Практика государственной службы свидетельствует, что служебное поведение государственных служащих должно основываться на прочных нравственных принципах.

Под нравственными принципами государственной службы понимается совокупность норм, выражающих требования государства и общества к нравственной сущности служащего, к характеру его взаимоотношений с государством, на службе у которого он находится, с гражданским обществом, которому он служит, обеспечивая взаимодействие государства и его граждан в защите их прав, свобод и законных интересов. Это система общих ценностей и правил, регулирующих взаимоотношения государственных служащих между собой в процессе их совместной профессиональной деятельности с целью создания надлежащего морально-психологического климата в коллективе и повышения эффективности государственной службы.

Следует отметить, что нравственные принципы и нормы служебной деятельности государственных служащих пока не нашли у нас нормативного установления. Но правила служебного поведения и требования к нему закреплены в действующем законодательстве .

Наука и практика показывают, что общими нравственными принципами служебной деятельности государственных служащих являются следующие принципы.

Принцип служения государству и обществу, требующий бескорыстной и безупречной службы на благо государства и гражданского общества.

Принцип законности. Это важнейший этический принцип, обязывающий должностных лиц, всех государственных служащих неукоснительно соблюдать букву и дух законов, в том числе о государственной службе и кадровой деятельности. В любой правовой системе все правовые нормы имеют свой нравственный смысл, каждый правовой акт имеет свою нравственную ценность. Важно, чтобы в законе право и мораль соответствовали друг другу.

Этот принцип требует верховенства Конституции РФ, федеральных законов над иными нормативно-правовыми актами, положениями и инструкциями. Для чиновников должно стать правилом, что неисполнение, попрание закона не только противоправно, но и глубоко аморально. К сожалению, у нас еще низок уровень правовой культуры государственных служащих, весьма распространены правовой нигилизм, скептическое отношение к праву. Отсюда проистекают правовая противоречивость и слабость государственной власти, двойные стандарты в правоприменительной практике, безответственность и безнаказанность, правовая безграмотность ряда служащих .

Принцип гуманизма, предписывающий признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Этот принцип требует от чиновника уважать каждого человека, признавать суверенитет личности и ее достоинство, быть вежливым, тактичным, толерантным. Причем, это должно проявляться не только внешне, но должно стать внутренним императивом чиновника. Данный принцип показывает то, что чиновник существует и действует для человека, а не человек для чиновника.

Принцип ответственности, обязывающий государственных служащих нести не только юридическую, но и нравственную ответственность за принимаемые управленческие и кадровые решения. Такой подход не в традициях российской ментальности. Но его надо использовать, брать на вооружение, чтобы чиновники чувствовали моральную ответственность за свое служебное поведение и деятельность.

Принцип справедливости, требующий разумного использования властных полномочий, защиты прав и законных интересов граждан. Удовлетворение потребности в справедливости властей - самое важное из моральных ожиданий общества. Любая несправедливость, допускаемая чиновником, наносит моральный ущерб авторитету власти. Этот принцип требует внимательного и справедливого подхода при назначении служащих на новую должность, учета всех его достоинств и заслуг.

Принцип лояльности, означающий осознанное, добровольное соблюдение служащими установленных государством, отдельными его структурами правил, норм, предписаний своего служебного поведения. Он предполагает верность государственной службе, уважение и корректность по отношению к государственным и общественным институтам. Он требует, чтобы государственный служащий не наносил вред имиджу государства, всячески способствовал укреплению его авторитета. В соответствии с этим принципом, чиновник обязан проявлять лояльность по отношению к: государству, государственному строю; политическому большинству, находящемуся у власти (правящей группе); ко всем ветвям власти; к государственным институтам (армии, милиции, министерствам, ведомствам и т.д.); к обществу, населению; к другим государственным служащим .

Принцип политической нейтральности, который требует, чтобы государственная служба и кадровая деятельность были вне политики, вне непосредственной борьбы за власть. Проявление политико-идеологических пристрастий, ориентация на какие-либо политические группировки в системе государственной службы неуместны и вредны. Вместе с тем, государственно-служебные отношения не могут не носить политический характер, поскольку государственная служба - это институт государства. А всё, что связано с государством и государственной властью - это явления политические. Вопрос заключается в степени политизации государственной службы. Индикатором политизации можно считать уровень вовлечения аппарата и отдельных служащих в политику. Поэтому нельзя нарушать меру допустимости политизации государственного аппарата. Но какова эта мера?

Демократическая система государственной власти требует построения департизированной и деполитизированной государственной службы. Без такой государственной службы невозможно создать стабильный и надежный механизм правового демократического государства. Исторический опыт и современная практика государственного строительства доказывают, что для эффективного государственного управления необходима полностью департизированная и относительно деполитизированная государственная гражданская служба. При этом, силовые государственные структуры и судебная власть должны быть абсолютно департизированы и деполитизированы. Полное слияние политики и государственной службы нецелесообразно и недопустимо, в том числе и по соображениям морального характера. Но абсолютно разделить государственную службу и политику невозможно - это из области утопии. Гражданскому обществу и политикам, контролирующим и регулирующим государственную службу, это нужно иметь в виду .

Принцип честности и неподкупности, требующий категорического неприятия таких явлений, как коррупция и бюрократизм. На коррумпированность и интенсивную бюрократизацию госаппарата обращает внимание подавляющее большинство граждан (до 78%) и ученых-экспертов (до 76%) .

Нынешняя организация госаппарата и его непрозрачность способствуют коррупции. По сути, любые административные барьеры преодолеваются взятками. Коррупция и бюрократизм властей создают угрозу демократическим ценностям, разрушают веру людей в государство, подрывают авторитет власти.

Признаками коррумпированности государственного служащего являются: незаконность получаемых служащим материальных и нематериальных выгод; злоупотребление властью, использование служебного положения вопреки интересам государственной службы; умышленное использование служебного положения и авторитета занимаемой должности для личного обогащения; наличие личной корысти и личной заинтересованности. Предметом коррупции могут быть: приватизация государственной собственности, распределение бюджетных средств, предоставление льгот и лицензирование, налогообложение и таможенная сфера, здравоохранение и образование, призыв на военную службу.

Коррупция - это системное явление, требующее не только уголовно-правовых мер борьбы, но и целенаправленной кадровой работы, нравственного воздействия.

Бюрократизм - внутреннее свойство любой управленческой структуры. Но оно должно быть минимизировано. Бюрократизм представляет собой нравственно отрицательную форму реализации государственно-властных полномочий. Отличительная черта бюрократической ментальности чиновника - стереотипность, безразличие и безответственность, что превращает бюрократию в корпорацию эгоистических интересов. В бюрократической среде преобладают такие ценности, как чинопочитание, карьеризм, канцелярщина, зависть, подобострастное отношение к богатству и власти. Только демократизация и открытость власти, оптимизация аппарата, расширение социальной базы кадрового корпуса государственной службы, отделение его от бизнеса и собственности могут лишить бюрократизм благоприятной среды обитания .

То есть, нравственные принципы государственной службы понимаются как совокупность норм, выражающих требования государства и общества к нравственной сущности государственной службы, к кадровой политике и деятельности, к характеру взаимоотношений служащего с государством, обществом и другими служащими.

Если оценивать в целом нравственный уровень государственных служащих, то следует обратиться к данным специального социологического опроса. На вопрос "Как бы вы оценили нравственные качества современных государственных служащих" были получены следующие ответы: "большинство из них люди честные, неподкупные" - 20%, "среди них в равной степени есть люди честные и нечестные" - 72%, "большинство из них - люди недостаточно честные и не столь неподкупные" - 4%. "Каковы, на Ваш взгляд, основные причины аморального поведения определенной части государственных служащих"?: 52% - "падение нравственности в обществе", 21% - "руководители сами не являются примером для подчиненных", 15% - "недостаточное воспитание, низкая общая культура", 15% - "пренебрежение к законам", 13% - "неудовлетворительные материальные условия жизни служащих", 11% - "отсутствие должного контроля со стороны общества", 7% - неразработанность нормативных документов в борьбе с аморальными явлениями" .

В условиях реформирования системы государственной службы Российской Федерации в общественном сознании начинают формироваться новые представления об этических нормах государственно-служебных отношений и их роли в жизни государства и общества. Во многом они базируются на традиционных представлениях о долге и чести российского чиновника, ответственного перед государством и служащим ему. В ряду морально-этических принципов и норм, составляющих нравственные основы государственной службы современной России, особо, на наш взгляд, выделяется принцип служения государству и обществу. Его актуальность и практическая значимость определяются тем обстоятельством, что этот принцип имеет для нас не только теоретическое, но и практическое значение. Будучи близким по своему содержанию с принципами политической нейтральности и лояльности, он имеет свою специфику, обусловленную историческими традициями, менталитетом, политическими, культурными, психологическими и иными факторами.

Термин "служение", согласно "Толкового словаря живого великорусского языка" В.И. Даля, отождествляется с понятиями "служить", "служба". "Служение", то есть "служба" есть употребление, польза, угода, деятельность, жизнь для других, услуга, полезное дело (например, "долг каждого - служенье на общую пользу"). "Служить" по В.И. Далю - это состоять на государственной или общественной службе, при должности, занимать место с известными обязанностями, быть при месте.

Это понятие уходит своими корнями в старину, в эпоху формирования Московского централизованного государства, тот есть в тот период в истории нашей страны, когда государственная служба понималась не иначе как "государева служба", как служение государю. Непубличность, придание государственной службе характера служения первому лицу государства, но не самому государству и тем более не обществу были и пока еще остаются одной из существенных особенностей нашей государственной службы .

Исторический анализ показывает, что у нас принцип служения государству и обществу практически никогда не соблюдался. Начиная с середины ХХI века, момента образования единого Русского государства с сильной монархической властью, государственная служба в России рассматривалась как "государева служба". Великий князь, а затем царь или "государь всея Руси" считался наместником Бога на земле. Этот постулат основывался на базисном библейском положении о том, что "нет власти не от Бога". Учитывая тот факт, что Россия в те времена была исключительно набожной православной страной, можно судить о высоком сакральном смысле верховной монархической власти. Кроме того, в системе самой политической власти утвердился византийско-монгольский, то есть восточный тип правления и соответствующий тип построения и организации государственного аппарата. Поэтому полное подчинение государю являлось нормой поведения чиновников - окольничих, стряпчих, подъячих. Государственная служба вполне обоснованно называлась "государевой службой", поскольку служащие государственных органов служили, прежде всего, государю. Не случайно, в допетровский период государственных служащих называли "государевыми служилыми людьми".

В такой системе государственной службы "служилые люди" не могли иметь другого статуса кроме статуса "государевых слуг". Этот статус характеризовался следующими отличительными признаками. Во-первых, полная зависимость от государя, передача собственной карьеры и даже личной жизни на милость и волю государя. Во-вторых, служба "по приказу", то есть по распоряжению начальства. Беспрекословное принятие поручения (приказа), готовность взять на себя обязанности по той или иной должности в указанной отрасли государственного управления и в указанном месте страны. В-третьих, отсутствие строго определенной управленческой специализации, ввиду вхождения гражданской, военной и других видов служб в единую "государеву службу".

Всё это порождало нестабильность служебного положения, приводило к резкой смене уровня и профиля службы, увеличивало возможность оказаться в немилости у государя или непосредственного начальника со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Правовые и организационные основы "государевой службы" регламентировал и законодательно утвердил Петр Великий, введя своим указом знаменитую "Табель о рангах". Эти основы обозначили появление в России новой профессиональной категории, нового социального слоя людей - чиновников, всецело обязанных своим положением и существованием государственной службе, но более всего государю. Однако осознание роли российского чиновничества в системе власти и управления, вопрос о долге, ответственности, правах и обязанностях государственных служащих, о их служении государству и обществу - эти проблемы были поставлены в повестку дня в России с большим опозданием от стран Западной Европы .

Непризнание принципа служения государству и обществу прослеживается и в советскую эпоху. В тот период главным и определяющим условием работы в государственном аппарате было членство в Коммунистической партии, верность "линии партии", личная преданность делу партии. Государственный аппарат, служа КПСС, в то же время служил государству, поскольку по своей сути Советский Союз был партийным государством. Существовало лишь формальное различие между партийной и государственной властью.

В этом служении советских чиновников партии и государству нельзя не заметить и служение обществу. Но оно осуществлялось не прямо, а опосредованно. Во всех партийных документах подчеркивалось, что высшей своей целью партия ставит служение советскому народу, обществу. В действительности в практике государственного управления советской эпохи мы видим служение партийно-советского аппарата интересам государства, которое отождествлялось со служением партии. Служение обществу лишь громогласно декларировалось.

Таким образом, становление и развитие отечественной бюрократии на всём протяжении нашей истории было связано с идеей служения государственной власти, верховному правителю государства, государственным органам, а не самому государству, не населяющему его народу, не гражданскому обществу.

Государственная служба в современной России нацелена на служение государству и обществу, народу. Это вытекает из конституционного положения о том, что "носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ" . Безусловно, государственная служба по своему определению предназначена прежде всего для обеспечения исполнения задач и функций государства. Сегодня, особенно в либеральных кругах, существует мнение, что, прежде всего чиновник должен служить обществу. Этот подход направлен на "быстрый уход" государства и его институтов из тех сфер деятельности и социальных отношений, где их могут заменить частная инициатива и рыночные механизмы. Для такого подхода характерно копирование зарубежных моделей управления и форм государственного развития промышленно развитых западных стран. В этом нет ничего плохого, но необходимо только учитывать наши исторические традиции, а также современные экономические и социально-политические реалии.

Безусловно, государственный чиновник в любом государстве служит, прежде всего, своему государству. Данный вывод вытекает уже из самого его названия - "государственный служащий", то есть служащий государству. Кроме того, именно государство, а не общество нанимает гражданина на государственную службу, заключая с ним служебный контракт, и выплачивает ему денежное содержание.

Для современной государственной службы принципиально важны ее цели и приоритеты. Это актуально не только в правовом, но и нравственном отношении. Для человека, находящемуся на государственной службе, чрезвычайно важна нравственная установка - "кому я служу? ". Он должен понимать, что главная цель для него - это безупречное служение государству. Но чиновник должен также понимать, что через государство он служит обществу, поскольку служение гражданскому обществу - это стратегический приоритет государственной службы любого демократического государства.

Государство является частью общества и существует за счет общества, Государственный аппарат содержится за счет налогоплательщиков. Поэтому и государство, и его механизм - государственная служба должны служить обществу, человеку. Поскольку государство служит обществу, то и государственная служба должна служить ему.

Государственный служащий должен служит не своему начальнику, а государству и народу как первоисточнику власти в обществе. Сегодня предпринимаются попытки ее ориентации на служение не самому государству, а руководителю конкретного государственного органа. Это ведомственный, негосударственный подход.

Как известно, действующее законодательство определяет государственную службу как профессиональную служебную деятельность граждан России . Это прагматичный взгляд на государственную службу как на деятельность, работу или служение в пользу государства в системе его органов. Здесь вновь возникает вопрос: на кого работает государственный служащий, кому служит? Сегодня служба в органах власти является осмысленной деятельностью во имя государства и во имя человека. Смысл и главный принцип современной государственной службы - власть для людей. Служа государству, государственный служащий одновременно служит людям, обществу как главному, согласно Конституции РФ, источнику власти в стране. Это и конституционная, и нравственная норма.

В рамках исследуемой темы следует коснуться вопроса о традиционно существующей тенденции узурпации бюрократическим административным аппаратом политической власти. В российской традиции государство всегда доминировало над обществом и чиновничество свысока и несколько пренебрежительно смотрело на общество, на людей. Эта тенденция еще осталась.

Практика свидетельствует, что чиновники не ограничивают свои интересы и свое влияние рамками чисто инструментальных функций. Им присуще стремление к обладанию как можно большими властно-политическими полномочиями. Это явление следует объяснять причинами не только карьерно-служебного, психологического, но и морального порядка. Чиновникам это удается в силу профессиональных знаний, навыков, опыта управленческой деятельности, наличия административных, материальных ресурсов, личных связей. Очень часто бюрократия становится самодостаточной и самостоятельной политической силой, активно влияющей на вектор развития государства и общества. Отечественный опыт показывает, что почти каждая попытка реформирования государственного аппарата придавала чиновничеству все больше власти, увеличивая полномочия тех, чьи притязания планировалось ограничивать и контролировать. Следует признать, что Российское государство в своем историческом развитии вплоть до начала 90-х годов ХХ века в лице своего госаппарата монополизировало политику, управление, экономику, социальную сферу, культуру, резко ограничив поле деятельности общества. Пересмотр вектора развития и функционирования государства, резкое усиление роли гражданского общества стал возможным после крушения монополии КПСС на власть.

Известно, что политическая функция - не прерогатива бюрократии. Идеальный тип государственной службы не предполагает наличия в руках чиновников политической власти, выход за пределы административных полномочий. Это, в сущности, нарушение не только правовое, но и моральное. В данном случае чиновники начинают служить не государству и тем более не обществу, а самим себе, своему корпоративному классу, что противоправно и аморально. Это опасная для страны тенденция.

Говоря объективно, чиновничество как особая и обособленная социальная категория вряд ли способно абстрагироваться от интересов своей корпоративной группы и стать беспристрастным выразителем позиции и воли общества. Отождествляя себя с государством, бюрократический аппарат вольно или невольно защищает, прежде всего, свои интересы. Наивно полагать, что даже самый сознательный чиновник будет выполнять управленческие задачи, не учитывая их политический, идеологический и нравственный смысл, забывая о своих политических и материальных интересах.

Таким образом, в государственной службе интегрируются политическая, административная и социальная составляющие системы государственного управления. Но здесь имеется и нравственный аспект - кому служить и как служить государственному служащему. Это нравственная установка, которая есть у каждого человека, в том числе и у человека, состоящего на службе у государства .

Какие требования предъявляет принцип служения государству и обществу к государственным служащим?

Первое - исходя из сказанного, это позиция политической нейтральности, сознательной лояльности и на этой основе добросовестного служения государству и его суверену - народу, обществу. Это должно проявляться в верности госаппарата конституционному строю, в поддержке общеполитического курса государства, определенного в федеральных законах, указах Президента РФ, его ежегодных посланиях Федеральному Собранию и других нормативно - правовых и концептуальных документах.

Сегодня практически во всех цивилизованных странах государственному служащему запрещено не только выступать против конституционного строя, но и участвовать в забастовках или защищать право на забастовку, выдвигаться кандидатом на выборную должность в законодательное собрание или органы местного самоуправления, использовать свое служебное положение для оказания влияния на результаты выборов. Наряду с этим, чиновнику запрещается вести какую-либо политическую деятельность при исполнении служебных обязанностей, участвовать в митингах, высказываться по острым политическим вопросам в средствах массовой информации.

Итак, на государственной службе не должно быть места политическим симпатиям и антипатиям. Но это, если смотреть на проблему в целом. В действительности происходит иначе. К примеру, в Государственной Думе РФ подбор кадров для аппаратов депутатских групп производится по принципу политической ориентации и партийной принадлежности. Но в какой бы фракции или депутатской группе государственный служащий ни работал, он должен служить в первую очередь государству и народу, а не партии. Здесь для работника аппарата возникают проблемы не столько правового, сколько морального характера.

Тезис о возможности партизации государственной службы, на наш взгляд, контрпродуктивен, поскольку с неизбежностью приведет к ухудшению ее качества и, главное, социальной направленности. Конечно, можно понять политиков и их стремление подключить мощный административный ресурс к реализации своих партийно-политических программ. Но этот опыт мы уже проходили.

Второе требование принципа служения государству и обществу - служение не конкретным государственным органам, не лицу, замещающему руководящую государственную должность и не своей корпоративной группе, а только Конституции, государству и через него народу. То есть, это некорпоративный, неличностный и высокоморальный подход к организации государственной службы и ее кадровому обеспечению.

Действительно, чиновник должен служить не отдельным лидерам, группам, кланам, а обеспечивать общегосударственные интересы, быть преданным государству и своему народу. Важно, чтобы это закрепилось не только в правовом сознании корпуса государственных служащих, но и на духовном, моральном уровне каждого управленца, превратилось во внутреннюю ценность и установку. Государственная служба никогда не станет по-настоящему эффективной и социально ориентированной, если она будет служить эгоистическим, узкогрупповым, меркантильным интересам. Для современной кадровой политики в сфере государственной службы это наиболее злободневная проблема, которую необходимо решать.

Сегодня у нас складывается система, когда федеральная и региональные управленческие команды формируются и, соответственно, почти полностью меняются с приходом новых высших руководителей - министров, губернаторов. Такой подход к решению кадровых вопросов приводит к постоянным и массовым кадровым переменам, к безразличному отношению чиновников к проблемам и судьбам государства или региона, к чиновничьей службе лишь "за страх", а не "за совесть".

Опыт показывает, что, несмотря на известные усилия политической элиты "перетянуть" на свою сторону госаппарат, это ей не вполне удалось. Российское чиновничество оказалось "стойким". Оно остается приверженным своим корпоративным интересам. Политическое сознание и этика наших чиновников оказались менее политизированными, чем предполагалось аналитиками. На наш взгляд, это больше положительная тенденция, чем отрицательная, ибо она свидетельствует о том, что в общественном мнении служащих утвердилось мнение - служить нужно не личностям. Но данная тенденция не подтверждает и абсолютную готовность российских чиновников служить государству, а тем более народу. Она еще раз напоминает, что бюрократия служит, прежде всего, своим интересам.

Третье требование этического принципа служения государству и обществу - это публичность государственной службы, то есть придание ей характера публичной, а не "государевой службы", которая бы обеспечивала общий, совокупный интерес государства, общества и личности. При таком подходе государственная служба должна максимально полно отвечать критериям профессионализма, социальности, нравственности, духовности.

Четвертое требование данного принципа - это открытый, "прозрачный" характер государственной службы. Принцип гласности должен стать для нее основополагающим. Данное требование предполагает, что современная государственная служба не должна представлять собой закрытый "черный ящик". Наоборот, она должна быть открытой для гражданского общества в рамках действующего законодательства.

Анализ проблемы показывает, что основными условиями эффективного служения работников госаппарата государству и обществу являются следующие .

Прежде всего - это строгое проведение в жизнь демократического принципа разделения ветвей государственной власти, то есть разделение федеральной государственной службы на три ветви - государственную службу законодательных органов власти (аппарат Государственной Думы и аппарат Совета Федерации), государственную службу исполнительных органов власти (аппарат Правительства, федеральные министерства и ведомства) и государственную службу судебной власти (аппараты Конституционного суда, Верховного суда, Высшего арбитражного суда и Прокуратуры РФ). Данное условие требует не только разделения властных полномочий, но и разделения ответственности между политико-административными структурами. Кроме того, этот принцип предполагает координирование и баланс властей и их государственных служб, наличия системы взаимных сдержек и противовесов, их взаимодействие на принципах конвенционализма и субсидиарности, то есть соглашения и возможности при необходимости вмешиваться в компетенцию другой ветви власти при согласии последней.

Второе условие - демократизация всей системы кадровой политики и деятельности в сфере государственной службы. Это условие предполагает отказ от подбора и расстановки кадров на основе приоритетности принципов политической лояльности и личной преданности и усиления роли коллегиальности при принятии кадровых решений. Опыт показывает, что этому способствует реализация принципа конкурсного отбора на государственную службу, аттестационная практика, выдвижение на должность по критериям деловых и нравственных качеств, профессионализма и компетентности.

Третье условие повышения качества служения государству и обществу - взаимодействие государства и гражданского общества, социальный контроль за системой государственной службы. В демократическом обществе государственная служба не может не быть институтом, открытым для общественного контроля. Многолетний отечественный и зарубежный опыт свидетельствует, что ни государственная служба в целом, ни каждый чиновник в частности не могут находиться вне такого контроля.

На путях совершенствования взаимоотношений государства и общества, олицетворяемых аппаратом органов власти и населением, нам следует преодолеть ряд барьеров. Прежде всего, это то, что наша государственная служба, особенно в субъектах Федерации, не стала по-настоящему государственной, то есть службой на пользу государству, а значит и обществу. В практике административного управления наследуется старая система, когда чиновник находится в публично-правовых отношениях не с государством, а с конкретным государственным органом и должностным лицом. Это отрицательно влияет на его работу с общественными структурами, с людьми.

Второй барьер - это растущие масштабы отчуждения граждан от власти как следствие бюрократизации государственного аппарата. По некоторым оценкам, подобное отчуждение сегодня превосходит даже уровень советской эпохи.

Третий барьер на пути взаимодействия государства и гражданского общества - отсутствие у граждан ярко выраженного желания участвовать в совершенствовании организации и деятельности государственного аппарата, органов государственной власти и местного самоуправления. Во многом это объясняется тем, что властные структуры и должностные лица имеют в глазах значительной части народа отрицательный имидж. Он, как показывают социологические опросы, сформировался под влиянием многих факторов, среди которых превалируют два.

Прежде всего, это влияние на население традиций патернализма, когда люди считают, что государство обязано по-отечески заботится в социальном плане о каждом. Но в условиях либерализации экономики и социальной сферы население начинает понимать, что надеяться следует только на себя. Отсюда и растущее недоверие к чиновникам, которые плохо радеют о народе. Вторая причина снижения авторитета государственной службы и госслужащих кроется в фактах безудержной коррупции и воровства со стороны наших чиновников. В обстановке гласности подобные факты рано или поздно через СМИ становятся достоянием общественности и это, конечно же, не работает на позитивный имидж государственной службы.

Четвертый барьер, препятствующий сближению государства и общества - нежелание значительной части государственных и муниципальных служащих ориентироваться на открытый диалог с общественностью. Это традиционная "болезнь" отечественной бюрократии. Однако, многолетний опыт западных демократий показывает, что альтернативы превращению властных структур в открытую и "прозрачную" систему для общества и взаимодействующую с ним не существует.

Сегодня общество нуждается в пересмотре российской традиции доминирования государства и государственной службы над ним и в отказе от традиции фетишизации чиновничества. Нам необходимо создать подлинно государственную гражданскую службу, ответственную не перед партией, не перед лидером, пусть даже демократически избранным, а перед обществом, которое, в конечном счете, содержит эту службу.

Таким образом, этический принцип служения государству и обществу требует от государственных служащих добросовестной, честной, высокопрофессиональной и эффективной служебной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государства и его органов на благо российского общества. Служение государству и обществу - это не только правовая норма, но и моральная ценность.

Он требует от государственных служащих, прежде всего, позиции политической нейтральности, сознательной лояльности и на этой основе добросовестного служения государству и его главному суверену - народу, обществу. Это проявляется в верности аппарата конституционному строю, в поддержке общеполитического курса государства, определенного в федеральных законах, указах Президента РФ, его ежегодных посланиях Федеральному Собранию и других нормативных документах.

В теории, политике, административной практике, да и в повседневной жизни часто задается один и тот же вопрос: «Кому служит государственный служащий?» Государству, обществу, российскому народу, которому согласно Конституции РФ принадлежит вся полнота власти в стране? Своей корпорации, – то есть министерству и ведомству? Своему начальнику, от которого зависит его служебная карьера? Своей семье и себе лично, думая только о личном благосостоянии? Или какой либо негосударственной структуре, в том числе коммерческой или криминальной?

От ответа на этот вопрос и от правильного понимания объекта служения зависит очень многое. Этим, в конечном счете, определяются сущность, характер и направленность всей системы нашей государственной службы.

Сегодня, в условиях реформирования системы государственной службы Российской Федерации, в общественном сознании начинают формироваться новые представления об этических нормах государственно-служебных отношений и их роли в жизни страны и общества. Во многом они базируются на традиционных представлениях о долге и чести российского чиновника, ответственного перед государством и Отечеством и служащим им. В ряду морально-этических принципов и норм, составляющих нравственные основы государственной службы современной России, особо, на наш взгляд, выделяется принцип служения государству и обществу . Его актуальность и практическая значимость определяются тем обстоятельством, что он имеет для нас не только теоретическое, но и практическое значение. Будучи близким по своему содержанию и сущности с принципом политической нейтральности, принципом лояльности, он имеет свою специфику, обусловленную историческими традициями, политическими, культурными особенностями.

Термин «служение», согласно «Толковому словарю живого великорусского языка» Владимира Даля, отождествляется с понятиями «служить», «служба». «Служенье», то есть «служба», есть употребление, польза, угода, деятельность, жизнь для других, услуга, полезное дело (например, «долг каждого – служенье на общую пользу»). «Служить» же, по Далю, – состоять на государственной или общественной службе, при должности, занимать место с известными обязанностями, быть при месте.

Это понятие уходит своими корнями в старину, в эпоху формирования Московского централизованного государства, в тот период истории нашей страны, когда государственная служба понималась не иначе как «государева служба», как служение государю. Замечу, что непубличность, придание государственной службе характера служения первому лицу государства, но не самому государству и тем более не обществу, были и пока еще остаются одной из существенных особенностей российской государственной службы.

Исторический анализ показывает, что у нас нравственный принцип служения государству и обществу практически никогда не соблюдался. Начиная с середины XVI в., момента образования единого Русского государства с сильной монархической властью, государственная служба в России рассматривалась исключительно как «государева служба». Великий князь, а затем царь или «государь всея Руси», считался наместником Бога на земле. Данный постулат основывался на базисном библейском положении о том, что «нет власти не от Бога». И, учитывая тот факт, что Россия в те времена была исключительно набожной православной страной, можно судить о высоком сакральном смысле верховной монархической власти. Кроме того, в системе самой политической власти утвердился византийско-монгольский, то есть восточный, тип правления и соответствующий тип построения и организации государственного аппарата. Поэтому полное подчинение государю являлось нормой поведения чиновников – окольничих, стряпчих, подъячих – и государственная служба вполне обоснованно называлась «государевой службой», поскольку служащие государственных органов служили, прежде всего, государю. Не случайно в допетровский период государственных служащих называли «государевыми служилыми людьми». Таков был их социально-правовой статус.

В такой системе государственной службы «служилые люди» не могли иметь другого статуса кроме статуса «государевых слуг». Этот статус характеризовался следующими отличительными признаками: полная зависимость от государя, передача собственной карьеры и даже личной жизни на милость и волю государя; служба «по приказу», то есть по распоряжению начальства, беспрекословное принятие поручения (приказа), готовность взять на себя обязанности по той или иной должности в указанной отрасли государственного управления и в указанном месте страны; отсутствие строго определенной управленческой специализации ввиду вхождения гражданской, военной и других служб в единую «государеву службу».

Всё это порождало нестабильность служебного положения, приводило к резкой смене уровня и профиля службы, увеличивало возможность оказаться в немилости у государя или непосредственного начальника со всеми вытекающими отсюда последствиями. Правовые и организационные основы «государевой службы» регламентировал и законодательно утвердил Петр Великий, введя своим указом знаменитую «Табель о рангах». Это содействовало закреплению в России новой профессиональной категории, нового социального слоя людей – чиновников, всецело обязанных своим положением и существованием государственной службе, но более всего – государю. Однако осознание роли российского чиновничества в системе власти и управления, вопрос о долге, ответственности, правах и обязанностях государственных служащих, о их служении государству и обществу были поставлены в повестку дня в России с большим опозданием по сравнению с Западной Европой.

В определенной степени фактическое отрицание принципа служения государству и обществу прослеживается и в советскую эпоху. В тот период главным и определяющим условием работы в государственном аппарате было членство в Коммунистической партии, верность «линии партии», личная преданность делу партии. В то же время следует признать, что государственный аппарат, служа КПСС, служил государству, поскольку по своей сути Советский Союз был не только идеократическим, но и партийным государством. Существовало лишь формальное различие между партийной и государственной властью. В этом служении советских чиновников своей партии и государству нельзя не заметить и служение обществу, но оно осуществлялось не прямо, а опосредованно. Во всех партийных документах подчеркивалось, что высшей своей целью партия ставит служение народу, обществу. В практике государственного управления советской эпохи мы видим служение партийно-советского аппарата интересам государства, которое отождествлялось со служением партии. В целом можно констатировать, что становление и развитие отечественной бюрократии на всем протяжении нашей истории связано с идеей служения власти, верховному правителю государства, государственным органам, а не самому государству, не населяющему его народу, не гражданскому обществу.

Государственная служба в современной России в своей принципиальной основе нацелена на служение государству и обществу. Это вытекает из конституционного положения о том, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». Данное положение требует определенного разъяснения.

Государственная служба по своему определению предназначена прежде всего для обеспечения исполнения задач и функций государства и его органов. Сегодня, особенно в либеральных кругах, напротив, проповедуется идея о том, что чиновник должен служить только обществу. Этот подход направлен на «быстрый уход» государства и его институтов из тех сфер деятельности и социальных отношений, где их могут заменить частная инициатива и рыночные механизмы. Для такого подхода характерно копирование зарубежных моделей управления и форм государственного развития промышленно развитых стран. В этом нет ничего плохого, но необходимо учитывать наши исторические условия и традиции, а также экономические и социально-политические реалии. К тому же, как уже подчеркивалось, государственный чиновник в любом государстве служит сначала государству, а уже через него – обществу. Данный вывод вытекает из самого его названия – «государственный», то есть служащий государству.

Бесспорно, для современной государственной службы принципиально важны ее цели и приоритеты. Причем это актуально не только в правовом, но и нравственном отношении. Для человека, находящегося на государственной службе, чрезвычайно важна нравственная установка – «кому я служу?». Главная цель, конечно, служение государству (человек нанимается на службу государству), но чиновник должен также понимать, что через государство он служит обществу, поскольку служение гражданскому обществу - это стратегический приоритет государственной службы любого демократического государства, каким является современная Россия. Государство является частью общества и содержится за счет налогоплательщиков, а не наоборот.

Именно целевое предназначение государственной службы придает законную силу и нравственный статус человеку во властных структурах, поднимает престиж государственной службы в целом. Законодатель определяет ее как профессиональную служебную деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, федеральных органов власти, субъектов Федерации, органов власти субъектов Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Следует подчеркнуть в то же время, что государственную службу нельзя представлять чисто прагматически, как работу или служение только в пользу государства в системе его органов. Упрощенный подход к пониманию государственной службы как одного из видов профессиональной деятельности не вполне оправдан. Это более сложное и емкое явление, имеющее властно-правовую, социальную и нравственную стороны. В интегрированном виде ее можно представить как особый социальный институт публично-правового регулирования, нацеленный на решение задач государственного управления. В процессе этого управления, как одна из приоритетных целей, осуществляется признание, соблюдение и защита законных прав и свобод граждан, создание благоприятных условий для их безопасной и достойной жизни.

Первый момент в предназначении государственной службы - обеспечение исполнения полномочий государственно-властных органов - бесспорен. Но не менее важен и второй- служение обществу. В российской традиции государство всегда доминировало над обществом и чиновничество свысока и несколько пренебрежительно смотрело на общество, на людей.

В настоящее время подход к смыслу государственной службы кардинально меняется, по крайней мере, в своей конституционной основе. Сегодня служба в органах власти становится осмысленной деятельностью во имя государства и во имя человека, а ее главный принцип – власть для людей. Поступая на службу государству, государственный служащий одновременно служит обществу. И в данном случае не должно быть каких-то противоречий или барьеров, поскольку это конституционная норма.

Государственная служба – особая подсистема власти, важнейший элемент инфраструктуры государственного управления, а во многом – это и сама государственная власть. В любом случае государственная служба – важнейший инструмент и технология власти, направленные на обеспечение в общегосударственном масштабе единообразия правотворчества, правоприменения, поддержания законности и правопорядка, демократичности и социальности государства. В государственной службе объединяются политическая, административная и социальная составляющие системы государственного управления. Значительная роль отводится здесь, еще раз подчеркнем это, и нравственному аспекту – кому служить и как служить государственному работнику. Это нравственная установка, которая свойственна каждому человеку, в том числе, конечно же, и человеку, состоящему на службе у государства.

В данном случае следует коснуться вопроса о традиционно существующей тенденции узурпации бюрократическим административным аппаратом политической власти. Практика свидетельствует, что зачастую чиновники не ограничивают свои интересы и свое влияние рамками чисто инструментальных функций. Им присуще стремление к обладанию как можно большими властно-политическими полномочиями. Такое явление объясняется причинами не только карьерно-служебного, психологического, но и морального порядка. Управленцам оно удается в силу профессиональных знаний, навыков, опыта управленческой деятельности, наличия административных, материальных ресурсов, личных связей. Очень часто бюрократия становится самодостаточной и самостоятельной политической силой, активно влияющей на вектор развития государства и общества.

Отечественный опыт доказывает, что почти каждая попытка реформирования госаппарата придавала чиновничеству все больше власти, увеличивая полномочия тех, чьи притязания планировалось ограничить и контролировать, а это категории не только правового, но и морального характера. Следует признать, что Российское государство в своем генезисе и историческом развитии в лице своего государственном аппарата практически полностью монополизировало политику, управление, экономику, социальную сферу, культуру, резко сузив поле деятельности общества. Пересмотр вектора и парадигмы развития и функционирования государства, резкое усиление роли гражданского общества стал возможным после крушения монополии КПСС на власть, то есть после событий 1991 года.

Известно, что политическая функция – не прерогатива бюрократии. Идеальный тип бюрократии не предполагает наличия в руках чиновников политической власти, выход за пределы административных полномочий. Вторжение бюрократии в политику можно рассматривать как злоупотребление властью. Это, по сути, нарушение не только правовое, но и моральное. Получается, что чиновники начинают служить не государству и тем более не обществу, а самим себе, своему корпоративному классу, что противоправно и аморально.

Говоря объективно, чиновничество как особая и обособленная социальная категория вряд ли способно абстрагироваться от интересов своей корпоративной группы и стать беспристрастным выразителем позиции и воли общества. Отождествляя себя с государством, бюрократический аппарат вольно или невольно защищает прежде всего свои интересы. Наивно полагать, что даже самый сознательный чиновник будет выполнять управленческие задачи, не учитывая их политический, идеологический и нравственный смысл, абстрагируясь от своих политических и материальных интересов.

Какие же конкретные требования предъявляет принцип служения государству и обществу к государственным служащим?

Во-первых, исходя из вышесказанного, это позиция политической нейтральности, сознательной лояльности и на этой основе добросовестного служения государству и его главному суверену – народу, обществу (подробнее об этом в соответствующих разделах учебного пособия).

Часто звучащий тезис о возможности партизации (подбор служащих по признаку партийности) государственной службы, на наш взгляд, контрпродуктивен, так как с неизбежностью приведет к ухудшению ее качества и, главное, социальной направленности. Конечно, можно понять политиков и их стремление подключить мощный административный ресурс к реализации своих партийно-политических программ. Но этот опыт, как показывает история, ведет к деградации государства.

Второе требование принципа служения государству и обществу – служение не конкретным государственным органам, не лицу, замещающему руководящую государственную должность, не своей корпоративной группе, а только закону, государству и через него народу. Это и есть некорпоративный, неличностный, высокоморальный подход к организации государственной службы и ее кадровому обеспечению.

Чиновник должен служить не отдельным лидерам, группам, кланам, а обеспечивать общегосударственные интересы, быть преданным государству и своему народу. Важно, чтобы это закрепилось не только в правовом сознании корпуса государственных служащих, но и на духовном, моральном уровне каждого управленца, превратилось во внутреннюю ценность и установку. Очевидно, что государственная служба никогда не станет по-настоящему эффективной и социально ориентированной, если она будет служить эгоистическим, узкогрупповым, меркантильным интересам. Для современной кадровой политики в сфере государственной службы это наиболее злободневная проблема, которую необходимо решать.

Ныне у нас складывается система, когда федеральная и региональные управленческие команды подбираются и, соответственно, почти полностью меняются с приходом новых высших руководителей - министров, губернаторов. Такой подход к решению кадровых вопросов приводит к постоянным и массовым переменам персонала, к безразличному отношению чиновников к проблемам и судьбам государства (региона), к формированию чиновничества, служащего лишь «за страх», а не «за совесть».

Третье требование этического принципа служения государству и обществу – публичность государственной службы, то есть придание ей характера публичной, а не «государевой службы», которая бы обеспечивала общий, совокупный интерес государства, общества и личности. При таком подходе государственная служба должна максимально полно отвечать критериям профессионализма, социальности, нравственности, духовности и т.д.

Четвертое требование данного принципа – открытый, «прозрачный» характер государственной службы. Это требование предполагает, что современная государственная служба не должна представлять собой своеобразный «черный ящик». Наоборот, она должна быть открытой для гражданского общества в рамках действующего законодательства.

Анализ проблемы показывает, что основными условиями эффективного служения работников госаппарата государству и обществу являются следующие.

1. Строгое проведение в жизнь принципа разделения ветвей государственной власти и, соответственно, разделения федеральной государственной службы на ветви (отрасли) – государственная служба законодательных органов власти (аппарат Государственной Думы и аппарат Совета Федерации), государственная служба исполнительных органов власти (аппарат Правительства, министерства и ведомства РФ) и государственная служба судебной власти (аппараты Конституционного суда, Верховного суда, Высшего арбитражного суда и Прокуратуры). Данное условие, являясь признаком демократизма любого государства и общества, требует не только разделения властных полномочий, но и ответственности между политико-административными структурами. Кроме того, этот принцип предполагает координирование и баланс ветвей государственной власти, наличия системы взаимных сдержек и противовесов, их взаимодействие на принципах конвенционализма и субсидиарности, то есть соглашения и возможности при необходимости вмешиваться в компетенцию другой ветви власти при согласии последней.

2. Демократизация всей системы кадровой деятельности в сфере государственной службы. Она предполагает отказ от подбора и расстановки кадров на основе приоритетности принципов политической лояльности, личной преданности и усиления роли коллегиальности при принятии кадровых решений. Опыт показывает, что этому будут способствовать реализация принципа конкурсного отбора на государственную службу, аттестационная практика, выдвижение на должность по критериям деловых и нравственных качеств, профессионализма и компетентности.

3. Социальный контроль за системой государственной службы. В демократическом обществе государственная служба должна быть институтом, открытым для общественного контроля. Многолетний отечественный и зарубежный опыт свидетельствует, что ни государственная служба в целом, ни каждый чиновник в частности не могут находиться вне такого контроля.

На путях совершенствования взаимоотношений государства и общества, олицетворяемых аппаратом органов власти и населением, следует преодолеть целый ряд барьеров. Прежде всего, наша государственная служба, особенно в субъектах Федерации, не стала по-настоящему государственной, то есть службой на пользу государству, а, значит, и обществу. В практике административного управления наследуется старая система, когда чиновник находится в публично-правовых отношениях не с государством, а с конкретным государственным органом и должностным лицом, что отрицательно влияет на его работу с общественными структурами, с людьми.

Второй барьер - растущие масштабы отчуждения граждан от власти. По некоторым оценкам, подобное отчуждение сегодня превосходит даже уровень советской эпохи.

Третий барьер на пути взаимодействия государства и гражданского общества - отсутствие у граждан ярко выраженного желания участвовать в совершенствовании организации и деятельности государственного аппарата, органов государственной власти и местного самоуправления.

Во многом это объясняется тем, что властные структуры и должностные лица приобрели в глазах значительной части народа отрицательный имидж. Он, как показывают социологические опросы, сформировался под влиянием многих факторов, среди которых превалируют два: влияние на население традиций патернализма, когда люди считают, что государство обязано по-отечески заботиться в социальном плане о каждом, обеспечивать людей, но в условиях либерализации экономики и социальной сферы население начинает понимать, что надеяться следует только на себя. Отсюда и растущее недоверие к чиновникам, которые «плохо» радеют о народе.

Вторая причина - снижения авторитета государственной службы и государственных служащих кроется в безудержной коррупции и воровства со стороны наших чиновников. В обстановке гласности подобные факты рано или поздно через СМИ становятся достоянием общественности и это, конечно же, «не работает» на позитивный имидж государственной службы.

Еще один барьер, препятствующий сближению государства и общества, – нежелание значительной части государственных и муниципальных служащих ориентироваться на открытый диалог с общественностью. Давняя и традиционная «болезнь» отечественной бюрократии. Однако многолетний опыт западных демократий показывает, что альтернативы превращению властных структур в открытую и «прозрачную» систему для общества и взаимодействующую с ним не существует.

Сегодня общество нуждается в пересмотре российской традиции доминирования государства и государственной службы над ним и в отказе от традиции фетишизации чиновничества. Необходимо создать подлинно государственную гражданскую службу, ответственную не перед партией, не перед лидером, пусть даже демократически избранным, а перед обществом, которое через налоги в конечном счете содержит эту службу.

Добросовестное служение чиновника государству и обществу прежде всего предполагает точное и осознанное исполнение требований к служебному поведению гражданского служащего, изложенных в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ст. 18) от 27 июня 2004г. Это:

- честное, порядочное и на высоком профессиональном уровне исполнение должностных обязанностей;

- признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина;

- осуществление своей служебной деятельности в рамках законов и других нормативно-правовых актов;

- соблюдение политической нейтральности, исключающую возможность влияния на служебную деятельность решений политических партий;

- независимость от влияния каких-либо профессиональных, корпоративных или социальных групп; личных, финансовых, имущественных интересов, препятствующих добросовестному исполнению служебных обязанностей;

- соблюдение установленных законом правоограничений;

- соблюдение норм служебной, профессиональной этики и правил делового поведения;

- проявление корректности и внимательности в обращении с гражданами и представителями организаций; терпимости и уважения к обычаям и традициям народов России, содействие налаживанию межнационального и межконфессионального согласия;

- избежание конфликтных ситуаций и конфликтов интересов, способных нанести ущерб авторитету государственной службы;

- отказ от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении государственных органов и их руководителей, если это не входит в служебные обязанности.

Таким образом, этический принцип служения государству и обществу требует от государственных служащих добросовестной, честной, высокопрофессиональной и эффективной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государства и его органов на благо российского общества. Служение государству и обществу - это не только правовая норма, но и моральная ценность.

Принцип законности

1. Высокая правовая культура – основа эффективной профессиональной деятельности государственного служащего. Правовая культура – достаточно сложное явление, которое представляет собой совокупность взглядов, ценностных ориентаций, убеждений, поступков и действий, основанных на праве, профессионально-правовых знаниях, взглядах и умениях их практического применения.

Уровень правовой культуры государственного служащего зависит от множества социально-правовых, организационно-управленческих и нравственных факторов. Правовая культура юриста, это высокий профессионализм, глубокое и всестороннее знание предмета, умение правильно его использовать в повседневной практической деятельности, безупречная репутация специалиста. Для любого же государственного служащего – это правовая грамотность, законность принимаемых решений, уважение и защита прав и свобод человека, активная борьба с правонарушениями. Другими словами, это осознанное исполнение служащим юридических установлений, его умение грамотно пользоваться нормативными правовыми актами, руководствоваться законом и высокими нравственными критериями в служебной деятельности и повседневной жизни. Это ориентированность не только и не столько на свои собственные оценки и интересы, а на правовые и нравственные нормы во всех жизненных, а тем более служебно-значимых ситуациях. Так ставится вопрос не случайно.

Правосознание, будучи относительно самостоятельной формой общественного сознания, тесно связано со всеми другими его формами и прежде всего с моралью - с общечеловеческим пониманием добра и справедливости, добросовестности и ответственности, уважения прав, свобод, чести и достоинства других, и т.д. Если действия государственного служащего правомерны, но не соответствуют нормам морали, если чиновники, даже не нарушая законы и инструкции, допускает непорядочность, неуважительность к человеку и бюрократическое отношение к делу, то можно быть уверенным, что общественное мнение будет негативно настроенным по отношению к праву и государству. Поэтому, как справедливо пишет профессор А.В. Васильев, «чтобы отношение к праву и деятельности государственных органов было положительным и правосознание народа поддерживало и одобряло их необходимо, чтобы действия государственных служащих соответствовали требованиям морали…»1

В любой национальной правовой системе все правовые нормы имеют свой нравственный смысл, каждый закон и подзаконный акт, каждый правовой принцип имеет свою нравственную ценность, обладает не только юридической, но и огромной нравственной силой. Диалектика их взаимосвязей заключается в том, что какими бы сильными и авторитетными не были нравственные регуляторы, без права не обойтись. Как и наоборот. Без права и соответствующей системы государственной защиты правопорядка и норм социальной справедливости – беззакония и произвола не избежать. В свою очередь моральные нормы – мощный регулятор общественных отношений, но не властно-государственный, а общественный.

Правовая культура государственного служащего формируется не столько в процессе познания законов, а сколько в процессе формирования человека как личности, в среде повседневной служебной деятельности, при непосредственном соприкосновении служащего с правовыми понятиями, явлениями и коллизиями. Для государственных служащих должен быть характерным высокий уровень знания Конституции и ее законодательства, более глубокое понимание правовых проблем, чем рядовым гражданам. Это в целом соответствует и официальной позиции российского государства в части квалификационных требований к государственному служащему. В.В. Путин отмечает, что на государственной службе нужны профессионалы, для которых единственным критерием является закон1, каждый служащий должен отличаться высоким уровнем «знания Конституции Российской Федерации, федеральных законов, уставов и законов субъектов Российской Федерации, применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей».

В то же время социологические «замеры» свидетельствуют, что уровень правовой культуры современного государственного служащего еще очень далек от требуемого. Лишь 18,2% из них имеют юридическое образование, более трети опрошенных заявляют, что им не хватает глубоких и разносторонних юридических знаний, каждый четвертый ощущает слабость подготовки в области конституционного и административного права, государственного и муниципального управления. Острый дефицит знаний наблюдается в области общей теории права и государства, предпринимательского и трудового права, стратегического управления и антимонопольного законодательства, у многих отсутствуют надлежащие профессиональные знания правовых основ государственной и муниципальной службы.

Правовая культура государственных служащих, неотъемлемой частью которой, как подчеркивалось выше, является нравственная составляющая, выполняет ряд важнейших социально-управленческих функций .

Познавательно-преобразовательная – реализуется путем участия государственных служащих в формировании и непосредственном применении принципов правового демократического государства и гражданского общества. Данная функция выражается в приобретении служащим определенных юридических знаний в процессе его образовательно-интеллектуальной и служебно-производственной деятельности. Реализуя ее, государственные служащие интегрируют в единое целое общественные, групповые и индивидуальные интересы людей, ставят человека в центр общественного развития в рамках принципов законности, социальной справедливости и правопорядка, приоритетности социально-экономических и политических прав и свобод человека, честности и порядочности. Качество реализации этой функции определяется юридической подготовкой служащего, уровнем его правовых знаний, как того требуют квалификационные требования по государственной должности государственной службы.

Оценочная – реализуется на основе определения служащим значимости имеющихся у него юридических знаний, его умением анализировать и адекватно оценивать каждую конкретную служебную ситуацию с правовых позиций. Оценочная функция позволяет служащему иметь четкое представление о государственном строе и характере политического режима, полноте и обоснованности законодательства, о качестве правоприменительной практики, о своем собственном служебно-правовом положении, наконец. Эти оценки в зависимости от уровня правовой культуры бывают разные: обоснованными и необоснованными, грамотными и неграмотными, соответствующими объективной реальности и быть надуманными.

Праворегулятивная – обеспечивает устойчивое и эффективное функционирование аппарата и каждого государственного служащего на основе действующего законодательства, утвержденных программ, положений и должностных инструкций. Осуществляется эта функция посредством правовых установок и ценностно-правовых ориентаций служащего, вызывая в свою очередь ту или иную его юридическую активность. Результат – правомерное или противоправное поведение.

Правовоспитательная – реализуется путем личного участия государственных служащих в пропаганде правовых знаний, правовоспитательной работе среди населения, оказании правовой помощи гражданам.

Коммуникативная – обеспечивает грамотное в правовом отношении и уважительное в человеческом плане общение граждан и чиновников между собой. Ныне реализация этой функции оценивается менее, чем на «удовлетворительно». По-другому быть не может, поскольку 70% россиян указывают, что при обращении во властные структуры они постоянно сталкиваются с фактами бюрократизма и формализма. Около половины опрошенных в 1997 г. москвичей заявили, что при общении с чиновниками они сталкивались с недружелюбным, формальным, а нередко и откровенно пренебрежительным отношением к себе. Не исключается и откровенно преступное отношение – фальсификации, вымогательство, моральный и физический террор, особенно по отношению к тем, с которых можно получить «личную выгоду», за счет которых можно улучшить статистику раскрываемости преступлений. Лишь 5% опрошенных отметили, что в префектурах и муниципалитетах внимательно отнеслись к поставленным вопросам, оказали реальную помощь в решении житейских проблем.

Прогнозирование. Эта функция заключается в возможности предвидения и определения последствий принятых тех или иных законов, подзаконных актов или отдельных правовых норм.

Правовая культура определяет степень правовой развитости государственного служащего, его способность воспринимать прогрессивные идеи и законы, умение грамотно и ответственно руководствоваться законодательством в повседневной практике. Это не формальное, бюрократическое знание правовых норм. Высокий уровень правовой культуры и правосознания служащих обеспечивают и высокий уровень и соответствующее качество воплощения права в реальную действительность. В органической совокупности индивидуальное правосознание отдельных государственных служащих в конечном итоге определяет уровень и состояние правовой культуры государственной службы в целом.

Конечно, уровень правовой культуры у государственных служащих не одинаков. Единообразия здесь нет и быть не может. У одних она высокая, у других не очень, у одних социальна, у других антисоциальна. Многое зависит от среды обитания человека, от его воспитания, правового образования, характера его профессиональной социализации, от иных обстоятельств. Правовая культура во многом определяется нравственным сознанием человека. Именно с этой позиции уровень правовой культуры современного российского государственного служащего вызывает много вопросов.

В своей практической деятельности многие государственные служащие (по оценкам экспертов) руководствуются не столько Конституцией страны и ее законодательством, сколько своими личными представлениями о деле, в лучшем случае указаниями своего непосредственного руководителя – так считают 83% опрошенных, должностными инструкциями и интересами своего ведомства – 54%. Лишь затем идут действующее законодательство и интересы общества. Таким образом, правосознание государственных служащих выступает как бы в разных ипостасях: с одной стороны, в форме официальной, публичной, а, с другой, – неофициальной, теневой, латентной. Причем трудно сказать, какая из них играет ведущую или более активную роль.

В условиях реформирования системы государственной службы Российской Федерации в общественном сознании начинают складываться новые представления об этических нормах государственно-служебных отношений и их роли в жизни государства и общества.

Во многом они базируются на традиционных представлениях о долге и чести российского чиновника, ответственного перед государством и служащего ему. В ряду моральных принципов и норм, составляющих нравственные основы государственной службы современной России, особо, на мой взгляд, выделяется принцип служения государству и обществу. Его актуальность определяется тем обстоятельством, что этот принцип имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Будучи близким по своей сущности к принципам политической нейтральности и лояльности, он обладает спецификой, обусловленной историческими традициями, политическими, культурными, психологическими и иными факторами.

СЛУЖЕНИЕ ГОСУДАРСТВУ И ОБЩЕСТВУ

«Никакую проблему невозможно решить на том же уровне, на котором она возникла»
Альберт Эйнштейн

Виктор ЧЕРЕПАНОВ — доктор исторических наук, профессор кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС

«Служить», по В.И. Далю, означает «состоять на государственной или общественной службе, при должности, занимать место с известными обязанностями, быть при месте». Это понятие уходит своими корнями в старину, в эпоху формирования Московского централизованного государства, когда государственная служба понималась как «государева служба», служение государю. Непубличность, служение прежде всего первому лицу государства, но не самому государству и тем более не обществу, была одной из существенных особенностей нашей государственной службы.

Начиная с середины XVI в., то есть времени образования единого Русского государства с сильной монархической властью, великий князь, а затем царь, или «государь всея Руси», считался наместником Бога на земле. Этот постулат основывался на библейском положении: «нет власти не от Бога». Учитывая тот факт, что Россия была тогда набожной православной страной, можно судить о высоком сакральном смысле верховной монархической власти. Кроме того, в системе самой политической власти утвердился византийско-монгольский тип правления и соответствующая модель построения и организации государственного аппарата. Полное подчинение государю считалось нормой поведения чиновников — окольничих, стряпчих, подъячих, и не случайно, в допетровский период государственных служащих называли «государевыми служилыми людьми».

Правовые и организационные основы «государевой службы» регламентировал и законодательно утвердил Петр Великий, введя своим указом знаменитую «Табель о рангах». Тем самым было обозначено появление новой профессиональной категории, нового социального слоя людей — чиновников, всецело обязанных своим положением и существованием государственной службе, но более всего государю. Однако вопросы о долге, ответственности, правах и обязанностях госслужащих, об их служении государству и обществу были поставлены на повестку дня в России с большим опозданием от стран Западной Европы.

Непризнание принципа служения государству и обществу прослеживается и в советскую эпоху. В тот период главным и определяющим условием работы в государственном аппарате являлось членство в Коммунистической партии, верность «линии партии», личная преданность делу партии. Государственный аппарат, служа КПСС, в то же время служил государству, поскольку по своей сути Советский Союз был не только идеократическим, но и партийным государством, и между партийной и государственной властью существовало лишь формальное различие. Во всех партийных документах подчеркивалось, что высшей своей целью партия ставит служение государству и обществу. В практике государственного управления советской эпохи служение партийно-советского аппарата интересам государства отождествлялось со служением партии. Но служение обществу лишь декларировалось.

Таким образом, развитие отечественной бюрократии на всем протяжении нашей истории было связано с идеей служения государственной власти, верховному правителю государства, государственным органам, а не самому государству, не населяющему его народу, не гражданскому обществу.

В современной России государственная служба нацелена на служение государству и обществу, народу. Это вытекает из нормы Конституции РФ о том, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ» (ст. 3, п. 1).

Государственная служба по своему определению действительно предназначена в первую очередь для обеспечения исполнения задач и функций государства. Сегодня, особенно в либеральных кругах во властных структурах и обществе, бытует мнение, что чиновник прежде всего служит обществу. Тем самым подчеркивается необходимость «быстрого ухода» государства и его институтов из тех сфер деятельности и социальных отношений, где их могут заменить частная инициатива и рыночные механизмы. Для такого подхода характерно копирование зарубежных моделей управления и форм государственного развития западных стран. В этом нет ничего плохого, но нам надо учитывать наши исторические традиции, а также экономические и социально-политические реалии. На мой взгляд, государственный чиновник в любом государстве служит прежде всего своему государству, а уже через него обществу. Об этом говорит само его название — «государственный».

Для современной государственной службы принципиально важны ее цели и приоритеты, причем не только в правовом, но и в нравственном отношении. Для человека, находящегося на государственной службе, чрезвычайно важна и нравственная установка — «кому я служу?». Он должен понимать, что главная цель для него — это служение государству и через государство — служение обществу, поскольку служение гражданскому обществу является стратегическим приоритетом государственной службы любого демократического государства. Аргументы очевидны: государственный аппарат содержится за счет налогоплательщиков. Поэтому и государство, и его механизм — государственная служба должны служить обществу, человеку. Логика такова: если государство служит обществу, то и государственная служба должна служить ему же. Иными словами, и государственная служба, и госслужащие служат одновременно и государству, и обществу. Сегодня, в условиях реформирования системы государственной службы, предпринимаются попытки ее ориентации на служение не самому государству, а руководителю конкретного государственного органа. Это порочный подход. Государственный служащий призван служить не своему начальнику, а государству и народу как первоисточнику власти в обществе. Считается, что это нравственные категории и их вряд ли следует облекать в правовые нормы. На самом деле именно целевое предназначение государственной службы определяет правовой и нравственный статус человека во властных структурах, престиж государственной службы в целом.

В современных условиях сущность и предназначение государственной службы понимаются неоднозначно. Законодатель определяет ее как профессиональную служебную деятельность граждан России по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, федеральных органов власти, субъектов Федерации, органов власти субъектов Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации («О системе государственной службы Российской Федерации». Федеральный закон от 27 мая 2003 г. М., 2003. Ст.1).

Но государственную службу вряд ли стоит представлять как профессиональную деятельность только в пользу государства в системе его органов. Это более сложное и емкое явление, имеющее властно-правовую и социальную стороны. В интегрированном виде ее можно представить как особый социальный институт публично-правового регулирования, нацеленный на решение задач государственного управления. В процессе такого управления осуществляется признание, соблюдение и защита законных прав и свобод граждан, создаются благоприятные условия для их безопасной и достойной жизни. Первый момент в предназначении госслужбы — обеспечение исполнения полномочий государственно-властных органов — бесспорен. Но не менее важен и второй. В российской традиции государство всегда доминировало над обществом и чиновничество свысока и несколько пренебрежительно смотрело на общество, на людей.

В настоящее время подход к смыслу государственной службы кардинально меняется, по крайней мере, в своей конституционной основе. Сегодня служба в органах власти становится осмысленной деятельностью во имя государства и во имя человека, и ее главный принцип — власть для людей. Это конституционная норма.

Кроме того, государственная служба представляет собой особую подсистему власти, важнейший элемент инфраструктуры государственного управления, а во многом — и саму государственную власть. В любом случае это важнейший инструмент и технология власти, направленные на обеспечение в общегосударственном масштабе единообразия правотворчества, правоприменения, поддержания законности и правопорядка, демократичности и социальности государства. Иначе говоря, в государственной службе интегрируются политическая, административная и социальная составляющие системы государственного управления. Но здесь имеется, еще раз подчеркну, и нравственный аспект — кому служить и как служить.

Коснемся в связи с этим вопроса о традиционной тенденции к узурпации бюрократическим административным аппаратом политической власти. Как свидетельствует практика, чиновники не ограничивают свои интересы и свое влияние рамками чисто инструментальных функций. Им присуще стремление к обладанию как можно большими властно-политическими полномочиями, что объясняется причинами не только карьерно-служебного, психологического, но и морального порядка. Бюрократия становится самодостаточной и самостоятельной политической силой, активно влияющей на вектор развития государства и общества. Отечественный опыт показывает, что почти каждая попытка реформирования госаппарата придавала чиновничеству все больше власти, увеличивая полномочия тех, чьи притязания планировалось ограничивать и контролировать. Российское государство в своем генезисе и историческом развитии в лице своего госаппарата практически полностью монополизировало политику, управление, экономику, социальную сферу, культуру, резко ограничив поле деятельности общества. Пересмотр вектора и парадигмы развития и функционирования государства, усиление роли гражданского общества стали возможными после крушения монополии КПСС на власть, то есть после событий 1991 года.

Известно, что политическая функция — не прерогатива бюрократии, ее идеальный тип не предполагает наличия в руках чиновников политической власти, выход за пределы административных полномочий. Вторжение бюрократии в политику можно рассматривать как злоупотребление властью, то есть не только правовое, но и моральное нарушение. Получается, что чиновники начинают служить не государству и тем более не обществу, а самим себе, своему корпоративному слою. Это противоправно и аморально, более того, такая опасная для страны тенденция грозит обернуться политической и социальной бедой.

Чиновничество как особая и обособленная социальная категория вряд ли способно абстрагироваться от интересов своей корпоративной группы и стать беспристрастным выразителем позиции и воли общества. Отождествляя себя с государством, бюрократический аппарат вольно или невольно защищает прежде всего свои интересы. Наивно полагать, что даже самый сознательный чиновник будет выполнять управленческие задачи, не учитывая их политический, идеологический и нравственный смысл, абстрагируясь от своих политических и материальных интересов.

Итак, полное слияние политики и государственной службы недопустимо, в том числе и по соображениям морального характера. Но абсолютно разделить государственную службу и политику невозможно — это из области утопии. Обществу и политикам, контролирующим и регулирующим государственную службу, нужно иметь это в виду.

Какие требования предъявляет принцип служения государству и обществу к государственным служащим?

Исходя из вышесказанного, это прежде всего позиция политической нейтральности, сознательной лояльности и добросовестного служения государству и его главному суверену — народу, обществу. Такая позиция проявляется в верности аппарата конституционному строю, в поддержке общеполитического курса государства, определенного в федеральных законах, указах Президента РФ, его ежегодных посланиях Федеральному собранию и других нормативных документах.

Сегодня практически во всех цивилизованных странах государственному служащему запрещено не только выступать за ниспровержение конституционного строя, но и участвовать в забастовках или защищать право на забастовку, выдвигаться кандидатом на выборную должность в Законодательное собрание или органы местного самоуправления, использовать свое служебное положение для оказания влияния на результаты выборов. Кроме того, чиновнику запрещается вести какую-либо политическую деятельность при исполнении служебных обязанностей, участвовать в антиправительственных митингах, высказываться по острым политическим вопросам в средствах массовой информации.

На государственной службе не должно быть места политическим симпатиям и антипатиям. Но в действительности так происходит далеко не всегда. К примеру, в Государственной думе России подбор кадров для аппаратов партийных фракций и депутатских групп производится по принципу политической приверженности и партийной принадлежности. Но в данном случае это объективно вынужденный подход.

Все чаще выдвигаемый тезис о возможности партизации государственной службы, на мой взгляд, приведет к ухудшению ее качества и, главное, социальной направленности.

Второе требование принципа служения государству и обществу — служение не конкретным государственным органам, не лицу, замещающему руководящую государственную должность, и не своей корпоративной группе, а только закону, государству и через него — народу. Иначе говоря, это некорпоративный, неличностный, высокоморальный подход к организации государственной службы и ее кадровому обеспечению. Важно, чтобы данный принцип закрепился не только в правовом сознании корпуса государственных служащих, но и на духовном, моральном уровне каждого управленца, превратился во внутреннюю установку. Государственная служба никогда не станет по-настоящему эффективной и социально ориентированной, если она будет преследовать эгоистические, узкогрупповые, меркантильные интересы. Для современной кадровой политики в рассматриваемой сфере это наиболее злободневная проблема, которую необходимо решать.

Сегодня у нас складывается система, когда федеральная и региональные управленческие команды подбираются и, соответственно, почти полностью меняются с приходом новых высших руководителей — министров, губернаторов. Такой подход приводит к постоянным и массовым переменам персонала, к безразличному отношению чиновников к проблемам и судьбам государства (региона), к формированию чиновничества, служащего лишь «за страх», а не «за совесть».

Несмотря на известные усилия политической элиты «перетянуть» на свою сторону госаппарат, это ей не вполне удалось. Российское чиновничество остается приверженным своим корпоративным интересам. Политическое сознание и этика наших чиновников оказались менее политизированными, чем предполагалось аналитиками. На мой взгляд, это скорее положительная тенденция, чем отрицательная, ибо она свидетельствует о том, что в общественном сознании служащих утвердилось мнение — служить нужно не личностям. Но данная тенденция не подтверждает и абсолютную готовность российских чиновников служить государству и тем более народу. Она еще раз напоминает, что бюрократия служит прежде всего своим интересам.

Третье требование этического принципа служения государству и обществу — это публичность государственной службы, то есть придание ей характера публичной, а не «государевой службы», которая бы обеспечивала совокупный интерес государства, общества и личности. При таком подходе государственная служба должна максимально полно отвечать критериям профессионализма, социальности, нравственности и духовности.

Четвертое требование — это открытый, «прозрачный» характер государственной службы. Современная государственная служба не должна представлять собой своеобразный «черный ящик», наоборот, она должна быть открытой для гражданского общества в рамках действующего законодательства.

Анализ проблемы показывает, что основными условиями эффективного служения работников госаппарата государству и обществу являются следующие.

1. Строгое проведение в жизнь принципа разделения ветвей государственной власти и, соответственно, разделения федеральной государственной службы на ветви — госслужба законодательных органов власти (Аппарат Государственной думы и Аппарат Совета Федерации), госслужба исполнительных органов власти (Аппарат Правительства, министерств и ведомств РФ) и госслужба судебной власти (аппараты Конституционного суда, Верховного суда, Высшего арбитражного суда и прокуратуры). Данное условие, будучи признаком демократизма любого государства и общества, требует разделения не только властных полномочий, но и ответственности между политико-административными структурами. Кроме того, этот принцип предполагает координирование и баланс властей и их государственных служб, наличие системы взаимных сдержек и противовесов, их взаимодействие на принципах конвенционализма и субсидиарности, то есть соглашения и возможности при необходимости вмешиваться в компетенцию другой ветви власти при согласии последней.

2. Демократизация всей системы кадровой деятельности в сфере государственной службы. Речь идет об отказе от подбора и расстановки кадров на основе приоритетности принципов политической лояльности и личной преданности и усилении роли коллегиальности при принятии кадровых решений. Опыт показывает, что этому будут способствовать реализация принципа конкурсного отбора на государственную службу, аттестационная практика, выдвижение на должность по критериям деловых и нравственных качеств, профессионализма и компетентности.

3. Взаимодействие государства и гражданского общества, социальный контроль за системой государственной службы. В демократическом обществе государственная служба не может не быть институтом, открытым для общественного контроля. Отечественный и зарубежный опыт свидетельствует, что ни государственная служба в целом, ни каждый чиновник в частности не могут находиться вне такого контроля.

На путях совершенствования взаимоотношений государства и общества, олицетворяемых аппаратом органов власти и населением, следует преодолеть ряд барьеров. Во-первых, в практике административного управления (особенно в субъектах Федерации) наследуется старая система, когда чиновник находится в публично-правовых отношениях не с государством, а с конкретным государственным органом и должностным лицом. Это отрицательно влияет на его работу с общественными структурами, с людьми.

Во-вторых, усиливается отчуждение граждан от власти, превосходящее, по некоторым оценкам, даже уровень советской эпохи.

В-третьих, у граждан отсутствует ярко выраженное желание участвовать в совершенствовании организации и деятельности государственного аппарата, органов государственной власти и местного самоуправления. Во многом это объясняется тем, что властные структуры и должностные лица воспринимаются значительной частью народа негативно. Как показывают социологические опросы, негативный имидж сформировался под влиянием многих факторов, среди которых превалируют два. Прежде всего это влияние традиций патернализма, когда люди считают, что государство обязано по-отечески заботиться в социальном плане о каждом члене общества. Но в условиях либерализации экономики и социальной сферы население начинает понимать, что надеяться следует только на себя. Отсюда и растущее недоверие к чиновникам, которые плохо радеют о народе. Вторая причина снижения авторитета государственной службы и госслужащих кроется в фактах безудержной коррупции и воровства со стороны наших чиновников. В обстановке гласности подобные факты рано или поздно становятся достоянием общественности, и это, конечно же, не работает на позитивный имидж государственной службы.

Наконец, четвертый барьер, препятствующий сближению государства и общества, — нежелание значительной части государственных и муниципальных служащих ориентироваться на открытый диалог с общественностью. Это традиционная «болезнь» отечественной бюрократии. Между тем многолетний опыт западных демократий показывает, что альтернативы превращению властных структур в открытую и «прозрачную» систему для общества и взаимодействующую с ним не существует.

Сегодня общество нуждается в пересмотре российской традиции доминирования государства и государственной службы над ним и в отказе от традиции фетишизации чиновничества. Необходимо создать подлинно государственную гражданскую службу, ответственную не перед партией, не перед лидером, пусть даже демократически избранным, а перед обществом.

Что означает добросовестное служение чиновника государству и обществу? Прежде всего это осознание своей ответственности перед государством, обществом и гражданином. Его служебная деятельность, на мой взгляд, предполагает:

— честное, порядочное и на высоком профессиональном уровне исполнение должностных обязанностей;

— признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина;

— осуществление своих обязанностей в рамках законов и других нормативно-правовых актов;

— соблюдение политической нейтральности, исключающей возможность какого-либо влияния на служебную деятельность решений политических партий;

— независимость от влияния каких-либо профессиональных, корпоративных или социальных групп;

— исключение влияния каких-либо личных, финансовых, имущественных интересов, препятствующих добросовестному исполнению служебных обязанностей;

— соблюдение установленных законом правоограничений;

— соблюдение норм служебной, профессиональной этики и правил делового поведения;

— корректное и внимательное отношение к гражданам и представителям организаций;

— терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России, содействие налаживанию межнационального и межконфессионального согласия;

— избежание конфликтных ситуаций и конфликтов интересов, способных нанести ущерб авторитету государственной службы;

— неиспользование своего служебного положения для оказания влияния на деятельность государственных органов, организаций, учреждений и граждан при решении своих личных вопросов;

— отказ от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении государственных органов и их руководителей, если это не входит в служебные обязанности.

Таким образом, этический принцип служения государству и обществу требует от государственных служащих добросовестной, честной, высокопрофессиональной и эффективной служебной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государства и его органов на благо российского общества. Служение государству и обществу — это не только правовая норма, но и моральная ценность.

В ст. 5 Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» провозглашено:

Государственная служба основана на принципах:

1) верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав;

2) приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия, обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;

3) единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации;

4) разделения законодательной, исполнительной и судебной власти;

5) равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой;

6) обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и их руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации;

7) единства основных требований, предъявляемых к государственной службе;

8) профессионализма и компетентности государственных служащих;

9) гласности в осуществлении государственной службы;

10) ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

11) внепартийности государственной службы; отделения религиозных объединений от государства;

12) стабильности кадров государственных служащих в государственных органах.

Внимательное изучение текста статьи позволяет сделать вывод о том, что она детализирует три основных принципа государственной службы:

Законность (п. 1, 2, 3, 6, 7);

Демократизм (п. 4, 6, 9);

Профессионализм (п. 8, 10, 11, 12).

Законность и демократизм– общие принципы организации и функционирования исполнительной власти, которые своеобразно проявляются в организации государственной службы. А профессионализм – это ее специфический принцип.

Анализ всего массива правовых актов, образующих институт государственной службы, позволяет сделать вывод о том, что еще одним основным и специальным принципом государственной службы можно считать принцип социально-правовой защищенности служащих.

Все принципы службы являются проявлениями важнейшего начала исполнительной власти – эффективности.

Принцип законности означает признание:

а) верховенства Конституции, федеральных законов над иными правовыми актами;

б) обязательности законных решений вышестоящих органов и должностных лиц;

в) приоритета прав и свобод человека и гражданина. Государственный служащий обязан строго соблюдать правовые акты, права граждан, делать все необходимое для их реализации и защиты.

Можно назвать такие направления реализации идеи законности: служащий должен добиваться выполнения законов гражданами и организациями, он должен сам соблюдать законы, его права должны быть защищены.

Важнейшие проявления принципа демократизма:

а) полное и постоянное соответствие деятельности служащих интересам граждан, общества, государства. Служащий действует в «чужих» интересах. При возникновении конфликта личных и публичных интересов он обязан руководствоваться последними;

б) общедоступность государственной службы. Ст. 32 Конституции гласит: «Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе». Из этого правила есть ряд исключений, которые не искажают, а наоборот, подтверждают его ценность. Общие ограничения связаны с наличием гражданства, владением государственным языком, с возрастом поступления на службу, совместной службой родственников, совместительством, применением такого уголовного наказания, как лишение права занимать должности. Специальные ограничения обусловлены спецификой отдельных должностей. В их числе: установление более высокого возраста для занятия должности, предельного возраста и срока пребывания на ней, требований определенного стажа, образования, здоровья. Так, на службу в милицию принимаются лица, достигшие 18 лет, годные по состоянию здоровья, имеющие среднее образование;

в) гласность в осуществлении государственной службы. Она связана с реализацией ст. 29 Конституции, закрепляющей право каждого свободно искать, получать информацию любым законным способом, гарантирующей свободу массовой информации; статьи 42, провозглашающей право гражданина на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, с конституционными запретами вводить цензуру, скрывать факты и обстоятельства, создающие угрозу для жизни и здоровья людей. Гласность должна быть и в отношениях с различными организациями, и в рамках самого государственного аппарата. Законодательством закреплено и право служащих получать информацию, необходимую для работы, знакомиться с личными делами и т. д.;

г) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную, судебную. Это важнейшее проявление демократизма всей государственной деятельности, всего государственного механизма. Оно создает условия для повышения эффективности работы государственных служащих, усиления защиты их прав.

Таким образом, демократизм проявляется в содержании службы (забота о правах и свободах граждан, общем благе), в ее народности и в формах ее осуществления (разделение труда, гласность, общедоступность).

Исполнять обязанности врача или учителя необходимо на профессиональной основе, то есть постоянно, в течение определенного времени, в рамках определенного коллектива и за регулярно получаемое вознаграждение. Профессионализма требует и административная деятельность. Во-первых, для нее нужна компетентность, а она тем выше, чем больше знания и опыт работника. Профессионализм стимулирует приобретение знаний, их повышение, накапливание опыта работы. Во-вторых, осуществление исполнительной власти требует организаторских способностей. Обществу выгодно, чтобы лица, обладающие такими качествами, использовали их для решения общих дел, развивали их. В-третьих, оперативный, повседневный, созидательный характер административной власти предполагает, что ею должны заниматься непрерывно, уделяя ей значительное время, а значит, за плату, профессионально. В-четвертых, административная деятельность требует высокой четкости, дисциплинированности, своевременного выполнения приказов вышестоящих органов. Профессиональные начала позволяют обеспечить более высокий уровень дисциплины, так как служащий за работу получает заработную плату, с нею связывает карьеру и др.

Принцип профессионализма государственной службы предполагает:

а) компетентность работников, то есть знание ими дела, наличие необходимого образования, стажа, навыков, системы повышения квалификации. Кстати, у военнослужащих, работников милиции физическая и служебная подготовка проводятся в обязательном порядке в рабочее время. Одна из основных обязанностей служащего – поддерживать уровень своей квалификации;

б) систематическое, регулярное выполнение функций, операций, оформление, решение дел, стабильность служебных отношений. Это позволяет работнику глубже познать стоящие перед ним проблемы, людей, овладеть необходимыми навыками, методами руководства; к тому же ощущение устойчивости психологически раскрепощает служащего и благоприятно влияет на профессиональную деятельность. Отсутствие же гарантий, как известно, вызывает неуверенность, которая в свою очередь порождает приверженность к существующему в организации порядку вещей, снижает инициативу, принципиальность;

в) регулярное получение оплаты за свой труд не ниже заранее обусловленных размеров;

г) политическую нейтральность. Служащий должен действовать в соответствии с правовыми актами, но не партийными установками; вопросы партийности не должны иметь большого значения при подборе кадров; служебное положение нельзя использовать в интересах политических партий, в государственных органах нельзя создавать партийные организации.

Нужно учитывать, что «практически все развитые в экономико-правовом отношении государства всегда стремятся формировать государственный аппарат так, чтобы он и его служащие были бы свободны от политического влияния; каких-либо партий, движений»*

д) лояльность государственного служащего. Независимо от партийных и иных пристрастий он должен держаться в рамках законности, служебного долга, быть корректным, внимательным с людьми, как положено относиться ко всем, кто зависит от него, обращается к нему;

е) ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, за качество подготавливаемых и принимаемых решений. За свою деятельность служащие могут нести дисциплинарную, административную, уголовную, материальную ответственность. А политические лидеры могут быть субъектами политической ответственности (отрешение от должности, выражение недоверия, отставка).

Важнейшее средство обеспечения профессионализма – номенклатура – отлаженная система подбора и выдвижения кадров. Правильно организованная – она необходимый элемент профессиональной службы. Без цивилизованной, контролируемой, законопослушной, ответственной номенклатуры демократия, как система власти невозможна.

* См.: Бребан Г. Французское административное право. М., 1988. С. 325–327.

Заботу о социальной, правовой защите служащих, их экономическом обеспечении тоже можно рассматривать как средство повышения профессионализма, а значит, и эффективности службы. Защита служащих, их обеспечение осуществляются с учетом качества, стажа, важности работы. Значение, которое придается в последние годы этому аспекту службы, объем соответствующего правового массива позволяют говорить о специальном принципе государственной службы: социально-правовой защиты служащих.

Реализация этого принципа означает прежде всего создание необходимых условий для нормальной деятельности, принятие мер к устранению препятствий осуществления служебных обязанностей. Государственный служащий не должен нести юридической ответственности перед гражданами за ненадлежащее выполнение своей работы*.

В науке различают четыре вида ориентации служащих: на характер работы, условия работы, вознаграждение, карьеру.

На практике эти ориентации сочетаются в различных пропорциях. Выбирая работу, определяя свое отношение к ней, гражданин оценивает ее с названных позиций, отдавая предпочтение некоторым из них. А государство обязано использовать эти ориентации, чтобы создать стимулы для добросовестной, полезной для общества работы служащих.

Социальная и правовая защищенность служащих предполагает:

а) повышение престижа их труда. Госаппарат необходим, и его служащие должны не стыдиться, а гордиться своей принадлежностью к категории «государственных слуг»;

б) достаточно высокую, регулярно выплачиваемую, заработную плату, размеры которой должны повышаться вместе с ростом квалификации, с увеличением стажа, снижением реальной стоимости рубля, развитием экономики;

в) создание нормальных условий труда: обеспечение хорошо отапливаемыми, освещенными помещениями, транспортом; телефонизация, компьютеризация, правильная организация труда и т. д.;

г) государственное страхование, гарантированное высокое пенсионное обеспечение;

д) обеспечение служебной перспективы. Общество заинтересовано в том, чтобы служащие работали лучше. Значит, их нужно заинтересовать, стимулировать повышение ими знаний, накопление опыта, появление инициативы, добросовестное выполнение обязанностей, развитие чувства ответственности. Служебная перспектива реализуется такими путями:

* За имущественный вред, причиненный служебными действиями, ответственность несет организация. Меры уголовной, административной, дисциплинарной ответственности налагаются государственными органами.

Стабильностью служебных отношений;

Повышением уровня квалификации, что влечет за собой увеличение заработной платы, повышение в звании, категории, предоставление льгот за длительную службу и т. д.;

Продвижением по службе (перевод на более высокую должность в этой же организации или в другой).

В условиях правильной организации работы государственной администрации карьера (продвижение по службе) работника прежде всего зависит от его добросовестности, квалификации, идейной зрелости и личных качеств. В таких условиях стремление делать карьеру так же нормально, как стремление стать мастером спорта, доктором наук, хорошим художником, музыкантом и т. д., поскольку при этом гражданин старается работать лучше, повышать свою квалификацию, то есть делает очень нужную и для себя, и для общества работу. А карьеризм расцветает там, где не объективные обстоятельства (соответствие качества работника более высокой должности), а субъективное мнение вышестоящих должностных лиц является решающим.

К сожалению, идея служебной перспективы не везде осуществляется последовательно. Заслуживают поддержки мероприятия по введению рангов, званий, категорий, разрядов для всех служащих государственных и муниципальных организаций и установлению окладов в зависимости от них. Необходимо совершенствовать системы оплаты труда специалистов с тем, чтобы они могли повышать свой заработок, не только двигаясь «вверх» по служебной лестнице, но и оставаясь на своем рабочем месте по мере роста знаний, стажа и отдачи (профессионального роста).

Статья 5. Принципы государственной службы.

Государственная служба основана на принципах:
1) верховенства и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав;
2) приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия: обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;
3) единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации;
4) разделения законодательной, исполнительной и судебной власти;
5) равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой;
6) обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации;
7) единства основных требований, предъявляемых к государственной службе;
8) профессионализма и компетентности государственных служащих;
9) гласности в осуществлении государственной службы;
10) ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
11) внепартийности государственной службы; отделения религиозных объединений от государства;
12) стабильности кадров государственных служащих в государственных органах.

Комментарий к статье 5

В ст. 5 Закона закрепляются основные принципы государственной службы. Принцип - центральное понятие, руководящая идея, основание системы; он обобщает и распространяет какое-либо положение на все реалии той области, из которой абстрагирован.
Комментируемый Закон является базовым законом, регулирующим отношения государственной службы. Его нормы исходны для всех иных законов и других нормативных актов, как федеральных, так и субъектов РФ. Поэтому принципы, закрепленные в данном Законе, выражают не просто его содержание, раскрывают его смысл, они образуют исходные начала организации государственной службы в Российской Федерации, учитываются законодателем при принятии новых, отмене или изменении действующих нормативно - правовых актов о государственной службе.
Все федеральные органы и органы государственной власти субъектов РФ обязаны проводить в жизнь эти принципы. Государственные служащие должны руководствоваться ими в своей работе.
Закон устанавливает как правовые основы организации государственной службы, так и основы правового положения государственных служащих. Поэтому в принципах государственной службы находят свое отражение, прежде всего, общие принципы организации и деятельности государства и его властных структур, закрепленные в Конституции РФ (ст. ст. 2, 4, 10 и др.) либо вытекающие из нее. Вместе с тем в ст. 5 Закона сформулированы и специальные принципы, присущие государственной службе.
1) основывается на принципе верховенства Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями и т.п.
Этот принцип является всеобщим, не имеет и не может иметь каких-либо исключений для кого бы то ни было. Обязанность всех органов государственной власти, всех государственных служащих соблюдать Конституцию РФ и федеральные законы на территории Российской Федерации является необходимым условием функционирования государства и реализации законности. Эта обязанность возведена в ранг конституционного принципа ч. 2 ст. 4 Конституции РФ.
Верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории страны не может быть предметом договоренностей между субъектами РФ, а равно между ними и федеральными органами.
Установление предварительных условий, каких бы то ни было других прямых или косвенных ограничений действия федеральных законов не имеет юридической силы ввиду ущемления суверенитета Российской Федерации.
Решения органов государственной власти и их должностных лиц, противоречащие Конституции РФ и предписаниям федеральных законов, признаются недействительными с момента их принятия.
Отказ или уклонение от действий, предписанных федеральными законами, влечет установленную законом ответственность государственных служащих.
Этот принцип требует, чтобы организация всей государственной службы осуществлялась на основе и во исполнение Конституции РФ и федеральных законов.
Исходя из требования верховенства Конституции РФ, каждый государственный служащий обязан осуществлять свою государственную должность в духе следующих конституционных принципов: демократизм, законность, равноправие и полноправие граждан, гуманизм, государственное единство, равноправие и самоопределение народов, разделение властей, идеологическое многообразие, многопартийность.
2) В подп. 2 п. 1 комментируемой статьи предусматривается, что государственная служба основана на принципе приоритета прав и свобод человека и гражданина.
И это не случайно. Человек, его права и свободы, их непосредственное действие признаются Конституцией РФ (ст. ст. 2, 18) высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства и государственных служащих. В конечном счете данный принцип определяет главный смысл и содержание деятельности государственных служащих. С учетом этого при отборе кандидатов на государственные должности особое внимание должно уделяться их способности и готовности учитывать в своей работе интересы граждан. Серьезным нарушением приоритета прав и свобод следует считать случаи, когда сами государственные служащие не соблюдают права человека, защита которых является сущностью их деятельности. Что касается членства в той или иной партии или общественном объединении, то сам по себе этот факт не может рассматриваться как препятствие к пребыванию на государственной службе.
Государственная служба должна вновь обрести у граждан доверие, пошатнувшееся за последние годы. Однако эта цель не будет достигнута, если просто "стричь газон", т.е. увольнять старый аппарат и постоянно набирать новый.
На данном этапе гораздо важнее приблизить систему управления к гражданам. Избавить людей от предубеждений в отношении к ней сможет только тот государственный служащий, который работает в непосредственном контакте с гражданами и активно противодействует попыткам нарушения их прав и законных интересов.
3) Комментируемая статья указывает, что государственная служба основывается на принципе единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами. Этот принцип непосредственно вытекает из федеративного устройства страны, которое основывается на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами власти Российской Федерации и ее субъектов (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ).
Федеральная служба находится в ведении Российской Федерации, а государственная служба субъектов Федерации - в их совместном ведении (Конституция РФ, п. "т" ст. 71, п. "л", "н" ч. 1 ст. 72). В рамках этого разграничения объем полномочий Российской Федерации должен быть достаточным для организации государственной службы как единого организационно - правового института власти. Реализация принципа единства государственной службы объективно требует единого правового регулирования основ организации государственной службы и правового положения государственных служащих Российской Федерации. Именно эту задачу и решает комментируемый Закон.
4) В Конституции РФ (ст. 10) закреплен принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. В комментируемой статье (подп. 4) установлено, что и государственная служба основана на этом принципе. Соответственно дифференцируется государственная служба в органах представительной, исполнительной и судебной властей. Неясным остается служба в органах прокуратуры. Включение прокуратуры в главу 7 Конституции РФ "Судебная власть" не означает, что этот орган принадлежит к судебной власти.
Государственная служба организуется и осуществляется с непременным учетом многообразия и специфики сфер государственной деятельности. С этой точки зрения к государственной относится служба в различных специализированных отраслях: военная служба, служба в органах внутренних дел, таможенных, налоговых органах, налоговой полиции и др. Для регулирования этих и подобных им видов службы характерно то, что оно обычно является системным, охватывающим службу в органах всех уровней или отрасли (сферы) в целом.
5) Согласно ч. 4 ст. 32 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе. Исходя из данной нормы, комментируемый Закон устанавливает, что государственная служба основана на принципе равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой. Из этого вытекает, что при поступлении и прохождении государственной службы запрещена всякая по признакам пола, социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.
В Законе ничего не говорится о физических и моральных качествах государственных служащих. Однако совершенно ясно, что государственным служащим может быть лишь гражданин, способный по состоянию здоровья и своим деловым качествам профессионально обеспечивать выполнение функций, возложенных на соответствующий государственный орган. Что касается условий доступа граждан к государственной службе в соответствии с профессиональной подготовкой, то это означает следующее: претенденту необходимо иметь образование и подготовку, соответствующие содержанию и объему полномочий этой должности. При этом принцип равнодоступности к государственной службе реализуется посредством участия граждан в конкурсе на вакантные государственные должности государственной службы (см. коммент. к ст. 22).
Правоограничения, предусмотренные в Законе (ст. 11), не ослабляют действия принципа равного доступа граждан к государственной службе и не означают исключений из него. Они естественно вытекают из факта осуществления государственными служащими властных полномочий и специфики конкретных служебных функций.
6) Комментируемая статья Закона предусматривает обязательность для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации. В данном положении следует различать два аспекта. Во-первых, речь идет об обязательности решений вышестоящих в порядке подчиненности государственных органов и должностных лиц, принятых в пределах их компетенции. Во-вторых, речь идет об обязательности приказов, распоряжений и указаний вышестоящих руководителей, отданных в пределах их должностных полномочий. Условием обязательности решений является их соответствие законодательству.
7) Согласно подп. 7 п. 1 Закона государственная служба основывается на принципе единства предъявляемых к ней основных требований. Основные требования являются едиными и для федеральной государственной службы, и для государственной службы субъектов Российской Федерации, и, соответственно, для деятельности госслужащих.
Единство государственной службы Российской Федерации обеспечивается установленной в Федеральном законе (глава V) системой органов государственной службы и определенными едиными задачами. Принцип единства основных требований осуществляется также посредством системного урегулирования и согласования статусов государственных должностей, последовательности взаимосвязей и процедур функционирования всех элементов института государственной службы. Например, в строгом соответствии с группами государственных должностей установлены квалификационные разряды (специальные звания), в соответствии с которыми, в свою очередь, к претендентам предъявляются предусмотренные Законом квалификационные требования и т.д. (см. коммент. к ст. ст. 6 и 7).
Принцип единства требований означает также, что все государственные служащие подчинены минимуму общих правил, независимо от того, служат ли они Российской Федерации или ее субъекту. Так, глава III Закона именуется "Основы правового положения государственного служащего", т.е. определяет права и обязанности лиц, находящихся как на федеральной, так и на государственной службе субъекта РФ. В Российской Федерации устанавливаются единая классификация государственных должностей, квалификационные разряды государственных служащих, единые права и обязанности (при различии служебных полномочий), единый порядок прохождения государственной службы и т.д.
Принцип единства требований обеспечивает независимость государственной службы от структурных и иных перестроек в системе органов власти.
8) Деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов (государственную службу) следует считать высококвалифицированной профессией, имеющей значение для всего государства и требующей особого мастерства, приобретаемого и поддерживаемого в результате систематического и непрерывного образования. Вот почему в Законе (подп. 8 ст. 5) указывается, что государственная служба основана на принципе профессионализма и компетентности государственных служащих.
Этот принцип обязывает государственных служащих владеть процедурой деятельности органов государственной власти, знать свои права и обязанности; активно и в полной мере осуществлять функции и полномочия, предусмотренные законодательством и должностными положениями и инструкциями.
Закрепляя принцип профессионализма и компетентности, Закон признает, что положение государственных служащих в значительной степени зависит от них самих, и все они должны стремиться к достижению максимально высокого уровня своей деятельности.
9) Согласно подп. 9 комментируемой статьи государственная служба основывается на принципе "гласности в осуществлении государственной службы". Таким образом, в Законе впервые в нормативной форме закреплена обязанность государственных служащих предоставлять информацию. В соответствии с ч. 2 ст. 24 Конституции РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. Вместе с тем Федеральный закон (ст. 10) закрепляет и определенные рамки этого принципа, устанавливая, что государственный служащий обязан хранить государственную и иную охраняемую законом тайну и не разглашать служебную информацию. Поэтому государственная служба фактически основывается на сочетании гласности и служебной конфиденциальности. Добиться сочетания этих противоречивых требований нелегко: все будет зависеть от общего прогресса на пути достижения большей гласности и от того, в какой мере удастся совместить операциональные нужды государственной службы со стремлением граждан к большей осведомленности.
10) Государственная служба основывается также на принципе ответственности ее служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей (подп. 10 ст. 5). Действительность свидетельствует, что причина многих недостатков в деятельности органов власти - не только и не столько пробелы и изъяны законов, сколько некачественные решения либо неисполнение государственным служащим должностных обязанностей.
Подготовка или принятие некачественного решения является частным случаем ненадлежащего исполнения должностных обязанностей; последнее согласно Закону (ст. 14) образует состав должностного проступка и влечет применение дисциплинарных взысканий.
Однако ущерб, причиненный неправомерными решениями и действиями государственных служащих, возмещается государственным органом, в котором состоит служащий, на основании решения суда или арбитражного суда. Государственные служащие за ущерб, причиненный при исполнении служебных обязанностей, привлекаются в порядке, предусмотренном трудовым законодательством Российской Федерации (см. коммент. к ст. 14).
Должностное лицо отвечает не только за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него обязанностей, но и за дачу подчиненным указаний о совершении неправомерных действий, а также непринятие мер по обеспечению правовых норм, контроль за соблюдением которых входит в их служебные обязанности.
11) Закон объявляет "политику вне государственной службы". Государственная служба основана на принципе внепартийности и отделения религиозных объединений от государства (подп. 11 комментируемой статьи). Этот принцип имеет своей целью оградить государственных служащих от влияния и контроля со стороны политических партий так, чтобы они могли эффективно работать независимо от того, какая политическая партия приходит к власти в результате выборов. Кроме того, принцип внепартийности защищает государственных служащих от потери своих должностей по политическим мотивам, в том случае если одна партия встает на место другой у кормила власти.
Взаимоотношения между государственными служащими и политическими партиями и религиозными объединениями определяют конституционные принципы свободы убеждений (ст. 29 Конституции РФ) и свободы совести (ст. 28 Конституции РФ). Из этого вытекает, что государственные служащие пользуются:
свободой совести, свободой исповедовать любую религию или не исповедовать никакой;
свободой принадлежности к политическим партиям;
правом выдвигать свою кандидатуру на выборах от любой политической партии.
Вместе с тем принцип внепартийности государственной службы не допускает создания организаций каких-либо политических партий, общественных движений и объединений, преследующих политические цели.
Государственные служащие независимы от политических партий, движений и иных общественных объединений и организаций. При исполнении служебных обязанностей они не вправе руководствоваться решениями каких-либо партий, политических общественных движений и иных общественных объединений, преследующих политические цели. Им запрещено официально или публично демонстрировать свою приверженность или принадлежность к указанным партиям или движениям.
Применительно к лицам, занимающим определенные должности, законом может быть предусмотрено приостановление или запрет членства в какой-либо партии, политическом общественном движении или ином общественном объединении, преследующем политические цели, а также запрет вести политическую пропаганду и агитацию, участвовать в каких-либо политических акциях.
Принцип отделения религиозных объединений от государства означает, что они не участвуют каким бы то ни было образом в организации и осуществлении государственной службы, не оказывают какого-либо влияния на ее деятельность.
Государственные служащие не вправе каким-либо образом вмешиваться в политическую, богослужебную деятельность религиозных объединений, связанную с удовлетворением религиозных потребностей верующих.
В органах государственной власти не могут создаваться организации религиозных объединений. В официальных документах не должно быть указаний на вероисповедную принадлежность государственных служащих.
В органах государственной власти не могут отправляться религиозные обряды, осуществляться религиозная или атеистическая пропаганда, распространяться предметы культа, религиозная литература.
Государственные служащие не вправе демонстрировать свою приверженность или принадлежность к той или иной религии, конфессии, церкви и вместе с тем должны обеспечивать свободную деятельность всех религиозных объединений.
12) Государственная служба основывается на принципе стабильности кадров (подп. 12 комментируемой статьи). Профессиональная стабильность и устойчивость служебного положения являются необходимыми как в интересах государственного аппарата, так и в интересах государственных служащих, и они должны быть гарантированы даже в том случае, когда полностью или частично изменяется система государственных органов и организация государственной службы.
Государственным служащим должны быть обеспечены достаточные гарантии против произвольных действий, затрагивающих их профессиональное положение или карьеру. Их статус не может зависеть от политической конъюнктуры, конкретной личности политического руководителя, частых и не всегда обоснованных организационных перестроек.
Условиями стабильности кадров государственных служащих являются:
искоренение , практики подбора кадров по принципу личной преданности и партийности;
своевременное освобождение государственных органов от лиц некомпетентных или профессионально непригодных;
создание надлежащих условий для плодотворной деятельности;
усиление социальной и правовой защищенности.
На решение этих вопросов направлен комплекс правовых норм, регулирующих основы организации государственной службы (глава II), основы правового положения государственных служащих (глава III), порядок прохождения государственной службы (глава IV) и компетенцию органов управления государственной службой (глава V).

Главная » Международное право » Принцип законности для государственных служащих означает. Этические и общие нормы и принципы служебной деятельности государственных служащих