Курсовая работа: Развитие института уполномоченного по правам человека в РФ. Проблемы становления института уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации

Предлагается выделять внутреннее и внешнее взаимодействие государственных органов, входящих в механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Внутреннее взаимодействие - это процесс воздействия органов друг на друга, при котором их взаимное влияние как элементов единого механизма влечет развитие и совершенствование каждого.

Внешнее взаимодействие - это их совместные действия по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, основанные на принципах сотрудничества и взаимопомощи.

Выделены четыре сферы взаимодействия уполномоченных по правам человека с государственными органами, обеспечивающими права и свободы человека и гражданина. Это взаимодействие 1) в совершенствовании законодательства о правах и свободах человека и гражданина; 2) в восстановлении нарушенных прав и свобод; 3) в просвещении по вопросам прав и свобод человека; 4) в развитии международного сотрудничества в области прав человека Иванов С.А. Соотношение закона и подзаконного нормативного правового акта Российской Федерации: Монография. - М.: Народный учитель, 2009. С.138..

В механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина основная роль уполномоченных состоит в том, чтобы стимулировать применение средств защиты иными государственными органами и должностными лицами. Без конструктивного взаимодействия с ними деятельность Уполномоченного по правам человека в РФ и уполномоченных по правам человека в субъектах РФ крайне неэффективна.

Следует закрепить обязательность реагирования судебных органов и прокуратуры на ходатайства, заявления и заключения уполномоченных по правам человека. Это предложение требует закрепления в ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» и в проекте ФЗ «Об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ» обязанности письменного уведомления Уполномоченного этими органами о рассмотрении его ходатайств и заключений и принятых мерах не позднее одного месяца со дня их поступления.

Автор разделяет позицию правоведов, считающих, что для решения проблемы взаимодействия Уполномоченного по правам человека в РФ и уполномоченных по правам человека в субъектах РФ необходимо создать систему уполномоченных по правам человека, основанную на принципах координации, сотрудничества и взаимопомощи Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник (3-е издание. переработанное и дополненное). - Юристъ, 2009..

Основные меры по созданию единой системы уполномоченных, состоящей из Уполномоченного по правам человека в РФ и уполномоченных по правам человека в субъектах РФ сводятся к следующему:

* предоставить право вносить предложения о кандидатурах на должность Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации;

* законодательно закрепить положение о системе уполномоченных по правам человека в Российской Федерации, состоящей из Уполномоченного по правам человека в РФ и уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, основанной на принципах координации, сотрудничества и взаимопомощи. Обязанность обеспечивать согласованную деятельность системы возложить на Уполномоченного по правам человека в РФ;

* наделить Уполномоченного по правам человека в РФ правом отдавать особые поручения научно-аналитического, информационного и методического характера региональным уполномоченным, обязанность исполнения которых возложить на региональных уполномоченных;

* предусмотреть обязательность участия всех уполномоченных в ежегодном «Координационном совете уполномоченных по правам человека» в целях разработки, планирования и осуществления согласованных действий по обеспечению прав и свобод человека и гражданина, а также обмена информацией;

* проводить при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение, совместные проверки и направлять по их результатам заключения государственному органу, органу местного самоуправления, должностному лицу или государственному служащему, в решениях или действиях (бездействии) которых выявлено нарушение прав и свобод граждан, содержащие рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления указанных прав и свобод.

В ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» и законах субъектов РФ «Об Уполномоченном по правам человека» практически полностью отсутствуют полномочия для совершенствования законодательства о правах и свободах человека и гражданина, развития международного сотрудничества в области прав человека, а также правового просвещения по вопросам прав и свобод человека. Следовательно, уполномоченные не имеют возможности в полной мере осуществлять правотворческую (способствующую выявлению пробелов и противоречий в законодательстве о правах и свободах), информационно-воспитательную, консультационную и координационную функции.

Этот серьезный пробел правового регулирования ведет к тому, что роль уполномоченных в механизме обеспечения прав и свобод умаляется и основополагающий принцип эффективного функционирования Уполномоченного по правам человека - соответствие поставленных перед ними задач и предоставленных полномочий - не реализуется.

Необходимо закрепить в ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ», в проекте ФЗ «Об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ» ряд полномочий, необходимых для осуществления уполномоченными указанных функций.

В частности, для реализации правотворческой функции Уполномоченного по правам человека в РФ следует наделить следующими правами: законодательной инициативы, участвовать в рабочих группах, создаваемых для разработки проектов законов, касающихся прав и свобод человека и гражданина, получать примерные программы законопроектной работы Государственной Думы на очередную сессию и находящиеся на рассмотрении проекты законов, которые касаются прав и свобод человека и гражданина, для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний.

Анализ Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» и законов субъектов РФ «Об Уполномоченном по правам человека» показал недостаточную гарантированность независимости уполномоченных. В связи с этим разработаны рекомендации, направленные на совершенствование законодательства Российской Федерации и ее субъектов, устанавливающего гарантии институциональной, функциональной и персональной независимости уполномоченных по правам человека.

В ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» и в законах субъектов РФ «Об Уполномоченном по правам человека» наиболее тщательно регламентирована деятельность уполномоченных по восстановлению нарушенных прав и свобод граждан. Однако, как показывает практика, и в осуществлении этой деятельности есть серьезные правовые проблемы.

На основе анализа законов субъектов РФ «Об Уполномоченном по правам человека» выделены три варианта правового регулирования компетенции региональных уполномоченных. Первый - ограничение компетенции уполномоченного рассмотрением жалоб на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих соответствующего субъекта РФ.

Второй вариант - использование в статье, устанавливающей компетенцию, формулировки, аналогичной ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ». Третий вариант - расширение компетенции региональных уполномоченных за счет включения дополнительных субъектов, на решения или действия (бездействие) которых они вправе рассматривать жалобы.

Компетенция уполномоченных по правам человека в Российской Федерации должна быть следующая: Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих; региональные уполномоченные по правам человека рассматривают жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих соответствующего субъекта Российской Федерации; муниципальные уполномоченные рассматривают жалобы на решения или действия (бездействие) органов местного самоуправления, должностных лиц и муниципальных служащих.

Для реализации таких важных принципов, как организационная доступность Уполномоченного по правам человека и оперативность его деятельности, предлагается предоставить региональным уполномоченным по правам человека полномочия рассматривать жалобы на решения и действия (бездействие) должностных лиц территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих свои полномочия на территории субъекта РФ Гаврилов Ю. Защитник и правозащитник договорились // Российская газета от 22 июня 2008.. Важно принять Федеральный закон «Об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ» и включить в него положение о том, что компетенция Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ, его права при проведении проверки по жалобе, а также на действия по результатам рассмотрения жалобы распространяются на решения и действия (бездействие) должностных лиц и государственных служащих территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих свои полномочия на территории субъекта РФ. За территориальными органами федеральных органов исполнительной власти следует закрепить обязанности предоставления запрошенных Уполномоченным материалов, документов и иной информации, рассмотрения заключений Уполномоченного и сообщения в письменной форме о приятных мерах.

Уполномоченный по правам человека в субъекте РФ обязан информировать Уполномоченного по правам человека в РФ о нарушениях прав и свобод человека и гражданина, допущенных решениями и действиями (бездействием) должностных лиц территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих свои полномочия на территории субъекта РФ, а также иметь возможность обратиться к федеральному Уполномоченному с ходатайством о проведении проверки и оказании содействия в восстановлении нарушенных данными органами прав и свобод человека и гражданина Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. - М., 2009..

Анализ деятельности уполномоченных по правам человека по восстановлению нарушенных прав и свобод граждан позволил выявить ряд правовых проблем, недостатков и противоречий в нормативно-правовых актах и сформулировать рекомендации по совершенствованию правового регулирования.

Первое, предоставить право вносить предложения о кандидатах на должность Уполномоченного по правам человека в РФ Общественной Палате РФ и общероссийским правозащитным общественным организациям, на должность уполномоченных по правам человека в субъектах РФ -- региональным правозащитным общественным организациям и структурным подразделениям общероссийских и межрегиональных правозащитных общественных организаций, осуществляющим свою деятельность в субъекте РФ, общественным палатам субъекта, а также Уполномоченному по правам человека в РФ;

Второе, изложить статью 15 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» в следующей редакции: «Уполномоченный рассматривает жалобы граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, чьи права, свободы и законные интересы были нарушены на территории РФ, жалобы их законных представителей, а также общественных объединений, уставной целью которых является защита прав человека, при условии согласия на это лица, права и свободы которого были нарушены»;

Третье, исключить требование обжалования решений или действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих в судебном порядке до обращения к уполномоченным по правам человека в субъектах РФ;

Четвертое, внести изменения в статью 17.2. Кодекса РФ об административных правонарушениях в следующей редакции: «Неправомерный отказ должностного лица в предоставлении или уклонение от предоставления информации (документов, материалов), а также предоставление заведомо неполной либо ложной информации Уполномоченному по правам человека в РФ, Уполномоченному по правам человека в субъекте РФ; отказ должностного лица от рассмотрения заключения Уполномоченного по правам человека в РФ, Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ и не предоставление в срок более одного месяца письменного ответа о принятых мерах по рекомендациям, содержащимся в его заключении, и неисполнение должностными лицами других обязанностей, установленных ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» и ФЗ «Об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ», влечет наложение административного штрафа в размере от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда»;

Пятое, закрепить в действующих Уголовно-процессуальном, Гражданском процессуальном кодексах РФ и Кодексе РФ об административных правонарушениях процедуру рассмотрения ходатайств и заявлений Уполномоченного по правам человека в РФ и уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, их право знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел;

Шестое, предоставить, для достижения принципов оперативности и доступности деятельности уполномоченных по правам человека, право заявителям подавать жалобу на электронный почтовый ящик или сайт Уполномоченного в международной компьютерной сети Интернет.

Законодательные предложения по развитию института Уполномоченного в России.

Дальнейшее содержательное и структурное развитие в России государственной защиты прав человека целесообразно рассматривать по трем столбовым направлениям:

1) расширение и уточнение компетенции Уполномоченного по правам человека в РФ;

2) стимулирование строительства службы региональных омбудсманов и определение основных принципов их взаимодействия с центром;

3) создание института специализированных уполномоченных.

Компетенция Уполномоченного

Рассматривая и принимая в 1996 году Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" (далее - ФКЗ), Дума конструировала в значительной мере умозрительный институт, не имевший опыта функционирования в отечественной правовой системе. Работа первого российского омбудсмена С.А.Ковалева, занимавшего должность до принятия закона об Уполномоченном, может рассматриваться в общественно-политическом и, прежде всего, нравственном измерении, но никак не в институциональном. Таким образом, задачей ФКЗ было не закрепление или укрупнение на законодательном уровне неких действующих государственных институций, не реформирование уже существующего, а создание нового, во многом происходившее наугад, хотя и с учетом зарубежного опыта. Отсюда - многие недостатки и недоговоренности действующего закона.

Наверное, основным из них является невыстроенность взаимоотношений между федеральным Уполномоченным и его региональными коллегами. Неопределенность статуса региональных омбудсменов, их полная "оторванность" от Уполномоченного по правам человека в РФ на момент принятия ФКЗ были неизбежным компромиссом. Сильный и самостоятельный тогда Совет Федерации, состоявший из руководителей субъектов, блокировал любые попытки вмешательства центра в их исключительную компетенцию, распространявшуюся, как полагали на местах, и на институты защиты прав человека. По этой причине в ФКЗ и была включена статья 5, по сути закрывающая вопрос о какой-либо связи российского омбудсмена с омбудсменами территорий. Согласно данной статье, в субъекте Российской Федерации может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека, которая финансируется из регионального бюджета.

Объективные трудности регулирования деятельности создаваемого института и столь же объективные политические обстоятельства послужили причиной принятия ФКЗ в редакции, остающейся неизменной по сей день. Но время практических действий по его ревизии, судя по всему, наступило. Опыт работы Уполномоченного как института, в сочетании с изменившейся политической ситуацией, дают основания ставить вопрос о внесении в ФКЗ ряда принципиальных и технических изменений. Помимо указанных оснований, существует и новый правовой контекст, с которым ФКЗ не во всем корреспондирует. Это касается прежде всего кодифицированных актов - ГПК, УПК, КоАП.

Кроме того, ФКЗ и сегодня вступает в перекличку с несколькими федеральными законами, и в дальнейшем регулирование деятельности Уполномоченного, имея основание в ФКЗ, должно еще шире отражаться в законодательстве Комментарий к ФКЗ “Об Уполномоченном по правам человека в РФ” / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева.- М., 2009. С. 61.. Следовательно, правовое развитие института Уполномоченного затрагивает, помимо ФКЗ, и другие правовые акты.

Основными проблемными блоками, требующими обновления или развития как в ФКЗ, так и в других законах, представляются следующие:

Определение места Уполномоченного в надзорном судопроизводстве в гражданском, уголовном процессах, производстве по делам об административных правонарушениях;

Право Уполномоченного по собственной инициативе обращаться в суд в защиту публичного интереса;

Активизация участия Уполномоченного в законотворчестве;

Участие Уполномоченного в становлении общественного контроля за обеспечением прав человека;

Развитие системы региональных омбудсменов и взаимодействие уполномоченных двух уровней.

1. Уполномоченный и пересмотр вступивших в законную силу судебных решений

Действующая редакция пункта 1 статьи 29 ФКЗ наделяет Уполномоченного правом по результатам рассмотрения жалобы обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора, определения или постановления суда либо постановления судьи (подпункт 3), изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора (подпункт 4). Такая форма реагирования соответствовала ранее действовавшим ГПК РСФСР и УПК РСФСР, однако, в основном, вступает в противоречие с порядком надзорного производства, предусмотренным новыми кодексами.

Согласно главе 41 ГПК РФ Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации / под ред. Г.А. Жилина. - М.: ТК Велби. 2009. в надзорную инстанцию вправе обратиться с жалобой лицо, участвующее в деле, а также другие лица, чьи права либо законные интересы нарушены постановлениями судов. Прокуроры не обладают правом принесения протеста и могут обращаться с представлениями в порядке надзора лишь по тем делам, в которых они участвовали в суде первой инстанции. При этом обращение с надзорной жалобой или представлением само по себе не включает процедуру пересмотра дела. Рассмотрев жалобу, судья надзорной инстанции выносит определение об истребовании дела либо об отказе в этом. В случае отказа председатель соответствующего суда (а в случае Верховного Суда РФ - председатель или его заместитель) вправе не согласиться с определением судьи и вынести определение об истребовании. Поступившее дело рассматривается судьей, принимающим еще одно определение - о передаче дела для рассмотрения по существу в суд надзорной инстанции либо отказе в этом. Отказ, опять-таки, может быть преодолен председателем суда. После чего дело рассматривается - если оно истребовано и вынесено определение о передаче его для рассмотрения по существу - в порядке надзора в судебном заседании.

Уголовно-процессуальный порядок надзорного производства представляет примерно ту же модель, что и описанная в гражданском процессе, однако для доступа к правосудию подателю жалобы или представления надлежит преодолеть не две ступени, а одну. В соответствии с главой 48 УПК, судья, рассматривающий жалобу или представление, вправе либо отказать в их удовлетворении либо передать их на рассмотрение суда надзорной инстанции. Истребование дела не образует самостоятельного этапа: при рассмотрении жалобы (представления) судья в необходимых случаях может истребовать уголовное дело, но может вынести постановление и на основе жалобы (представления), без изучения материалов дела. Председатель суда надзорной инстанции, опять-таки, вправе не согласиться с решением судьи об отказе в удовлетворении жалобы и вынести постановление о возбуждении уголовного производства. В случае положительного решения (на уровне или судьи, или председателя суда) уголовное дело подлежит надзорному рассмотрению в судебном заседании.

Место Уполномоченного в этой цепочке не определено, и его права, предусмотренные ФКЗ, в том числе право присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора, не могут быть реализованы.

Чтобы найти место омбудсмена в новом надзорном производстве, встроить его в этот ряд, ФКЗ, с одной стороны, ГПК и УПК - с другой, должны быть гармонизованы. Кодексы следует дополнить положениями, предусматривающими участие омбудсмена в надзорном обжаловании. Новыми нормами кодексов (соответственно статьей 3831 ГПК и статьей 4061 УПК) должно быть установлено, что Уполномоченный, при рассмотрении жалобы, поступившей на его имя, вправе обратиться с ходатайством к председателю суда надзорной инстанции о пересмотре вступивших в законную силу решений и определений суда в случае, если судьей, рассматривавшим надзорную жалобу, вынесены определение об отказе в истребовании дела (в случае ГПК) либо определение или постановление об отказе в передаче дела для рассмотрения по существу в суд надзорной инстанции. Кроме того, в дополнениях к ГПК возможно указание и на право Уполномоченного на обращение к Председателю Верховного Суда РФ после рассмотрения дела по существу в суде надзорной инстанции, поскольку в соответствии со статьей 389 ГПК Председатель Верховного Суда РФ или его заместитель вправе внести в Президиум Верховного Суда представление о пересмотре судебных постановлений в порядке надзора "в целях обеспечения единства судебной практики и законности".

Кроме того, ГПК и УПК должны быть дополнены положениями об участии Уполномоченного в судебном заседании суда надзорной инстанции в случае удовлетворения направленного им ходатайства по жалобе.

2. Уполномоченный и судебная защита общественных интересов

ФКЗ в статье 29 наделяет Уполномоченного правом по результатам рассмотрения жалобы обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах. Правом на обращение в суд по собственной инициативе, вне зависимости от поступления жалобы конкретного лица или организации, Уполномоченный не обладает.

Представляется необходимым наделение федерального омбудсмена таким правом. Помимо очевидной общественной значимости расширения полномочий омбудсмена, такое решение соответствовало бы определенной в ФКЗ задаче Уполномоченного содействовать совершенствованию законодательства о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права. Такая задача, помимо весьма ограниченных - в силу отсутствия у него права законодательной инициативы - возможностей омбудсмена участвовать в законодательном процессе, может быть реализована путем судебного обжалования нормативных правовых актов, которые, по мнению Уполномоченного, нарушают права и свободы граждан Османов Т.С. Имеет ли право обратиться в суд надзорной инстанции Уполномоченный по правам человека // Юрист. 2009. N 6..

Кроме того, далеко не всегда обжалование Уполномоченным в суд действий органов власти, местного самоуправления, должностных лиц, нарушающих права человека, возможно на основании поступившей к нему жалобы как в силу того, что жалоба может затрагивать лишь некую часть незаконных действий, непосредственно коснувшихся заявителя, так и по причине возможной неспособности группы или широкого круга лиц направить жалобу Уполномоченному. Нельзя также не учитывать, что направление жалобы Уполномоченному по общему правилу, установленному в ФКЗ, допустимо только в случае если ранее заявитель обжаловал действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе (статья 16). Наконец, в ряде же ситуаций характер незаконных действий таков, что требует оперативного исправления допущенных злоупотреблений.

Изложенное свидетельствует в пользу включения в ФКЗ (предположительно, в статью 29) новелл о праве Уполномоченного по собственной инициативе обратиться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части, если он считает, что данным актом нарушаются или могут быть нарушены права и свободы человека и гражданина, а также, в аналогичных случаях, с заявлением об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего.

Корреспондирующие поправки надлежит внести в статьи 251 и 254 ГПК.

Предлагаемые изменения послужили бы более действенному осуществлению омбудсменом его полномочий, закрепленных в статье 21 ФКЗ, согласно которой при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты, Уполномоченный вправе принять по собственной инициативе соответствующие меры в пределах своей компетенции.

3. Правовые гарантии участия Уполномоченного в законотворческом процессе

Практика применения ФКЗ показала недостаточность имеющихся положений, регламентирующих влияние Уполномоченного на принятие законов. Такое влияние нельзя, конечно, представлять как право внесения документов, подлежащих обязательному рассмотрению в ходе рассмотрения проектов федеральных законов. В то же время позиция омбудсмена по находящимся на рассмотрении парламента проектам должна быть доведена до сведения депутатов, а его заключения иметь предусмотренный законом статус и, в случае принятия Уполномоченным такого решения, быть опубликованными.

Действующая редакция ФКЗ закрепляет следующие механизмы взаимодействия омбудсмена с парламентом:

1) обращение с предложениями об изменении и о дополнении федерального законодательства либо о восполнении в нем пробелов, если Уполномоченный полагает, что решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан, совершаются на основании и во исполнение федерального законодательства, либо в силу существующих пробелов в законодательстве, либо в случае, если законодательство противоречит общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам РФ (статья 31);

2) выступление с докладом на очередном заседании Думы в случае грубого или массового нарушения прав и свобод граждан (статья 32);

3) обращение в Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и о проведении парламентских слушаний и участие в их работе (статья 32);

4) направление в Совет Федерации и Думу доклада о деятельности Уполномоченного за календарный год и в Думу - специальных докладов (статья 33);

5) обеспечение Уполномоченного документами, принимаемыми Федеральным Собранием (статья 36).

Из приведенного перечня прямое отношение к законотворческому процессу имеет только первый пункт. И касается он, в основном, не рассматриваемых законопроектов, а законодательных предположений.

Поскольку текущий законотворческий процесс должен находиться в зоне контроля Уполномоченного, в ФКЗ необходимо внести дополнение о том, что омбудсмен вправе направить в Государственную Думу заключение на проект федерального конституционного закона, федерального закона, внесенный в Думу, либо подготовленный к рассмотрению в первом или во втором чтениях. При этом следует указать, что заключение Уполномоченного доводится до сведения депутатов. Кроме того, в ФКЗ должно быть отражено обеспечение Уполномоченного всеми законопроектами.

Несмотря на отсутствие указанных положений в конституционном законе, на протяжении всех лет существования института Уполномоченного заключения на проекты законов исправно направлялись им в Думу Шишкова А. Институт омбудсмана // Адвокат. - 2007. - № 12. - С. 20.. Однако отсутствие у данных заключений законного статуса препятствовало как обязательному ознакомлению с ними депутатов, так и опубликованию таких заключений в государственных СМИ в соответствии со статьей 30 ФКЗ.

Учитывая печальный опыт замалчивания мнения Уполномоченного по рассматриваемым законопроектам, следует не только внести дополнения в ФКЗ, но и отразить в Регламенте Государственной Думы приобщение заключений Уполномоченного, в случае их поступления, в раздаточный материал, представляемый профильным Комитетом в Совет палаты (статьи 114 и 122 Регламента).

4. Уполномоченный и общественный контроль

Проект федерального закона "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии общественных объединений их деятельности" был принят в первом чтении еще 16 сентября 2003 года. С тех пор всё встало.

Необходимость законодательно регламентировать в России общественную фиксацию нарушений прав человека в закрытых учреждениях (прежде всего - пенитенциарной системе и милиции) обсуждается давно. История проекта насчитывает более десяти лет. Цель его - обеспечить доступ общественности в колонии, следственные изоляторы, отделения милиции, места содержания задержанных.

Еще в специальном докладе Уполномоченного от 10 октября 2000 года "О нарушениях прав граждан сотрудниками МВД России и уголовно-исполнительной системы Минюста России" на основании анализа многочисленных жалоб, докладов НПО были отмечены повсеместные и широкомасштабные злоупотребления властью по отношению к людям, задержанным или лишенным свободы, и сделан вывод о неспособности правоохранительных ведомств, в том числе прокуратуры, самостоятельно решить эти проблемы. На протяжении ряда лет, в том числе во всех своих годовых докладах, Уполномоченный О.О.Миронов указывал на необходимость принятия закона об общественном контроле, т.е. об активном и разумно организованном участии общественности в постепенном исправлении ситуации. О том же продолжает говорить действующий омбудсман В.П.Лукин.

Проектом, принятым в первом чтении, субъектами общественного контроля определены общественные наблюдательные комиссии, образуемые в каждом регионе. Кандидатуры членов комиссии выдвигаются имеющими государственную регистрацию общественными объединениями, уставной целью которых является защита прав человека. Данные кандидатуры поступают к Уполномоченному, который, выступая в роли некой фильтрующей и организующей общественный контроль инстанции, утверждает членов комиссий. Хотя к кандидатам предъявляются некоторые формальные требования (дееспособность, возраст - старше 25 лет, отсутствие судимости), решение по существу принятия или отклонения омбудсманом той или иной кандидатуры не предусматривает формальной мотивации. Предполагается, что на выбор Уполномоченного должна влиять совокупность факторов: авторитет выдвинувшей кандидатуру организации, консультации с региональными омбудсменами и экспертами НПО, в том числе с собственным Экспертным советом, возможно - личные собеседования.

Полномочия утвержденных Уполномоченным членов комиссий весьма велики. Главное в их работе - то, ради чего, собственно, и продвигается проект, - контроль без предупреждения, внезапность. Члены комиссии (в составе не менее двух) без специального разрешения вправе посещать все места принудительного содержания (кроме психиатрических стационаров), опрашивать содержащихся там заключенных (с учетом их процессуального статуса), принимать от них жалобы, участвовать в работе комиссий по изменению режима содержания. Беседы членов комиссии с арестованными и осужденными должны происходить в условиях, позволяющих представителю учреждения видеть их, но не слышать. Должностные лица обязаны безотлагательно принимать членов комиссии.

В настоящее время законопроект завис в стадии подготовки ко второму чтению. С учетом того, что деятельность Уполномоченного, в соответствии со статьей 103 Конституции, осуществляется в соответствии с федеральным конституционным законом, для реализации предложенной модели организации общественного контроля нуждается в дополнении и ФКЗ, в который должна быть внесена общая норма о праве омбудсмена утверждать членов общественных наблюдательных комиссий и принимать решения о прекращении их полномочий в порядке, определяемом федеральными законами.

Если эпопея с юридическим оформлением общественного контроля за обеспечением прав заключенных когда-нибудь успешно завершится, это можно будет считать первым этапом становления института гражданского контроля, в который будет включен, как связующее звено гражданского общества и власти, федеральный омбудсмен. В дальнейшем строительство системы общественного наблюдения могло бы включить в себя контроль за обеспечением прав детей (прежде всего, в интернатных учреждениях), за обеспечением прав человека при оказании психиатрической помощи, гражданский правозащитный контроль в Вооруженных Силах.

Развитие института региональных омбудсменов

Как уже отмечалось, статья 5 ФКЗ относит учреждение должности уполномоченного по правам человека в субъекте РФ к ведению самого субъекта РФ. Данная норма ФКЗ является факультативной и не порождает обязанности регионального законодателя принять соответствующий закон. В результате в ряде регионов законы об уполномоченном приняты, в части из них избраны и действуют омбудсмены, в большинстве же субъектов Федерации данный вопрос остается нерешенным либо даже не обсуждается. Такое положение приводит к неравенству российских граждан по уровню их институциональной защищенности в зависимости от территории проживания.

Мнение, что учреждение либо неучреждение должности территориального омбудсмена должно рассматриваться в порядке статьи 73 Конституции как предмет исключительного ведения субъекта Федерации, представляется ошибочным. Институт омбудсмена создается, прежде всего, для защиты прав и свобод человека, что, согласно пункту "б" части 1 статьи 72 Конституции находится в совместном ведении Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения, согласно статье 76 Конституции, издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Из сказанного явствует, что, во-первых, федеральное регулирование деятельности региональных омбудсменов вполне конституционно, во-вторых - регулирование вопросов деятельности уполномоченного субъекта РФ федеральным конституционным законом не вполне корректно. В соответствии со статьей 108 Конституции, федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией.

Выходом из сложившейся ситуации может быть подключение федерального Уполномоченного к формированию института региональных омбудсменов, что дает основания включить в ФКЗ нормы (или даже отдельную главу) по данному предмету. В таком случае, в целях придания региональным уполномоченным большей независимости от местных органов власти целесообразно предусмотреть в ФКЗ внесение или предложение Уполномоченным субъекту РФ кандидатуры регионального омбудсмена или даже нескольких кандидатур, из которых представительный орган субъекта Федерации мог бы сделать самостоятельный выбор. При таком подходе в ФКЗ вполне можно было бы определить порядок и условия внесения кандидатуры (кандидатур), а также установить, что досрочное освобождение уполномоченного по правам человека в субъекте РФ допускается с согласия федерального Уполномоченного, за исключением несомненных случаев (тяжелая болезнь или смерть, вступление в силу обвинительного приговора суда в отношении омбудсмена) Шишкова А. Институт омбудсмана // Адвокат. - 2007. - № 12. - С. 20..

Что касается компетенции регионального уполномоченного, то здесь имеется ряд проблем, предложения по законодательному решению которых неоднократно вносились, но неизменно отклонялись Думой.

Основная трудность горизонтального распространения службы в России связана с очевидным правовым пробелом: эффективное исполнение региональным омбудсменом своих обязанностей невозможно без определения пределов его полномочий в той сфере, где, по Конституции, установлено федеральное регулирование. Восполнить этот пробел предлагалось либо путем внесения дополнений в ФКЗ (что не совсем правильно), либо отдельным федеральным законом.

Занимаясь восстановлением прав граждан по жалобам, региональный уполномоченный должен обладать правом посещения не только государственных органов и учреждений, подведомственных субъекту Федерации, органам местного самоуправления, но территориальных учреждений и органов федерального подчинения. Должностные лица этих органов должны быть обременены обязанностью безотлагательно принимать регионального омбудсмена по вопросам его деятельности. Это относится, прежде всего, к учреждениям уголовно-исполнительной системы, воинским частям, расположенным на соответствующей территории. Без закрепления таких полномочий защищать права граждан местный омбудсмен не может: допускать его или нет на территорию колонии либо воинской части зависит от доброй воли начальника или командира Чуксина В.В. Сравнительно-правовой анализ государственных несудебных правозащитных институтов: комиссия по правам человека и омбудсмен // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 4.

Столь же актуально право Уполномоченного субъекта РФ знакомиться с уголовными, гражданскими делами, делами об административных правонарушениях при поступлении жалоб от лиц, находящихся в его территориальной юрисдикции. В противном случае, т.е. не обладая таким правом, а лишь переправляя поступающие к нему жалобы "по принадлежности", Уполномоченный вынужден ограничиваться почтово-пересыльными функциями, а его реальная компетенция существенно ограничивается разборками коммунальных проблем. Важность для населения и этих проблем не вызывает сомнений. Но в каждом регионе есть исправительные колонии, следственные изоляторы, расположены воинские части, в которых с правами человека не все благополучно.

Другая проблема - свидетельский иммунитет уполномоченного по правам человека в субъекте РФ. По сути, омбудсмен выступает как адвокат, доверенный представитель обратившихся к нему граждан - недаром во многих странах (например, в Испании, Хорватии) эта должность именуется "народный защитник", а Конституция Румынии называет уполномоченного по правам человека "адвокатом народа". Человек, обратившийся к региональному уполномоченному с просьбой защитить его права, должен быть уверен, что сообщаемые им сведения не будут использованы против него ни при каких обстоятельствах.

Вывод по второй главе: в отсутствие необходимого регулирования на федеральном уровне, стремясь создать действенную службу защиты прав человека в своих регионах, субъекты Федерации в большинстве случаев самостоятельно ввели соответствующие нормы в свои законы. Хотя это свидетельствует о понимании субъектами Федерации значимости должности регионального защитника прав человека, субъект Федерации не вправе определять порядок деятельности федеральных органов, в том числе устанавливать их обязанности, а также осуществлять процессуальное регулирование в части свидетельского иммунитета. Представляется, что принятие специального федерального закона, посвященного указанным проблемам компетенции и статуса уполномоченного по правам человека в субъекте РФ, не противоречило бы Конституции и послужило бы ликвидации досадного правового вакуума.

К настоящему времени законы о региональных уполномоченных по правам человека приняты в 11 субъектах РФ. Это (по порядку принятия) - Республика Башкортостан (29.04.96); Свердловская область (14.06.96), Архангельская область (15.07.97), Красноярский край (21.10.97), Приморский край (11.12.97), Санкт - Петербург (30.12.97), Смоленская область (19.04.98), Саратовская (12.10.98) и Астраханская области (15.01.98), Хабаровский край (31.07.06). В 2000 году аналогичный закон принят в Калининградской области. Из этих 11 регионов уполномоченные избраны пока только в семи - в Республике Башкортостан, в Волгоградской, Свердловской, Саратовской, Смоленской и Астраханской областях, а также в Хабаровском крае. Еще в 17 субъектах РФ соответствующие законы разрабатываются, находясь на рассмотрении в различных стадиях - это Республика Коми, республика Саха (Якутия), Татарстан, Алтайский край, Волгоградская, Вологодская, Калужская, Курганская, Мурманская, Новосибирская, Омская, Псковская, Рязанская и Тамбовская области, Эвенкийский автономный округ.

Как видим, первые шаги на пути становления Уполномоченного по правам человека в российских регионах уже сделаны. Однако если проблеме становления Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации посвящены и немногочисленные публикации, то развитие института Уполномоченного в российских регионах не нашло должного внимания исследователей.

Настоящая работа посвящена сравнительному анализу Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» и ряда действующих и находящихся в стадии принятия законодательных актов, посвященных региональным уполномоченным по правам человека.

1. Место Уполномоченного в структуре власти в регионе.

В большинстве из рассматриваемых законов и законопроектов (за исключением республики Башкорстан и Санкт - Петербурга) институт Уполномоченного является отдельной структурой, имеющей свой аппарат сотрудников, счет и печать и финансируемой за счет специальной строки в бюджете. В Федеральном Конституционном Законе «Об уполномоченном по правам человека» особо оговаривается «независимость и неподотчетность» Уполномоченного, «каким - либо государственным органам и должностным лицам» (ч.1 ст.2). Аналогичная норма присутствует в актах Республики Башкортостан и Татарстан, Смоленской и Омской областей и Эвенкийского автономного округа. В законе Красноярского края отмечается также независимость Уполномоченного от органов местного самоуправления. В актах Волгорадской и Свердловской областей говориться лишь о независимости Уполномоченного. В отклоненном губернатором законе Мурманской области, напротив, говориться, что «Уполномоченный при осуществлении своих полномочий подотчетен Мурманской областной думе и может быть заслушан на ее заседании» (ст.3). В законе Саратовской области понятие «независимость Уполномоченного» вообще не используется, зато присутствует специальная ст.35, первый абзац которой гласит: «Должность Уполномоченного относится к государственным должностям категории «А» и входит в сводный перечень государственных должностей Саратовской области».

2. Требования к кандидатуре Уполномоченного.

Во всех рассматриваемых случаях, за исключением Санкт - Петербурга и Саратовской области, законодатели вводят определенные ограничения и требования к кандидату: возраст - не менее 30 (Красноярский край, Свердловская и Омская области) или 35 лет (все остальные случаи, включая Федеральный закон); необходимость проживания на территории региона (в Республиках Башкортостан и Татарстан обязательно республиканское гражданство, а в Федеральном законе - российское). Наличие юридического образования (с дополнением «как правило») обязательно в Свердловской, Смоленской и Волгоградской областях, причем в Свердловской области требуется наличие либо стажа работы по юридической специальности не менее 10 лет, либо ученой степени в области права.

Наличие у кандидата необходимых познаний в области прав и свобод человека является необходимым условием во всех регионах, при этом в Республике Башкортостан, Красноярском крае, Мурманской области и Эвенкийском округе нужен опыт правозащитной деятельности. В большинстве актов указывается также на необходимость доверия общественности к рассматриваемой кандидатуре. В Федеральном законе от кандидата требуются «познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты» (ст.6).

3. Избрание Уполномоченного.

Избрание Уполномоченного во всех анализируемых случаях производится законодательным органом области или города. В семи (из 11) рассматриваемых региональных законодательных актах выборы производятся «простым большинством голосов от общего числа депутатов при тайном голосовании» (Республика Башкортостан, Мурманская, Смоленская и Саратовская области, Эвенкийский автономный округ). В Красноярском крае, Свердловской и Волгоградской областях для избрания требуется не менее двух третей голосов депутатов. В законопроектах Республики Татарстан и Омской области используется такое заимствование из Федерального Конституционного Закона «Об Уполномоченном по правам человека», как включение в список для тайного голосования двумя третями голосов депутатов. Этот парадокс - требование квалифицированного большинства при внесении в список и обычного - при избрании, содержащийся в Федеральном Конституционном Законе «Об уполномоченном по правам человека», отражает политические баталии при принятии Федерального Конституционного Закона «Об уполномоченном по правам человека» и расклад политических сил в Государственной Думе в 1997 году. Заимствование же этой нормы в региональных законопроектах представляется неоправданным.

За исключением Республики Башкортостан, где Уполномоченный избирается на четыре года, во всех других остальных рассматриваемых случаях срок его полномочий установлен в пять лет. Из этих двух вариантов (4 и 5 лет) более предпочтительным является второй, так как пятилетний срок обеспечивает разрыв цикла деятельности Уполномоченного с четырехлетним циклом деятельности регионального законодательного органа, что в свою очередь влечет большую независимость Уполномоченного. Эта же норма - пятилетний срок - записана и в Федеральном законе.

4. Сфера компетенции и задачи.

Как указывается практически во всех рассматриваемых законодательных актах, Уполномоченный рассматривает заявления и обращения по поводу нарушений прав человека и жалобы на действия, бездействия или решения государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц и государственных служащих, нарушающих права и свободы человека и гражданина. Нередко законодатель специально оговаривает ограничения компетенции Уполномоченного в сфере его деятельности. Так, в ч.2 ст.16 Федерального закона указывается: «Уполномоченный не рассматривает жалобы на решения палат Федерального Собрания Российской Федерации, законодательных и (представительных) органов государственной власти Российской Федерации». Соответственно в законах Смоленской и Саратовской областей отмечается, что Уполномоченный не принимает к рассмотрению жалобы на законы Смоленской (ст.10) и Саратовской (ст.13) областей, в законопроекте Мурманской области: «Уполномоченный не рассматривает жалобы на решения областной Думы» (ст.3). В Законе Республики Башкортостан и в законопроектах Омской области и Эвенкийского автономного округа из сферы компетенции Уполномоченного выводятся действия и решения» не только законодательного органа субъектов РФ, но и «местных представительных органов».

В Законе Свердловской области и в законопроектах Республики Татарстан и Волгоградской области оговаривается ограничение компетенции в отношении решений не представительной, а судебной властей. Жалобы на решения судей и судов могут быть приняты только в случаях нарушения прав человека в процессе судопроизводства либо отказа судом в приеме жалобы на действия власти или должностных лиц. В законе Санкт - Петербурга оговаривается: «Заключения Уполномоченного не могут содержать политических оценок решений, принимаемых органами государственной власти Санкт-Петербурга по вопросам их ведения» (ст.10). Вместе с тем Уполномоченный обладает правом законодательной инициативы в Законодательном Собрании, а также правом внесения на рассмотрение губернатора Санкт-Петербурга проектов распоряжений по вопросам, касающимся соблюдения прав и свобод граждан.

В Законе Смоленской области к этим задачам добавляются также «правовое просвещение и разъяснение гражданам их прав и свобод, форм и методов их защиты», а также «развитие международного сотрудничества в области прав человека» (ст.2). Сходные задачи сформулированы законодателями и в других регионах.

В законопроекте Республики Татарстан присутствует такая инновация, как список приоритетов: «Приоритетными в деятельности Уполномоченного являются защита прав детей; женщин, пострадавших от дискриминации; репрессированных народов; беженцев и вынужденных переселенцев; лиц, принадлежащих к социально уязвимым слоям населения; военнослужащих срочной службы; лиц, находящихся в местах принудительного содержания.

5. Порядок инициирования рассмотрения дела.

Наиболее общим способом инициирования рассмотрения дела является жалоба или заявление граждан. Уполномоченный ведет прием граждан и рассматривает жалобы, обращения и заявления лиц, права и свободы которых были нарушены. За исключением Федерального закона, законов Красноярского края и Саратовской области и законопроекта Омской области, законодатели предусмотрели, что жалобы могут подаваться лицами и негосударственными организациями, уставной целью которых является защита прав человека, при условии согласия на это лица, права и свободы которого были нарушены.

Жалобы могут быть поданы любым лицом, независимо от гражданства, право которого было нарушено на территории данного субъекта РФ, в срок не позднее одного года с момента нарушения прав либо с момента, когда заявителю стало об этом известно. В случае особой общественной значимости жалобы она может быть принята и при нарушении этих требований (в Федеральном законе, в законах Красноярского края и Саратовской области такая возможность не предусмотрена).

В законах ряда регионов особо оговаривается порядок подачи жалоб из мест заключения: «Заявления, жалобы и письма, направляемые Уполномоченному лицами, находящимися в местах лишения свободы, цензуре и перлюстрации не подлежат» (ст.17 Закона Республики Башкортостан)

Наряду с рассмотрением дела на основе поданной жалобы или заявления во всех рассматриваемых законах и законопроектах предусмотрено инициирование рассмотрение дела по собственной инициативе Уполномоченного. Приведенная ниже формулировка свердловского закона повторяется в других законодательных актах с очень небольшими изменениями: «При наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав человека либо в случаях, имеющих особое общественное значение, Уполномоченный вправе возбудить производство по этим делам по собственной инициативе, известив о возбуждении производства по делу соответственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо» (ч.5,ст.10).

6.Полномочия при рассмотрении дела.

Во всех приводимых актах правам Уполномоченного при проведении проверки посвящены специальные статьи законов. Так, Уполномоченный Свердловской области при проведении проверки по жалобе «вправе»:

· беспрепятственно посещать любые государственные органы, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения;
· запрашивать и получать в установленном законом порядке от органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц любые необходимые для производства по делу сведения, документы и материалы;
· получать объяснения от любых должностных лиц по обстоятельствам, подлежащим выяснению;

проводить самостоятельно или совместно с компетентными органами и должностными лицами проверку деятельности государственных и муниципальных учреждений, относительно которых он располагает информацией о грубых или массовых нарушениях прав человека» (ч. 2,ст.12).

Эти формулировки полностью повторяются в законопроекте Волгоградской области. В законах Смоленской и Саратовской областей, в отклоненном губернатором законе Мурманской области и в законопроектах Омской области и Эвенкийского автономного округа также присутствуют эти формулировки. В Законе Республики Башкортостан по сравнению со свердловским законом (первое направление) отсутствуют упоминания об органах местного самоуправления, право получения объяснений от любых должностных лиц, а также право самостоятельно проводить проверку деятельности учреждений (четвертое направление) - только совместно с компетентными органами.

В Федеральном законе, в законах Красноярского края, Саратовской области и в законопроекте Омской области выделяется также такое право Уполномоченного, как «беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от организационно - правовых форм собственности, воинские части, общественные объединения» (ст.19 и ст.13 соответственно).

В Законе Санкт-Петербурга в дополнение к указанным выше возможностям Уполномоченного добавляются и такие его права:

· принимать участие с правом совещательного голоса в заседаниях Законодательного собрания и Правительства Санкт-Петербурга, других коллегиальных органов Законодательного собрания и администрации Санкт-Петербурга;
· в случае грубого или массового нарушения прав граждан безотлагательно выступить с докладом на очередном заседании законодательного собрания (ст.13).

Последняя возможность предусмотрена также в отклоненном законе Мурманской области. В законопроекте Омской области говорится о праве Уполномоченного «присутствовать на заседаниях представительных органов», а также указывается конкретный (пятидневный) срок для представления необходимых Уполномоченному документов и материалов (ст.13).

В ряде законов и законопроектов существует и право «обращаться в компетентные государственные учреждения по проведению экспертных исследователей и подготовке заключений по вопросам, подлежащим разрешению в ходе проверки» (Республика Башкортостан, Эвенкийский автономный округ, Мурманская область, Санкт-Петербург). В Федеральном законе и в Законе Красноярского края это право сформулировано более жестко: не «обращаться в …компетентные учреждения», а «поручать…»; а также «знакомиться с уголовными. Гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел» (Российская Федерация, Республика Башкортостан, Эвенкийский округ, Смоленская и Мурманская области).

Во всех анализируемых документах присутствуют упоминание о том, что «При рассмотрении обращения (жалобы) Уполномоченный обязан предоставить возможность органу государственной власти Санкт-Петербурга, органу местного самоуправления в Санкт-Петербурге или должностному лицу, чьи решения или действия (бездействие) обжалуются, дать объяснения по любым вопросам, подлежащим выяснению в процессе проверки» (приведена формулировка Закона Санкт-Петербурга ч.3, ст.12; сходные формулировки имеются и в других документах).Сунгуров А.Ю. ,Шишлов А.В.. Сравнительный анализ законодательства об Уполномоченном по правам человека в некоторых субъектах Российской Федерации.//Государство и право.2003.№4.С 41-47.

Однако проблема обеспечения прав человека на сегодняшний день стоит в России достаточно остро. Основными недостатками, сказывающимися на результативности правозащитной деятельности в Российской Федерации, являются противоречивость и несовершенство законодательства, непрофессиональное отношение государственных структур к защите прав и свобод личности, а также пассивность самих граждан и их правовой нигилизм.

В этой связи необходимо совершенствовать уже существующие и создавать новые институты и механизмы правового характера против злоупотребления властью.

Особое место в механизме защиты прав и свобод человека и гражданина занимает институт Уполномоченного по правам человека, являющийся связующим звеном между гражданским обществом и властью, который призван обеспечивать подчинение государственной власти праву, контроль общества над властью. Указанный институт в правовых системах цивилизованных демократических государств является эффективным механизмом защиты прав человека и укрепления законности в деятельности органов публичной власти. По данным доклада Уполномоченного по правам человека в РФ за 2012 г. В.П.Лукина, жалоб на различные нарушения прав и свобод человека в отчетном году поступило свыше 24 тыс. единиц. 98,7 % всех жалоб было отправлено с территории Российской Федерации как российскими, так и иностранными гражданами, а также лицами без гражданства. 1,3 % жалоб поступило из-за рубежа.

Однако анализ действующего законодательства в сфере правового регулирования деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, правоприменительной практики, специальной литературы выявляет ряд существенных проблем в указанной области.

Конституция Российской Федерации не наделила Уполномоченного правом законодательной инициативы. Однако ему следовало бы предоставить возможность оказывать влияние на правотворчество. Имеющаяся ситуация заметно снижает эффективность осуществления Уполномоченным своих полномочий в виду существования посредников - субъектов законодательной инициативы, к которым Уполномоченный обращается со своими предложениями. По мнению Е. Г. Маркеловой, «важной функцией Уполномоченного должны стать не только анализ и выявление тенденций, актуальных проблем в тех сферах, где наиболее часто встречаются нарушения прав граждан, но и право на основе этих данных вносить в парламент предложения об изменении законов или принятии новых законодательных актов. В связи с этим было бы полезно внести в Конституцию Российской Федерации соответствующие поправки, касающиеся расширения круга субъектов права законодательной инициативы путём отнесения к их числу Уполномоченного по правам человека» .

Анализ действующего законодательства выявляет ещё одну проблему в вопросе формирования и развития в России единого внесудебного механизма защиты прав и свобод человека и гражданина. По мнению В. П. Лукина, эффективное функционирование указанного механизма невозможно без принятия императивной нормы, предусматривающей учреждение должности уполномоченного по правам человека во всех субъектах Российской Федерации. Следует отметить, что ещё в 2002 году на рассмотрение Государственной Думы была внесена соответствующая поправка в п. 1 ст. 5 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Два года спустя поправка была отклонена на том основании, что институт регионального уполномоченного по правам человека «не всегда создаёт больший уровень защищённости для жителей этого региона» .

Проведённое исследование показывает, что деятельность Уполномоченного требует обширных правовых знаний. Ему приходится взаимодействовать с органами власти всех уровней, прокуратурой и судом. Следовательно, возникает необходимость дополнения закреплённого в Федеральном Конституционном законе перечня требований к кандидату на должность Уполномоченного требованием о наличии высшего юридического образования.

Определённая проблема возникает и в связи с обращениями Уполномоченного в Конституционный Суд Российской Федерации. Как уже отмечалось, в соответствии с законодательством Уполномоченный не обладает правом по собственной инициативе обратиться в Конституционный Суд за проверкой конституционности того или иного закона вне связи с конкретным делом .

По мнению В. П. Лукина, «Уполномоченный должен иметь такую возможность, если считает, что права и свободы человеканарушаются действующим законом или если он противоречит конституции, общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам России» . Следовательно, встаёт вопрос о необходимости внесения соответствующих изменений в статью 125 Основного закона и статью 97 закона о Конституционном Суде Российской Федерации.

Не менее серьёзной является проблема, связанная с незаконным вмешательством в правозащитную деятельность Уполномоченного. Так, 21 октября 2009 года на заседании Законодательного Собрания Санкт-Петербурга было принято решение о досрочном прекращении полномочий Уполномоченного по правам человека в Санкт-Петербурге И. П. Михайлова. В открытом обращении Комитета «За гражданские права» к губернатору Санкт-Петербурга В. И. Матвиенко и Президенту Российской Федерации Д. А. Медведеву было подчёркнуто, «что в соответствии с решением Верховного Суда Российской Федерации любые ограничения деятельности региональных Уполномоченных возможны лишь при применении Федерального закона об Уполномоченном по правам человека Российской Федерации. В связи с этим Законодательное Собрание не имело права лишать полномочий И. П. Михайлова» . Одним из оснований прекращения полномочий было названо участие сотрудников Аппарата регионального Уполномоченного в предвыборной кампании и нарушение ими п. 6 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга об Уполномоченном по правам человека. Депутаты не учли, что касающиеся Уполномоченного ограничения не должны распространяться на служащих Аппарата. Верховный Суд Российской Федерации 10 февраля 2010 года рассмотрел кассационную жалобу И. П. Михайлова и вынес новое решение о признании п. 6 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга от 30 декабря 1997 года «Об Уполномоченном по правам человека в Санкт-Петербурге» не действующей .

В. П. Лукина утверждает, что «служебная деятельность омбудсмена (парламентского уполномоченного) по защите прав человека должна основываться на принципах его неподотчётности и неподконтрольности каким-либо органам государственной власти и должностным лицам, несменяемости в период срока исполнения своих должностных полномочий, иммунитета от преследования за решения и действия, совершённые им в официальном качестве» .

Особый интерес в контексте рассматриваемой проблемы вызвала ситуация, связанная с ограничением права Уполномоченного на обжалование вступивших в силу решений судов общей юрисдикции. При этом «…готовя Лукину очередной отказ, суды на местах ссылались на отсутствие соответствующих норм в процессуальных кодексах. Это делалось регулярно, несмотря на то, что право обжаловать судебные решения закреплено за омбудсменом Федеральным конституционным законом» . И только в 2009 году в связи с обращением В. П. Лукина Верховный суд Российской Федерации довёл до сведения судей информацию о том, что Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации вправе выступать в качестве самостоятельного субъекта обжалования вступивших в законную силу судебных актов судов общей юрисдикции .

В то же время следует подчеркнуть, что единство целей федерального и региональных уполномоченных предполагает необходимость наделения уполномоченных в субъектах Российской Федерации процессуальными правами, обеспечивающими, возможность обжалования в порядке надзора вступивших в законную силу приговоров, определений и постановлений. При этом, как отмечает И. С. Дикарев, «…расширение круга субъектов надзорного обжалования не должно рассматриваться как угроза стабильности судебных решений, вступивших в законную силу, поскольку вопрос будет решаться по общим правилам, предусмотренным статьей 406 УПК Российской Федерации» .

Не менее остро стоит вопрос о реагировании должностных лиц на обращения Уполномоченного. Так, в 2010 году 32,2 % поступивших жалоб были приняты Уполномоченным к рассмотрению (в 2009 году аналогичный показатель составил 29,9 %). При этом, однако, добиться полного восстановления нарушенных прав заявителей удалось только по 5,05 % дел (в 2009 году - по 8,6 %) .

По мнению В. П. Лукина, «…очень редко чиновники признают нашу правоту. Обычно они отделываются общими словами и отписками. Я думаю, что необходимо ужесточить административное наказание чиновников за неуважение к уполномоченному по правам человека…» . Следует отметить, что в настоящее время за неисполнение должностными лицами законных требований Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, а равно неисполнение должностными лицами обязанностей, установленных Федеральным конституционным законом, установлен административный штраф в размере от двух до трёх тысяч рублей . В контексте рассматриваемой проблемы хотелось бы привести ещё один пример, касающийся реагирования органов власти на Рекомендации Уполномоченного по правам человека. 23 июля 2010 года состоялось заседание «круглого стола» с повесткой: «О ходе реализации Рекомендаций, проведённого Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации 20 мая 2009 г. «круглого стола», актуальных проблемах социально-правового обеспечения формирования нового облика Вооруженных Сил Российской Федерации и перспективе их разрешения». В выступлении сотрудника аппарата Уполномоченного М. В. Давиденко было отмечено, что при получении Рекомендаций «Аппарат Правительства разослал Рекомендации по министерствам и ведомствам с поручением - дать ответы Уполномоченному. То есть, без обобщения и анализа ответов в собственном Аппарате. О чём это говорит? Во-первых, о том, на мой взгляд, что Правовой департамент Аппарата Правительства не особо беспокоят правовые и социальные проблемы нашей армии. Во-вторых, к слову сказать, это говорит об «аппаратной этике и культуре…» .

Анализ приведённых фактов свидетельствует о том, что последствия подобного отношения со стороны отдельных органов государственной власти и их должностных лиц к деятельности Уполномоченного негативно сказываются, прежде всего, на защите прав человека и гражданина.

Далее хотелось бы остановиться на проблеме проведения Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации юридической экспертизы проектов федеральных законов. Задача экспертизы - выявление положений, ущемляющих права и свободы человека. По мнению В. П. Лукина, «она (экспертиза - авт.) могла бы быть отнесена к формам участия Уполномоченного в совершенствовании законодательства о правах человека» .

В соответствии с законом Уполномоченный имеет право знакомиться с содержанием документов, принятых палатами Федерального Собрания Российской Федерации, и при необходимости всегда может высказать своё мнение об их соответствии общепринятым стандартам в области прав и свобод человека.

Но при этом у Государственной Думы отсутствует обязанность учитывать его рекомендации в своей законотворческой деятельности, т. к. участие Уполномоченного в процедурах подготовки и обсуждения законопроектов в комитетах Государственной Думы не урегулировано Регламентом палаты. Отсутствие в нём положений, позволяющих Уполномоченному официально вносить заключения на законопроекты, лишает его возможности более эффективно участвовать в совершенствовании федерального законодательства.

Следует также обратить внимание на отсутствие специального Закона об основах деятельности регионального Уполномоченного по правам человека на федеральном уровне, что препятствует дальнейшему совершенствованию системы уполномоченных по правам человека федерального и регионального уровней.

Принятие указанного закона будет, во-первых, способствовать конструктивному взаимодействию уполномоченных по правам человека федерального и регионального уровней с иными государственными институтами и, во-вторых, позволит устранить пробелы в законодательстве по вопросам правового регулирования в указанной сфере.

Подводя итог анализа отдельных проблем реализации полномочий Уполномоченным по правам человека в России, хотелось бы подчеркнуть, что учреждение института Уполномоченного как государственного правозащитного органа знаменует важный этап развития Российского государства, на котором защита прав человека формулируется как одна из приоритетных задач государственной политики.

Такое восприятие правозащитной функции государства является непривычным для менталитета российской бюрократии. На процесс формирования и развития института Уполномоченного по правам человека оказывает отрицательное влияние и правовой нигилизм, имеющий место в российском обществе. Нельзя не отметить и несовершенство нормативно-правовой правовой базы, сдерживающей развитие института Уполномоченного по правам.

Таким образом, необходимо направить усилия общества и государства на совершенствование указанного государственного правозащитного института.

власть законодательство уполномоченный правовой

Библиографический список

1. Маркелова Е. Г. Институт уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2003. - 222 с.
2. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2009 г. // Рос. газ. - 2010. - 28 мая. - № 5194.
3. См. О Конституционном Суде Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ: принят Гос. Думой Федер. Собрания Рос. Федерации 24 июня 1994 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 12 июля 1994 г.: в ред. от 28 декабря 2010 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2004. - № 13. - Ст. 1447.
4. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации отстаивает интересы граждан в Конституционном суде // Рос. Газета. - 2010. - 1 июня. - № 5196 (117).
5. См. О признании недействительным пунктов 2 и 4 ст.1, ст. ст. 18, 23 Закона Санкт-Петербурга «Об Уполномоченным по правам человека в Санкт-Петербурге» [Электронный ресурс]: Определение Верховного суда РФ от 24 декабря 1998 г. № 78-Г98- Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
6. О незаконности прекращения полномочий Уполномоченного по правам человека в Санкт-Петербурге. - URL: http: // www.zagr.org/419.html «Комитет за гражданские права» (дата обращения 10.01. 2011 г.).
7. Справочная информация по делам Верховного Суда РФ. - URL: http: // www.supcourt.ru/ (дата обращения 21.01. 2011 г.).
8. Заявление Уполномоченного по правам человека в РФ от 3 ноября 2009 г. // Рос. газ. - 2010. - 28 мая. - № 5194.
9. Козлова Н. Уполномочен протестовать // Рос. газ. - 2009. - 20 окт. - № 5022 (198).
10. Об утверждении обзора законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2009 года: Постановление Президиума Верховного суда РФ от 3 июня 2009 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. - 2009. - № 9.
11. Дикарев И. С. Участие омбудсмена в пересмотре судебных решений в порядке надзора // Российская юстиция. - 2010. - № 8.- С. 26.
12. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2010 г. - URL: http: // www.old.ombudsmanrf.ru/institut/institut.shtml (дата обращения 16.12.2010 г.).
13. Пресс-конференция В. П. Лукина на сервере «Лента.Ру» (LENTA.RU) 17 декабря 2009 г. - URL: http: // www.lenta.ru/conf/lukin/ (дата обращения 14.11. 2010 г.).
14. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собрания Рос. Федерации 20 декабря 2001 г.: одобр. Советом Федерации Федер Собр Рос. Федерации 26 декабря 2001 г.: в ред. от 08 декабря 2011 г. // Собр. законодательства РФ. - 2002. - № 1 (Ч. I). - Ст.1.
15. Стенограмма заседания «круглого стола» «О ходе реализации Рекомендаций, проведённого Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации 20 мая 2009 г., актуальных проблемах социально-правового обеспечения формирования нового облика Вооруженных Сил Российской Федерации и перспективе их разрешения» (23 июля 2010 г.). - URL: http: // www.old.ombudsmanrf.ru/institut/institut.shtml (дата обращения 12.02. 2010 г.).
16. См. Доклад Уполномоченного по правам человека в РФ за 2009 г.

Как известно, институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации или, говоря на европейский манер, Омбудсмана весьма молод. Его, с полным на то основанием, можно назвать дитем новой России.

Когда мы говорим об институте, то необходимо пояснять, о чем идет речь.

Он создан в Российской Федерации на федеральном уровне, а также в 59 субъектах Российской Федерации, то есть на региональном уровне. Иерархии подчиненности (вертикали) между ними нет.

Часто термин «институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации» используется как обобщающий. В данном случае, в названии статьи вложен именно этот смысл.

Что касается законодательных основ деятельности института Уполномоченного по правам человека, то на сегодняшний день они не является достаточными, имеются многочисленные пробелы, во многом нормы противоречивы, что особенно видно при сравнительном анализе законотворчества в этой сфере региональных законодателей.

На первый взгляд, при всем разнообразии законодательных подходов, в основе регулирования продолжает оставаться определенный набор основополагающих принципов, где конечным итогом является закрепление правового статуса Уполномоченного по правам человека.

Казалось бы, при общих подходах должны были бы быть и общие результаты. Но, так ли это? Практика показывает обратный процесс.

Дело в том, что у различных законодателей различное понимание правового статуса Уполномоченного по правам человека. Если на ранней стадии учреждения региональных институтов таких различий были единицы, что продиктовано было тем, что региональные законы мало чем отличались от федерального конституционного закона, то на данный период времени, по истечении двенадцати лет, различия стали очевидными. Ряд основополагающих принципов, закрепленных ранее в законах, претерпели существенные изменения, а некоторые даже стали игнорироваться вовсе. Например, общепризнанный в цивилизованном демократическом обществе принцип ограничения пребывания на должности Омбудсмана более двух сроков подряд.

Почему это происходит? Ответ простой – отсутствие концепции института Уполномоченного по правам человека в России, и её законодательного закрепления на федеральном уровне.

Сказанное всецело подкрепляется нижеприведенным историческим и законодательным анализом.

Учреждение федерального института Уполномоченного по правам человека: политические обстоятельства и мотивы, правовые основы деятельности

Впервые тезис о необходимости учреждения «парламентского уполномоченного по правам человека» был закреплен в статье 40-й Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 года. Предполагалось, что на него будет возлагаться парламентский контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации. Он должен был назначаться Верховным Советом РСФСР сроком на 5 лет, быть подотчетен ему и обладать той же неприкосновенностью, что и народный депутат РСФСР. Полномочия и порядок осуществления деятельности должен был устанавливаться законом.

Следует отметить, что модель парламентского Омбудсмана является общепринятой во всем мире, она является основной для построения концепции большинства действующих национальных институтов.

В последующем, текст Декларации и норма о парламентском уполномоченном по правам человека была включена в проект Конституции РСФСР 1978 года, но, после ее принятия Съездом народных депутатов Российской Федерации, оказалось, что единственная сороковая статья, касающаяся института, была исключена. Аналогично произошло и с новой Конституцией Российской Федерации 1993 года, в которой Декларация без сороковой статьи составила ее вторую главу.

Идея парламентского уполномоченного по правам человека так и не была воплощена в жизнь. Причиной тому стали известные политические разногласия, имевшие место между Президентом России Ельциным Б.Н. и Верховным Советом России, а также боязнь, что эту должность займет ставленник национал — коммунистического большинства. На смену ей была предложена иная модель – независимый Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, которая предполагала уже другой его правовой статус.

В действующей Конституции России имеется единственное упоминание об Уполномоченном по правам человека. В п. «е» ч.1 ст. 103 Конституции Российской Федерации, касающейся полномочий Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, сказано, что она производит его назначение. Там же установлено, что Уполномоченный по правам человека действует в соответствии с федеральным конституционным законом.

Конечно, этого упоминания не достаточно для определения его организационно-правового статуса, но, тем не менее, и оно дает законное основание считать должность конституционной.

В дальнейшем был принят федеральный конституционный закон Российской Федерации от 26.02.1997 г. № 1-ФКЗ «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».

Проект закона был подготовлен Ковалёвым С.А. совместно с группой депутатов и европейскими юристами. Однако, надо полагать, в окончательном принятом варианте первоначальная идея претерпела значительные изменения.

На тот период, Ковалёв С.А., депутат Государственной Думы (фракция «Выбор России»), бывший диссидент, был первым Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, которую он совмещал с должностью председателя комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации. Его назначение на должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации было произведено Государственной Думой первого созыва 17 января 1994 года в рамках «пакетного соглашения» о разделении постов между фракциями еще до принятия закона. Государственная Дума исходила из принципа прямого действия Конституции России.

Вскоре был издан Указ Президента РФ, который установил, что до принятия соответствующего конституционного закона такое совмещение должностей является нормой.

Резюмируя вышесказанное, полагаю необходимым отметить, что ныне действующий институт приобрел независимость от всех ветвей власти в сложной политической борьбе, естественно, это породило множество правовых пробелов в установлении его статуса, что в свою очередь вызвало существующие проблемы в настоящее время.

В появлении института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации имеется логика, если исходить из Конституции России, её главы второй «Права и свободы человека и гражданина» и главы третьей «Федеральное устройство» в части статей 71, 72 о разделении предметов ведения.

Напомню, глава вторая устанавливает правовые основы личности и обязанности государства по созданию гарантий защиты прав и свобод человека, а статьи 71 и 72 относят регулирование прав и свобод к компетенции федерации, а их защиту к совместному ведению.

Развитие конституционных положений о правах человека получило новый импульс с принятием законов Российской Федерации от 28.11.1991 г. № 1948-1 «О гражданстве в Российской Федерации» и от 25 июня 1993 г. N 5242-I "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации«. Но, не смотря на эти прогрессивные и, можно сказать, революционные меры, определенному кругу политиков и правозащитников, особенно бывшим диссидентам, все же было очевидным, что отсутствуют некоторые звенья в цепи, которые позволили бы государству полноценно выполнять свою функцию по защите прав человека. Иными словами, имевшиеся государственные институты были не столь эффективны, как того требовало время. Именно в 90-х годах многие из этих лиц оказались у власти в России, в том числе и Ковалёв С.А.

Конституция Российской Федерации не единственное обстоятельство появления в России Омбудсмана. Было и другое, более прагматичное и понятное для многих представителей на тот период новой российской власти, – желание вступить в Совет Европы. Для этого необходимо было соответствовать европейским стандартам, среди которых наличие на национальном уровне института по защите прав человека.

Так в России возник институт Уполномоченного по правам человека (Омбудсмана), не совсем для неё традиционный и для широкого круга людей не совсем понятный, который наряду с другими государственными институтами, такими как суд и прокуратура, должен был стать своего рода специализированным инструментом в деле защиты прав и свобод человека и гражданина.

Концептуально, он является посредником между властью и человеком, не подменяет деятельность других государственных органов, а лишь толкает их на выполнение установленных для них законом функций в интересах обратившегося лица. При этом сам институт Уполномоченного по правам человека не входит ни в одну из ветвей власти, не наделен административно распорядительными функциями.

Его модель была скопирована с западных образцов и «импортирована как инновация в Россию» с надеждой на дальнейшую адаптацию. Произошло это или нет – предмет для исследования, но не в рамках данной статьи.

Учреждение института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации: политические обстоятельства и мотивы, правовые основы деятельности

Если с правовым статусом федерального Уполномоченного по правам человека более или менее ясно, хотя пробелов и там предостаточно, то в отношении Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации (регионального), все гораздо сложнее и проблематичнее.

Правовой основой его учреждения, как принято считать, является статья 5-я федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», которая устанавливает, что «в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации». Во всех субъектах приняты специальные законы об Уполномоченном по правам человека в данном субъекте.

О необходимости внесения положений об институте в конституции или уставы, единого подхода нет, поэтому где-то это сделали, а другие не посчитали это нужным. По нашему мнению делать это необходимо исходя, как минимум, из двух составляющих: любой созданный государственный орган и его правомочия должны быть в основном законе субъекта; проводимая работа, так или иначе, заставит законодателей сформулировать основные концептуальные принципы в том числе и организационно-правовой статус.

Если исходить из Конституции России и федеративного устройства нашего государства, то каждый субъект Российской Федерации вправе самостоятельно принимать решение учреждать ему или нет государственный орган своего уровня, приняв соответствующий закон об Уполномоченном по правам человека.

Подтверждением сказанному служит то, что этим правом в некоторых субъектах воспользовались еще до принятия конституционного закона. В апреле 1996 года был принят закон Республики Башкортостан «Об Уполномоченном по правам человека», а двумя месяцами спустя появился закон «Об Уполномоченном по правам человека Свердловской области». Кстати, это единственный закон, который до настоящего времени в названии не имеет предлога «в».

На наш взгляд, именно статья конституционного закона является наглядным показателям того, как политика попрала Закон.

Как пишет бывший Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации Олег Орестович Миронов (1998—2004 г.г.), на момент принятия закона – Депутат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в первоначальном варианте предусматривались полномочные представители федерального Уполномоченного по правам человека в регионах. Этого не пожелали члены Совета Федерации, членами которого в то время были главы субъектов и председатели законодательных органов, так как назначение происходило бы в Москве.

В качестве компромисса, норма статьи 5-й была сформулирована таким образом, что в регионах могут учреждаться свои собственные институты. Их финансирование осуществляться из средств самого субъекта Российской Федерации.

Так был решен концептуальный вопрос, касающийся правового статуса регионального института, еще на стадии проекта закона, без учета мнения парламентов субъектов Российской Федерации, как это должно было бы быть в правовом, демократическом и федеративном государстве.

С точки зрения политической наличие данной статьи – положительный момент, так как, не смотря на противоречивость статуса, был дан ясный сигнал с Кремля в регионы, что институт Уполномоченного по правам человека можно учреждать. Но, с другой стороны, поскольку норма не была императивной, то региональной власти было ясно, что процесс не обязательный и Кремлем не контролируется. Мы полагаем, что эта одна из главных причин, почему за 12 лет только около 2/3 субъектов имеют этот институт, а не отсутствие денег и дотационный бюджет.

Что касается правовой составляющей, то по нашему мнению статья 5-я является неконституционной.

Согласно ч.1 ст. 76 Конституции Российской Федерации, конституционные законы принимаются исключительно по предметам ведения Российской Федерации. Очевидно, что в данном случае предметом регулирования является предмет совместного ведения, так как ч.1 п. «б» ст. 72 «защиту прав и свобод человека и гражданина» относит к совместному ведению. В ведении Российской Федерации, в соответствии с п. «в» ст. 71 находится «регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина».

Вне всякого сомнения, статья 5-я является вмешательством в конституционное разграничение предметов ведения, кроме того, если следовать конструкции закона, то она выглядит инородным телом в нем.

К сожалению, на этом проблемы установления правового статуса регионального института Уполномоченного по правам человека не заканчиваются.

Частью 1 ст. 77 определено, что система органов государственной власти субъектами Российской Федерации устанавливается самостоятельно. Но, как известно, институт Уполномоченного по правам человека не является органом власти, поскольку в том виде, каком он сейчас представлен на федеральном и региональном уровнях, он независим и неподотчетен им.

Возникают сомнения и в отношении организационного статуса института Уполномоченного по правам человека в виде государственного органа. Анализ Конституции России позволяет сделать вывод, что понятие «государственный орган» шире, чем «орган государственной власти», поскольку в ней содержится ст. 129, касающееся единственного государственного органа – прокуратуры Российской Федерации. Все остальные – органы государственной власти, входят в известную нам «триаду» разделения властей: исполнительную, законодательную и судебную. Однако, все они, включая и прокуратуру, наделены властно-распорядительными правомочиями: могут издавать распоряжения, обязательные для исполнения другими органами и лицами, создавать подчиненные органы, иметь аппарат принуждения и другое.

Уполномоченный по правам человека таких полномочий не имеет. Более того, региональный институт, будучи государственным органом, ниже по своей иерархии федерального государственного органа. С точки зрения управления, он, априори, не вправе требовать отчета с вышестоящего органа, если этого не предусмотрено законодательством.

В данной статье не является предметом исследования вопрос организационного статуса института, но необходимо иметь в виду, что он тесно связан с правовым статусом. На практике, функции Уполномоченного по правам человека сводятся к выполнению задач, как специализированного института, действующего в сфере прав человека, а также как руководителя государственного органа со всеми вытекающими из этого последствиями.

Тенденции в закреплении правового статуса института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

За все время существования института на федеральном уровне так и не была сформулирована политика в отношении него. Предпринимаемые попытки региональными Уполномоченными по правам человека получить ответ на этот вопрос у руководства страны пока не увенчались успехом. Федеральный центр по-прежнему своим молчанием подтверждает ранее сформулированную позицию, что региональные институты – это сугубо дело самих регионов.

Сообщество Уполномоченных по правам человека, объединившись в неформальную организацию в виде «Координационного Совета Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации» пока также не активно участвует в этом процессе. Единственным достижением можно назвать внутреннюю дискуссию по вопросу создания так называемой «вертикали» во взаимоотношениях институтов федерального и региональных Уполномоченных по правам человека.

Инициатором такого подхода является ныне действующий Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации Лукин В.П. и сотрудники его аппарата, которые периодически предпринимают попытки внести изменения в статью 5-ю конституционного закона с целью получения возможности влиять на назначение региональных Уполномоченных по правам человека и получения отдельных распорядительных функций как вышестоящей организации. Это устремление поддерживают отдельные региональные Уполномоченные по правам человека, притом, что подавляющее большинство высказывается против. С резкой критикой по этому поводу выступили коллеги из Европейского института Омбудсмана. Не нашлось поддержки и в Государственной Думе. По-прежнему не желают иметь назначенца из Москвы за свои деньги и регионы, отвергая подобные законодательные инициативы в рамках разграничения предметов ведения.

Как правило, «вбросы» такой идеи делаются без широкого обсуждения с оппонентами. Причем не берется во внимание правовая сторона вопроса. Думается, что за всем этим стоит не борьба идей, а личные интересы сторонников создания «министерства по правам человека».

Альтернативой «вертикали» является идея разработки концепции развития института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и её закрепление в рамочном федеральном законе «Об Уполномоченном по правам человека в субъекте Российской Федерации», а также внесение изменений в федеральный конституционный закон № 1-ФКЗ и федеральные законы, прежде всего: УПК РФ, ГПК РФ, КоАП РФ и некоторые другие. На наш взгляд только таким путем можно создать единую систему обеспечения гарантий прав человека и их защиту в Российской Федерации.

Образовавшаяся «вялотекучесть» вовсе не означает, что не происходит каких-либо законодательных попыток определить правовой статус института. Причем осуществляется это как на уровне Российской Федерации, так и её субъектов. Продиктовано это чисто практикой.

Прежде всего, институт «видят» в осуществлении контроля за соблюдением прав человека в системе органов исполняющих наказания, а также МВД РФ. Региональные Уполномоченные по правам человека давно и успешно взаимодействуют с «силовыми» ведомствами. На практике они выполняют функцию специализированного уполномоченного по делам правоохранительных органов. Этот аргумент подтверждается и обращениями, поступающими к региональным Уполномоченным по правам человека: как минимум треть из них касаются этих структур и ведомств.

Законодательной основой для сотрудничества являются:

а) Закон Российской Федерации от 21.07.1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовное наказание в виде лишения свободы» (ст. 38) ;

б) Закон Российской Федерации от 15.07.1995 г. № 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» (ст. 21) ;

в) Закон Российской Федерации от 8.01.1997 г. № 1-ФЗ «Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации» (ст. ст. 24,91) ;

г) Закон Российской Федерации от 10.06.2008 г. N 76-ФЗ „Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания“ (ст.ст. 3, 10 ч.8, 15 ч.4 и ч.5) .

На уровне субъектов Российской Федерации идет активный процесс по изменению и внесению дополнений в уже действующее законодательство, регламентирующее деятельность института Уполномоченного по правам человека и его статус. Продиктовано это многими обстоятельствами, среди которых: устаревание ранее действующих норм, приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным, совершенствование законодательства, «подстраивание» закона под планируемых кандидатов на должность Уполномоченного по правам человека, преследование личных целей уже действующими Уполномоченными по правам человека и другое.

Можно уже констатировать, что на сегодняшний день единообразие регионального законодательства утрачено. Однако это вовсе не означает, что проблемы организационного и правового статуса института не беспокоят региональных законодателей. В итоге появляются неоднозначные законодательные решения и конструкции.

Пробелы права порой восполняются подменой понятий, как это произошло во многих субъектах Российской Федерации, где действуют Уполномоченные по правам человека, в связи с принятием закона Российской Федерации от 02 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» . Его нормы были просто келейно инсталлированы в действующий закон об Уполномоченном по правам человека, либо предприняты попытки это сделать.

Не все складывается просто и в части организации деятельности самого государственного органа, каким является институт Уполномоченного по правам человека. Например, в Краснодарском крае таким государственным органом является Уполномоченный по правам человека в Краснодарском крае и его аппарат. Такая конструкция понадобилась, чтобы совместить аппарат, зарегистрированного как юридическое лицо, и Уполномоченного по правам человека, который, кроме выполнения специальных задач, к тому же руководит им по закону. А далее еще сложнее. Этот государственный орган не вкладывается в общую схему, соответственно возникли проблемы с определением статуса сотрудников аппарата, как лиц замещающих должности государственной гражданской службы, выплат заработной платы, финансирования деятельности и прочее.

Выход был найден только спустя три года, введением в региональное законодательство понятия «иные государственные органы». Согласно закону Краснодарского края от 31.05.2005 г. № 870-КЗ «О государственной гражданской службе Краснодарского края» к иным государственным органам Краснодарского края относятся: избирательная комиссия Краснодарского края, Контрольно-счетная палата Краснодарского края, Уполномоченный по правам человека в Краснодарском крае и его аппарат, Уполномоченный по правам ребенка в Краснодарском крае и его аппарат (ст. 1).

Заключая данную статью, хотелось бы еще раз подчеркнуть о необходимости выработки концептуальных подходов в развитии института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Безусловно, необходимы единые стандарты и унификация законодательства, а также критерии оценки его деятельности.

Этому могло бы способствовать само сообщество Уполномоченных по правам человека, но, к сожалению, этого не происходит в силу многих причин. Наверно в такой ситуации было бы правильным, если бы объединение и координацию такой работы взял на себя Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации.

А пока остается одно, дождаться, когда «спустят директиву сверху», как это у нас принято, и что из этого получится.

_____________________________________________________________

Козлов Владимир Николаевич, заместитель Уполномоченного по правам человека в Краснодарском крае, д.г.с. Краснодарск. края 1 кл.

г. Краснодар

1. На 1 июня 2011 г. в субъектах Российской Федерации действовало 63 института Уполномоченного по правам человека. – Прим. автора.

2. Постановление ВС РСФСР от 22 ноября 1991 г. N 1920-I „О Декларации прав и свобод человека и гражданина“. Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 26.12.1991 г., № 52, ст. 1865.

3. Закон РФ от 21 апреля 1992 г. N 2708-I „Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики“ (прекратил действие). Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 21 мая 1992 г., № 20, ст. 1084.

4. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.). „Российская газета“ от 25 декабря 1993 г. N 237.

5. Цымбалова Н.А. История учреждения института омбудсмана в России. В кн.: Комиссии и уполномоченные по правам человека: опыт российских регионов. – СПб., 2002. –С. 105-114.

6. Собрание законодательства РФ», 03.03.1997, N 9, ст. 1011, «Российская газета», N 43-44, 04.03.1997.

7. Миронов О.О. очерки государственного правозащитника. М.: Изд-во СГУ, 2009. – С. 128.

8. Указ Президента Российской Федерации «О мерах по обеспечению конституциолнных функций Уполномоченного по правам человека» от 04.08.1994 № 1587 // Российская газета № 150. 09.08.1994.

9. Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 6 февраля 1992 г., N 6, ст. 243; «Российская газета» от 6 февраля 1992 г.

10. Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации от 12 августа 1993 г., N 32, ст.1227.

11. См., например, в кн.: Развитие института Уполномоченного по правам человека в Российских регионах. Том 1. Петербургский омбудсман. Том 2. Региональный омбудсман. / Под редакцией А.Ю. Сунгурова. Приложение к журналу «Северная пальмира». – СПб., 1999.

12. Сунгуров А.Ю. Институт Омбудсмана: эволюция традиций и современная практика (опыт сравнительного анализа). СПб.: Норма, 2005. – С. 146-148.

13. Сунгуров А.Ю. Институт Омбудсмана: эволюция традиций и современная практика (опыт сравнительного анализа). СПб.: Норма, 2005. – С. 146-148.

14. Там же.

15. Миронов О.О. очерки государственного правозащитника. М.: Изд-во СГУ, 2009. – С. 167.

16. См. например, ч.3 ст.1 Закона Краснодарского края от 26.06.2002 г. № 498-КЗ «Об Уполномоченном по правам ребенка в Краснодарском крае»/ «Кубанские новости», N 132-133, 06.07.2002.

17. Козицкий А.Г., Козлов В.Н. В поисках концепции развития: сочинские встречи уполномоченных по правам человека в России/ Вторая сочинская встреча уполномоченных по правам человека в России, 14-16 сентября 2005 года. – В кн.: Институт Уполномоченного по правам человека на Кубани: эволюция развития. Библиотека Уполномоченного по правам человека в Краснодарском крае: серия «Концепция развития». – Краснодар: Вольная Н.Н., 2007. – С. 203.

18. См., например, доклад профессора Вальтера Халлера в Инсбруке на внеочередном Общем собрании Европейского института Омбудсмана 01 апреля 2006 года. Иерархическая структура учреждений омбудсмена?/Веб-сайт: htth:// www.tirol.com/eio.

19. См. материалы «круглого стола» на тему «Конституция Российской Федерации как правовая основа развития общества и государства», прошедшего в комитете Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству под началом его председателя Плигина В.Н. «Правовой фундамент» надо укреплять/ Журнал «Российская федерация сегодня». – Декабрь 2008. — № 23. — С. 37.

20. Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации от 19 августа 1993 г., N 33, ст.1316.

21. Собрание законодательства Российской Федерации от 17 июля 1995 г., № 29, ст. 2759; «Российская газета» от 16 января 1997 г. № 9.

22. Собрание законодательства Российской Федерации от 13 января 1997 г., № 2, ст. 198; «Российская газета» от 20 июля 1995 г.

23. Собрание законодательства Российской Федерации от 16 июня 2008 г., N 24 ст. 2789; «Парламентская газета» от 19 июня 2008 г. N 39-40; «Российская газета» от 18 июня 2008 г., N 128.

24. Собрание законодательства Российской Федерации от 08 мая 2006 г., № 19 ст. 2060; «Парламентская газета» от 11 мая 2006 г. N 70-71; «Российская газета» от 5 мая 2006 г., N 95.

25. Козлов В.Н. Особый порядок рассмотрения жалоб как принцип деятельности института Уполномоченного по правам человека в России: проблема законодательной реализации и судебная практика// Право и правосудие: теория, история, практика: Сборник статей (по материалам международной научно-практической конференции 18 мая 2009 года). В 3-х томах. Том 1. Краснодар, 2009. – С. 197.

26. Информационный бюллетень Законодательного Собрания Краснодарского края, N 30 (101) от 27 июня 2005 г., стр. 38; газета «Кубанские новости», N 80 от 04 июня 2005 г.

Главная » Понятия » Курсовая работа: Развитие института уполномоченного по правам человека в РФ. Проблемы становления института уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации