Реализация функций государства.

Под функциями государства понимают основные направления внутренней и внешней деятельности государства, в которых выражаются и конкретизируются его классовая и общечеловеческая сущность и социальное назначение. Наиболее существенно в этих функциях следующее: они выражают и конкретизируют его классовую и общечеловеческую сущность, их содержание учитывает классовые, групповые (корпоративные), национальные и частные интересы членов общества; в них воплощается и раскрывается активная служебная роль государства как важнейшей части надстройки по отношению к своему базису, и реализуется практическая деятельность внутри страны и на международной арене; они возникают и развиваются сообразно историческим задачам и целям государства, которое выполняет социальное назначение путем осуществления отведенных ему функций, представляющих собой устойчиво сложившиеся основные направления его деятельности; в государствах различных исторических типов они проявляют и объективируют особенности и закономерности развития, динамику социально-экономических, политических и духовных преобразований в жизни общества.

Поскольку деятельность государства многогранна, она охватывает самые различные стороны общественной жизни. Эти направления деятельности государства и называются функциями государства. По направленности государственные функции делятся на внутренние и внешние. Первые охватывают весь спектр внутренней политики, вторые - направлены на обеспечение существования государства в мировом обществе. К внутренним функциям относятся: охранительная, экономическая, социальная, культурно-воспитательная, природоохранительная. К внешним функциям относятся: защита государства от вооруженных нападений других государств, поддержание международных политических отношений (дипломатическая деятельность), экономических и культурных связей, борьба с международной преступностью и терроризмом, участие в международной охране окружающей среды.

Понятие функции государства не следует отождествлять с такими понятиями, как:

Цели и задачи государства (если цель общества то, к чему стремится государство, а задачи - цель и средства ее достижения, то функции - это лишь основные направления деятельности государства по решению стоящих перед ним задач; следовательно, цели и задачи определяют функции);

Функции отдельных органов (в отличие от функций многочисленных государственных органов, специально предназначенных для определенного вида деятельности, функции государства охватывают его деятельность в целом, в них находит выражение социальная ценность и сущность государства, их осуществлению подчинена работа всего государственного аппарата и каждого органа в отдельности).

Однако реализовать свои функции государство может лишь через собственные органы управления в нескольких формах и разными методами, которые зависят от сферы деятельности: выполняя охранительную функцию, государство использует методы убеждения и принуждения, для реализации экономической функции необходим целый набор экономических методов - прогнозирование, планирование, льготное кредитование и инвестирование, государственные субсидии, защита потребителей и др.

В своей деятельности государство используют как правовые, так и неправовые формы реализации функций.

Правовые формы отражают тесную связь между государством и правом, в этом случае государство исполняет свои функции на основе права и в рамках закона - то есть действуя через государственные органы и совершая определенные юридические действия. Существует три правовых формы функция государства: правотворческая, правоисполнительская и правоохранительная. Правотворческая деятельность предполагает подготовку и издание нормативно-правовых актов. От этой функции зависит реализация всех остальных функций государства. От правоисполнительской деятельности зависит реализация законов и других нормативных актов. Эта задача возложена на органы управления (исполнительно-распорядительные органы), возглавляемые правительством страны. Они выполняют повседневную работу, решая вопросы управленческого характера, издают соответствующие акты, контролируют выполнение обязанностей исполнителями и др.

Правоохранительная деятельность, или властная оперативная и правоприменительная деятельность по охране правопорядка, прав и свобод граждан подразумевает меры по предупреждению правонарушений, разрешение юридических дел, привлечение к юридической ответственности и др. По мере развития рыночной экономики возросла роль договорной формы в осуществлении функций государства: государственно-властные решения органов государства сочетаются с договорной формой, структурами гражданского общества и гражданами.

К неправовым формам относится организационно-подготовительная работа, необходимая для осуществления функций государства. Эта деятельность не облечена формами права, поскольку не имеет правовых последствий (например, сбор информации, работа с письмами и заявлениями, изучение документации и т. п.).

Свою власть государство выполняет при помощи механизма государства. Механизмом государства называют целостную иерархическую систему государственных органов и учреждений, осуществляющих государственную власть, задачи и функции государства.

Выделяют следующие характеристики механизма государства: целостная иерархическая система государственных органов и учреждений, целостность которой поддерживается едиными принципами организации и деятельности государственных органов и учреждений, едиными задачами и целями их деятельности; государственные органы и учреждения, в которых работают государственные служащие, они служат для механизма первичными структурными частями, между собой они связаны началами субординации и координации; механизм государства имеет для обеспечения власти учреждения и органы принуждения (армию, полицию, тюрьмы); механизм дает государству возможность осуществлять власть и выполнять функции государства.

Между функциями государства и его механизмом существует нерасторжимая связь, а сам механизм создается для выполнения функций государства, поэтому изменение задач государства тут же отражается на устройстве государственного механизма. Механизм современного государства отличается высокой степенью сложности, многообразием составляющих его частей, блоков подсистем.

Структура механизма государства включает в себя: сами государственные органы, которые находятся в тесной взаимосвязи и соподчиненности при осуществлении своих непосредственных властных функций; государственные учреждения и предприятия, которые властными полномочиями (за исключением их администраций) не обладают, а выполняют общесоциальные функции в сфере экономики, образования, здравоохранения, культуры, науки и т. д.; государственных служащих (чиновников), специально занимающихся управлением; организационные и финансовые средства, а также принудительную силу, необходимые для обеспечения деятельности государственного аппарата. Однако при любой структуре механизма государства в нем всегда существуют органы управления и органы принуждения. Без них государство существовать не может. Некоторые органы, как понятно из перечня, властными функциями не обладают: они заняты в сфере социальной жизни, экономики и т. д.

Органы государства, его первичную составляющую, иначе называют звеном, или элементом механизма, государства, участвующим в осуществлении функций государства и наделенным для этого властными полномочиями. Органов у государства много, их сложность возрастает от низших (первичных, местных) к высшим. Каждый орган занимает в структуре государственного механизма свое определенное место, если его изъять, то нарушится вся цепочка, по которой реализуются властные функции.

В государственном органе работают государственные служащие и должностные лица, которые абстрагированы от семейных, гражданских и других отношений, не имеющих связи с государственной службой, то есть являются официальными. Для того чтобы государственные служащие ясно понимали, что от них желает получить государство, для каждого из них (или для группы с одинаковыми задачами) составляются должностные инструкции, в которых даны указания, как и каким образом свою задачу они обязаны выполнять. И рядовые сотрудники, и должностные лица следуют должностным инструкциям и выполняют положенные предписания. Но правами обладают различными: должностные лица, в отличие от служащих, обладают полномочиями издавать правовые акты, самостоятельно проводить их в жизнь.

Органы государства состоят из подразделений, скрепленных единством целей, ради достижения которых образованы, и дисциплиной, которую все служащие обязаны соблюдать. Государственные органы наделены компетенциями, то есть властными правомочиями определенного содержания и объема, эти компетенции определены выполняемыми органом задачами. Властные полномочия выражаются в: а) возможности издавать обязательные к исполнению правовые акты. Эти акты могут быть нормативными или индивидуально-определенными (акты применения норм права); б) обеспечении выполнения правовых актов органов государства путем применения различных методов, в том числе методов принуждения.

Для реализации задач каждый государственный орган располагает материальной базой, имеет финансовые средства, свой счет в банке, источник финансирования (из бюджета). Задачи органы государства проводят в жизнь надлежащими методами и формами.

Органы государства можно разделить по следующим критериям:

1) по способу возникновения: первичные и производные. Первичные органы либо возникают в порядке наследования (наследственная монархия), либо избираются по установленной процедуре и получают властные полномочия от избирателей (представительные органы). Производное органы создаются первичными органами, наделяющими их властными полномочиями. К производным органам относят исполнительно-распорядительные органы, органы прокуратуры и т. д.;

2) по объему властных полномочий органы государства: высшие и местные. Местные органы государства функционируют в административных единицах (графствах, округах, коммунах, уездах, провинциях и др.), их полномочия распространяются только на эти регионы. Высшие органы государства аккумулируют в себе всю государственную власть;

3) по широте компетенции: органы государства общей и специальной компетенции. Органы общей компетенции правомочны решать широкий круг вопросов. Органы специальной (отраслевой) компетенции исполняют какую-то одну функцию одного вида деятельности (министерство финансов, министерство юстиции).

Исходя из принципа разделения властей, все государственные органы высшего порядка разделены на три категории: законодательные, исполнительные и судебные органы.

Законодательные органы. Имеют право издания законов. Могут называться по-разному, но суть одна - это высший представительный орган. По традиции или из государственной необходимости обычно имеет две палаты - верхнюю и нижнюю.

Глава государства. В задачи главы государства входит обеспечивать согласованное функционирование органов исполнительной законодательной и судебной власти в интересах единой властной воли народа и достижения общегосударственных целей.

Исполнительные органы. Исполнительная власть принадлежит правительству, которое обычно состоит из главы правительства, его заместителей и членов правительства (министров), которые возглавляют отдельные центральные ведомства государственного управления. Правительство осуществляет управление страной.

Органы правосудия. Это наиболее сложная система государственных органов, которая состоит из гражданских, уголовных, административных, военно-полевых, транспортных и иных судов. Высшую судебную власть представляют верховные и конституционные суды.

К особой системе органов относятся силовые ведомства - вооруженные силы, органы безопасности, полиция (милиция).

Прокуратура. Прокуратура имеет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и генеральному прокурору. Последний назначается на должность и освобождается от должности высшей палатой парламента по представлению президента.

Системы органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов создаются ими в соответствии с основами конституционного строя.

Органы местного самоуправления не считаются государственными и в механизм государства не входят.

К общим принципам, на которых основано устройство и работа органов госаппарата, относятся такие, которые распространяются на весь механизм государства. Кроме общих существуют частные принципы, которые касаются только какого-то определенного органа или каких-то звеньев механизма. В РФ, например, общие принципы можно разделить на две категории. Первая категория касается принципов, закрепленных в Конституции РФ, вторая -принципов, сформулированных в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» и других федеральных законах.

Принцип народовластия (демократизма) проявляется в демократической организации государства, республиканской форме правления, при которых носитель суверенитета и единственный источник власти в Российской Федерации - многонациональный народ. Принцип демократизма лежит в основе не только организации, но и деятельности государственного аппарата. Органы государства в любой демократической стране должны действовать от имени и в интересах народа, решая все основные задачи общества и обеспечивая в нем необходимый порядок. Принцип гуманизма выражается в том, что государство позиционирует себя как социальное, политика которого направлена на удовлетворение духовных и материальных потребностей личности, обеспечение благосостояния человека и общества. Принцип федерализма определяется равноправием всех субъектов федерации. Принцип законности провозглашает равенство всех перед законом и требует соблюдения законов РФ.

Вторая группа принципов касается устройства и деятельности госаппарата, она развивает и углубляет конституционные принципы и закрепляет их на федеральном уровне, в федеральных законах и нормативных актах. Комплексное выражение эта группа принципов получила в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации». Среди принципов второго уровня можно назвать принцип единства и целостности государственного аппарата. Суть этого принципа состоит в том, что любой государственный аппарат формируется и функционирует как единая, целостная система государственных органов в масштабах страны. Принцип единства и целостности государственного аппарата основывается на идее единства государственной власти. Принцип профессионализма имеет отношение, прежде всего, к организации и деятельности органов исполнительной и судебной власти, которые должны формироваться и функционировать на профессиональной основе.

Одним их важнейших является принцип разделения властей, который предполагает разделение всей полноты государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Первым на необходимость разделения властей указывал еще деятель английской революции Лильберн. Наметки концепции разделения властей можно обнаружить у Дж. Локка, который писал о необходимости разделения законодательной (парламент) и исполнительной (правительство) функций и особо выделял федеративную власть (поддержание внешних сношений).

Ш. Монтескье в качестве основной цели разделения властей указывал на недопущение злоупотребления властью, он выделял законодательную, исполнительную и судебную ветви власти. Принцип разделения властей был реализован в Конституции США. Главное требование принципа разделения властей заключается в том, что для утверждения политической свободы, обеспечения законности и устранения злоупотреблений властью со стороны какой-либо социальной группы, учреждения или отдельного лица необходимо разделить государственную власть на законодательную, исполнительную и судебную. Причем каждая из этих ветвей власти, являясь самостоятельной и сдерживающей одна другую, должна осуществлять свои функции посредством особой системы органов и в специфических формах.

Система «сдержек и противовесов», установленная в конституции, законах, представляет собой совокупность правовых ограничений в отношении конкретной государственной власти: законодательной, исполнительной, судебной. Применительно к законодательной власти используется довольно жесткая юридическая процедура законодательного процесса, которая регламентирует основные его стадии. В системе противовесов важную роль призван играть президент, который имеет право применить отлагательное вето при поспешных решениях законодателя.

В отношении исполнительной власти используются ограничения ведомственного нормотворчества и делегированного законодательства, запреты на принятие ею актов, затрагивающих такие отношения, которые должны быть урегулированы только законом (сроки президентской власти, импичмент, вотум недоверия правительству, запрет ответственным работникам исполнительных органов избираться в состав законодательных структур, заниматься коммерческой деятельностью). Для судебной власти есть свои правоограничивающие средства, выражающиеся в конституции, процессуальном законодательстве, в его гарантиях, принципах: презумпции невиновности, праве на защиту, равенстве граждан перед законом и судом, гласности и состязательности процесса, отводе судей и т. п. Кроме всего прочего, фиксируются правоограничения, которые запрещают осуществлять функции, принадлежащие по закону другому органу.

Деятельность государственных структур должна ограничиваться их компетенцией, которая основывается на принципе «дозволено только то, что прямо разрешено законом». Особую роль в системе разделения властей играет конституционный суд (либо иные суды, выполняющие функции конституционного контроля).

Государственное управление протекает как определенный, длящийся во времени процесс и проходит четыре стадии: стадию сбора, обработки и оценки информации; стадию разработки и принятия управленческого решения; стадию исполнения управленческого решения; стадию контроля за исполнением управленческого решения.

Стадия сбора, обработки и оценки информации является первоначальной стадией управленческого процесса, поскольку прежде чем принять, вынести решение, нужно получить требуемую информацию, обработать ее и оценить на предмет полноты и достоверности. От того, насколько успешно проведена работа на этой стадии, зависит успешность или неуспешность всей дальнейшей работы.

Стадия разработки и принятия управленческого решения считается основной, центральной стадией управленческого процесса: чтобы управлять, нужно принимать решения, потому что в решениях закладываются все необходимые основы предстоящего управления. Управленческие решения могут быть двух видов - нормативные и индивидуальные. Нормативные решения носят общий характер и оформляются в виде определенных нормативно-правовых актов (законов, указов президента, постановлений правительства и т. д.). Индивидуальные решения носят уже конкретный характер, так как адресуются конкретным лицам и рассчитаны на конкретную ситуацию.

Стадия исполнения управленческого решения характеризует государственное управление с фактической стороны. Только путем исполнения управленческих решений можно реально, фактически осуществить управление. Стадией контроля за исполнением управленческого решения завершается процесс управления: без организации надлежащего контроля за исполнением управленческих решений нет гарантии того, что эти решения будут своевременно и надлежащим образом исполняться. Контроль за исполнением управленческих решений (причем как нормативных, так и индивидуальных) возлагается либо на соответствующие органы государства, либо на соответствующих должностных лиц,

Самоуправление не связано с деятельностью государства, его органов. При самоуправлении народ непосредственно или через выборные органы самостоятельно решает вопросы своей жизнедеятельности, без вмешательства органов государства. Самоуправление представлено деятельностью различных негосударственных организаций Государство осуществляет лишь внешний контроль за их деятельностью, предъявляя некоторые требования. Местное самоуправление - это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Исходя из этого определения можно сделать выводы:

1. Местное самоуправление не является осуществлением государственной власти и не относится к государственному управлению.

2. Население, осуществляя самоуправление, самостоятельно решает вопросы местного значения на свои финансовые и средства и под свою ответственность.

3. Органы местного самоуправления автономны, не входят в систему государственных органов (органов государственной власти) и не соподчинены друг другу, действуютв пределах своих административно-территориальных границ.

4. Их деятельность осуществляется, исходя из интересов населения, с учетом его исторических и местных традиций. Местное самоуправление нетождественно местному управлению, которое может быть двух видов: государственным и негосударственным. Местное государственное управление может осуществляться как выборными органами государства, так и назначаемыми государственными органами и должностными лицами. Местное негосударственное управление осуществляется либо непосредственно населением, либо органами местного самоуправления.

Органы местного самоуправления могут сочетать в своей деятельности как функции местного самоуправления, так и функции государственного управления. (В РФ местное управление выступает преимущественно в качестве местного самоуправления. В то же время не исключается и местное государственное управление. Оно выражается в деятельности местных органов государства - городских или районных прокуратур, управлений или отделений внутренних дел и т. д.)

В демократических странах государство осуществляет власть как путем представительной (через выборные государственные законодательные органы), так и путем непосредственной демократии (референдум, петиции, манифесты, право на объединение). Граждане могут реализовывать права путем объединения в общественные организации: политические партии, профессиональные и молодежные организации, трудовые коллективы и самые разнообразные иные творческие союзы.

480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников

Савенко Оксана Евгеньевна. Контрольная функция государственных органов: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01: Москва, 2004 195 c. РГБ ОД, 61:04-12/1590

Введение

Глава I. Понятие, виды и принципы осуществления контрольной функции государственных органов 12

1.1 Понятие контрольной функции государственных органов 12

1.2 Классификация контрольной деятельности государственных органов 32

1.3 Принципы осуществления контрольной функции государственных органов 49

Глава II. Контрольная деятельность органов государственной власти 67

2.1 Контрольная деятельность законодательных органов власти 67

2.2 Контрольная функция исполнительных органов власти 88

2.3 Судебный контроль как вид контрольной деятельности государственных органов 112

Глава III. Механизм осуществления контрольной функции государственных органов 128

3.1 Формы осуществления контрольной функции государственных органов 128

3.2 Методы осуществления контрольной функции государственных органов 150

3.3 Ответственность контрольных органов государственной власти 166

Библиография 175

Введение к работе

Актуальность темы в значительной степени обусловливается тем, что любое демократическое общество должно заботиться о совершенствовании контрольных механизмов. При этом подлинно демократический контроль сводится не только к контролю государства за процессами в различных сферах жизнедеятельности общества, но и к контролю общества за деятельностью всех без исключения государственных структур, наделенных властными полномочиями. Осуществление государством контрольных функций в политической, экономической, социальной, экологической, информационной, упорядочение правопорядка и международной сферах, обеспечивает стабильность и прогресс общества. При этом важно находить обоснованную меру государственного воздействия на общественные процессы в этих сферах, избегая как чрезмерного вмешательства, так и не допуская «ухода» государства из этих сфер.

Государственный контроль - феномен, имеющий глубокие корни во всем мире. Во всех цивилизованных демократических странах издавна сложились и достаточно успешно функционируют системы бюджетно-финансового и административного государственного контроля, имеется разветвленная сеть контрольных органов. В зависимости от специфики форм государственного устройства и управления, национальных традиций они строятся по-разному. 1 Как показывает анализ, наиболее эффективно контрольные системы функционируют в тех странах, где им обеспечена максимальная независимость, поскольку единственной и основной задачей органов контроля является выяснение реального состояния дел в государственном механизме вне зависимости от того, выгодна такая информация кому-либо или нет. Такие системы существуют, например, в Аргентине (Генеральная синдикатура),

1 Бобылев А.И., Горшкова Н.Г., Ивакин В.И. Исполнительная власть в России: теория и практика ее осуществления. М.: Издательский дом «Право и государство», 2003. С. 213.

Канаде (ведомство Генерального ревизора), Италии и Франции (счетные палаты), в США (главное контрольно-финансовое управление).

Можно отметить, что современное состояние государственного контроля Российской Федерации характеризуется многообразием видов, множеством органов, осуществляющих контроль, при значительных различиях в их правовом статусе, большим объемом законов и подзаконных нормативных актов, регламентирующих осуществление государственного контроля. Настоящая работа выполнена в свете административной реформы, что подчеркивает ее актуальность. Указ Президента «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 №314* впервые закрепил функции контроля и надзора за федеральными службами. Это снимает внутренний конфликт интересов, существовавший в большинстве ведомств, которые сами устанавливали правила, сами контролировали их исполнение, и сами же оказывали связанные с этим услуги, в том числе в области учета. Предполагается, что все это повысит эффективность управления и существенно повлияет на уменьшение параллелизма и дублирования функций федеральных органов исполнительной власти.

Поскольку при реализации контрольных полномочий на практике имеют место нарушения основных прав и свобод человека и гражданина, постольку возникает необходимость для того, чтобы рассмотреть основания ответственности контрольных органов государственной власти. Вопрос об ответственности контрольных органов государственной власти на практике в нашей стране не ставился, поэтому институт юридической ответственности государственных органов относится к числу наименее разработанных в отечественной правовой науке. Актуальность темы исследования выражается также в изменении в настоящее время масштабов деятельности контрольных органов. Это связано с развитием рыночных отношений, появлением новых организационно-правовых форм хозяйствования, реформированием системы

1 О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 года. // Российская газета. 11 марта 2004г.

государственной власти. Все эти явления требуют научного осмысления и законодательного закрепления. К сожалению, государство пока не может оказать существенного воздействия на эти процессы.

Известный специалист в области государственного контроля Н.А. Золотарев обоснованно утверждал, что контроль должен видоизменяться, совершенствоваться по мере развития государства, его форм и структур власти, системы управления и общественного устройства. Интересен в этой связи его вывод о том, что государство в дооктябрьский период в условиях преобладания частной собственности находило пути взаимодействия с собственниками и деловыми людьми, прежде всего через финансовые и контрольные органы. 1 Этот опыт, на наш взгляд, следовало бы использовать и ныне. Более того, как справедливо считает Н.Д. Погосян, в современных условиях необходимо искать новые формы, виды и способы осуществления контроля, которые могут оказаться более эффективными в сложившихся социально- экономических и политических условиях. 2

Степень научной разработанности темы. Проблема контрольной функции государственных органов в научной литературе по теории государства и права не были предметом самостоятельного научного исследования. Вместе с тем, некоторые аспекты осуществления контрольной деятельности государства исследовались М.И. Байтиным, В.К. Бабаевым, В.П. Беляевым, В.Б. Бурцевым, С.А. Денисовым, Б.П. Елисеевым, А.Б. Зеленцовым, Н.М. Колосовой, Ф.М. Раяновым, Т.Н. Радько, И.С. Самощенко, И.Б. Шаховым, В.Е. Чиркиным.

Цели и задачи исследования. Целью данного исследования является

теоретический анализ контрольной деятельности государства, механизма ее

осуществления, а также теоретическое обоснование и выработка практических

# органов.

1 Золотарев Н.А. Из истории государственного контроля в России 1892-1917 г.г. // Контроллинг. 1994. № 2. С.
33.

2 Погосян Н.Д Счетная палата РФ. М.: Юрист, 1998. С. 107.

Данным исследованием охвачены важнейшие, основополагающие
элементы государственного контроля, в наибольшей степени характеризующие
его как одну из важнейших функций государственных органов, значение в
жизни общества. Внимание сосредоточено на дискуссионных проблемах темы,
w конституционных нормах, теоретических положениях, в отношении которых в

теории государства и права имеются разные трактовки. Поэтому не все содержание контрольной функции государственных органов исследуется с равной степенью полноты, приоритет отдан недостаточно изученным, актуальным, практически значимым фундаментальным проблемам.

В соответствии с поставленной целью, задачами диссертационного исследования являются:

Исследование теоретических вопросов контрольной деятельности государства, принципов ее осуществления;

Изучение закономерностей и проблем применения в нашей стране мирового опыта организации и функционирования государственного контроля;

Обоснование места контрольной деятельности государственных органов в системе функций государственных органов. При этом исследование своеобразия реализации государственного контроля в Российской Федерации проводится в сопоставлении с зарубежным опытом;

Анализ контрольной деятельности представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти;

Выявление особенностей форм и методов осуществления контрольной деятельности государственных органов;

Объект и предмет исследования. Объектом исследования является

ф контрольная функция государственных органов и механизм её реализации.

Предметом исследования служат закономерности функционирования и

развития контрольной деятельности государственных органов, практика ее

осуществления. Исследуются правоотношения, возникающие при реализации контрольной функции, практика взаимодействия контрольных органов государства в системе принципа разделения властей. Подвергнут изучению

широкий круг конкретизирующих Конституцию РФ нормативных правовых

актов, регулирующих организацию и функционирование государственного

контроля.

Теоретические и методологические основы исследования.

Теоретическую основу диссертационного исследования составляют труды в области теории государства и права В.К. Бабаева, М.И. Байтина, А.И. Бобылева, А.И. Денисова, Л.И. Загайнова, А.П. Косицына, А.В. Малько, Г.Н. Манова,М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, О.Э. Мартышина, Л.А. Морозовой, В.В. Лазарева, В.Д. Перевалова, Ф.М. Раянова, И.С. Самощенко, И.Н. Сенякина, В.М. Сырых, Н.В. Черноголовкина и др.; работы по конституционному праву О.Е. Кутафина, И.Б. Шахова, Е.В. Шориной, В.Е. Чиркина, Ю.П. Шульженко, которые позволили выработать основные теоретические положения контрольной функции государственных органов, исследовать виды контрольной деятельности государства и механизм ее осуществления, обосновать особенности взаимодействия представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти при реализации контрольных полномочии и другие теоретические проблемы.

Методологической основой диссертационного исследования является применение совокупности методов научного исследования, которые разработаны в теории государства и права: общенаучных методов: диалектико-материалистического, исторического, логического, анализа и синтеза; частно-научных методов: системного, конкретно-социологического, статистического; сравнительно-правового.

Научная новизна исследования определяется тем, что в работе на

л основе обобщения теории и практики государственно-правового воздействия

контроля на общественные отношения, диссертантом предпринято

углубленное теоретическое осмысление контрольной деятельности

государства, механизма ее осуществления, принципов осуществления государственного контроля.

В диссертационном исследовании выявлены проблемы и закономерности применения в России мирового опыта организации контрольной функции государственных органов, раскрыты тенденции и перспективы развития этого института, обосновываются соответствующие выводы, разработаны предложения по совершенствованию механизма осуществления контрольной деятельности государства.

В диссертационной работе разносторонне исследованы правовые формы и методы осуществления контрольной деятельности государственных органов, обоснованы особенности ответственности контрольных органов государственной власти, внесены рекомендации к упорядочению правового регулирования осуществления контрольной деятельности государственных органов и государства в целом.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту.

1. Теоретический вывод, заключающийся в определении понятия
«контрольной» функции государственных органов, как самостоятельной и
активной деятельности органов государства, обусловленной его внутренними и
внешними задачами, обеспечивающей предупреждение и выявление
правонарушений в различных сферах общественной жизни, а также
возможность привлечения к ответственности подконтрольных субъектов.
Обосновываются и раскрываются основные признаки «контрольной» функции
государственных органов.

2. Теоретическое положение о классификации контрольной деятельности
государственных органов. В диссертационной работе аргументировано
показывается единство государственного контроля как функции
государственных органов и вместе с тем исследуются различные виды
контрольной деятельности в отдельных сферах жизни общества и государства.
Аргументируется классификация, включающая парламентский контроль,
контрольную деятельность исполнительных органов, судебный контроль.

Обоснование принципов осуществления контрольной деятельности государственных органов и их правового закрепления. По мнению диссертанта к ним относятся общие принципы: законности, разделения властей, гласности, ответственности государственных органов и должностных лиц; и частные принципы: истинность результата, профессионализм, научность, неотвратимость юридической ответственности. При этом диссертант обосновывает необходимость разработки регулятивных норм в законах прямого действия, а также упорядочение и взаимное согласование предъявляемых требований к подконтрольному объекту.

Вывод о совершенствовании методов и приемов парламентского контроля и положение о том, что контрольная функция парламента должна стать одной из его важнейших компетенций. При этом в диссертационном исследовании предлагается внести изменения в ст. 117 ч. 3 Конституции РФ в отношении выражения недоверия Правительству РФ. В случае выражения Государственной Думой недоверия Правительству РФ, премьер-министр обязан вручить заявление об отставке правительства.

Теоретическое положение о контрольной функции исполнительной власти, под которой диссертант понимает контрольную деятельность органов исполнительной власти, направленную на выявление причин отклонения от действия закона и определение путей их устранения. В диссертационном исследовании осуществлен анализ контрольной деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации, свидетельствующий о необходимости более четкой регламентации деятельности Правительства РФ по контролю за деятельностью органов исполнительной власти.

6. Рекомендации относительно форм судебного контроля, где
аргументируется положение о необходимости их конституционного
закрепления. Предлагается разработать и принять федеральный
конституционный закон «О судах общей юрисдикции», в котором закреплялось
бы разграничение компетенции между Конституционным Судом РФ и судами

общей юрисдикции по проверке соответствия нормативных правовых актов федеральному законодательству.

7. Положение о совершенствовании правовых методов контрольной деятельности государственных органов. Диссертант дает определение метода контроля как совокупности предусмотренных юридическими нормами правовых способов, приемов, средств целенаправленного государственного воздействия на соответствующий контролируемый объект; предлагается выделить методы превенции, пресекательные методы и методы ответственности.

Теоретическое положение об ответственности контрольных органов государства как разновидности конституционной ответственности. Выявлены недостатки в нынешней правовой основе ответственности государства и его органов, в связи с чем, предлагается разработать и принять Федеральный закон «Об основах ответственности государства, его органов и служащих», включив в данный закон раздел об ответственности органов, осуществляющих государственный контроль.

Выводы о совершенствовании механизма осуществления контрольной функции государственных органов. В условиях реформирования системы государственной власти, необходимо совершенствование форм и методов осуществления контрольной деятельности государства. В работе диссертант анализирует формы осуществления контрольной функции государственных органов: правотворческую, правоприменительную и правоохранительную. Вместе с тем, в диссертации делается вывод, о недостаточности сбалансированности механизма осуществления государственного контроля, что не позволяет эффективно использовать весь его потенциал.

Практическое значение диссертационного исследования. Его практическая значимость обусловлена актуальностью и важностью вопросов, связанных с контрольной деятельностью государства и его органов. Сформулированные автором теоретические положения, научные выводы, практические рекомендации могут быть использованы: а) при последующем

11 исследовании государственного контроля; б) в деятельности государственных органов законодательной, исполнительной, судебной власти и органов местного самоуправления; в) при совершенствовании правового регулирования деятельности органов государственной власти; г) в учебном процессе при изучении дисциплин «Теория государства и права», «Конституционное право России».

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации изложены автором в опубликованных работах, легли в основу докладов и выступлений на научных и научно-практических конференциях:

1. Российская научно-практическая конференция «Правовое обеспечение
развития предпринимательской деятельности». Оренбург: Оренбургский
государственный университет, 2000.

2. Научно-практическая конференция «Актуальные проблемы
правопорядка». Москва: Юридический институт Московского
государственного университета путей сообщения, 2000.

3. Международная научно-практическая конференция, посвященная 30-
летию Оренбургского государственного университета «Учебная, научно-
производственная и инновационная деятельность высшей школы в
современных условиях». Оренбург: Оренбургский государственный
университет, 2001.

4. Научно-практическая конференция «Актуальные проблемы
совершенствования законодательства в сфере железнодорожного транспорта».
Москва: Юридический институт Московского государственного университета
путей сообщения, 2001.

5. Международная научно-практическая конференция «Проблемы
правового регулирования отношений в аграрном секторе экономики».
Оренбург: Оренбургский государственный аграрный университет, 2002.

Структура работы состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, и библиографию.

Понятие контрольной функции государственных органов

Возникнув как продукт общества, государство становится по отношению к нему управляющей системой, деятельной силой, воздействующей на все важнейшие процессы, происходящие в нем. Государство ни в коем случае не есть нечто инертное, оно всегда действует и действует очень энергично. Это активное, деятельное начало является способом его существования. Оно задано самой природой государства, его сущностью.

На любом этапе развития человечества вопрос о том, каким должно быть государство, его функции, а также как и кем должна осуществляться государственная власть, оставался в той или иной степени актуальным и насущным.

Государство есть сложная социальная организация, основным назначением которой является осуществление публичной власти в интересах всего общества. Для общей характеристики деятельности государства в юридической науке выработано понятие «функции государства». М.И. Байтин предложил следующее понятие функций государства: «Это направления (и стороны) его деятельности, в которых выражаются и конкретизируются его классовая сущность, задачи и цели, закономерности развития».1 Такой же позиции придерживается и Н.В. Черноголовкин который отмечает, что функции государства служат непосредственным проявлением классовой сущности государства.2 Вполне закономерно, что данные определения развивались из более ранних толкований функций государства советских авторов. В юридической литературе СССР под функциями государства понимались основные направления его деятельности, в которых выражаются его классовая сущность, служебная роль, задачи и цели по построению социализма и коммунизма.1 Важно отметить, что такого взгляда на функции социалистического государства с теми или иными небольшими уточнениями придерживались большинство советских правоведов, вследствие чего эти взгляды получили широкое признание в литературе того времени.

На современном, радикальном этапе развития отечественной теории государства и права сохраняется функциональный подход к деятельности государства, но с существенными изменениями, касающимися расширения и углубления понимания социального назначения государства, отвергается жесткая связь между изменениями классовых характеристик государства и его функций. Эта связь, как показал исторический опыт, оказалась более многогранной. Функции государства, по мнению М.И. Байтина и И.Н. Сенякина, - это определенные, более или менее стабильные для известного исторического периода направления деятельности государства, которые преломляются и реализуются в разносторонних связях между государством и регулируемыми им общественными отношениями. На функции государства оказывают определяющее влияние не столько классовые характеристики государства, сколько новые условия и проблемы современной жизнедеятельности общества, существования цивилизации (состояние экологии, запасы ядерного оружия, демографические и др.).

Поэтому ряд ученых под функциями подразумевают основные направления (стороны, виды) деятельности государства; его практическая деятельность, имеющая предметно-политический и социальный характер; социальное направление деятельности внутри или вне государства. Однако все единодушно признают, что в функциях государства выражаются его сущность и социальное назначение, цели и задачи. Функции не могут реализоваться внутри самой государственной организации: они реализуются в воздействии на общественные отношения.

Как считает профессор А.Ф. Черданцев, функции вытекают из природы и нужд самого общества и в государственно-организованном обществе обретают характер государственных функций. Это естественно, ибо в таком обществе управление общественными делами возлагается на государство как форму организации самого общества. Функции государства, как главные направления его деятельности, обусловлены основными задачами, стоящими перед обществом. Изменение задач ведет к изменению функций государства.1

Вместе с тем в литературе по теории государства и права понимание функций государства тесно связывается с формами и методами деятельности государства.

Так, профессор В.М. Сырых дает следующую формулировку функциям государства - это определяемые конкретно-историческими условиями существования государства его основные направления деятельности по управлению делами общества, осуществляемой в присущих им формах и с помощью специфических методов.2

Л.А. Морозова определяет функции государства как особый механизм государственного воздействия на общественные процессы и отношения, определяющий главные направления и содержание его деятельности по управлению обществом.

Контрольная деятельность законодательных органов власти

Центральным звеном в механизме контрольной деятельности государственных органов является парламент, правомочный контролировать деятельность публичной администрации с помощью своих прерогатив и определенных на конституционном уровне способов.1 Осуществление контроля занимает важное место в деятельности любого парламента. Естественно, реальный объем полномочий парламента конкретной страны в области контроля зависит от ряда факторов, как-то: государственное устройство, политический режим, форма правления, исторические условия, и тому подобное. Вместе с тем, парламент, будучи органом, в котором представлены разнообразные социальные и территориальные интересы, работая, как правило, открыто, на виду у избирателей, находясь в постоянном и более тесном (по сравнению с другими центральными органами государственной власти) контакте с гражданами, благодаря работе депутатов в избирательных округах, лоббизму и т.п., формируя некоторые иные государственные органы, принимая бюджет, играя видную роль в системе конституционных органов государственной власти, не может не иметь прав в области контроля.

Контроль следует понимать как функцию государственных органов и учитывать, что он сводится к исключительно проверочным, надзорным, ревизорским действиям с возможными санкциями в случае обнаружения в ходе таких действий каких-либо нарушений. Итак, контрольная функция, присущая каждому парламенту, осуществляется в каждой стране, где есть парламент, с определенной спецификой Объектом парламентского контроля чаще всего выступает исполнительная власть, но контроль этот может в отдельных случаях распространяться и на главу государства, судебную власть, местное самоуправление, вооруженные силы и др. При этом контроль за исполнительной властью чаще всего носит политический характер, то и его членов (главным образом при парламентарных и смешанных формах правления), хотя, разумеется, осуществляется в юридических формах, тогда как в отношении остальных субъектов характер контроля - чисто юридический: если не удается установить нарушения каких-либо правовых норм, для подконтрольного органа, учреждения, у должностного лица не может возникнуть никаких отрицательных правовых последствий.

В настоящее время в международной практике используются следующие формы контроля за деятельностью исполнительной власти, особенно правительства, министров, подчиненных им структур. Каждая из этих форм используется для конкретной цели: контроль над политикой; контроль над управлением; защита прав личности или выявление и устранение злоупотреблений и несправедливостей.

Важной формой парламентского контроля является постановка вопроса о доверии Правительству, которая применяется лишь в парламентарных странах, где Правительство несет ответственность перед парламентом (обычно перед нижней палатой) за свою деятельность.

Имеет цель одобрить или не одобрить политический курс или определенную акцию правительства, оценить правильность его политики по какой-либо проблеме. Законодатель, как правило, определяет в конституции минимальное число депутатов, от имени которых может быть внесен проект резолюции о вотуме недоверия (в Японии, например, оно равно 50).

Формы осуществления контрольной функции государственных органов

В юридической литературе под формами осуществления функций государства понимается, во-первых, деятельность основных звеньев механизма государства, специфика видов государственной деятельности в отличие от деятельности негосударственных организаций; во-вторых, однородная по своим внешним признакам деятельность всех, многих или нескольких органов государства, посредством которой осуществляются его функции.1

Согласно данной точки зрения, в качестве основных форм осуществления функций государства принято различать: а) законодательную деятельность, заключающуюся в издании высшими органами государственной власти законов; б) управленческую, т.е. административную, представляющую собой основанную на законах оперативную, повседневную и конкретную реализацию органами государственного управления функций государства; в) судебную деятельность, связанную с рассмотрением и разрешением судами в установленном законом порядке гражданских, уголовных и других значимых дел или споров; г) прокурорский надзор, осуществляемый системой органов прокуратуры за точным и неуклонным соблюдением законов всеми государственными органами, общественными организациями, должностными лицами и гражданами.

Рассмотрим точку зрения Н.В. Черноголовкина относительно форм осуществления функций государства - «формы его практической деятельности, направленной на претворение в жизнь целей государства и разрешение стоящих перед ним задач. Эти формы специфичны для государства как политической организации и присущи только ему»1. Далее он отмечает, что формы осуществления функций едины как для деятельности государства в целом, так и для отдельных направлений его деятельности, т.е. функций. Таким образом, отдельные основные функции государства не могут обладать спецификой в отношении форм их осуществления: все функции осуществляются в одних и тех же формах.

Специфика видов государственной деятельности определяется: назначением данного вида государственной деятельности, структурой органов,-выполняющих эту деятельность, способами ее проведения.

При относительной общности в понимании форм государственной деятельности в нашей литературе отсутствует их единая классификация. Ряд ученых насчитывают три формы государственной деятельности -законодательство, управление и правосудие; другие добавляют еще надзорную деятельность; третьи дополнительно выделяют осуществление местной государственной власти и некоторые другие виды государственной деятельности.3 Широкое признание в правовой литературе получила классификация форм осуществления функций государства, суть которой состоит в выделении правовых форм государственной деятельности.

«Под правовыми формами... осуществления функций государства понимается однородная по своим признакам (характеру и юридическим последствиям) деятельность органов государства по руководству обществом путем издания правовых актов».

Множество столетий государственный аппарат был неразвит, а органы не были дифференцированы по составу и компетенции. Так, в рабовладельческом, феодальном, да и на ранних этапах развития капиталистического государства основу механизма составляли военное ведомство, ведомства внутренних дел, финансов и иностранных дел. Механизм же современного государства может быть отмечен высокой степенью сложности и многообразием органов и учреждений, подразделяющихся на крупные подсистемы. Так, одну его подсистему (часть) образуют высшие органы государства: представительные, глава государства, правительство. Они обычно находятся в поле зрения общественности, средств массовой информации, вокруг них формируется общественное мнение. Другая подсистема- это органы правопорядка, суд, прокуратура, а также силовые структуры (армия, полиция, разведка). Последние выполняют решения высших органов государства, в том числе методами государственного принуждения (военное подавление, полицейские меры). Наиболее жесткие способы принуждения осуществляют вооруженные отряды людей - войско, полиция.

Итак, единый целостный механизм государства в целях реализации присущих ему функций расчленяется на составные части - органы и подсистемы, расположенные в определенной иерархии: различные органы и подсистемы занимают неодинаковое место в государственном механизме, находятся в сложных отношениях субординации и координации. Такая структура изменчива и разнообразна, но при всех условиях в его структуре существуют органы управления и органы принуждения, при этом управление и принуждении зачастую переплетаются между собой, в этом проявляется общесоциальная и классовая сущность государства.

Основным критерием при определении понятия "функция государственного органа" должна являться именно социально значимая направленность деятельности, и, собственно, поэтому сама деятельность должна быть социально значима и проявляться вовне данного органа. Она (деятельность) неизбежно определяется необходимостью достижения целей и задач данного органа, выражает его социальную сущность и социальное предназначение.

Основным критерием определения сущности понятия "функция государственного органа" является именно проявляемая во внешней системе отношений социально значимая деятельность государственного органа.

Итак, с нашей точки зрения, функцией любого государственного органа являются социально значимые направления деятельности данного органа, осуществляемые через конкретные виды его деятельности в рамках установленных законом типов его деятельности, в которых реализуется его компетенция.

Причем именно компетенция государственного органа определяет наличие тех или иных функций, которые он осуществляет, и соответствующие им типы его деятельности. Объективные потребности государственно-организованного общества в конкретной социально необходимой деятельности на каждом новом этапе исторического развития воплощаются в учреждении определенных государственных органов либо совершенствовании деятельности существующих. Одной из основных функций любого современного государства является установление и поддержание необходимого правопорядка, обеспечение политико-правового режима законности.

Таким образом, рассмотрев ряд различных вариантов определения понятия "функция государственного органа" и соотношения понятий "функция" и "деятельность", мы пришли к выводу, что государственный орган в соответствии с целями и задачами его деятельности, определенными законом, наделен исключительной компетенцией, в соответствии и в рамках которой осуществляет возложенные на него функции, которые определяют основные направления деятельности, реализуемые через социально значимые типы деятельности, осуществляя конкретные виды деятельности, необходимые гражданам.

Под функциями органов обычно понимаются их конкретные цели и полномочия (компетенция). Функции органа государства и его компетенция -не совпадающие понятия. Функции органов государства представляют собой отдельные направления в содержании их практической деятельности. Компетенция же есть выражение функций в полномочиях органа, его правах и обязанностях, т.е. правовое установление их объема и границ.

Таким образом, функции государственных органов являются юридическим понятием. Их содержание находится в зависимости от волевых установлений государства, которые определяются объективной действительностью, материальными условиями жизни общества. Тем не менее содержание функций государственных органов устанавливается и изменяется государством в лице тех же органов и их должностных лиц.

В отличие от функций государственных органов, функции государства выступают как политико-философское понятие. Они объективны по своему характеру и не зависят от воли людей. Перед государством не может стоять вопрос: осуществлять или не осуществлять ему свои функции. Их проведение обязательно и необходимо для существования и развития всякого государства, так как в функциях выражается его сущность, его внутренняя природа.

Функции государственных органов по своему содержанию подчинены функциям государства, их целям и требованиям. Поэтому деятельность государственных органов должна быть строго согласована с функциями государства. Это правило распространяется на законы и иные нормативные акты, формулирующие права и обязанности органов государства, т.е. их функции.

Понятие функций государственных органов не тождественно понятию конкретных действий этих органов. Функции государственных органов стоят ближе к конкретной деятельности, нежели функции самого государства. Однако как ни близки функции государственных органов к их практической деятельности, эти понятия не равнозначны друг другу. Конкретные акции государственных органов означают осуществление их полномочий, т.е. реализацию их функций, а не сами функции.

Из этого вытекает, что функции государственных органов являются понятием общим по отношению к их практическим действиям. Однако оно более конкретно по сравнению с понятием функций государства. Следовательно, функции государственных органов располагаются между функциями государства и его практической деятельностью.

Множество органов можно разделить по различным основаниям: по принципу разделения властей (законодательные, исполнительные, судебные органы); в зависимости от организационно-правовых форм деятельности и компетенции выделяют органы: представительные, исполнительно-распорядительные, судебные и контроля и надзора.

Понятие функции государства не следует отождествлять с такими понятиями, как:

В своей деятельности государство используют как правовые, так и неправовые формы реализации функций.

Органы государства можно разделить по следующим критериям:

Органы местного самоуправления не считаются государственными и в механизм государства не входят.

Исходя из этого определения можно сделать выводы:

Необходимо отличать от функций его отдельного органа. Данная проблема имеет двоякое значение: теоретическое и практическое. В теоретическом отношении решение поставленного вопроса углубляет познания о функциях государства . В практическом плане определенное разграничение указанных понятий направлено на совершенствование структуры и повседневной деятельности государственных органов

Функции государства – такие направления деятельности государства, в которых непосредственно выражается его сущность как социального явления.

Функции государственных органов подобным качеством обладать не могут; в них сущность государства не получает непосредственного выражения.

Функции государства выполняются всеми или многими государственными органами, однако зачастую отдельные органы играют приоритетную роль в деле осуществления какой-либо функции государства.

Под функциями органов обычно понимаются их конкретные цели и полномочия (компетенция).

Функции органа государства и его компетенция -не совпадающие понятия. Функции органов государства представляют собой отдельные направления в содержании их практической деятельности. Компетенция же есть выражение функций в полномочиях органа, его правах и обязанностях, т.е. правовое установление их объема и границ.

Таким образом, функции государственных органов являются юридическим понятием. Их содержание находится в зависимости от волевых установлений государства, которые определяются объективной действительностью, материальными условиями жизни общества . Тем не менее содержание функций государственных органов устанавливается и изменяется государством в лице тех же органов и их должностных лиц.

Функции государственных органов по своему содержанию подчинены функциям государства, их целям и требованиям. Поэтому деятельность государственных органов должна быть строго согласована с функциями государства. Это правило распространяется на законы и иные нормативные акты , формулирующие права и обязанности органов государства, т.е. их функции.

Главная » Трудовое » Реализация функций государства.