховное и подчиненное. Верховное управление есть область непосредственной деятельности монарха, управление подчиненное есть область деятельности установленных монархом органов, которым передается известная степень власти и которым вверяется выполнение определенных задач управления, на основании издаваемых монархом законов и учреждений.

Он отмечал, что все учение об управлении может быть разделено на учение об органах управления, заключающее в себе систематическое изложение совокупности юридических норм, определяющих организацию и компетенцию органов управления, и на учение о самой деятельности управления, содержащее систематическое изложение юридических норм, определяющих меры и способы управления*(9).

Российский ученый-юрист А.А. Алексеев также характеризовал государственное управление в конституционном государстве как деятельность, осуществляемую правительством и направленную на реализацию предписаний законов*(10).

Профессор А.Д. Градовский, рассматривая категорию государственного управления, отмечал, что в государствах конституционных учение о государственной власти не может быть подведено под общее понятие управления, поскольку оно отличается от деятельности законодательной. Определяя содержание государственного управления, он анализировал административную деятельность государства и отмечал, что эта деятельность не может состоять только в применении закона. Законодатель дает исполнительной власти и определенные полномочия, указывая цели ее деятельности и порядок использования ее полномочий.

Говоря об административных функциях государственной власти, А.Д. Градовский делил их на два больших отдела. Один включает в себя исполнение требований законодательства, направленных на осуществление функций, необходимых для государственной жизни (налоги, безопасность и т.п.). Другой отдел связан с осуществлением задач, которых нельзя достигнуть путем осуществления частной деятельности, таких как почта, транспорт, телеграф и пр.*(11)

Большое значение анализу сущности и содержания государственного управления придавал и профессор Н.М. Коркунов. Характеризуя формы проявления государственной власти, он писал, что в конституционных государствах, где законодательство осуществляется с участием народного представительства, оно обособляется от других элементов проявления государственной власти. Под управлением обозначаются те функции, которые осуществляются правительством без участия народного представительства.

В своем труде "Русское государственное право" Н.М. Коркунов рассматривал государственное управление в рамках науки государственного права. Он, в частности, выделял верховное управление, подчиненное управление и самоуправление. Верховное управление - это управление, в котором власть государя проявляется непосредственно, и подчиненное управление, осуществляемое от его имени и по его повелению соответствующими органами и лицами*(12).

В статье "Управление" энциклопедического словаря "Гранат" М. Рейснер отмечал, что в государстве управление отличается от других сфер деятельности - законодательства и суда. С этой точки зрения управление, или администрация, отличается от законодательной и судебной деятельности. Такое отличие обусловливается материальными различиями отдельных функций государственной власти и характеризует управление как одну из форм государственной деятельности. В этом смысле законотворчество представляет собой "нормативную" функцию власти, которая выражается в создании правовых норм. Суд осуществляет "декларативную" функцию и декларирует в отдельном случае спорное право или правовые состояния и интересы. Управление разрешает конкретные задачи согласно установленным нормам при помощи, с одной стороны, юридических актов (повелений), а с другой - непосредственного производства той или иной деятельности.

По мнению М. Рейснера, государственное управление включает заведование административным аппаратом, ведение общего хозяйства страны, управление социальными вопросами, полицейское управление, военное управление, а также управление в других сферах государственной жизни*(13).

Таким образом, как мы видим, в российской и западной юридической науке в XIX - начале ХХ в. государственное управление практически однозначно рассматривалось и понималось как вид государственной деятельности, отличный от деятельности законодательной и судебной и осуществляемый исполнительными (правительственными) органами и учреждениями.

В советской науке административного права анализ государственного управления как практической реализации функций государства государственным аппаратом путем осуществления установленных законом функций и направления государственной деятельности получил свое дальнейшее развитие. Ученые-административисты В. Кобалевский, С. Берцинский, И.И. Евтихиев, А.Е. Лунев, С.С. Студеникин, Ц.А. Ямпольская, Ю.М. Козлов, Л.Л. Попов и ряд других внесли значительный вклад в юридическую теорию государственного управления и разработку его отдельных проблем. Был дан научный анализ понятия, форм и методов государственного управления, актов государственного управления, способов обеспечения законности в государственном управлении и ряда других. В научной литературе административного права утвердилась концепция государственного управления как исполнительно-распорядительной деятельности подзаконных органов государства*(14).

В современный период вопросы государственного управления в новых исторических условиях также нашли свое отражение в юридической литературе в работах Д.Н. Бахраха, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Д.М. Овсянко, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой и ряда других авторов.

С позиций анализа механизма деятельности правительственных учреждений рассматриваются вопросы организации и функционирования государственного управления и юристами западных государств - Великобритании, США, Франции и ряда других*(15). Так, в частности, в Федеративной Республике Германия понятие административного права связывается с понятием публичного управления, которое рассматривается как деятельность и функция организованной государством системы органов. Германская теория административного права, как и теория публичного управления, находится в русле континентально-европейской традиции. Вся история европейской науки публичного управления сводится к анализу развития административного права в отличие от США, где административное право сформировалось значительно позднее, во второй половине XX в., и претерпело значительное влияние социологии. По мнению западногерманских специалистов в области науки управления, административное право нельзя изучать в отрыве от его основы - реального публичного управления. В историческом аспекте в развитии системы управления в Германии принято различать три этапа: а) управление периода абсолютизма в условиях полицейского государства; б) управление периода либерального "правового государства"; в) управление периода "общества потребления", "государства планируемой экономики".

Основоположник германской школы административного права О. Мейер определял публичное управление как деятельность государства по осуществлению его целей, за исключением законодательства и судопроизводства. Пользуясь методом "от противного", другой известный немецкий юрист В. Еллинек определял такое управление как "деятельность в сфере правительственной компетенции, которая направлена на создание или прекращение публичных отношений в интересах государства и других носителей публичной власти". Как видно из вышеприведенных определений понятия "публичное управление", они находятся в русле западноевропейской концепции разделения властей.

Источники административного права Германии можно представить в виде определенной системы, "вершину" которой образуют основной закон (Конституция) и акты высших представительных органов (бундестага и бундесрата) и нормотворчество органов публичной администрации, включая правительственные органы управления. Особое место в системе источников права Германии занимают решения Федерального административного суда по некоторым вопросам и нормы международных соглашений.

На основании Конституции Германии административная деятельность осуществляется на пяти ступенях. Первая ступень соответствует административной деятельности органов федерации; вторая ступень - деятельности земельных административных органов; третья ступень - деятельности администрации округов, находящихся под контролем правительства земель; четвертая ступень - деятельности администрации районов и городов на уровне районов; пятая ступень - деятельности администрации общин. Действия (акты) названных органов, имеющие общенормативное (но не индивидуальное) значение, представляют собой источники права*(16).

Таким образом, проведенный анализ показывает, что с позиций юридической науки государственное управление рассматривается как один из видов государственной деятельности, направленный на исполнение, претворение в жизнь соответствующими государственными органами законов и иных нормативных правовых актов.

Так, на основе проведенного выше анализа можно выделить следующие черты государственного управления как административно-правовой категории.

1. Государственное управление как вид государственной деятельности имеет самостоятельные цели. Они заключаются в повседневном исполнении, т.е. в проведении в жизнь требований законов и подзаконных актов. Это означает, что государственное управление практически выражается в осуществлении исполнительной по своему характеру деятельности.

По целям государственное управление отлично от всех других видов государственной деятельности. Так, основное назначение законодательной деятельности состоит в решении принципиальных и наиболее общих вопросов руководства хозяйственным и культурно-политическим строительством. Основное назначение судебной деятельности состоит в осуществлении в специфических процессуальных формах задач правосудия.

Таким образом, сущностью государственного управления, отличающей его от других указанных видов государственной деятельности, является то, что оно заключается в исполнении законов и принятых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов.

• 1. Государственное управление носит непосредственно деятельностный характер, т.е. в процессе его осуществления реализуются функции государства в различных сферах: политических, хозяйственных, социальных и др.
• 2. Содержание государственного управления заключается в осуществлении его субъектами нормативно определенных задач и функций путем использования государственно-властных полномочий, которыми субъекты государственного управления наделены законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Реализация принадлежащих этим субъектам юридически-властных полномочий осуществляется в административном, т.е. во внесудебном порядке. Следовательно, государственное управление носит государственно-властный характер и представляет собой единый процесс, в котором исполнительная и распорядительная стороны взаимно обусловлены.
• 3. Субъектами, осуществляющими государственное управление, являются Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации и органы исполнительной власти, ряд других государственных органов, в частности органы военного управления, а также администрация государственных предприятий, учреждений и организаций, имеющая определенную законодательными и иными нормативными правовыми актами компетенцию, направленную на реализацию законов и иных нормативных правовых актов в конкретных областях государственной жизни.
• 4. Государственное управление является видом государственной деятельности, в рамках которого реализуется исполнительная власть. Все субъекты исполнительной власти являются органами государственного управления. Однако государственное управление по своему субъектному составу является более широким, чем исполнительная власть, поскольку к его субъектам необходимо также отнести Президента Российской Федерации, а также определенные государственные органы, не являющиеся органами исполнительной власти, например исполнительные органы местного самоуправления, осуществляющие публичную деятельность.
• 5. Законодательством Российской Федерации предусмотрена возможность административного правотворчества, сочетающего право-установление и правоприменение.

С учетом изложенного государственное управление как государственно-правовая категория представляет собой одну из форм государственной деятельности, направленную на исполнение, претворение в жизнь положений законов и иных нормативных правовых актов, осуществляемую Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации и иными органами исполнительной власти и другими субъектами государственного управления, сущность которой состоит в осуществлении ими нормативно определенных функций путем использования принадлежащих им государственно-властных публичных полномочий.

Понятие государственного управления, выработанное юридической наукой как организационно-правовой формы осуществления исполнительной власти, вида государственной деятельности, направленного на исполнение законов и иных нормативных правовых актов, отличается по своей сущности от понятия "управление", используемого в кибернетике, теории управления, политологии, экономике и ряде других наук.

Так, с начала 60-х гг. ХХ в. в советской юридической науке начал формироваться и получил свое развитие подход к анализу понятия и сущности государственного управления с позиций общей теории управления, которая начала разрабатываться кибернетикой, теорией систем, социологией и рядом других наук. Во многом это было обусловлено тем, что в этот период все отрасли наук оказались под серьезным влиянием идей кибернетики. Кибернетика (от греч. kibernetike - искусство управления) - наука об управлении, связи и переработке информации в биологических, технических и комплексных (человеко-машинных) системах*(17). Идеи кибернетики казались привлекательными и для ученых, изучающих проблемы управления, своим методологическим значением, поскольку она получила свое признание как наука, которая изучает процессы общего управления в различных средах.

Кибернетика выработала основные правила, которые присущи управленческим процессам в любых системах. Они сводятся к следующему. Управление есть функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание должного режима их деятельности. Управление осуществляется по общим законам во всех сложных динамических системах (технических, биологических, социальных, экономических, административных и др.) и основано на получении и обработке информации. Управление, с точки зрения кибернетики, служит интересам взаимодействия составляющих ту или иную систему элементов, представляющих единое целое с общими для всех элементов задачами. Управление есть также внутреннее качество целостной системы, основным элементом которой является субъект (управляющий элемент), постоянно взаимодействующий с объектом (управляемым элементом).

Наряду с кибернетикой значительную роль в новом взгляде на природу государственного управления и методы его исследования, особенно в советский период, оказала такая наука, как социология. Социологией было выработано понятие социального управления как атрибута общественной жизни, обусловленного особенностями организации жизни общества. Согласно социологическим воззрениям социальное управление характеризуется следующими признаками. Социальное управление есть только там, где имеет место совместная деятельность людей. В роли субъекта социального управления могут выступать люди, группы людей, государство и его органы. Объектом управления являются как человеческие коллективы, так и отдельные индивиды. Социальное управление организует людей для совместной деятельности в определенные коллективы и организационно их оформляет.

При этом следует отметить также и то, что подходы к анализу государственного управления в советской науке во многом базировались на подходах к управлению и государственному управлению, которые были выработаны марксистско-ленинской теорией. Так, анализируя общественные процессы, К. Маркс отмечал, что управление есть "особая функция", которая возникает "из самой природы общественного процесса труда". Он писал: "Всякий непосредственно общественный или совместный труд, осуществляемый в сравнительно крупном масштабе, нуждается в большей или меньшей степени в управлении, которое устанавливает согласованность между индивидуальными работами и выполняет общие функции, возникающие из движения всего производственного организма в отличие от движения его самостоятельных органов. Отдельный скрипач сам управляет собой, оркестр нуждается в дирижере"*(18). Эти положения фактически предопределяли сферу, назначение и содержание управления как социальной функции применительно к любому варианту совместной деятельности людей, в том числе и государственному управлению. В этом смысле К. Маркс отмечал, что "администрация есть организующая деятельность государства"*(19). Соответственно и основные задачи государственного управления во многих работах связывались с организацией совместной деятельности людей в масштабе государства, с обеспечением взаимодействия между ними и их различными объединениями, с направлением их деятельности*(20).

В советской общественной науке сформировались новые научные направления - научное управление обществом и теория управления социальными системами, начало которым было положено известным советским философом В.Г. Афанасьевым. Он рассматривал управление обществом как целенаправленное воздействие на общественную систему, на основе познания и использования присущих ей объективных закономерностей в интересах обеспечения ее оптимального функционирования и развития, достижения поставленных целей*(21). С точки зрения методологии такие концепции можно рассматривать как социологическую интерпретацию кибернетической концепции управления. В соответствии с этой концепцией социальное управление рассматривается прежде всего как управление людьми, их социальными отношениями. В этом смысле управление рассматривается как условие нормального функционирования общества, один из атрибутов общественной жизни. Государственное управление рассматривалось и как форма руководства общественными процессами: экономическими, идеологическими, социально-культурными. Важно отметить и то, что социальное управление рассматривалось как имеющее негосударственный характер, поскольку возникает до государства и занимает самостоятельное место в институтах гражданского общества.

Под влиянием идей и теорий кибернетики и социологии сущность и содержание государственного управления стали рассматриваться через призму теории социального управления и в юридической литературе. В СССР этот вопрос стал ареной оживленных дискуссий и получил отражение в научной литературе. При этом многие советские авторы стали рассматривать государственное управление как разновидность управления социального, сущность которого состоит в воздействии государства на общество, на поведение людей и их деятельность. Управление, в том числе и государственное, рассматривалось прежде всего как средство воздействия, обеспечивающее совместную деятельность людей. Его объектом являются поведение людей, их действия и поступки. Многие авторы признавали необходимость существования, наряду с наукой административного и государственного права, науки - теории государственного управления, призванной комплексно изучать проблемы социального управления, теорию государственного управления именовали и социологией управления.

Использование указанной методологии оказало влияние на то, что государствоведческий подход к исследованию проблем государственного управления у ряда ученых-юристов стал заменяться комплексным подходом, выходящим за рамки теории государства и права, административного и государственного права. Рядом советских ученых наука государственного управления стала определяться как наука о закономерностях эффективного осуществления сознательного и волевого воздействия на социальную систему с целью перевода ее из одного состояния в другое или придания ей новых качеств и свойств. Говорилось об управляемости общественными процессами, выделялось несколько сфер управления - управление в широком кибернетическом смысле, управление обществом, управление государственными делами, сферами и отраслями государственной жизни, управление в организациях и учреждениях. Была высказана и мысль о том, что наука административного права является составной частью науки управления*(22).

В рамках указанного подхода в ряде исследований, выполненных учеными-юристами, государственное управление стало рассматриваться с позиций кибернетического анализа организации управления обществом и государственного управления как его части. Сущность этого подхода состоит в том, что общество рассматривается как система управления. Объектом управления в такой системе (управляемой подсистемой) является население и его институты. В качестве управляющей подсистемы выступает государство и его органы (субъект управления). Указанные подсистемы и являются основными компонентами системы управления обществом, взаимодействующими между собой путем обмена различного рода сигналами через прямые и обратные связи. Прямые связи идут от органов государственной власти к населению в виде нормативных актов и других источников информации. Обратные связи идут от населения к государству.

К анализу проблем государственного управления применялись некоторые категории понятийного аппарата и методология кибернетики. Авторами стало уделяться большое значение выявлению прямых и обратных связей в деятельности субъектов государственного управления, установлению наличия или отсутствия общности их функций, целей, задач и принципов построения и функционирования всех структурных элементов государственного управления. Государственное управление рассматривалось как деятельность компетентных управляющих субъектов по обеспечению устойчивости и развития социальной системы, осуществляемая в целях обеспечения эффективного функционирования этой системы*(23).

Ряд авторов придерживается указанного подхода и в настоящее время. Так, Г.В. Атаманчук рассматривает систему государственного управления через взаимосвязь субъекта государственного управления (государства) с управляемой общественной системой (управляемыми объектами) и охватывает организацию и функционирование субъекта управления - управляющую систему, а также структуру взаимосвязей управляющей системы с общественной системой - управляемыми объектами. В такой системе субъект управления (государство) определяет государственно-властный характер и преимущественно правовую форму взаимосвязи и взаимодействия соответствующих сторон. Общественная система формирует главным образом содержание взаимодействия, которое выступает диалектическим сочетанием закономерностей, потребностей и интересов общественной системы и возможностей субъекта управления*(24).

Еще одним подходом к анализу категории государственного управления в юридической литературе (особенно в последнее время) стал анализ понятия и сущности государственного управления с позиций организации управленческой деятельности, теории научного управления (менеджмента) и политологии (public administration). Этот подход базируется прежде всего на теории научного управления (менеджмента), основы которой были заложены в трудах классиков менеджмента Ф. Тейлора, А. Файоля, Г. Эмерсона*(25). Управление, с точки зрения теории научного управления, рассматривается как способ организации деятельности предприятия (учреждения, организации, государственного органа), представляющий собой процесс планирования, организации деятельности, распоряжения персоналом, координации и контроля его действий, необходимый для того, чтобы достичь целей, которые стоят перед предприятием (учреждением, организацией, государственным органом).

Управление является сложной системой, интегрируемой из различных подсистем и элементов. Такими подсистемами являются: организационная система управления, система методов управления, система технологии и техники управления, система управленческой документации и информации. В управлении особое место принадлежит организационной системе управления. В этих работах под организационной системой управления понимается совокупность организационных элементов системы управления, взаимосвязи между ними и другими частями управления. Она включает в себя организационную структуру аппарата управления как основной системообразующий элемент; состав и структуру функций управления и распределение работников управления между ними; их профессионально-квалификационный потенциал, информационные связи между ячейками управления; организационные процедуры управленческих процессов и операций. Каждый из элементов организационной системы управления имеет определенную роль и место в ней. Ведущая системообразующая роль в организационной системе управления принадлежит организационной структуре аппарата управления, которая служит каркасом для формирования всех компонентов системы управления. Построение организационной структуры управления базируется на принципах управления. Каждая функция управления представляет собой совокупность специфических действий по управлению определенным объектом.

Таким образом, понятие "управление" в указанных работах рассматривается в значении управленческой деятельности как специфического вида труда, направленного на организацию деятельности предприятия (учреждения, организации, государственного органа), менеджмента в государственных органах, требующего соответствующих форм, методов, приемов и способов.

Ряду современных ученых-юристов присущ многоаспектный подход к анализу сущности государственного управления. Это по мнению авторов, придерживающихся данной концепции, обусловлено тем, что предмет теории государственного управления и предмет теории административного права во многом соотносимы, теория управления и теория административного права принадлежат к семейству управленческих наук. Так, в учебнике "Административное право", авторами которого являются Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский и Ю.Н. Старилов, отмечается, что с организационной точки зрения государственное управление - это властное упорядочивающее воздействие субъекта управления (государства и его специальных органов либо должностных лиц) на объекты управления (общество, граждан и пр.). Более конкретно - это целенаправленная организующая, подзаконная, исполнительно-распорядительная и регулирующая деятельность системы органов исполнительной власти, осуществляющих функции государственного управления (обусловленные функциями самого государства) на основе и во исполнение законов в различных отраслях и сферах социально-культурного, хозяйственного и административно-политического строительства.

Далее идет речь о том, что теория административного права выработала два подхода к определению государственного управления, учитывающих вышеизложенные положения. Государственное управление в широком понимании - это регулирующая деятельность государства в целом (деятельность представительных органов власти, исполнительных органов государственной власти, прокуратуры, судов и т.д.). Государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения. Функции государственного управления (такие, как подбор, расстановка, аттестация кадров, учет и контроль, применение мер принуждения и поощрения, дисциплинарного воздействия, прогнозирование, планирование, финансирование и т.д.) в той или иной мере осуществляют многие органы государства: суд, прокуратура, представительные органы публичной власти. Государственное управление в узком понимании - это административная деятельность, т.е. деятельность исполнительных органов государственной власти на уровне как Российской Федерации, так и ее субъектов. В административном праве понятие государственного управления рассматривается в узком понимании*(26).

Таким образом, в современной отечественной юридической литературе имеется, по существу, несколько подходов к пониманию сущности государственного управления, а сама категория "государственное управление" ("управление") понимается в трех основных значениях.

С точки зрения юридической науки государственное управление рассматривается как одна из форм государственной деятельности, сущность которой состоит в практическом исполнении органами исполнительной власти законов в целях реализации функций государства. Государственное управление носит государственно-властный характер, субъекты государственного управления во исполнение законов реализуют нормативно определенные полномочия.

С точки зрения кибернетики, социологии и общей теории управления государственное управление рассматривается как разновидность управления в кибернетическом смысле и управления обществом (социального управления) - как взаимодействие субъектов и объектов при помощи механизма прямых и обратных связей. С этой точки зрения государственное управление рассматривается как целенаправленное организованное воздействие государства и его институтов на сферы государственной жизни для их упорядочения и совершенствования в соответствии с целями государственной политики.

С позиций организации управленческой деятельности, теории научного управления, менеджмента, политологии и public administration государственное управление рассматривается как государственный менеджмент и управление коллективами в четырех его главных ипостасях - планирования, организации, руководства и контроля, т.е. в плане организации управленческой деятельности.

Анализируя данные подходы, можно отметить, что понятие "управление" ("государственное управление") не является общим понятием для таких разных по своей сущности явлений, как: 1) управление в кибернетическом смысле (взаимодействие субъектов и объектов в природе и технике) путем механизма прямых и обратных связей; 2) управление обществом, социальное управление как воздействие государства и его институтов на общество); 3) управление как деятельность, направленная на организацию деятельности коллектива (менеджмент), и 4) государственное управление как одна из форм государственной деятельности, организационно-правовая форма осуществления исполнительной власти, сущность которой состоит в осуществлении органами исполнительной власти задач, предусмотренных законодательством, путем реализации своей компетенции.

Для понимания сущности государственного управления и определения субъектов, осуществляющих государственное управление, особое значение имеет проблема соотношения этой категории с понятием "исполнительная власть", которая закреплена в Конституции Российской Федерации. Для понимания соотношения указанных категорий весьма важным представляется рассмотреть общее понятие власти, ее сущность и основные черты.

Государственная власть является формой политической власти. Государственная власть возникает вместе с государством как организованная сила, обеспечивающая способность государства как властвующего субъекта подчинять своей воле людей, используя различные методы, в том числе метод принуждения. Важнейшим элементом любой социальной власти, без учета которого невозможно понять ее природу и сущность отношений властвования, является воля. Власть означает, с одной стороны, передачу властвующими своей воли подвластным, а с другой - подчинение подвластных этой воле*(27).

Государственная власть проявляется в особом виде отношений - властеотношениях, сущность которых выражается в единстве двух проявлений - передачи воли властвующего субъекта подвластным и подчинение их этой воле. Для того чтобы провести волю властвующего субъекта в жизнь, обеспечить законность и правопорядок в обществе государственная власть должна обладать как организованной силой, так и авторитетом. Организованная сила обеспечивает государственной власти принудительную способность. В связи с этим важнейшая особенность государственной власти состоит в том, что она проявляется в деятельности государственных органов, образующих механизм (аппарат) этой власти. Вместе с тем чем глубже и полнее власть выражает интересы народа, тем больше она опирается на силу авторитета, на добровольное и сознательное подчинение ей*(28).

Особенностью государственной власти является и то, что ее субъект и объект обычно не совпадают, властвующий и подвластный чаще всего разделены. В демократическом обществе возникает тенденция сближения субъекта и объекта власти, ведущая к их частичному совпадению. Диалектика этого совпадения состоит в том, что каждый гражданин является не только подвластным. Как член демократического общества он вправе быть первоносителем и источником власти. Он имеет право и должен участвовать в формировании выборных (представительных) органов власти, выдвигать кандидатуры и выбирать кандидатов в эти органы, контролировать их деятельность. При демократическом режиме нет и не должно быть только властвующих и только подвластных. Все органы государственной власти и должностные лица имеют над собой верховную власть народа, являются одновременно объектом и субъектом власти*(29).

В демократических государствах разделение форм деятельности государства осуществляется на основе теории разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Поскольку существуют три основные функции государственной власти - законодательная, исполнительная и судебная, каждая из этих функций должна исполняться самостоятельно соответствующим органом государственной власти. Согласно ст. 11 Конституции Российской Федерации государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти.

Говоря об исполнительной власти в Российской Федерации, необходимо отметить, что в соответствии со ст. 110 Конституции Российской Федерации исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации. Согласно ст. 77 Конституции Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий.

Сущность исполнительной власти состоит в ее организующем и распорядительном характере. Она необходима для налаживания сложной сети общественных связей в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах, созидательной и охранительной деятельности. В ней сосредоточена вся реальная практическая работа по осуществлению законов. Это связано с тем, что для исполнения закона необходимы распорядительные (организующие, координирующие и контролирующие) действия государства. Их осуществляет государственная администрация, выполняющая задачи постоянного и целенаправленного управления людьми, а через них - имуществом и общественными процессами. Таким образом, основное предназначение исполнительной власти и ее основная функция состоят в организации исполнения законодательных актов, осуществлении исполнительной, организационной деятельности.

Структура исполнительной власти в Российской Федерации включает в себя Правительство Российской Федерации - высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Структура федеральных органов исполнительной власти утверждается по представлению Председателя Правительства Российской Федерации Президентом Российской Федерации. В структуру федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства, а также иные федеральные органы исполнительной власти.

Природа исполнительной власти, как и любого проявления властных полномочий, состоит в способности и возможности оказывать воздействие на деятельность и поведение других, подчинять их своей воле. Вместе с тем исполнительная власть не может отождествляться с видом государственной деятельности. Соответствующий вид такой деятельности не сама власть, а лишь форма ее практической реализации. Следовательно, исполнительную власть нельзя рассматривать как исполнительную деятельность. Власть - сущностное выражение такой деятельности. В силу этого исполнительная власть не тождественна государственному управлению, которое всегда характеризовалось как определенный вид государственно-властной деятельности, связанный с реализацией исполнительной власти.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что исполнительная власть в значительной мере является политико-правовой категорией, в то время как государственное управление - организационно-правовой. Поэтому государственное управление по своему назначению и природе можно рассматривать как организационно-правовую форму осуществления исполнительной власти, вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть.

Задачи

Вопросы

1. Понятие, цели и основания применения принудительных мер медицинского характера.

2. Виды принудительных мер медицинского характера.

3. Продление, изменение и прекращение применения принудительных мер.

1. Филонов из корысти убил своего сына. После совершения преступления, находясь в местах предварительного заключения, он заболел душевной болезнью временного характера, лишающей его возможности отдавать отчет в своих действиях и руководить ими.

1. Какое решение следует принять в отношении Филонова?

2. Какой орган (должностное лицо) может принять это решение и каков порядок его вынесения.

2. Залихвацкий обвинялся в умышленном уничтожении чужого имущества путем поджога, повлекшего причинение значительного ущерба. Из заключения судебно-психиатрической экспертизы, Залихвацкий страдает органическим поражением головного мозга. Данное психическое расстройство не исключает вменяемости, но в момент совершения общественно опасного деяния Залихвацкий не мог в полной мере осознавать фактический характер своих действий и руководить ми.

1. Решите вопрос об уголовной ответственности обвиняемого.

2. Должно ли данное психическое расстройство учитываться судом при назначении наказания?

3. Ершович был задержан в связи с убийством из хулиганских побуждений. Так как Ершович ранее находился на излечении в психиатрическом стационаре, в процессе предварительного следствия была проведена судебно-психиатрическая экспертиза, которая дала заключение о том, что Ершович в момент совершения преступления находился в состоянии невменяемости вследствие патологического опьянения.

1. Подлежит ли Ершович принудительному лечению в психиатрическом стационаре?

3. Какое решение в данном случае должен принять суд.

4. В определении суда о прекращении уголовного дела и применении принудительных мер медицинского характера было указано, что в недавнем прошлом Бабичев был судим за хулиганство, совершенное с применением лома. Будучи невменяемым, он пытался искорежить чужой автомобиль, наносил прохожим удары, оказывал жетское сопротивление при задержании. Все это указывает на повышенную агрессивность Бабичева и его особую общественную опасность, поэтому он нуждается в принудительном лечении в психиатрическом стационаре специализированного типа с интенсивным наблюдением.

Обоснованно ли судом назначен вид принудительных мер медицинского характера?

Литература

1. Уголовный кодекс Республики Беларусь.

2. Сборник Постановлений Пленумов Верховного Суда РБ.

3. Право и психиатрия // Сост. С.В.Полубинская. Научная редакция С.В.Бородин. М., 1991.

Данный раздел является одним из наиболее трудных в учебном курсе административного права. Здесь формируется понятийный аппа­рат учебной дисциплины.

Приступая к изучению административного права, следует прежде всего определить методологические основы формирования этой отрас­ли единой правовой системы Республики Беларусь. Рассматриваемая отрасль права объективно связана с таким социальным явлением, как управление. Получивший широкое распространение термин «управление» здесь рассматривается в двух аспектах: как социальная функция и как один из видов (форм) деятельности государства.

Для характеристики управления как социальной функции важно следующее:

а) управление имеет место всегда там, где осуществляется совместная деятельность людей;

б) управление призвано обеспечивать целенаправленность дея­тельности людей путем объединения и согласования их поведения и действий;

в) управление осуществляется на началах подчинения участников совместной деятельности единой управляющей воле (отсюда - власт­ность социального управления, означающая, что субъект управления формирует и реализует «господствующую волю», а объект подчиняется ей; властно-волевой аспект социального управления);

г) социальное управление нуждается в особом механизме его реализации, который олицетворяет субъекты управления (в роли таковых выступает группа людей, организационно оформленная в соответствующие органы управления, или же отдельные, уполномоченные на это лица);

д) объектом социального управления является поведение людей.

Таким образом, управление представляет собой определенную связь между субъектом и объектом управления, содержанием которой является организующее воздействие со стороны субъекта на поведение людей - участников совместной деятельности.

Социальное управление состоит из ряда функций, то есть основ­ных направлений управленческой деятельности. Общими функциями управления являются: сбор и обработка (анализ) социальной информа­ции; прогнозирование, то есть научное предвидение изменений в раз­витии каких-либо явлений или процессов на основе объективных дан­ных и достижений науки; планирование, определение направлений, целей и способов управленческой деятельности; выбор средств дости­жения целей; организация, то есть формирование системы управления, упорядочение управленческих отношений между субъектом и объектом управления; определение прав и обязанностей субъектов управления, структуры органов управления, организаций, подбор и расстановка кадров и т. д.; координация и взаимодействие, осуществляемые для достижения общих целей управления; контроль и учет, состоящие в том, чтобы установить, соответствует или не соответствует фактиче­ское состояние объекта управления заданному состоянию.

Процесс управления осуществляется в определенной последовательности. Он носит циклический характер и состоит из ряда стадий. Основными стадиями управленческого цикла являются: организация исполнения решения, контроль за исполнением и подведение итогов.

Управление, понимаемое в социальном смысле, многообразно. В самом широком смысле оно понимается как механизм организации общественных связей, то есть можно говорить о том, что его задачи и функции практически выполняют все государственные органы, независимо от их конкретного назначения, а также общественные объединения.

Социальное управление имеет и специальный смысл. В этом варианте его обычно характеризуют как государственное управление, под которым понимается специфический вид государственной деятельности, отличный от ее иных проявлений (например, законодательной, судебной, прокурорской деятельности), а также от управленческой деятельности общественных объединений и других негосударственных формирований (трудовых коллективов, коммерческих структур и т. д.).

Предмет административного права связан непосредственно с государственным управлением как отдельным видом государственной деятельности.

В связи с этим необходимо уяснить, какие же черты характерны для государственного управления.

Место и роль государственного управления в механизме государственной деятельности определяется следующими характерными чертами:

а) государственное управление - конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющий компетенционную и функциональную специфику;

б) государственное управление - прерогатива специальных субъектов, которые обобщенно называются исполнительно-распорядительными органами государственной власти (или же органами государственного управления);

в) государственное управление - исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством;

г) государственное управление носит не только исполнительный, но и распорядительный характер, в процессе его осуществления издаются нормативные акты управления, что отличает государственное управление от судебной деятельности и прокурорского надзора.

Таким образом, государственное управление может быть определено как одна из форм (видов) деятельности государства, состоящая в практической организации осуществления его задач и функций, в непосредственном и повседневном управлении экономикой, социально-культурным и административно-политическим строительством.

Вместе с тем следует учесть, что в настоящее время в законодательстве и юридической литературе появился новый термин «исполнительная власть», часто рассматриваемый как синоним государственного управления. Практически это не равнозначные понятия. Суть проблемы соотношения исполнительной власти и государственного управления не должна сводиться к подмене одного понятия другим. Исполнительная власть - это ветвь единой государственной власти, она практически реализуется через государственное управление и не может отождествляться с данным видом государственной деятельности.

Исполнительная власть олицетворяется в деятельности специальных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией. Это одно из непременных требований принципа разделения властей. Соответственно исполнительная власть представлена в государственно-властном механизме органами исполнительной власти.

Государственное управление по своему назначению представляет собой не что иное, как вид государственной деятельности, в рамках которого практически и реализуется исполнительная власть.

Исходя из этих теоретических предпосылок, можно уяснить предмет административного права как отрасли правовой системы Республики Беларусь.

При изучении вопроса о предмете административного права следует опираться на знания, полученные по курсу теории государства и права: о критериях отграничения одной отрасли права от другой; о понятии предмета и метода правового регулирования; о правовой нор­ме, ее структуре, видах; о правовом отношении как одном из видов общественных отношений; о правовом институте.

Административное право представляет собой отрасль правовой системы Республики Беларусь, призванную регулировать общественные отношения, которые возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного управления, то есть в связи с организацией и функционированием исполнительной власти. Такого рода многообразные по своему характеру отношения и составляют предмет административного права. Административное право фактически выступает в качестве юридической формы реализации задач, функций, методов и полномочий, возлагаемых Конституцией и действующим законодательством Республики Беларусь на субъекты исполнительной власти.

Нормы административного права, будучи регуляторами управленческих отношений, выполняют следующие функции: определяют правовое положение граждан в сфере управления; регулируют порядок образования органов государственного управления, их компетенцию и взаимоотношения с другими государственными органами, гражданами, негосударственными организациями; регулируют правовой статус государственных служащих, определяют их права и обязанности в сфере государственного управления; устанавливают формы и методы государственного управления и процессуальный порядок его осуществле­ния; определяют способы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении; регулируют управленческие отношения в сферах экономики, социально-правового и административно-политического строительства, в межотраслевом управлении и управлении в особых условиях и при чрезвычайных ситуациях.

Следует обратить внимание на специфику административно-правовых норм и административных правоотношений.

Административно-правовая норма - это правило поведения общего характера, установленное или санкционированное государством, и регулирующее отношения в области государственного управления.

Нормы административного права носят императивный характер, по своей структуре состоят из диспозиции, гипотезы и санкции. Как правило, в них четко выражена диспозиция - правило должного пове­дения. Нормы административного права делятся: по характеру предписаний - на обязывающие, запрещающие, уполномочивающие, стиму­лирующие и рекомендательные; по предмету регулирования - на мате­риальные и процессуальные; по предмету действия - на действующие во времени, в пространстве; по субъектам - регулирующие поведение граждан, а также деятельность негосударственных организаций, государственных органов, предприятий, учреждений организаций, государственных служащих в сфере государственного управления; по объему регулирования - на общие, отраслевые, межотраслевые.

Реализация норм административного права, так же как и норм других отраслей права, представляет собой процесс практического претворения в жизнь выраженной в нормах государственной воли субъектами административного права. Существует четыре формы реа­лизации норм административного права: 1) соблюдение; 2) исполнение; 3) использование; 4) применение.

Реализация административно-правовых норм в форме соблюдения характеризуется добровольным подчинением субъекта права требованиям административно-правовых норм. Сущность данной формы состоит в воздержании субъекта от совершения действий, запрещен­ных нормами.

Реализация административно-правовых норм в форме исполнения заключается в активных правомерных действиях субъектов права по выполнению предписаний, содержащихся в этих нормах.

Использование как форма реализации административно-правовых норм состоит в добровольном совершении субъектами права правомерных действий, которые связаны с осуществлением субъектив­ных прав в сфере управления. При этом субъект сам решает, восполь­зоваться или воздержаться от использования предоставленного адми­нистративно-правовой нормой субъективного права. При помощи этой формы реализуются управомочивающие административно-правовые нормы.

В отличие от других форм реализации права, применение всегда носит государственно-властный, активный, организующий характер и осуществляется государственными органами (должностными лицами) в установленном законодательством процессуальном порядке.

Юридические нормы нуждаются во внешних формах своего выражения, они должны быть оформлены так, чтобы с ними могли познакомиться субъекты, которым они адресованы. Нормы права вклю­чаются как статьи, пункты, параграфы в акты государственных орга­нов. Те же акты, если они содержат правовые нормы, являются источ­никами права, внешними формами его выражения.

Источники административного права - это конкретные формы его выражения. Нормы административного права содержатся в различных по своему характеру и значению юридических актах. К этим актам относятся: Конституция Республики Беларусь, законы, декреты и указы Президента Республики Беларусь, постановления Совета Министров, нормативные акты министерств, государственных комитетов и других центральных ведомств, нормативные акты местных органов государственной власти и управления.

Система административного права - это единство и дифференциация административно-правовых норм по правовым институтам, которые объединяются в главы, разделы и т. д. Административное право состоит из следующих трех частей: 1) сущность и основные ин­ституты административного права; 2) основы административно-правовой организации управления в отраслях и сферах; 3) обеспечение законности в области государственного управления.

Студенты должны ознакомиться с проблемами систематизации норм административного права и уяснить, что в настоящее время эта отрасль права не кодифицирована в целом. По отдельным правовым институтам имеются кодифицированные источники, например, Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях.

Наука административного права является юридической наукой. Она представляет собой систему научных взглядов, представлений, знаний и теоретических положений об отрасли административного права и предмете его регулирования.

Результатом научных исследований в области административного права является разработка рекомендаций и предложений, направленных на повышение эффективности административно-правового регулирования и совершенствования практики применения норм административного права во всех сферах и отраслях государственного управления.

Раздел II.
СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Субъекты административного права многообразны. Это обусловлено объемом и сложностью государственного управления. К таким субъектам относятся: физические лица, органы исполнительной власти, государственные служащие, предприятия, учреждения и организации, общественные объединения.

В юридическом смысле слова под физическими лицами понимаются граждане Республики Беларусь, иностранные граждане и лица без гражданства. Гражданин Республики Беларусь характеризуется его правовой связью с государством - Республикой Беларусь, иностранный гражданин - правовой связью с соответствующим зарубежным государством, а лицо без гражданства не имеет такой связи ни с одним из государств.

Административно-правовой статус граждан Республики Беларусь составляет важнейшую и органическую часть их общего правового статуса, установленного Конституцией Республики Беларусь, Законом «О гражданстве Республики Беларусь», другими законодательными актами.

Права и обязанности граждан в сфере административного права в основном производны от конституционных и конкретизируются во многих законах и подзаконных актах.

Правовое положение граждан в сфере управления характеризуется единством равных прав и равных обязанностей.

Исходным институтом, определяющим правовое положение граждан в сфере управления, является административная правосубъектность, которая включает такие элементы, как правоспособность и дееспособность. Содержание административно-правового статуса человека и гражданина составляют:

а) комплекс их прав и обязанностей, закрепленных нормами административного права;

б) гарантии реализации этих прав и обязанностей, включая их охрану законом и механизм защиты органами государства.

При этом надо исходить их положении Конституции Республики Беларусь о том, что: человек является высшей ценностью общества и государства; основные конституционные права и свободы граждан находят практическую реализацию через механизм административно-правового регулирования.

Административно-правовые отношения граждан с другими субъектами административного права могут возникать: а) на основе реализации гражданами принадлежащих им прав в сфере государственного управления; б) в связи с выполнением возложенных на граждан обязанностей в сфере государственного управления; в) в связи с нарушением органами государственного управления и их должностными ли­цами прав и законных интересов граждан; г) в связи с защитой прав и законных интересов граждан; д) в связи с нарушением гражданами их административно-правовых обязанностей.

Права и свободы граждан в сфере государственного управления, так же как и в других сферах общественной жизни, реально обеспечиваются социально-экономическими условиями. Существует система экономических, политических, организационных и юридических га­рантий прав и свобод граждан.

При этом в системе юридических гарантий в правовом государстве изначальным и универсальным гарантом может быть только закон. Законодательство Республики Беларусь уделяет значительное внимание механизму реализации обращений граждан. Основными видами обращений граждан являются предложения, заявления и жалобы.

Предложения - обращения граждан, направленные на совершенствование нормативного регулирования общественных отношений путем принятия новых актов законодательства или внесения измене­ний в действующие акты законодательства, улучшения деятельности учреждений, организаций, органов и предприятий.

Заявления - обращения граждан, направленные на устранение конкретных правонарушений или реализацию прав и законных интере­сов граждан.

Жалобы - обращения граждан, которые содержат требование восстановления их прав и законных интересов, нарушенных действия­ми или бездействиями должностных лиц или соответствующих орга­нов, учреждений, организаций и предприятий.

Общее право жалобы может быть подразделено на два вида:

а) право на административное обжалование;

б) право на судебное обжалование.

Власть в Республике Беларусь распространяется на всех лиц, находящихся на ее территории. Иностранные граждане, лица без гражданства, независимо от того, проживают они в Республике Беларусь постоянно или временно, обязаны подчиняться ее законам. Иностранным гражданам гарантируются предусмотренные законом права и свободы, в том числе и на обращения в суд и иные государственные органы для защиты принадлежащих им личных, имущественных, се­мейных и иных прав.

Объем административной правосубъектности иностранных граждан и лиц без гражданства несколько уже, нежели объем правосубъектности граждан Республики Беларусь. Например, иностранцы не могут занимать должности в аппарате государственной власти, на них не распространяется обязанность воинской службы, они не могут быть членами политических партий, действующих в Республике Беларусь, и др.

Иностранному гражданину, нарушающему законодательство о правовом положении иностранных граждан в Республике Беларусь, может быть сокращен установленный ему ранее срок пребывания в Республике Беларусь. Иностранный гражданин может быть выдворен из Республики Беларусь, если:

а) это необходимо для охраны здоровья, защиты прав и законных интересов граждан Республики Беларусь и других лиц;

б) его действия противоречат интересам обеспечения государственной безопасности или охраны общественного порядка;

в) он грубо нарушил законодательство о правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь, таможенное, валютное или иное законодательство.

Главы и сотрудники дипломатических и консульских представительств, а также другие лица, которые являются официальными представителями иностранных государств, обладают дипломатическим иммунитетом, в силу чего они не подпадают под юрисдикцию Республики Беларусь.

Особую группу иностранных лиц на территории Республики Беларусь составляют беженцы.

Беженец - это лицо, которое не является гражданином Республики Беларусь и прибыло на ее территорию, было вынуждено оставить государство своей гражданской принадлежности либо своего прежнего обычного места жительства (для лиц без гражданства) вследствие вполне обоснованного опасения стать жертвой преследований по признакам расы, религии, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений и которое не может либо не желает из-за такого опасения пользоваться защитой государства своей гражданской принадлежности либо своего прежнего обычного места жительства.

Решение о признании иностранца беженцем в Республике Беларусь принимается руководителем Государственной миграционной службы Республики Беларусь в соответствии с установленной в законодательстве процедурой.

Как и остальные иностранные граждане, беженцы обязаны соблюдать законы Республики Беларусь.

Одним из субъектов административно-правовых отношений являются общественные объединения.

Право граждан Республики Беларусь на объединение закреплено в Конституции Республики Беларусь, в Законе Республики Беларусь «Об общественных объединениях».

Общественные объединения являются добровольными формированиями граждан и создаются на основе общности интересов для совместной реализации гражданских, экономических, социальных и культурных прав. Они создаются и действуют на основе принципов добровольности, самостоятельности и гласности. Общественные объединения в силу своей природы не обладают государственно-властными полномочиями и не признаны субъектами правотворчества. Источни­ком их полномочий юридического характера могут быть только нормативно-правовые акты.

Не допускается создание и деятельность общественных объединений, имеющих целью свержение либо насильственное изменение конституционного строя, нарушение целостности и безопасности государства, пропаганду воины, насилия, разжигание национальной, религи­озной и расовой вражды. Общественные объединения свободны в определении своей внутренней структуры, целей, форм и методов дея­тельности.

На территории Республики Беларусь могут создаваться и действовать международные, республиканские и местные общественные объединения. Общественные объединения, могут иметь фиксированное и нефиксированное членство. Членами общественных объединений могут быть граждане, достигшие возраста 16 лет, а в случаях, предусмотренных законодательством - лица, не достигшие этого возраста, но имеющие письменное разрешение своих законных представителей. В объединения могут входить и юридические лица, действующие через своих представителей. Общественные объединения могут учреждать союзы общественных объединений.

Административная правосубъектность общественных объединений включает комплекс принадлежащих им прав и обязанностей, реализуемых во взаимоотношениях с субъектами исполнительной власти и гражданами.

Законами определены важнейшие требования к содержанию устава общественного объединения, в силу чего он является важным документом, регламентирующим организацию и деятельность объединения, а также порядок его реорганизации и ликвидации.

Государство не руководит деятельностью общественных объединений. Оно проникает в их внутреннюю жизнь в той мере, в которой определяют требования к содержанию устава, то есть к тому, что в нем должно быть отражено. Государство обеспечивает соблюдение прав и законных интересов общественных объединений, оказывает поддержку их деятельности.

Международные и республиканские общественные объединения регистрируются Министерством юстиции Республики Беларусь. Местные общественные объединения регистрируются управлениями юстиции исполнительных комитетов областных, Минского городского советов депутатов (по месту нахождения руководящего органа объединения). Орган юстиции, регистрирующий общественные объединения, осуществляет контроль за соответствием деятельности общественных объединений уставным целям.

Должностные лица органов, зарегистрировавших общественное объединение, в пределах своих обязанностей имеют право участвовать во всех мероприятиях этих объединений, знакомиться с их документами и решениями, требовать и получать информацию по вопросам уставной деятельности.

Финансовые органы осуществляют контроль за источниками доходов общественных объединений, размерами получаемых ими средств и уплатой налогов.

За нарушение законодательства к общественным объединениям могут применяться взыскания - предупреждение, ликвидация общественного объединения. Ликвидация осуществляется по решению суда.

Разновидностью общественных объединений являются политические партии. Согласно Закону Республики Беларусь «О политических партиях» политической партией является независимое, образованное на основе индивидуального добровольного членства объединение граждан, действующее в рамках Конституции и законов Республики Беларусь, содействующее выявлению и выражению политической воли граждан и участвующее в выборах.

Право на членство в политических партиях имеют только граждане Республики Беларусь. Политические партии действуют на основе принципов свободы ассоциаций, демократизма, самоуправления, законности, гласности и равноправия всех политических партий. Для создания политической партии необходимо, чтобы она имела не менее 500 учредителей. Политические партии учреждаются на учредительных съездах, конференциях и строятся исключительно по территори­альному принципу, имеют свой устав, символику. Регистрацию поли­тической партии осуществляет Министерство юстиции Республики Беларусь. Законодательством закрепляются права и условия деятельно­сти политических партий, осуществление государственного контроля за их деятельностью.

Профсоюзы - добровольное общественное объединение граждан, связанных общими производственными, профессиональными интересами по роду деятельности, создаваемое в целях представительства и защиты их социально-трудовых прав и интересов. Они независимы в своей деятельности от органов исполнительной власти и хозяйственных органов, общественных объединений.

Отношения профсоюзов с работодателями, их объединениям, органами государственной власти строятся на основе:

а) социального партнерства;

б) взаимодействия сторон трудовых отношений, их представителей;

в) системы коллективных договоров и соглашений.

Законодательством установлены определенные гарантии прав профсоюзов и их работников. Прекращение их деятельности возможно только в судебном порядке.

Конституция Республики Беларусь закрепляет право каждого определять свое отношение к религии. Граждане могут пользоваться правом на свободу вероисповедания единолично, а также совместно, путем создания религиозных объединений.

Религиозные объединения создаются и действуют в рамках законодательства Республики Беларусь. Эти объединения отделены от государства. Степень государственного регулирования религиозных организаций ограничивается их регистрацией, определением требова­ний к их уставам.

Государство охраняет законную деятельность религиозных объединений и в то же время контролирует соблюдение ими относящегося к ним законодательства. Взаимоотношения государства с религиозными объединениями осуществляются через Государственный комитет по делам религий и национальностей Республики Беларусь.

Основным субъектом административно-правовых отношений являются органы исполнительной власти.

Такое название этих органов вытекает из принципа разделения властей. Содержание этого понятия определяется свойствами исполнительной власти. Органы исполнительной власти осуществляют специфическую по своему содержанию и методам государственную деятельность - государственное управление. Следовательно, они также являются органами государственного управления.

При этом необходимо подчеркнуть, что орган исполнительной власти - это всегда орган государственного управления, в то время как не всякий орган государственного управления является органом исполнительной власти. Так, сформированный исполнительной властью орган какого-либо государственного объединения, выполняя управленческие функции, сам по себе не относится к органам исполнительной власти.

Положения Конституции Республики Беларусь относительно органов исполнительной власти весьма лаконичны. Они не дают полного определения их сущности, основ правового положения и системы. Эти вопросы определяются с помощью правовых норм, рассредоточенных во многих нормативно-правовых актах.

В Конституции Республики Беларусь и текущем законодательстве употребляются названия «органы исполнительной власти» и «органы государственного управления» как идентичные понятия. Органы исполнительной власти осуществляют деятельность, которая по содержанию является исполнительной и распорядительной. В соответствии с законодательством они обладают государственно-властными полномочиями, в том числе по изданию правовых актов и их реализации. Подзаконность деятельности органов исполнительной власти – важный момент в их правовом положении.

Таким образом, орган исполнительной власти представляет собой такое звено государственного аппарата, которое призвано осуществлять от имени государства и в объеме предоставленных ему государственно-властных полномочий непосредственное и повседневное руководство хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Основным признаком, четко отличающим органы исполнительной власти от законодательных, судебных, контрольно-надзорных, является исполнительно-распорядительный характер их деятельности.

Разнообразие органов исполнительной власти неизбежно ставит вопрос о роли, которую играет каждый из них в решении общих задач государственного управления, непосредственного руководства хозяйственным и культурно-политическим строительством, в связях с законодательными и судебными учреждениями и т. д.

Определенные критерии классификации органов исполнительной власти разработаны административно-правовой наукой исходя из действующего законодательства, практики работы аппарата государственного управления.

По основаниям образования можно выделить органы исполнительной власти, создание которых предусмотрено Конституцией Республики Беларусь (Совет Министров Республики Беларусь, исполкомы местных советов депутатов), и организуемые на основе текущего законодательства (министерства, государственные комитеты, другие цен­тральные ведомства).

По порядку образования органы исполнительной власти делятся на создаваемые Президентом Республики Беларусь и организуемые вышестоящими органами государственного управления. Но во всех случаях можно говорить о государственно-распорядительном порядке их образования. Граждане Республики Беларусь в этом непосредственно не участвуют.

По характеру компетенции различают органы исполнительной власти общей компетенции (Совет Министров Республики Беларусь, некоторые Государственные комитеты) и межотраслевой компетенции (органы статистики и анализа, метрологии, сертификации и т. д.). Органы исполнительной власти можно также классифицировать: по по­рядку разрешения подведомственных вопросов: по территории дея­тельности; по источникам финансирования.

Занимая определенное место в системе других государственных органов Республики Беларусь, взаимодействуя с ними, органы исполнительной власти, ввиду объективно необходимого единства управления, сами в то же время являются целостной системой, то есть такой организационной и функциональной общностью, в которой все звенья, все составные части взаимосвязаны и объединены единством руково­дства. Данная система органов представляет собой основанную на разделении управленческого труда совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих звеньев аппарата управления, каждое из которых обладает относительной самостоятельностью и выполняет строго определенные функции.

При построении системы органов исполнительной власти преследуются следующие основные задачи:

1) сгруппировать однородные объекты народного хозяйства, социально-культурного и административно-политического строительства, придав им организационное единство и единое управление;

2) охватить все без исключения функции государственного управления, четко определить организационную ячейку для каждой из них, причем так, чтобы в аппарате управления был по возможности один орган или одна система соподчиненных органов, полностью ответственных за тот или иной участок управления;

3) обеспечить быстрое и четкое прохождение административных дел с тем, чтобы каждое административное дело окончательно решалось, как правило, в одном органе и в том звене управления, в котором это наиболее целесообразно с точки зрения требований централизма и демократизма в управлении;

4) обеспечить необходимую координацию и согласованность деятельности органов исполнительной власти сверху донизу (для этого создаются специальные звенья координационного характера);

5) четко определить цели, задачи, функции, полномочия органа исполнительной власти в отдельности и систем отраслевых и функциональных органов (юридически это закрепляется в специальных положениях об органах исполнительной власти).

Система органов исполнительной власти состоит из частей, которые принято называть звеньями. Если сама система основывается на общности объединяемых органов, то расчленение ее на звенья проводится на основе имеющихся у органов исполнительной власти различий в объеме компетенции, территориальных масштабах деятельности, порядке формирования, в структуре и штатах.

Элементарным, на первый взгляд, но крайне необходимым является также соблюдение правила – избегать усложненности связей внутри системы.

Жизнь показала, что оправдывают себя только такие структурные усовершенствования, в результате которых не появляются органы, функции которых либо не нужны обществу, либо могут выполняться уже имеющимися звеньями. Кроме того, долговечны лишь те из них, которые не удлиняют и не расширяют без особой нужды «вертикальные» и «горизонтальные» связи.

Система органов исполнительной власти Республики Беларусь по своей структуре и содержанию выполняемых функций определяется прение всего конкретными задачами, стоящими перед государством на данном этапе его развития.

Будучи частью механизма государства, современная система органов управления отражает те процессы, которые протекают в обществе в связи со становлением новой государственности, переходом к рыночным отношениям.

Президент Республики Беларусь - глава государства, избираемый непосредственно гражданами Республики Беларусь, - формирует основные звенья системы органов исполнительной власти (к таким звеньям относятся: Совет Министров Республики Беларусь, министерства, государственные комитеты, другие центральные ведомства), назначает председателей исполнительных комитетов областного уровня и Минского горисполкома с последующим утверждением советами депутатов, руководителей районных администраций (в городах с районным делением). Все эти органы, вместе взятые, составляют систему органов исполнительной власти Республики Беларусь.

Совет Министров Республики Беларусь – центральный орган исполнительной власти, созданный для реализации полномочий исполнительной власти в областях экономики, внешней политики, обороны, национальной безопасности, охраны общественного порядка и в других сферах государственного управления.

Совет Министров Республики Беларусь в пределах своей компетенции организует исполнение законодательных актов Республик»? Беларусь, декретов, указов и распоряжений Президента Республики Беларусь, обеспечивает систематический контроль за их исполнением министерствами и другими центральными органами управления, местными исполнительными и распорядительными органами, предпри­ятиями, организациями, учреждениями и гражданами. Правовыми формами осуществления Советом Министров своих полномочий являются его постановления и распоряжения.

Министерство Республики Беларусь - республиканский орган государственного управления (функциональный или отраслевой), проводящий государственную политику, осуществляющий управление в установленной сфере деятельности и координирующий деятельность в этой сфере других республиканских органов государственного управления.

Государственный комитет Республики Беларусь - республиканский орган государственного управления, проводящий государственную политику, осуществляющий регулирование и управление в конкретной сфере деятельности.

Комитеты при министерствах осуществляют специальные (исполнительные, контрольные, регулирующие и другие) функции в установленных сферах ведения.

По действующему законодательству органом государственного управления является Администрация Президента Республики Беларусь , обеспечивающая деятельность Президента Республики Беларусь в области государственной кадровой политики и идеологии, осуществляющая подготовку, выполнение и контроль за исполнением решений Президента Республики Беларусь.

Главными задачами Администрации Президента Республики Беларусь являются: обеспечение проведения государственной кадровой политики и идеологии, координация деятельности подотчетных Президенту государственных органов в области государственной кадровой политики к идеологии; обеспечение взаимодействия Президента Республики Беларусь с органами законодательной, исполнительной и судебной власти организационное, информационно-аналитическое правовое обеспечение деятельности Президента.

Органом управления предприятием (учреждением, организаций) является его администрация, наделенная государственно-властными управленческими полномочиями.

Административно-правовой статус служащих представляется возможным уяснить исходя из сущности государственной службы социальной категории и правового института. В законодательстве Республики Беларусь отсутствует общее определение государственной службы. В специальной юридической литературе это понятие определяется на основе действующих правовых актов исходя из того, что государственная служба есть:

а) разновидность труда работников государственных организаций являющихся государственными служащими;

б) неотъемлемое свойство государства.

Государственная служба понимается в широком и узком смысле слова. Государственная служба в широком смысле сводится к выполнению служащими своих обязанностей (работы) в государственных организациях: в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях. В узком смысле - это выполнение служащими своих обязанностей в государственном аппарате (в государственных органах). Согласно Закону Республики Беларусь «Об основах службы в государственном аппарате» служба в государствен­ном аппарате представляет собой вид трудовой деятельности, осуществляемой гражданами на профессиональной основе в определяемых законом государственных органах, обеспечивающих выполнение функций государства.

Государственная служба, осуществляемая на профессиональной основе, обеспечивает непрерывность, преемственность и компетентность осуществления деятельности государственных организаций.

Государственная служба регламентируется правом. Совокупность правовых норм, определяющих правовой статус государственных служащих, в том числе условия и порядок прохождения государственной службы, виды поощрений и ответственность служащих, основания прекращения и другие вопросы, образует правовой институт государственной службы. Это комплексный правовой институт. Он состоит из норм конституционного, административного, трудового, гражданского, финансового права. Административное право обслуживает главным образом исполнительную власть. Исходя из этого, оно определяет административно-правовой статус государственных служащих системы исполнительной власти.

К принципам государственной службы относятся: законность; обязательность решений вышестоящих (в порядке подчиненности) государственных органов и должностных лиц, принятых в пределах их компетенции, для нижестоящих государственных органов и должностных лиц; подконтрольность и подотчетность государственных органов и должностных лиц; внепартийность государственной службы; равный доступ граждан к государственной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой без какой-либо дискриминации; ответственность государственных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей; социальная защищенность государственных служащих; стабильность государственной службы; отсутствие у государственных служащих каких-либо привилегий и преимуществ перед другими членами общества.

Служащими являются лица, работающие в государственных органах и организациях, занимающие предусмотренные штатным расписанием должности по назначению, выборам или в ином установленном порядке, наделенные соответствующими должностными полномочиями, действующие по поручению государства в целях практического осуществления его задач и функций и получающие плату за свой труд.

Деятельность служащих государственных органов сосредоточена на осуществлении задач и функций государства по руководству о6ществом, хотя участие различных категорий служащих в этом процессе различно.

Функциональное назначение служащих государственных предприятий, учреждений и организаций иное. Их деятельность связана с организацией процессов соответственно производства, социально-культурной и иной деятельности, то есть выполнением основных обусловленных целями и предметом деятельности предприятий, учреждений и организаций.

Среди вопросов данной темы наибольшие затруднения вызывают проблемы классификации государственных служащих и вопросы юридической ответственности.

В связи с этим необходимо уяснить понятия должностного лица и представителя административной власти, характерные особенности и отличия этих групп государственных служащих. Так, полномочия должностного лица - руководителя - распространяются на подчиненных по службе, то есть внутри предприятия, учреждения, организации. Полномочия же представителя административной власти в пределах его функций распространяются на органы и лица, не находящиеся в непосредственном служебном подчинении. Это, как правило, те служащие, которые выполняют функции по охране правопорядка и законности - работники милиции, государственных инспекций.

Под прохождением государственной службы понимается совокупность юридических факторов, вызывающих возникновение, изменение и прекращение государственно-служебных отношений: зачисление службу, аттестация, перемещение, увольнение.

Условия и порядок прохождения государственной службы определяются нормативными актами с учетом характера должностей способов их замещения. Состав государственных служащих комплектуется с соблюдением общих и специальных условий.

К требованиям общего характера для поступления на государственную службу относятся: запрещение занимать определенные должности лицам, лишенным этого права по суду, а также запрещение стоять на службе в одном органе родственникам (родителям, братьям, сестрам), если один из них подчинен (подконтролен) другим по службе. Данное правило не распространяется на должности врачей, педагогов и некоторых других категорий служащих.

Специальными являются условия, обязательные при замещении конкретных должностей. Это наличие определенного возраста, гражданства, образования, стажа работы по специальности, ученой степени, звания и др.

Должности служащих замещаются путем назначения, выборов, конкурса.

Лицо, принятое на государственную службу, приобретает статус государственного служащего и субъекта государственно-служебных отношений. Государственно-служебные отношения, урегулированные нормами административного права, представляют собой разновидность административных правоотношений.

Прохождение государственной службы отдельными категориями служащих связано с их периодической аттестацией, повышением квалификации в специально созданных для этой цели учебных заведениях, на курсах и т. д.

Перемещение государственных служащих с одной должности на другую производится с их согласия, кроме случаев, прямо предусмотренных законодательством. Оно может выражаться в переводе (назначении) служащего на вышестоящую должность с учетом достигнутых успехов в прежней должности. Перемещение может быть осуществлено в силу производственной или иной необходимости на равнозначную должность, а также в виде перевода на нижестоящую должность, если служащий не соответствует занимаемой должности, не справляется с возложенными на него обязанностями.

Государственно-служебные отношения прекращаются с соблюдением установленных для этого оснований и порядка. Для большинства служащих они определены законодательством о труде.

Государственно-служебные отношения могут быть прекращены как по инициативе служащего или уполномоченного органа (должностного лица), так и помимо их воли (например, в случае осуж­дения к лишению свободы)

Государственно-служебные отношения прекращаются изданием полномочным органом или должностным лицом административного акта об освобождении служащего от должности.

Законодательством установлены различные виды поощрений государственных служащих. За особые заслуги граждане, состоящие на государственной службе, как и работники всех отраслей, награждаются орденами и медалями, им присваиваются почетные звания, присуждаются государственные премии.

Система мер поощрения государственных служащих включает следующие виды: материальные, моральные, коллективные, индивидуальные, коллективно-индивидуальные.

Возлагая на служащих служебные обязанности и наделяя их соответствующими правами, государство вместе с тем устанавливает для них строгую ответственность за невыполнение обязанностей и неправильное, незаконное использование предоставленных прав.

Законодательство предусматривает четыре вида юридической ответственности государственных служащих: дисциплинарную, материальную, административную, уголовную.

Действующим законодательством установлены три вида дисциплинарной ответственности: в порядке подчиненности; в порядке, предусмотренном правилами внутреннего трудового распорядка; в порядке, установленном дисциплинарным уставом или положением о дисциплинарной ответственности.

Предприятия и учреждения - разновидности организаций, осуществляющих, в отличие от органов государственного управления, руководство, а экономические; социально-культурные и иные функции в целях удовлетворения материальных, духовных и других потребностей граждан, общества и государства. В качестве таковых они не обладают юридически властными полномочиями и не являются субъектами управления.

Предприятия и учреждения отличаются друг от друга по их значению.

Предприятие - самостоятельный хозяйствующий субъект, данный для производства продукции, выполнения работ, оказания услуг в целях удовлетворения общественной потребности и получения прибыли.

Учреждения выполняют социально-культурные или административно-политические функции. Они создают социальные ценности в основном непроизводственного характера (например, учреждения: образования, науки, культуры и т. д.).

Нормы права, устанавливающие административно-правовой статус предприятий и учреждений, могут быть подразделены на три основные группы:

а) нормы, относящиеся к предприятиям и учреждениям всех видов собственности;

б) нормы, адресуемые государственным предприятиям и учреждениям;

в) нормы, адресуемые негосударственным предприятиям и учреждениям.

Органом управления предприятия, учреждения является администрация. Управленческие полномочия администрации распространяются на отношения внутри предприятия, учреждения. Возглавляет администрацию единоличный руководитель (директор, начальник, ректор и т. д.), ответственный за всю работу учреждения, предприятия, в том числе за работу по управлению ими.

Администрация государственного предприятия, учреждения обеспечивает как их интересы, так и интересы государства. Наем руководителя предприятия, учреждения - прерогатива государства.

Лица, образующие администрацию негосударственного предприятия, учреждения, не являются служащими, наделенными государственно-властными полномочиями по отношению к их работникам. Государство не участвует в комплектовании их состава. Это прерогатива учредителей либо уполномоченных ими органов.

Раздел III.
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПО АДМИНИСТРАТИВНОМУ ПРАВУ

Ответственность - многоплановое и сложное социальное явление. Этот термин используется для обозначения: во-первых, осознания субъектом (объектом) своего долга, сформулированного в социальных нормах, и сообразного с этим поведения; во-вторых, оценки поведения и его социально значимых последствий; в-третьих, факта наказания, наложения взысканий от имени государства, общественной организа­ции за поведение, отклоняющееся от нормы, а также компенсации ущерба, причиненного неправомерным поведением (привлечение к ответственности).

Ответственность несут и субъекты, и объекты управления. Нормы административного права предусматривают разнообразные виды юридической ответственности: дисциплинарную, административную, материальную. С учетом этого нужно различать понятия «ответствен­ность по административному праву» и «административная ответствен­ность» (второе понятие значительно уже).

Административное право выполняет различные функции в установлении и реализации дисциплинарной ответственности. Оно определяет круг субъектов и полномочия органов управления в осуществлении дисциплинарной власти. Дисциплинарная ответственность регламентируется комплексом норм трудового и административного права.

Основанием дисциплинарной ответственности является дисциплинарный проступок, который образует противоправное, виновное нарушение дисциплины, не влекущее уголовной ответственности. По нормам трудового права под нарушением дисциплины понимается неисполнение или ненадлежащее исполнение работником своих трудовых обязанностей, возложенных на него трудовым договором или правилами внутреннего распорядка.

Нередко основанием дисциплинарной ответственности признается нарушение служебной дисциплины, объем и содержание которой определяется различными способами.

Установление и реализация мер материальной ответственности не входят в специальную функцию административного права. Это область гражданского и трудового права.

С помощью норм административного права определяются полномочия органов (должностных лиц), связанные с возмещением материального ущерба в административном порядке.

Административная ответственность - это вид юридической ответственности, выражающийся в применении уполномоченными органами (должностными лицами) административных взысканий к лицам, совершившим правонарушения.

В целом основные черты административной ответственности сводятся к следующему.

А. Административная ответственность устанавливается как законом, так и подзаконными актами либо их нормами об административных правонарушениях. Нормы административной ответственности образуют самостоятельный институт административного права. В отличие от этого, уголовная ответственность устанавливается только законом, дисциплинарная ответственность - законодательством о труде.

Б. Основанием административной ответственности является административное правонарушение (уголовной - преступление; дисциплинарной - дисциплинарный проступок; материальной - причинен материального вреда).

В. Субъектом административной ответственности могут быть к физические лица, так и коллективные образования (уголовной - физические лица). Вопрос о дисциплинарной ответственности органов и организаций является дискуссионным. Но его постановка обоснованна, ибо допускается отставка органов исполнительной власти, прекращение деятельности общественных объединений в связи с допущенными ими правонарушениями. Природа этих мер пока не определена в законодательстве.

Г. За административные правонарушения предусмотрены административные взыскания (за преступления - уголовные наказания, за дисциплинарные проступки - дисциплинарные взыскания). Материальная ответственность выражается в имущественных санкциях

Д. Административные взыскания применяются широким кругом органов государства и должностных лиц: органами исполнительной власти, их должностными лицами, судами (судьями), при этом уголов­ные наказания - только судом; дисциплинарные взыскания - органами и должностными лицами, наделенными дисциплинарной властью, причём в пределах их компетенции; меры материальной ответственности - судами общей компетенции и хозяйственными судами (в отдель­ных случаях - в административном порядке).

Е. Привлечение к административной ответственности не влечет судимости и увольнения с работы.

Ж. Меры административной ответственности применяются в соответствии с законодательством, регламентирующим производство по делам об административных правонарушениях.

Следует обратить особое внимание на понятие и состав административного правонарушения, а также на такие вопросы, как лица, подлежащие административной ответственности, обстоятельства, исключающие административную ответственность; возможность освобождения от административной ответственности,

В законодательстве понятие административного правонарушения было сформулировано в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях от 23 октября 1980 года. С уточнением оно было перенесено в КоАП Республики Беларусь. Согласно ст. 9 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях проступком признается посягающее на государственный или общественный порядок, социалистическую собственность, права и свободы граждан, на установленный порядок управления противоправное, виновное (умышленное или неосторож­ное) действие либо бездействие, за которое законодательством преду­смотрена административная ответственность.

Понятие социалистической собственности исключено из Конституции Республики Беларусь, но в ст. 13 Основного Закона называются разновидности собственности государственная, кооперативная и другие, которые охватывались раньше указанным понятием.

Административные правонарушения делятся на виды. Основани­ем деления является родовой объект посягательства. Содержание объективной стороны может включать характер действия или бездействия - неоднократность, повторность, длящееся нарушение.

Законодательство об административных правонарушениях в прямой форме фиксирует именно эти элементы содержания объективной стороны административного правонарушения.

Общим субъектом административного правонарушения является лицо, достигшее 16- летнего возраста.

Переход к рыночным отношениям, появление хозяйствующих субъектов различных организационно-правовых форм закономерно возродили административную ответственность юридических лиц. В настоящее время законодательство об административной ответствен­ности организаций еще не представляет собой системы: действуют пока лишь отдельные акты либо их нормы, содержащиеся в разных нормативных актах.

В качестве специальных субъектов административных правонарушений выступают должностные лица, военнослужащие, работники органов внутренних дел, водители транспортных средств, работники торговли. При этом должностные лица подлежат административной ответственности не только за собственные действия или бездействие, но и за деяния подчиненных работников, нарушивших соответствующие правила.

Субъективную сторону административного правонарушения составляют психическое отношение субъектов к противоправному действию или бездействию и последствия этого. Обязательным признаком административного правонарушения является вина. Вина правонарушителя может проявиться в форме умысла и в форме неосторожности.

За административные правонарушения предусмотрены административные взыскания.

Административное взыскание является мерой ответственности и применяется в целях воспитания лица, совершившего административное правонарушение, в духе соблюдения законов, уважения к правилам общежития, а также в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.

Административные взыскания выражаются, как правило, либо в моральном, либо в материальном воздействии на правонарушителя.

Административные взыскания образуют стройную систему, определяемую общностью природы оснований и целей их применения, возможностью их взаимозаменения.

Основными видами административных взысканий являются: предупреждение; штраф; возмездное изъятие предмета, явившегося орудием совершения административного правонарушения; конфискация предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения; лишение специального права, предоставленного данному гражданину (права управления транспортным средством, права охоты, права рыболовства и др.); исправительные работы; административный арест; выдворение из Республики Беларусь иностранных граждан и лиц без гражданства.

Возмездное изъятие и конфискация предмета могут применяться в качестве как основных, так и дополнительных административных взысканий, остальные виды применяются только в качестве основных. Административные взыскания, которые являлись бы лишь дополнительными, действующим правом не предусмотрены. Административное взыскание может быть наложено только тогда, когда в действиях, виновного установлен конкретный состав проступка, иными словами лишь в том случае, если нормой права предусмотрена ответственность за деяние, а в противоправных действиях гражданина выявлены все предусмотренные данной правовой нормой признаки правонарушения.

Общие правила наложения административных взысканий конкретизируют конституционные принципы законности, гуманизма, индивидуализации ответственности с учетом характера правонарушения и личности нарушителя.

При наложении взыскания учитываются характер совершенного правонарушения, личность нарушителя, степень его вины, имущественное положение, обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность.

При решении вопроса о привлечении правонарушителя к административной ответственности учитываются давностные сроки наложе­ния административного взыскания. Оно не может быть наложено позднее двух месяцев со дня совершения проступка, а при длящихся правонарушениях - двух месяцев со дня его обнаружения.

Непременным условием законности наложения административно­го взыскания является строгое соблюдение правила, согласно которому за одно и то же административное правонарушение к лицу, совершив­шему его, может быть применено основное либо основное и дополни­тельное взыскание, предусмотренные за данное правонарушение.

При нескольких административных правонарушениях, совершенных одним и тем же лицом, взыскание налагается за каждое правона­рушение в отдельности.

Раздел V.
ВИДЫ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЙ
И ВЗЫСКАНИЯ, ПРИМЕНЯЕМЫЕ ЗА ИХ СОВЕРШЕНИЕ

Административные правонарушения делятся на виды в зависимости от объекта посягательства.

Общим объектом административного правонарушения являются общественные отношения, возникающие в области государственного управления и регулируемые нормами административного, а в ряде случаев трудового, земельного, финансового и права. В качестве родового объекта административного проступка выступают: государственный и общественный порядок; государственная и общественная собственность; права и свободы граждан; установленный порядок управления; установленный порядок таможенного регулирования и др. Каждый конкретный проступок имеет видовой непосредственный объ­ект посягательства (общественная нравственность, честь, достоинство граждан - при мелком хулиганстве, спокойствие граждан - при шуме в ночное время и т. д.).

В зависимости от родового объекта посягательства систематизировано законодательство об административных правонарушениях.

Раздел VI.
ОРГАНЫ (ДОЛЖНОСТНЫЕ ЛИЦА),
УПОЛНОМОЧЕННЫЕ РАССМАТРИВАТЬ ДЕЛА
ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

В отличие от правосудия, система органов, осуществляющих административно- юрисдикционную деятельность, характеризуется множественностью субъектов, что объясняется многообразием и распространенностью административных правонарушений. Практически невозможно сосредоточить рассмотрение дел об административных правонарушениях в каком-либо одном органе без ущерба для основных преимуществ административного процесса - его быстроты, оператив­ности и простоты.

Система органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, строится по территориально-отраслевому принципу. Это значит, что борьба с административными правонарушениями ведется с учетом как территориальных особенно­стей, так и специфики их совершения в различных отраслях.

Среди юрисдикционных органов в законодательстве первыми называются коллегиальные органы - административные комиссии при исполкомах местных советов депутатов. Они являются единственными органами, специально образованными для рассмотрения дел об административных правонарушениях.

К коллегиальным органам, уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях, относятся: исполкомы поселковых, сельских советов депутатов; комиссии по делам несовершеннолетних, которые рассматривают дела об административных правонарушениях несовершеннолетних, если иное не предусмотрено законом, а также в предусмотренных законодательством случаях дела в отноше­нии родителей несовершеннолетних или лиц, их заменяющих; комис­сии по борьбе с пьянством при исполкомах районных, городских сове­тов депутатов, рассматривающие дела об административных правона­рушениях, связанных с нарушением правил торговли спиртными на­питками, распитием спиртных напитков на производстве.

Определенную группу дел в соответствии с действующим законодательством рассматривают районные (городские) народные суды (народные судьи).

Самую многочисленную группу органов административной юрисдикции составляют отраслевые и другие органы (должностные лица), уполномоченные законодательством рассматривать дела об административных правонарушениях.

Главная » Конституционное право » Государственное управление и исполнительная власть. Ii