Принцип общественного служения для государственных служащих означает. Этические и общие нормы и принципы служебной деятельности государственных служащих

В теории, политике, административной практике, да и в повседневной жизни часто задается один и тот же вопрос: «Кому служит государственный служащий?» Государству, обществу, российскому народу, которому согласно Конституции РФ принадлежит вся полнота власти в стране? Своей корпорации, – то есть министерству и ведомству? Своему начальнику, от которого зависит его служебная карьера? Своей семье и себе лично, думая только о личном благосостоянии? Или какой либо негосударственной структуре, в том числе коммерческой или криминальной?

От ответа на этот вопрос и от правильного понимания объекта служения зависит очень многое. Этим, в конечном счете, определяются сущность, характер и направленность всей системы нашей государственной службы.

Сегодня, в условиях реформирования системы государственной службы Российской Федерации, в общественном сознании начинают формироваться новые представления об этических нормах государственно-служебных отношений и их роли в жизни страны и общества. Во многом они базируются на традиционных представлениях о долге и чести российского чиновника, ответственного перед государством и Отечеством и служащим им. В ряду морально-этических принципов и норм, составляющих нравственные основы государственной службы современной России, особо, на наш взгляд, выделяется принцип служения государству и обществу . Его актуальность и практическая значимость определяются тем обстоятельством, что он имеет для нас не только теоретическое, но и практическое значение. Будучи близким по своему содержанию и сущности с принципом политической нейтральности, принципом лояльности, он имеет свою специфику, обусловленную историческими традициями, политическими, культурными особенностями.

Термин «служение», согласно «Толковому словарю живого великорусского языка» Владимира Даля, отождествляется с понятиями «служить», «служба». «Служенье», то есть «служба», есть употребление, польза, угода, деятельность, жизнь для других, услуга, полезное дело (например, «долг каждого – служенье на общую пользу»). «Служить» же, по Далю, – состоять на государственной или общественной службе, при должности, занимать место с известными обязанностями, быть при месте.

Это понятие уходит своими корнями в старину, в эпоху формирования Московского централизованного государства, в тот период истории нашей страны, когда государственная служба понималась не иначе как «государева служба», как служение государю. Замечу, что непубличность, придание государственной службе характера служения первому лицу государства, но не самому государству и тем более не обществу, были и пока еще остаются одной из существенных особенностей российской государственной службы.

Исторический анализ показывает, что у нас нравственный принцип служения государству и обществу практически никогда не соблюдался. Начиная с середины XVI в., момента образования единого Русского государства с сильной монархической властью, государственная служба в России рассматривалась исключительно как «государева служба». Великий князь, а затем царь или «государь всея Руси», считался наместником Бога на земле. Данный постулат основывался на базисном библейском положении о том, что «нет власти не от Бога». И, учитывая тот факт, что Россия в те времена была исключительно набожной православной страной, можно судить о высоком сакральном смысле верховной монархической власти. Кроме того, в системе самой политической власти утвердился византийско-монгольский, то есть восточный, тип правления и соответствующий тип построения и организации государственного аппарата. Поэтому полное подчинение государю являлось нормой поведения чиновников – окольничих, стряпчих, подъячих – и государственная служба вполне обоснованно называлась «государевой службой», поскольку служащие государственных органов служили, прежде всего, государю. Не случайно в допетровский период государственных служащих называли «государевыми служилыми людьми». Таков был их социально-правовой статус.

В такой системе государственной службы «служилые люди» не могли иметь другого статуса кроме статуса «государевых слуг». Этот статус характеризовался следующими отличительными признаками: полная зависимость от государя, передача собственной карьеры и даже личной жизни на милость и волю государя; служба «по приказу», то есть по распоряжению начальства, беспрекословное принятие поручения (приказа), готовность взять на себя обязанности по той или иной должности в указанной отрасли государственного управления и в указанном месте страны; отсутствие строго определенной управленческой специализации ввиду вхождения гражданской, военной и других служб в единую «государеву службу».

Всё это порождало нестабильность служебного положения, приводило к резкой смене уровня и профиля службы, увеличивало возможность оказаться в немилости у государя или непосредственного начальника со всеми вытекающими отсюда последствиями. Правовые и организационные основы «государевой службы» регламентировал и законодательно утвердил Петр Великий, введя своим указом знаменитую «Табель о рангах». Это содействовало закреплению в России новой профессиональной категории, нового социального слоя людей – чиновников, всецело обязанных своим положением и существованием государственной службе, но более всего – государю. Однако осознание роли российского чиновничества в системе власти и управления, вопрос о долге, ответственности, правах и обязанностях государственных служащих, о их служении государству и обществу были поставлены в повестку дня в России с большим опозданием по сравнению с Западной Европой.

В определенной степени фактическое отрицание принципа служения государству и обществу прослеживается и в советскую эпоху. В тот период главным и определяющим условием работы в государственном аппарате было членство в Коммунистической партии, верность «линии партии», личная преданность делу партии. В то же время следует признать, что государственный аппарат, служа КПСС, служил государству, поскольку по своей сути Советский Союз был не только идеократическим, но и партийным государством. Существовало лишь формальное различие между партийной и государственной властью. В этом служении советских чиновников своей партии и государству нельзя не заметить и служение обществу, но оно осуществлялось не прямо, а опосредованно. Во всех партийных документах подчеркивалось, что высшей своей целью партия ставит служение народу, обществу. В практике государственного управления советской эпохи мы видим служение партийно-советского аппарата интересам государства, которое отождествлялось со служением партии. В целом можно констатировать, что становление и развитие отечественной бюрократии на всем протяжении нашей истории связано с идеей служения власти, верховному правителю государства, государственным органам, а не самому государству, не населяющему его народу, не гражданскому обществу.

Государственная служба в современной России в своей принципиальной основе нацелена на служение государству и обществу. Это вытекает из конституционного положения о том, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». Данное положение требует определенного разъяснения.

Государственная служба по своему определению предназначена прежде всего для обеспечения исполнения задач и функций государства и его органов. Сегодня, особенно в либеральных кругах, напротив, проповедуется идея о том, что чиновник должен служить только обществу. Этот подход направлен на «быстрый уход» государства и его институтов из тех сфер деятельности и социальных отношений, где их могут заменить частная инициатива и рыночные механизмы. Для такого подхода характерно копирование зарубежных моделей управления и форм государственного развития промышленно развитых стран. В этом нет ничего плохого, но необходимо учитывать наши исторические условия и традиции, а также экономические и социально-политические реалии. К тому же, как уже подчеркивалось, государственный чиновник в любом государстве служит сначала государству, а уже через него – обществу. Данный вывод вытекает из самого его названия – «государственный», то есть служащий государству.

Бесспорно, для современной государственной службы принципиально важны ее цели и приоритеты. Причем это актуально не только в правовом, но и нравственном отношении. Для человека, находящегося на государственной службе, чрезвычайно важна нравственная установка – «кому я служу?». Главная цель, конечно, служение государству (человек нанимается на службу государству), но чиновник должен также понимать, что через государство он служит обществу, поскольку служение гражданскому обществу - это стратегический приоритет государственной службы любого демократического государства, каким является современная Россия. Государство является частью общества и содержится за счет налогоплательщиков, а не наоборот.

Именно целевое предназначение государственной службы придает законную силу и нравственный статус человеку во властных структурах, поднимает престиж государственной службы в целом. Законодатель определяет ее как профессиональную служебную деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, федеральных органов власти, субъектов Федерации, органов власти субъектов Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Следует подчеркнуть в то же время, что государственную службу нельзя представлять чисто прагматически, как работу или служение только в пользу государства в системе его органов. Упрощенный подход к пониманию государственной службы как одного из видов профессиональной деятельности не вполне оправдан. Это более сложное и емкое явление, имеющее властно-правовую, социальную и нравственную стороны. В интегрированном виде ее можно представить как особый социальный институт публично-правового регулирования, нацеленный на решение задач государственного управления. В процессе этого управления, как одна из приоритетных целей, осуществляется признание, соблюдение и защита законных прав и свобод граждан, создание благоприятных условий для их безопасной и достойной жизни.

Первый момент в предназначении государственной службы - обеспечение исполнения полномочий государственно-властных органов - бесспорен. Но не менее важен и второй- служение обществу. В российской традиции государство всегда доминировало над обществом и чиновничество свысока и несколько пренебрежительно смотрело на общество, на людей.

В настоящее время подход к смыслу государственной службы кардинально меняется, по крайней мере, в своей конституционной основе. Сегодня служба в органах власти становится осмысленной деятельностью во имя государства и во имя человека, а ее главный принцип – власть для людей. Поступая на службу государству, государственный служащий одновременно служит обществу. И в данном случае не должно быть каких-то противоречий или барьеров, поскольку это конституционная норма.

Государственная служба – особая подсистема власти, важнейший элемент инфраструктуры государственного управления, а во многом – это и сама государственная власть. В любом случае государственная служба – важнейший инструмент и технология власти, направленные на обеспечение в общегосударственном масштабе единообразия правотворчества, правоприменения, поддержания законности и правопорядка, демократичности и социальности государства. В государственной службе объединяются политическая, административная и социальная составляющие системы государственного управления. Значительная роль отводится здесь, еще раз подчеркнем это, и нравственному аспекту – кому служить и как служить государственному работнику. Это нравственная установка, которая свойственна каждому человеку, в том числе, конечно же, и человеку, состоящему на службе у государства.

В данном случае следует коснуться вопроса о традиционно существующей тенденции узурпации бюрократическим административным аппаратом политической власти. Практика свидетельствует, что зачастую чиновники не ограничивают свои интересы и свое влияние рамками чисто инструментальных функций. Им присуще стремление к обладанию как можно большими властно-политическими полномочиями. Такое явление объясняется причинами не только карьерно-служебного, психологического, но и морального порядка. Управленцам оно удается в силу профессиональных знаний, навыков, опыта управленческой деятельности, наличия административных, материальных ресурсов, личных связей. Очень часто бюрократия становится самодостаточной и самостоятельной политической силой, активно влияющей на вектор развития государства и общества.

Отечественный опыт доказывает, что почти каждая попытка реформирования госаппарата придавала чиновничеству все больше власти, увеличивая полномочия тех, чьи притязания планировалось ограничить и контролировать, а это категории не только правового, но и морального характера. Следует признать, что Российское государство в своем генезисе и историческом развитии в лице своего государственном аппарата практически полностью монополизировало политику, управление, экономику, социальную сферу, культуру, резко сузив поле деятельности общества. Пересмотр вектора и парадигмы развития и функционирования государства, резкое усиление роли гражданского общества стал возможным после крушения монополии КПСС на власть, то есть после событий 1991 года.

Известно, что политическая функция – не прерогатива бюрократии. Идеальный тип бюрократии не предполагает наличия в руках чиновников политической власти, выход за пределы административных полномочий. Вторжение бюрократии в политику можно рассматривать как злоупотребление властью. Это, по сути, нарушение не только правовое, но и моральное. Получается, что чиновники начинают служить не государству и тем более не обществу, а самим себе, своему корпоративному классу, что противоправно и аморально.

Говоря объективно, чиновничество как особая и обособленная социальная категория вряд ли способно абстрагироваться от интересов своей корпоративной группы и стать беспристрастным выразителем позиции и воли общества. Отождествляя себя с государством, бюрократический аппарат вольно или невольно защищает прежде всего свои интересы. Наивно полагать, что даже самый сознательный чиновник будет выполнять управленческие задачи, не учитывая их политический, идеологический и нравственный смысл, абстрагируясь от своих политических и материальных интересов.

Какие же конкретные требования предъявляет принцип служения государству и обществу к государственным служащим?

Во-первых, исходя из вышесказанного, это позиция политической нейтральности, сознательной лояльности и на этой основе добросовестного служения государству и его главному суверену – народу, обществу (подробнее об этом в соответствующих разделах учебного пособия).

Часто звучащий тезис о возможности партизации (подбор служащих по признаку партийности) государственной службы, на наш взгляд, контрпродуктивен, так как с неизбежностью приведет к ухудшению ее качества и, главное, социальной направленности. Конечно, можно понять политиков и их стремление подключить мощный административный ресурс к реализации своих партийно-политических программ. Но этот опыт, как показывает история, ведет к деградации государства.

Второе требование принципа служения государству и обществу – служение не конкретным государственным органам, не лицу, замещающему руководящую государственную должность, не своей корпоративной группе, а только закону, государству и через него народу. Это и есть некорпоративный, неличностный, высокоморальный подход к организации государственной службы и ее кадровому обеспечению.

Чиновник должен служить не отдельным лидерам, группам, кланам, а обеспечивать общегосударственные интересы, быть преданным государству и своему народу. Важно, чтобы это закрепилось не только в правовом сознании корпуса государственных служащих, но и на духовном, моральном уровне каждого управленца, превратилось во внутреннюю ценность и установку. Очевидно, что государственная служба никогда не станет по-настоящему эффективной и социально ориентированной, если она будет служить эгоистическим, узкогрупповым, меркантильным интересам. Для современной кадровой политики в сфере государственной службы это наиболее злободневная проблема, которую необходимо решать.

Ныне у нас складывается система, когда федеральная и региональные управленческие команды подбираются и, соответственно, почти полностью меняются с приходом новых высших руководителей - министров, губернаторов. Такой подход к решению кадровых вопросов приводит к постоянным и массовым переменам персонала, к безразличному отношению чиновников к проблемам и судьбам государства (региона), к формированию чиновничества, служащего лишь «за страх», а не «за совесть».

Третье требование этического принципа служения государству и обществу – публичность государственной службы, то есть придание ей характера публичной, а не «государевой службы», которая бы обеспечивала общий, совокупный интерес государства, общества и личности. При таком подходе государственная служба должна максимально полно отвечать критериям профессионализма, социальности, нравственности, духовности и т.д.

Четвертое требование данного принципа – открытый, «прозрачный» характер государственной службы. Это требование предполагает, что современная государственная служба не должна представлять собой своеобразный «черный ящик». Наоборот, она должна быть открытой для гражданского общества в рамках действующего законодательства.

Анализ проблемы показывает, что основными условиями эффективного служения работников госаппарата государству и обществу являются следующие.

1. Строгое проведение в жизнь принципа разделения ветвей государственной власти и, соответственно, разделения федеральной государственной службы на ветви (отрасли) – государственная служба законодательных органов власти (аппарат Государственной Думы и аппарат Совета Федерации), государственная служба исполнительных органов власти (аппарат Правительства, министерства и ведомства РФ) и государственная служба судебной власти (аппараты Конституционного суда, Верховного суда, Высшего арбитражного суда и Прокуратуры). Данное условие, являясь признаком демократизма любого государства и общества, требует не только разделения властных полномочий, но и ответственности между политико-административными структурами. Кроме того, этот принцип предполагает координирование и баланс ветвей государственной власти, наличия системы взаимных сдержек и противовесов, их взаимодействие на принципах конвенционализма и субсидиарности, то есть соглашения и возможности при необходимости вмешиваться в компетенцию другой ветви власти при согласии последней.

2. Демократизация всей системы кадровой деятельности в сфере государственной службы. Она предполагает отказ от подбора и расстановки кадров на основе приоритетности принципов политической лояльности, личной преданности и усиления роли коллегиальности при принятии кадровых решений. Опыт показывает, что этому будут способствовать реализация принципа конкурсного отбора на государственную службу, аттестационная практика, выдвижение на должность по критериям деловых и нравственных качеств, профессионализма и компетентности.

3. Социальный контроль за системой государственной службы. В демократическом обществе государственная служба должна быть институтом, открытым для общественного контроля. Многолетний отечественный и зарубежный опыт свидетельствует, что ни государственная служба в целом, ни каждый чиновник в частности не могут находиться вне такого контроля.

На путях совершенствования взаимоотношений государства и общества, олицетворяемых аппаратом органов власти и населением, следует преодолеть целый ряд барьеров. Прежде всего, наша государственная служба, особенно в субъектах Федерации, не стала по-настоящему государственной, то есть службой на пользу государству, а, значит, и обществу. В практике административного управления наследуется старая система, когда чиновник находится в публично-правовых отношениях не с государством, а с конкретным государственным органом и должностным лицом, что отрицательно влияет на его работу с общественными структурами, с людьми.

Второй барьер - растущие масштабы отчуждения граждан от власти. По некоторым оценкам, подобное отчуждение сегодня превосходит даже уровень советской эпохи.

Третий барьер на пути взаимодействия государства и гражданского общества - отсутствие у граждан ярко выраженного желания участвовать в совершенствовании организации и деятельности государственного аппарата, органов государственной власти и местного самоуправления.

Во многом это объясняется тем, что властные структуры и должностные лица приобрели в глазах значительной части народа отрицательный имидж. Он, как показывают социологические опросы, сформировался под влиянием многих факторов, среди которых превалируют два: влияние на население традиций патернализма, когда люди считают, что государство обязано по-отечески заботиться в социальном плане о каждом, обеспечивать людей, но в условиях либерализации экономики и социальной сферы население начинает понимать, что надеяться следует только на себя. Отсюда и растущее недоверие к чиновникам, которые «плохо» радеют о народе.

Вторая причина - снижения авторитета государственной службы и государственных служащих кроется в безудержной коррупции и воровства со стороны наших чиновников. В обстановке гласности подобные факты рано или поздно через СМИ становятся достоянием общественности и это, конечно же, «не работает» на позитивный имидж государственной службы.

Еще один барьер, препятствующий сближению государства и общества, – нежелание значительной части государственных и муниципальных служащих ориентироваться на открытый диалог с общественностью. Давняя и традиционная «болезнь» отечественной бюрократии. Однако многолетний опыт западных демократий показывает, что альтернативы превращению властных структур в открытую и «прозрачную» систему для общества и взаимодействующую с ним не существует.

Сегодня общество нуждается в пересмотре российской традиции доминирования государства и государственной службы над ним и в отказе от традиции фетишизации чиновничества. Необходимо создать подлинно государственную гражданскую службу, ответственную не перед партией, не перед лидером, пусть даже демократически избранным, а перед обществом, которое через налоги в конечном счете содержит эту службу.

Добросовестное служение чиновника государству и обществу прежде всего предполагает точное и осознанное исполнение требований к служебному поведению гражданского служащего, изложенных в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ст. 18) от 27 июня 2004г. Это:

- честное, порядочное и на высоком профессиональном уровне исполнение должностных обязанностей;

- признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина;

- осуществление своей служебной деятельности в рамках законов и других нормативно-правовых актов;

- соблюдение политической нейтральности, исключающую возможность влияния на служебную деятельность решений политических партий;

- независимость от влияния каких-либо профессиональных, корпоративных или социальных групп; личных, финансовых, имущественных интересов, препятствующих добросовестному исполнению служебных обязанностей;

- соблюдение установленных законом правоограничений;

- соблюдение норм служебной, профессиональной этики и правил делового поведения;

- проявление корректности и внимательности в обращении с гражданами и представителями организаций; терпимости и уважения к обычаям и традициям народов России, содействие налаживанию межнационального и межконфессионального согласия;

- избежание конфликтных ситуаций и конфликтов интересов, способных нанести ущерб авторитету государственной службы;

- отказ от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении государственных органов и их руководителей, если это не входит в служебные обязанности.

Таким образом, этический принцип служения государству и обществу требует от государственных служащих добросовестной, честной, высокопрофессиональной и эффективной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государства и его органов на благо российского общества. Служение государству и обществу - это не только правовая норма, но и моральная ценность.

Принцип законности

1. Высокая правовая культура – основа эффективной профессиональной деятельности государственного служащего. Правовая культура – достаточно сложное явление, которое представляет собой совокупность взглядов, ценностных ориентаций, убеждений, поступков и действий, основанных на праве, профессионально-правовых знаниях, взглядах и умениях их практического применения.

Уровень правовой культуры государственного служащего зависит от множества социально-правовых, организационно-управленческих и нравственных факторов. Правовая культура юриста, это высокий профессионализм, глубокое и всестороннее знание предмета, умение правильно его использовать в повседневной практической деятельности, безупречная репутация специалиста. Для любого же государственного служащего – это правовая грамотность, законность принимаемых решений, уважение и защита прав и свобод человека, активная борьба с правонарушениями. Другими словами, это осознанное исполнение служащим юридических установлений, его умение грамотно пользоваться нормативными правовыми актами, руководствоваться законом и высокими нравственными критериями в служебной деятельности и повседневной жизни. Это ориентированность не только и не столько на свои собственные оценки и интересы, а на правовые и нравственные нормы во всех жизненных, а тем более служебно-значимых ситуациях. Так ставится вопрос не случайно.

Правосознание, будучи относительно самостоятельной формой общественного сознания, тесно связано со всеми другими его формами и прежде всего с моралью - с общечеловеческим пониманием добра и справедливости, добросовестности и ответственности, уважения прав, свобод, чести и достоинства других, и т.д. Если действия государственного служащего правомерны, но не соответствуют нормам морали, если чиновники, даже не нарушая законы и инструкции, допускает непорядочность, неуважительность к человеку и бюрократическое отношение к делу, то можно быть уверенным, что общественное мнение будет негативно настроенным по отношению к праву и государству. Поэтому, как справедливо пишет профессор А.В. Васильев, «чтобы отношение к праву и деятельности государственных органов было положительным и правосознание народа поддерживало и одобряло их необходимо, чтобы действия государственных служащих соответствовали требованиям морали…»1

В любой национальной правовой системе все правовые нормы имеют свой нравственный смысл, каждый закон и подзаконный акт, каждый правовой принцип имеет свою нравственную ценность, обладает не только юридической, но и огромной нравственной силой. Диалектика их взаимосвязей заключается в том, что какими бы сильными и авторитетными не были нравственные регуляторы, без права не обойтись. Как и наоборот. Без права и соответствующей системы государственной защиты правопорядка и норм социальной справедливости – беззакония и произвола не избежать. В свою очередь моральные нормы – мощный регулятор общественных отношений, но не властно-государственный, а общественный.

Правовая культура государственного служащего формируется не столько в процессе познания законов, а сколько в процессе формирования человека как личности, в среде повседневной служебной деятельности, при непосредственном соприкосновении служащего с правовыми понятиями, явлениями и коллизиями. Для государственных служащих должен быть характерным высокий уровень знания Конституции и ее законодательства, более глубокое понимание правовых проблем, чем рядовым гражданам. Это в целом соответствует и официальной позиции российского государства в части квалификационных требований к государственному служащему. В.В. Путин отмечает, что на государственной службе нужны профессионалы, для которых единственным критерием является закон1, каждый служащий должен отличаться высоким уровнем «знания Конституции Российской Федерации, федеральных законов, уставов и законов субъектов Российской Федерации, применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей».

В то же время социологические «замеры» свидетельствуют, что уровень правовой культуры современного государственного служащего еще очень далек от требуемого. Лишь 18,2% из них имеют юридическое образование, более трети опрошенных заявляют, что им не хватает глубоких и разносторонних юридических знаний, каждый четвертый ощущает слабость подготовки в области конституционного и административного права, государственного и муниципального управления. Острый дефицит знаний наблюдается в области общей теории права и государства, предпринимательского и трудового права, стратегического управления и антимонопольного законодательства, у многих отсутствуют надлежащие профессиональные знания правовых основ государственной и муниципальной службы.

Правовая культура государственных служащих, неотъемлемой частью которой, как подчеркивалось выше, является нравственная составляющая, выполняет ряд важнейших социально-управленческих функций .

Познавательно-преобразовательная – реализуется путем участия государственных служащих в формировании и непосредственном применении принципов правового демократического государства и гражданского общества. Данная функция выражается в приобретении служащим определенных юридических знаний в процессе его образовательно-интеллектуальной и служебно-производственной деятельности. Реализуя ее, государственные служащие интегрируют в единое целое общественные, групповые и индивидуальные интересы людей, ставят человека в центр общественного развития в рамках принципов законности, социальной справедливости и правопорядка, приоритетности социально-экономических и политических прав и свобод человека, честности и порядочности. Качество реализации этой функции определяется юридической подготовкой служащего, уровнем его правовых знаний, как того требуют квалификационные требования по государственной должности государственной службы.

Оценочная – реализуется на основе определения служащим значимости имеющихся у него юридических знаний, его умением анализировать и адекватно оценивать каждую конкретную служебную ситуацию с правовых позиций. Оценочная функция позволяет служащему иметь четкое представление о государственном строе и характере политического режима, полноте и обоснованности законодательства, о качестве правоприменительной практики, о своем собственном служебно-правовом положении, наконец. Эти оценки в зависимости от уровня правовой культуры бывают разные: обоснованными и необоснованными, грамотными и неграмотными, соответствующими объективной реальности и быть надуманными.

Праворегулятивная – обеспечивает устойчивое и эффективное функционирование аппарата и каждого государственного служащего на основе действующего законодательства, утвержденных программ, положений и должностных инструкций. Осуществляется эта функция посредством правовых установок и ценностно-правовых ориентаций служащего, вызывая в свою очередь ту или иную его юридическую активность. Результат – правомерное или противоправное поведение.

Правовоспитательная – реализуется путем личного участия государственных служащих в пропаганде правовых знаний, правовоспитательной работе среди населения, оказании правовой помощи гражданам.

Коммуникативная – обеспечивает грамотное в правовом отношении и уважительное в человеческом плане общение граждан и чиновников между собой. Ныне реализация этой функции оценивается менее, чем на «удовлетворительно». По-другому быть не может, поскольку 70% россиян указывают, что при обращении во властные структуры они постоянно сталкиваются с фактами бюрократизма и формализма. Около половины опрошенных в 1997 г. москвичей заявили, что при общении с чиновниками они сталкивались с недружелюбным, формальным, а нередко и откровенно пренебрежительным отношением к себе. Не исключается и откровенно преступное отношение – фальсификации, вымогательство, моральный и физический террор, особенно по отношению к тем, с которых можно получить «личную выгоду», за счет которых можно улучшить статистику раскрываемости преступлений. Лишь 5% опрошенных отметили, что в префектурах и муниципалитетах внимательно отнеслись к поставленным вопросам, оказали реальную помощь в решении житейских проблем.

Прогнозирование. Эта функция заключается в возможности предвидения и определения последствий принятых тех или иных законов, подзаконных актов или отдельных правовых норм.

Правовая культура определяет степень правовой развитости государственного служащего, его способность воспринимать прогрессивные идеи и законы, умение грамотно и ответственно руководствоваться законодательством в повседневной практике. Это не формальное, бюрократическое знание правовых норм. Высокий уровень правовой культуры и правосознания служащих обеспечивают и высокий уровень и соответствующее качество воплощения права в реальную действительность. В органической совокупности индивидуальное правосознание отдельных государственных служащих в конечном итоге определяет уровень и состояние правовой культуры государственной службы в целом.

Конечно, уровень правовой культуры у государственных служащих не одинаков. Единообразия здесь нет и быть не может. У одних она высокая, у других не очень, у одних социальна, у других антисоциальна. Многое зависит от среды обитания человека, от его воспитания, правового образования, характера его профессиональной социализации, от иных обстоятельств. Правовая культура во многом определяется нравственным сознанием человека. Именно с этой позиции уровень правовой культуры современного российского государственного служащего вызывает много вопросов.

В своей практической деятельности многие государственные служащие (по оценкам экспертов) руководствуются не столько Конституцией страны и ее законодательством, сколько своими личными представлениями о деле, в лучшем случае указаниями своего непосредственного руководителя – так считают 83% опрошенных, должностными инструкциями и интересами своего ведомства – 54%. Лишь затем идут действующее законодательство и интересы общества. Таким образом, правосознание государственных служащих выступает как бы в разных ипостасях: с одной стороны, в форме официальной, публичной, а, с другой, – неофициальной, теневой, латентной. Причем трудно сказать, какая из них играет ведущую или более активную роль.

Принцип законности является конституционным и общеотраслевым принципом российского права. В этой связи проблема укрепления законности на государственной службе и формирования основ нравственных устоев и этического поведения государственных служащих приобретает важное значение. Внедрение принципа законности на государственной службе является важным элементом комплекса мер по противодействия коррупции в государственном аппарате...

Если эта работа Вам не подошла внизу страницы есть список похожих работ. Так же Вы можете воспользоваться кнопкой поиск

ВВЕДЕНИЕ

Актуальным вопросом совершенствования института государственной гражданской службы является проблема систематизации принципов государственной службы. Необходимость рассмотрения этой проблемы обусловлена постоянными изменениями в законодательстве формулировок, перечня принципов государственной службы. Нестабильность принципов государственной службы, включаемых в федеральные законы, говорит о нестабильности всей системы законодательства о государственной службе в Российской Федерации. В научной литературе распространены разноречивые мнения и позиции авторов относительно состава и формулировок принципов государственной службы. Одновременно с выбором и обоснованием концепции государственной гражданской службы, которая реализуется на основе соответствия ее целям и задачам рационального и эффективного обеспечения деятельности органов государственной власти, должны быть проработаны и принципы государственной гражданской службы. Формулирование принципов государственной гражданской службы, реально отражающих избранную концепцию есть сложная теоретическая проблема. Принципы это та основа, которая позволяет создать в законодательстве систему согласованных норм и положений. Принцип законности является конституционным и общеотраслевым принципом российского права. Законность означает постоянное и точное выполнение качественного и справедливого законодательства, которое обеспечивается неотвратимостью применения мер государственного принуждения в случае нарушений.

В этой связи проблема укрепления законности на государственной службе и формирования основ нравственных устоев и этического поведения государственных служащих приобретает важное значение.

Внедрение принципа законности на государственной службе является важным элементом комплекса мер по противодействия коррупции в государственном аппарате. В связи с этим необходимо отметить, что с целью исполнения Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 г. № Пр-1568, в РФ создана законодательная база противодействия коррупции, приняты организационные меры по предупреждению коррупции и активизирована деятельность правоохранительных органов по борьбе с ней.

Однако, несмотря на принимаемые государством и обществом меры, коррупция по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует осуществлению социальных преобразований и модернизации национальной экономики, вызывает в обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж государства на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности страны.

В Казахстане за последние десятилетия достигнуты значительные успехи в реформировании государственной службы. Например, создана законодательная база, определены статус, права и обязанности государственных служащих, регламентированы полномочия государственных органов. Развитие любого общества в эпоху глобальных трансформаций требует выработки эффективной модели взаимоотношений государства и граждан в целях повышения уровня жизни населения. В этом отношении создание эффективной и профессиональной государственной и региональной администрации является приоритетным направлением Стратегии развития Казахстана до 2030 г.

Данная проблема является актуальной и в связи с тем, отсутствует комплексное исследование, посвященное механизму становления казахстанской модели государственной службы на региональном уровне в условиях модернизации казахстанского общества.

Учитывая вышеуказанные обстоятельства, представляется актуальным теоретико-правовое исследование принципа законности на государственной службе в современный исторический период времени. Данный вопрос требует научно-методологического обоснования и предварительной проработки. Результаты работы, которых имеют важное значение, как для конституционного права, так и для практической деятельности органов государственной власти различного уровня.

Изложенные обстоятельства обусловили выбор темы исследования, в котором с учетом современного уровня развития юридической науки разработаны понятие и условия реализации принципа законности на государственной службе, формулированы выводы об основных тенденциях развития законодательства в данной сфере.

Состояние научной разработанности темы. В современный период осмысление отдельных вопросов, связанных с реализацией принципа законности на государственной службе, осуществлялось в работах Алексеева С.С., Баглая М.В., Барабашева А.Г., Барцица И.Н., Васильевой А.Ф., Витрука Н.В., Глушко Е.К., Головко А.А., Дейч И.А., Демина А.А., Денисова С.А., Еремяна В.В., Игнатюка Н.А., Исакова В.Б., Зайцевой Т.В., Казаченковой О.В., Качушкина С.В., Колодкина JI.M., Конюховой И.А., Краснова М.А., Крыловой Е.Г., Кудрявцева В.Н., Кутафина О.Е., Лапиной М.А., Любимова А.П., Малакановой О.А., Мальцева Г.В., Марченко М.Н., Матейковича М.С., Нестерова А.А., Никитина В.В., Полянского В.В., Сауляка О.П., Талапиной Э.В., Терешенко Л.К., Тихомирова Ю.А., Толкачева К.Б., Федосенко В.А., Филатовой А.В., Чикановой Л.А., Чиркина В.Е., Хабриевой Т.Я., Хазанова С.Д., Эбзеева Б.С. и др.

В центре научных интересов казахстанских ученых М. Тажина., С. Сейдуманова, А. Бижанова, Е. Ертысбаева, Л. Иватовой., М. Машана., Н. Масанова., В. Уварова., И. Козыбаева., А. Садвокасовой., Ж. Артыкбаева., С. Капарова., А. Байменова., З. Турисбекова., С. Дьяченко., М. Нуртазина находятся многоаспектные вопросы отношений в системе государственной службы Республики Казахстан .

Однако, существующие научные исследования затрагивали лишь отдельные аспекты законности на государственной службе и в результате не исследовали всего комплекса теоретических и законодательных проблем обоснования и реализации принципа законности на государственной службе.

Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с прохождением государственной службы в Российской Федерации и Республике Казахстан.

Предмет исследования составляют концептуальные основы законности государственной службы, понятие принципа законности на государственной службе, правовые механизмы его эффективной реализации, тенденции и перспективы развития отечественного и зарубежного законодательства в исследуемой области в современный период, проблемы практики применения законодательства о государственной службе в России и Казахстане.

Цель исследования - комплексный анализ понятия и содержания принципа законности на государственной службе, конституционно-правовое исследование проблем его реализации с учетом соотношения норм международного права, национального законодательства, практики Конституционного Суда Российской Федерации. Конституционного Совета Республики Казахстан и Европейского Суда по правам человека.

Цель исследования определила постановку и необходимость решения следующих задач:

Рассмотрение сущности и правовой природы законности;

Анализ системы принципа законности;

Конституционно-правовое исследование теоретических проблем и законодательных основ реализации принципа законности на государственной службе в Республике Казахстан и Российской Федерации на современном этапе;

Определение основных концептуальных подходов к содержанию принципа законности на государственной службе;

Формулирование системы основных направлений реализации принципа законности на государственной службе на современном этапе в РК и РФ.

Методологической основой исследования являются научные методы познания общественных явлений и процессов, такие как: системно-функциональный, сравнительно-правовой, конкретно-исторический, программно-целевой, формально-юридический, логический, теоретико-прогностический и др.

Нормативную базу исследования составили международные правовые акты, конституции Республики Казахстан и Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы РФ, Постановления Правительства РФ, Указы Президента РК, Постановления Конституционного Совета РК и Конституционного Суда РФ.

Научная новизна исследования. В работе сформулировано понятие принципа законности на государственной службе, определены основания и цели его применения в связи с решением актуальной задачей противодействия коррупции Республики Казахстан и Российской Федерации.

Новизной отличаются результаты сравнительно-правового анализа положений о законности на государственной службе, содержащихся в Конституции Республики Казахстан и Конституции Российской Федерации. Проведенный сравнительный анализ позволяет говорить о наличии как принципиально совпадающих тенденций гуманистической направленности, так и отдельных национальных особенностей. На этой основе выявлены основные тенденции развития национального законодательства в исследуемой области и их воздействия в условиях глобализации на законодательство Республики Казахстан и Российской Федерации.

Практическое значение работы определяется разработкой содержащихся в ней положений, научных выводов и предложений о совершенствовании законодательства Республики Казахстан и Российской Федерации по вопросу реализации принципа законности на государственной службе.

Структура работы. Исследование состоит из введения, трех параграфов, заключения, списка использованной литературы.

1 Основные теоретические подходы к пониманию сущности и природы законности.

Проблемы законности всегда находилась в центре внимания юридической мысли. Значительное число работ ученых посвящено вопросам законности. Такое внимание объясняется не только познавательным интересом. Дело заключается в том, что подход к разработке вопросов законности во многом связан с решением и обоснованием проблем о приоритетах общественных ценностей, о соотношении права и государства, о формах государства, принципах его деятельности, руководства им, о соблюдении прав и свобод человека и гражданина.

Приведем определение понятия закон. «Закон - это нормативно-правовой акт, обладающий высшей юридической силой, принятый в строго определенном, особом порядке, устанавливающий основные нормы всех отраслей права и регулирующий наиболее важные общественные отношения».

Как видно, закон содержит в себе нормативные предписания, обязательные правила поведения, регулирует самые важные общественные отношения и является источником права. От иных правовых норм закон отличается по юридической силе, порядку принятия и субъекту принятия закона. Содержательная же и целевая стороны закона являются аналогичными другим нормам права.

Проведем анализ имеющихся подходов к содержанию понятия законность.

По мнению, А.Т. Боннер, в понятии законность выделяют следующие три элемента: общеобязательность права, идею законности и особый режим общественно-политической жизни в режиме законности.

Г.В. Минх пишет, что законность - это требование строгого и неуклонного следования юридическим предписаниям, независимо от отношения к ним.

Э.В. Кузнецов отмечает, что ее содержание охватывает не только область реализации права, но и область его создания, поскольку нельзя говорить о процветании законности, если исполняются акты несправедливые, противоречащие общим человеческим интересам», а основа законности, т.е. непосредственно правовые нормы, прежде всего, зависит от того, кем и как она создается.

Традиционным объяснением содержания законности в литературе является точное и неуклонное исполнение законов и подзаконных актов всеми государственными органами, общественными организациями, должностными лицами и гражданами.

Полагаем, что вышеприведенные определения и подходы к понятию законности можно считать дискуссионными.

Так, в определении, которое предлагает А.Т. Боннер, в содержание законности включается общеобязательность права. Однако понятия права и закона не совпадают. Поэтому, как считает В.Я. Кикоть, общеобязательность права можно признать элементом законности только в случае расширительного толкования этого понятия. Более того, в содержание законности не следует включать идею законности, поскольку идея - это представление, которое отражает действительность в сознании человека, выражающее его отношение к ней, но не элементом самой действительности, социального явления.

Вышеприведенное определение понятия законности, по нашему мнению, не может претендовать на то, что раскрывает в полной мере содержание рассматриваемого понятия. По определению Г.В. Минха, во-первых, неясно, кто требует строгого соблюдения юридических предписаний и, во-вторых, юридические предписания – понятие очень широкое, которое включает в себя не только предписания закона, нормативных правовых актов, но и иные предписания, например, предписания должностных лиц, влекущие юридические последствия. Следовательно, понятие законности потребовало бы расширительного толкования.

Традиционный подход к содержанию понятия законности является оптимальным, но, по мнению В.Я. Кикоть, не полностью отражает содержания рассматриваемого явления.

На наш взгляд, структурное содержание законности удачно определил С. Алексеев, который к требованиям законности отнес следующие элементы: регулирование всех общественных отношений, которые нуждаются в юридическом опосредовании только законом, т.е. всеобщность права; верховенство конституции и закона; равенство всех перед законом, наличие механизма реализации права и его качественное применение.

Следует согласиться с мнением В.Я. Кикоть, который отмечает, что при определении понятия законности следует исходить из понятия и содержания закона и лишь посредством этого определять их с тем, чтобы избежать смешения указанных дефиниций. Исходя из этого, он предлагает включить в содержание законности следующие элементы: всеобщность закона, т.е. урегулирование наиболее значимых общественных отношений только законом; верховенство Конституции и закона; корреспондированность законов между собой; соответствие закону иных нормативных правовых актов, принимаемых во исполнение и для исполнения закона; наличие механизмов, обеспечивающих реализацию законов; обязательность исполнения требований закона всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями. Состояние общества и государства, при котором обеспечено наличие всех вышеуказанных элементов, на наш взгляд, и составляет содержание законности.

В содержание понятия законности он умышленно не включил указание на справедливость законов, что рядом авторов рассматривается как обязательный элемент законности, поскольку, по их мнению, «нельзя говорить о процветании законности, если исполняются правовые акты, несправедливые, противоречащие общечеловеческим интересам». «Основа законности зависит от того, кем и как она создается».

Безусловно, законы и их реализация должны быть справедливы. Но практика показывает обратное. Бывают законы несправедливыми, они могут неверно отражать существующие социальные явления, могут вредить их развитию. Но от этого закон не перестает быть законом, а его нарушение – не является проявлением нарушения законности. Нарушение и несоблюдение предписаний закона - это факторы, которые свидетельствуют о нарушении законности. С целью соблюдения законности необходимо изменить или отменить несправедливые законы, а не нарушать их. В этой связи необходимо признать, что любое противозаконное воздействие на развитие общественных отношений, является нарушением законности, хотя по своей направленности и характеру может быть справедливым и отвечать потребностям общества и государства.

Представляется, что законность может носить как прогрессивный, так и регрессивный характер. На это справедливо указывал еще М.Д. Шаргородский, который писал, что требование соблюдения законности прогрессивно, когда речь идет о законах, которые содействуют развитию общества; оно реакционно, когда речь идет о законах, которые поддерживают общество умирающее, реакционное.

Поэтому вне зависимости от того, кем и как создаются законы, каковы их характер и направленность, каково их воздействие на общество и государство, содержание понятия законности остается неизменным.

В этой связи возникает вопрос о необходимости соблюдения законности в случае, если законы несправедливые, реакционные, не соответствующие сложившимся в обществе общественным отношениям и препятствующие их развитию. В.Я. Кикоть пишет, что ответить на этот вопрос однозначно невозможно. Поскольку в каждом конкретном государстве он решается в зависимости от социальных, экономических, политических и иных условий. Действительно почти все социальные революционные преобразования в мире имеют антизаконный характер, но революционные формы развития не отвергаются.

Сказанное позволяет сделать вывод о том, что оптимальные условия для обеспечения законности существуют только в стабильных, развитых обществах, где отсутствуют факторы, которые могут привести к крупным социальным потрясениям. Поэтому справедливость, равенство, соблюдение прав человека являются обстоятельствами, во многом обеспечивающими соблюдение законности.

Нарушение закона является это не единственное проявление нарушения законности. Нарушением законности признается и отсутствие всеобщности закона, поскольку урегулирование наиболее значимых общественных отношений не только законом создает пробел, разрушает целостность системы законодательного урегулирования общественных отношений, оставляет вне законодательного поля важные сферы жизнедеятельности общества и государства, позволяет решать вопросы на основе волюнтаризма, способствует установлению и расцвету произвола.

Отсутствие верховенства Конституции и закона свидетельствует об отсутствии единой законодательной системы и способствует развитию местничества, ослаблению государственной власти, приводит к неисполнению законов государства, или их нарушению. Поэтому данный признак признается элементом нарушения законности.

Следующим фактором является корреспондированность законов между собой, поскольку при его отсутствии происходит нарушение единства законодательной системы и отсутствие реальной возможности единого применения предписаний закона на практике.

Соответствие закону иных нормативных правовых актов, которые принимаются во исполнение и для исполнения закона, представляется важным элементом законности. Это обусловлено тем, что не являющиеся законами другие НПА имеют задачей обеспечение реализации закона путем создания соответствующей правовой процедуры, решения вопросов, отнесенных законом к компетенции органов исполнительной власти, толкования закона и др. Следовательно искажение требований закона на уровне иных нормативных правовых актов ведет к искажению самого закона, что, является нарушением законности.

Наличие механизмов, которые обеспечивают реализацию законов, есть необходимый элемент законности, который переводит ее из категории идеи в практику. Механизм реализации законов необходим не только для решения процедурных, организационных, материальных моментов, но и для принудительного исполнения законодательных предписаний, например, наказания за их неисполнение, недолжное исполнение или нарушение.

Обязательность исполнения требований закона всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями являются неотъемлемыми составляющими понятия законности. Это требование означает, что на практике все перечисленные субъекты должны исполнять законодательные предписания, более того государство может принудить субъекта к исполнению требований закона, т.е. наличие различных мер воздействия на нарушителя, среди которых важное место отводится наказанию.

Таким образом, законность представляется устойчивым правовым режимом, который характеризуется всеобщим, строгим исполнением правовых норм.

Законность является атрибутом существования и развития демократически организованного общества. Она необходима для обеспечения свободы и реализации прав граждан, осуществления демократии, образования и функционирования гражданского общества, научно обоснованного построения и рациональной деятельности государственного аппарата. Законность является обязательной для всех элементов государственного механизма, таких как государственные органы, государственные организации, государственные служащие, а также для гражданского общества, например общественных, религиозных организаций, независимых газет, неформальных объединений и конечно для всех граждан. Отступление от признаков законности означает ее нарушение.

Сегодня, в период становления демократического правового государства, необходимо иначе подходить к проблеме законности и правопорядка, а именно законность не делится сейчас на буржуазную и социалистическую - законность либо есть, либо ее нет, независимо от того, о какой стране идет речь; в РФ утверждаются идеалы, принципы концепции правового государства; выросла роль судов в жизни общества; возросла роль права в регулировании новых отношений, таких как рыночных, налоговых, по защите избирательных прав граждан и т.п. Однако, по справедливому замечанию Ю.А.Тихомирова, научных работ по теме законности сейчас меньше, а термин «законность» практически ушел из употребления. В литературе отмечается, что понятие законности сегодня размыто и почти забыто. В итоге торжествует не законность, а целесообразность, произвол, субъективизм, самоуправство. Сам термин «законность» вышел из употребления в официальных речах лидеров, государственных деятелей, руководителей правительства, государства. Правда, новый Президент РФ В.В. Путин после своего избрания указал на необходимость установления в обществе диктатуры закона.

Таким образом, законность – важная правовая категория всей юридической науки и практики, а её уровень и состояние служат главными критериями оценки правовой жизни общества и граждан. Юридическая наука понятие рассматривает законность в трех аспектах - социальном, юридическом и психологическом.

Социальный аспект включает в себя требования общества к государству и праву, исполнение которых необходимо для его нормального функционирования и развития. Юридический аспект проявляется в правотворческой и правоприменительной деятельности. Психологический аспект законности выражается в понимании и осознании необходимости исполнять правовые предписания и в конкретных психологических переживаниях людей, связанных с правоприменительной деятельностью государства.

Большинство юристов в настоящее время пишут о сложном характере законности. Различный подход к определению законности проявляется у многих исследователей. Так, В.С. Афанасьев и Н.Л. Гранат считают, что законность – это принцип, метод и режим реализации норм права, которые содержаться в законах, и подзаконных актах, всеми участниками общественных отношений . Данное определение законности, отражая её основные черты и свойства, имеет комплексный характер.

Другое определение законности дает Н.В. Витрук, который считает что законность означает идею, требование и систему реального выражения права в законах государства в самом законотворчестве, в подзаконном нормотворчестве. В данном перечне к объектам, выражающем право, следует добавить и правоприменение.

В.И. Шинд раскрывает данное понятие, как определённое состояние безопасности, стабильности, общественного здоровья государства.

Между тем, в юридической литературе по проблемам законности можно отметить два основных подхода:

законность – это принцип государственной и общественной жизни, требование неуклонного соблюдение и исполнения законов всеми гражданами и должностными лицами;

2. законность – это неуклонное соблюдение и исполнение не только законов, но и всех правовых предписаний, т.е. как правомерное поведение.

Эти два подхода к законности имеют свои особенности. Обе они имеют право для существования. Чисто функциональный, «поведенческий» подход к определению законности приводит к ее отождествлению с правопорядком. Но ведь трактовка законности, как требования в свою очередь ведёт к её отождествлению с законодательством. Закон по своей природе предписывает определённое поведение, содержит известные требования. Иначе законодательство теряло бы всякий смысл. Даже самый совершенный закон жив только, тогда когда он выполняется, воздействует на общественные отношения, на сознание и поведения людей.

Законность тесно связана с законодательством, не может без него существовать. Они возникли одновременно. Право есть атрибут правового регулирования и в этом смысле законность производна от права. Субъекты права соблюдают, исполняют нормы права. Следовательно, содержание правовых норм определяет содержание законности.

Таким образом, законодательство есть предпосылка законности, но не является элементом законности.

С целью различия законности и законодательства, необходимо обратить внимание на вторую его сторону, т.е. на соблюдение содержащихся в законе требований. К тому же требования закона и требование законности несколько отличны друг от друга и по своей направленности. Если первый в основном отвечает на вопрос, что требуется соблюдать, то второй отвечает на вопрос как соблюдать.

Следовательно, законность включает в себя не только «должное», но и «сущее». Таким образом, рассматривая различные подходы к пониманию законности, необходимо учитывать её сущность, которая выражается в точном и неуклонном соблюдении и исполнении требований закона всеми субъектами права.

В то же время законность есть принцип деятельности государства. Государство, все его органы, организации и учреждения связаны правовыми нормами, действует в рамках закона, во имя их реализации. Законность, рассматриваемая с этой стороны, является принципом лишь демократического государства, иначе говоря, законность есть антипод произвола и беззакония и, прежде всего беззакония самой государственной власти, произвола, творимого органами государства и его должностными лицами. Наиболее ярко данный принцип проявляется в правовом государстве, обусловливая его сущность. Такое государство можно определить и как государство строжайшей законности.

Требование реализации права, неукоснительного претворения правовых предписаний в жизнь есть не формальное требование, не самоцель, а условие нормального функционирования общества и государства, обеспечение порядка организованности и дисциплины. Благодаря законности в обществе внедряются идеи справедливости, гуманизма, личной общественной свободы.

2 Система принципа законности

В ст. 5 Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» закрепляются принципы государственной службы :

верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав;

приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия, обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;

единство системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации;

разделение законодательной, исполнительной и судебной власти;

равный доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой;

обязательность для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и их руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации;

единство основных требований, предъявляемых к государственной службе;

профессионализм и компетентности государственных служащих;

гласность в осуществлении государственной службы;

ответственность государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

внепартийность государственной службы; отделения религиозных объединений от государства;

стабильность кадров государственных служащих в государственных органах.

Изучение содержания статьи позволяет сделать вывод о том, что она раскрывает три главных принципа государственной службы:

законность (п. 1, 2, 3, 6, 7);

демократизм (п. 4, 6, 9);

профессионализм (п. 8, 10, 11, 12) .

Законность и демократизм есть общие принципы организации и функционирования исполнительной власти, которые своеобразно проявляются в организации государственной службы. Профессионализм –специфический принцип. Данные принципы службы являются проявлениями важнейшего начала исполнительной власти – эффективности.

Принцип законности подразумевает:

а) верховенство Конституции, федеральных законов над иными правовыми актами;

б) обязательность законных решений вышестоящих органов и должностных лиц;

в) приоритет прав и свобод человека и гражданина. Государственный служащий обязан строго соблюдать правовые акты, права граждан, делать все необходимое для их реализации и защиты.

Полагаем, что направлениями реализации идеи законности являются то, что служащий должен добиваться выполнения законов гражданами и организациями, он должен сам соблюдать законы, его права должны защищаться.

Законность является универсальным правовым принципом, который относится не только к правосудию, но и к деятельности всех госорганов. Это вытекает из конституционной нормы (ст. 15) о том, что все государственные органы, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. В соответствии с этим ст. 7 Закона «О судоустройстве РСФСР» закрепляет, что правосудие во всех судах РФ осуществляется в точном соответствии с законодательством. Данный принцип также закреплен в процессуальных законах (УПК, ГПК). Так, ст. 10 ГПК указывает на то, что суд должен разрешать дела на основании законов, и перечисляет каких именно.

Таким образом, принципы законности – это основополагающие идеи, взгляды, которые представляют собой исходные начала, обусловливающие содержание законности. В юридической литературе сложилась следующая система принципов законности: единство законности; верховенство закона; равенство всех перед законом; неотвратимость юридической ответственности.

Рассмотрим каждый из принципов поподробнее.

Единство законности подразумевает, что при всём многообразии нормативно – правовых актов законность должна быть одна для всей страны. Недопустимо создание в каждой республике, области, районе своей законности, отличающейся от общегосударственной. К сожалению, в РФ этот принцип не всегда чётко проводится в жизнь, отдельные регионы принимают НПА, которые противоречат федеральным законам и даже Конституции РФ. В этой связи актуальными являются вопросы обеспечения единого правового пространства Российской Федерации, сущность которой заключается в точном соответствии актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления основополагающим федеральным конституционным принципам и нормам.

Единство законности, вовсе, не означает шаблона в применении правовых актов, ущемление самостоятельности и инициативы мест. Более того, необходимо, чтобы центр помогал бы регионам в разработке законов. Проявляя инициативу, субъекты не должны допускать отступлений от общих правил, учитывать своеобразия местных условий не был направлен на обход закона. А федеральное законодательство в свою очередь должно учитывать интересы как страны в целом, так и субъектов.

С целью обеспечения принципа единства законности понимание и применение законов должно быть одинаковым на всей территории страны.

Единое понимание правовых норм зависит от качества самих правовых норм, точности их изложения, от чёткости содержания в них понятий, а также от уровня профессиональной подготовки тех, кто применяет эти нормы.

Российскими учеными детально изучены свойства, которыми должны обладать нормы права, в результате выделено четыре вида свойств: юридические, языковые, логические и социологические, которые включают такие критерии качества закона, как: нормативность, полнота и конкретность нормативно-правового регулирования, которые характеризуют собственно-юридический аспект нормы права: простота, краткость, ясность, точность, характеризующие языковой аспект нормы права; определённость, последовательность, непротиворечивость, которые характеризуют логический аспект нормы права; юридическая и социальная эффективность права. Среди свойств, которыми должна иметь любая совершенная норма, важное место занимает её юридические свойства это нормативность, полнота и конкретность.

Нормативность характеризует способность нормы права быть регулятором общественных отношений, содержать правило, стандарт определённого поведения субъектов правоотношений.

Степень полноты нормативно – правового регулирования, которая закреплёна нормой права, характеризуется, прежде всего, требованием предусматривать в проекте все три элемента нормы: гипотезу, диспозицию и санкцию либо отсылать нас к документу, где содержатся элементы проектируемых норм права.

При недостаточной регламентации правоотношений в законе создаются пробелы, которые влекут за собой возникновение ситуаций, когда субъективное право, предоставленное законом, не может быть реализовано по причине отсутствия соответствующего нормативно правового предписания.

Критерий конкретности нормы права требует разработки действенного механизма реализации нормы права в конкретных отношениях. Любая норма может быть эффективной и широко использоваться в конкретных правоотношениях при условии, если она имеет тот или иной набор действительных правовых средств, то норма легче обеспечивает неукоснительное соблюдение и исполнение ее. Неконкретность регулирования наоборот влечёт за собой появление декларативных норм, которые превращают акт, не обязывающий ни к чему призыв. Для действия нормы важным является её соблюдение, использование в конкретных отношениях.

Критериями качества закона с точки зрения стиля изложения являются простота, краткость, ясность и точность.

Простота текста закона характеризуется прямым порядком слов, отсутствием громоздких конструкций, а также умеренным использованием причастных идее причастных оборотов. Чем проще текст для понимания, тем легче его исполнение.

Критерий краткости сосредотачивает внимание субъекта на сущности закона. Ясность закона способствует правильному и полному выявлению содержащейся в нём информации, обеспечивает эффективность действия нормативных предписаний закона.

Точность означает достижение наибольшего соответствия между идеей и воплощением этой мысли в законодательной формуле.

Любые нарушения данных критериев языкового изложения закона затрудняют восприятие текста нормативных актов, создают ситуации, когда заинтересованные лица неправильно понимают нормативно –правовые предписания либо не могут понять смысл и содержание нормы права, что затрудняет её надлежащее применение.

Единство законности предусматривает также, соблюдение всех правовых норм, а не только законов, т.е. законодательства в широком понимании. Здесь предполагается, что каждый подзаконный акт, если он издан в развитии закона и соответствует ему, должен соблюдаться, также как и закон, поскольку нарушение подзаконного акта является нарушением самого закона.

Верховенство закона означает подчинённость ему всех иных нормативных правовых актов и актов применения права. В РФ наивысшую юридическую силу имеет Конституция. Данный принцип предполагает соблюдение иерархии источников права (Конституция – закон – указ) в рамках правового государства каким провозгласила себя Россия в Конституции (ст.1). В это связи в вопросе реализации данного принципа необходимо обратить внимание на конкуренцию между актами Президента РФ и федеральными законами. Согласно Конституции (ст.90), обязательные для исполнения на всей территории РФ указы распоряжения Президента РФ «не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам». Здесь, частично ввиду больших пробелов в праве указанный принцип нарушен. Данный принцип должен быть сформулирован иначе, а именно: «Указы и распоряжения Президента Российской Федерации издаются на основании и во исполнении Конституции РФ и Федеральных законов». Очевидно, что указное правотворчество принижает роль парламента и ставит под сомнение принцип верховенства закона.

Тем самым подрываются общие правовые основы всей системы НПА. Полагаем, что это противоречие между законом и указом необходимо решить в пользу верховенства закона посредством внесения поправок в Конституцию или соответствующего толкования Конституции Конституционным судом Российской Федерации.

Принцип равенства всех перед законом состоит в том, что в процессе реализации законов необходимо в равной степени нести ответственность перед законом в случае его нарушения.

Ни должностное, ни социальное имущественное положение, ни прошлые заслуги, ни принадлежность к той или иной национальности, партии и т.д. не освобождают от соблюдения законов и от ответственности за их нарушение. Но у этого принципа есть ряд недостатков в практике реализации. Неравенство иногда существует законодательно, т.е. нормы права по существу закрепляют неравенство субъектов права в их субъективных правах. Например, установление в ряде санкций статей Особенной части УК РФ альтернативно таких видов законодательства, как штраф и лишение свободы являются равнозначным допустимости их взаимной замены, что ставит граждан в неравное положение в зависимости от имущественного положения.

Принцип неотвратимости юридической ответственности является важнейшим и необходимым для укрепления законности, поскольку эффективность его применения обусловлена не жесткостью, а неотвратимостью. Понятие юридической ответственности шире понятия наказания, поскольку действующие законодательство не ставит перед собой цели во всех случаях применить к субъекту санкцию. Об этом заявляет институт освобождения от ответственности в уголовном, административном, гражданском праве.

Неотвратимость юридической ответственности не связана с поимкой и наказанием правонарушителя. Она имеет место при соблюдении ряда условий: юридическая ответственность должна охватывать все сферы общественных отношений, где совершаются или могут быть совершены правонарушения; юридическая ответственность наступает либо за нарушения прав и законных интересов, либо за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей; практика применения мер юридической ответственности должна быть последовательной и непротиворечивой; санкции должны соответствовать тяжести, характеру совершенного правонарушения, характеру и функции того или иного вида юридической ответственности; недопустимость изъятия, исключения из правил об обязательности юридической ответственности в отношении отдельны категорий субъектов права или отдельных лиц; недопустима обратная сила закона, отягчающего ответственность.

Таким образом, главное требование законности с позиции данного принципа заключается в том, чтобы ответственность наступала лишь за деяние, которое предусмотрено законом, и только в пределах закона.

Полагаем, что законности присущи следующие свойства или черты: всеобщность законности, заключающаяся в обязательности ее требований; единство, которое состоит в единообразном понимании на всей территории страны; верховенство, которое выражается в иерархии нормативных актов; неотвратимость означающая пресечение любых нарушений закона; недопустимость противопоставления законности и целесообразности; неразрывная связь законности и культуры.
Более того, основными тенденциями в разработке теории законности являются проведение четких разграничений законности как режима и форм ее реализации; изучение законности в связи с другими социально-политическими явлениями; анализ законности в механизме правового регулирования.

Например, в деятельности ОВД законность выражается в следующем в том, что их структура и компетенция определяются в законах и подзаконных нормативных актах, точное осуществление ОВД требований и принципов права, строгая подзаконность всей правоприменительной деятельности, строгая субординации актов, издаваемых ОВД. Законность - показатель уровня и результата деятельности правоохранительных органов.

Понятие «принцип» определяется как основное, исходное положение какой-либо теории или, учения; руководящая идея, основное правило деятельности. Установленные законом принципы деятельности полиции – это основополагающие начала, идеи, на которых должна строиться ее деятельность в целом. В принципах отражены представления о месте и роли полиции в обществе и государстве, допустимых пределах, методах и средствах ее вмешательства в социальную жизнь. Принципы деятельности полиции соответствуют определенным признакам. Принципы деятельности полиции определены нормами Конституции РФ.

Так, под законностью как принципом деятельности полиции следует понимать безусловное и точное соблюдение законов и иных нормативных актов всеми без исключения сотрудниками полиции.

Принцип законности в деятельности полиции – это требование от подразделений и сотрудников полиции осуществлять свои функций и реализовывать полномочия на основе строгого соблюдения Конституции РФ, Закона РФ «О полиции» и иных законов, которые регулируют правовой статус и деятельность полиции.

Таким образом, можно сделать вывод, что принципы законности – это основополагающие идеи, взгляды, которые представляют собой исходные начала, обусловливающие содержание законности.

Подводя итог всему вышесказанному необходимо отметить, что законность – это точное и неуклонное соблюдение и исполнение законов и основанных на них НПА органами государства, общественными организациями, должностными лицами и гражданами.

3 Конституционно-правовые основы реализации принципа законности государственной службы Республики Казахстан и Российской Федерации

Конституция РФ закрепляет право граждан РФ на равный доступ к государственной службе (ч. 4 ст. 32) . На современном этапе государственного строительства, по мнению А.А. Гришковца, «право гражданина РФ на равный доступ к государственной службе есть не что иное, как самостоятельная форма реализации конституционного права гражданина РФ на участие в управлении государством». С принятием Конституции РФ интенсивно формируется самостоятельный нормативный правовой массив, который регулирует государственно-служебные отношения. Реформирование государственной службы осуществляется и по настоящее время.

Анализ нормативно-правовых актов, которые регламентируют отдельные виды государственной службы, показывает, что возможность поступления на государственную службу зависит от различных факторов, как возраст, стаж государственной службы (работы по специальности), образование, состояние здоровья, личные и деловые качества и др. Такая ситуация обусловлена особенностью государственной службы как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий РФ, федеральных государственных органов, субъектов РФ, государственных органов субъектов РФ, лиц, которые замещают государственные должности РФ, и лиц, которые замещают государственные должности субъектов РФ. Регламентируя правовой статус служащих, порядок поступления и прохождения службы, государство установило в этой сфере особые правила и ограничения при условии, что ограничения конституционных прав должны быть необходимыми и соразмерными конституционно признаваемым целям таких ограничений; не должны нарушать само существо права и приводить к утрате его реального содержания; должны быть обусловлены мерами обеспечения баланса конституционно защищаемых ценностей и интересов, справедливыми, адекватными, пропорциональными, соразмерными, должны не иметь обратной силы; норма должна быть формально определенной, точной, четкой и ясной, не допускающей расширительного толкования установленных ограничений и, следовательно, произвольного их применения.

Конституция РФ закрепляет права и обязанности граждан РФ в служебных отношениях, например обязанность военной службы и право на замену военной службы альтернативной гражданской службой (ст. 59). Конституция РФ регламентирует обязанность государственных (и муниципальных) служащих в РФ: обязанность должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления соблюдать Конституцию РФ и законы (ч. 2 ст. 15) и обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ч. 2 ст. 24). Неправомерный отказ в предоставлении гражданину информации влечет за собой как административную (ст. 5.39 КоАП РФ) , так и уголовную ответственность (ст. 140 УК РФ) .

Конституция РФ определяет границы, ориентиры деятельности для госслужащих. Так, например, арест, заключение под стражу допускаются только по судебному решению; до судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов (ч. 2 ст. 22). В Конституции РФ предусмотрена и ответственность государственных служащих, например: в случае сокрытия должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, они несут ответственность в соответствии с федеральным законом (ч. 3 ст. 41). Подобная ответственность предусмотрена ст. 237 УК РФ .

Конституция РФ регулирует и запреты, которые связаны с государственной службой. Например, депутаты Государственной Думы не могут находиться на государственной службе (ч. 3 ст. 97) .

В условиях проводимой в РФ административной реформы (в том числе и реформы государственной службы) становится необходимостью увеличить долю ограничений, запретов, обязанностей в статусе государственных служащих, повысить их ответственность. Но такие меры, по мнению А.А. Гришковеца, диктуются высшими общественными интересами, во-вторых, осуществляются на прочной правовой основе, в-третьих, предусматривается судебная защита для государственного служащего, в-четвертых, ограничения компенсируются дополнительными социальными гарантиями (установление сравнительно высокой пенсии за выслугу лет, более продолжительные оплачиваемые отпуска и др.).

В Конституции РФ закреплены также виды государственной службы: военная служба, альтернативная гражданская служба (ст. 59), федеральная государственная служба (п. «т» ст. 71) .

Конституция РФ предусматривает для граждан гарантии прав и свобод в случае их нарушения невыполнением или ненадлежащим выполнением государственными служащими своих обязанностей. Например, решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (ч. 2 ст. 46). Более тог, согласно ст. 53 Конституции РФ каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Свое развитие эта конституционная норма получила в Гражданском кодексе РФ.

Конституция РФ устанавливает принципы построения и функционирования системы государственной службы, например принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия, обязательности их признания, соблюдения и защиты (ст. 2,10), продублированный в специальных нормативно-правовых актах, регулирующих служебные отношения.

Важнейшая роль Конституции РФ в системе актов, которые регулируют государственную службу в РФ, определена еще и тем, что она устанавливает основы разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и субъектами РФ. Например, в ведении РФ находится федеральная государственная служба (п. «т» ст. 71); в совместном ведении РФ и субъектов РФ находятся кадры правоохранительных органов (п. «л» ст. 72) .

Конституция РФ влияет на разграничение компетенции государственных органов в служебных отношениях. Например, среди полномочий Президента РФ, которые связаны с государственной службой, выделяют назначение и освобождение полномочных представителей Президента РФ (п. «к» ст. 83), высшего командования Вооруженных Сил РФ (п. «л» ст. 83); обращение к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства (п. «е» ст. 84); присвоение высших воинских и высших специальных званий (п. «в» ст. 89) и др..

Сегодня важным считается тот факт, что государство, осуществляя регулирование тех или иных вопросов, должно соблюдать основные принципы современного международного права, а также нормы международных договоров, участником которых оно является. В соответствии с (ч. 4 ст.15) Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы; если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Международно-правовые нормы, оказывающие влияние на государственную службу в РФ, находят отражение в многочисленных международных НПА, таких как Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Конвенция Международной организации труда № 151 о защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе. Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, Конвенция ООН против коррупции.

В Конституции РФ широко употребляется термин «должностное лицо» (ч. 1 ст. 15, ч. 2 ст. 24, ч. 3 ст. 41, ч. 2 ст. 46, ст. 53, ч. 1 ст. 78), но его единое унифицированное определение в действующем законодательстве РФ, к сожалению, отсутствует. Ученые длительное время анализируют понятие должностного лица. В науке и законодательстве доминирует отраслевой подход к пониманию данной категории лиц. Большее развитие, данное понятие получило в уголовном и административном праве. Легальное определение термина «должностное лицо» содержит Уголовный кодекс РФ (примечание к ст. 285 УК РФ) , Кодекс РФ об административных правонарушениях (примечание к ст. 2.4 КоАП РФ) , ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (п. 5 ст. 4) (далее - ФЗ об обращениях), ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации». В указанных НПА особо отмечается, что содержащееся в них значение исследуемого термина используется только для целей этого акта. Необходимо отметить, что некоторые НПА РФ содержат термин «должностное лицо», при этом не разъясняют его значение.

В этой связи представляется важным предложение о разработке общего для всех отраслей права и законодательства определения понятия должностного лица. Поскольку оно имеет значение в условиях проведения административной реформы.

Таким образом, анализ норм Конституции РФ позволит нам прийти к выводу о том, что она занимает главное место в системе актов, которые регулируют государственно-служебные отношения и играет важную роль в формировании и совершенствовании данной системы.

В Республике Казахстан в соответствии с подпунктом 6) статьи 53 Конституции РК Конституционный Совет Республики Казахстан представляет на совместном заседании Палат Парламента ежегодное послание «О состоянии конституционной законности в Республике Казахстан» .

Для Республики Казахстан 2011 год ознаменован Двадцатилетием Государственной Независимости. Парламентом принят знаковый документ, который отражает политические, экономические, социальные, правовые и иные достижения Республики – Декларация 20-летия Государственной Независимости Казахстана.

Президентом РК издан Указ от 13 марта 2012 года № 283 «О членстве Республики Казахстан в Европейской Комиссии за демократию через право» (Венецианская Комиссия) и о присоединении Казахстана к Уставу Венецианской комиссии, что является составной частью Государственной программы «Путь в Европу». Это является показателем постоянного наращивания уровня признания международным сообществом достижений Республики в сфере реализации общепринятых гуманитарных ценностей демократии, укрепления конституционной законности, обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

В соответствии с Концепцией правовой политики на период с 2010 до 2020 года, утвержденной Указом Президента РК от 24 августа 2009 года № 858, продолжает развиваться национальное законодательство. Так, Парламентом Республики Казахстан принят Кодекс Республики Казахстан от 26 декабря 2011 года № 518-IV «О браке (супружестве) и семье» и ряд других важных законов, в том числе, от 28 декабря 2011 года № 521-IV «Об амнистии в связи с двадцатилетием государственной независимости Республики Казахстан», от 6 января 2012 года № 527-IV «О национальной безопасности Республики Казахстан», от 9 января 2012 года № 534-IV «О государственной поддержке индустриально-инновационной деятельности», от 13 февраля 2012 года № 552-IV «О специальных государственных органах Республики Казахстан» и другие.

Все проекты законов и иных нормативных правовых актов обязательно должны пройти правовую, лингвистическую, экологическую, финансовую экспертизу. Законодательно закреплена обязательность антикоррупционной экспертизы. Все это благоприятно влияет на качестве законов.

В соответствии с Конституцией Республики Казахстан главной миссией Конституционного Совета является утверждение в Республике Казахстан принципа верховенства и прямого действия Основного Закона, воплощение конституционных начал в правовой системе, усиление защиты прав и свобод человека и гражданина. Конституционный Совет в пределах своей компетенции принимает меры по совершенствованию правовой системы, в том числе, по приближению ее к международным стандартам.

За период, который прошел с момента оглашения предыдущего послания от 16 июня 2011 года «О состоянии конституционной законности в Республике Казахстан» , в Конституционный Совет РК поступили обращения по следующим вопросам: государственная регистрация установленного судебным актом права на недвижимое имущество; исчисление конституционных сроков и разъяснение содержания понятия «задержание», а также ходатайство Центральной избирательной комиссии Республики Казахстан об истолковании постановления Конституционного Совета Республики Казахстан от 9 апреля 2004 года № 5 «О проверке Конституционного закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Конституционный закон Республики Казахстан «О выборах в Республике Казахстан» на соответствие Конституции Республики Казахстан».

Своевременная и полная реализация правовых позиций и рекомендаций итоговых решений КС РК по совершенствованию законов и иных НПА, а также практики применения законодательства есть одно из главных условий обеспечения конституционной законности в Республике.

В 2011 году Парламентом, Правительством Республики Казахстан и другими государственными органами приняты ряд важных мер по укреплению правовых механизмов исполнения итоговых решений Конституционного Совета и совершенствованию его деятельности.

Законом Республики Казахстан от 9 ноября 2011 года № 490-IV «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования правоохранительной деятельности и дальнейшей гуманизации уголовного законодательства» Уголовный кодекс Республики Казахстан от 16 июля 1997 года № 167-I дополнен новой статьей 319-1, устанавливающей уголовную ответственность за воспрепятствование деятельности Конституционного Совета.

Для повышения эффективности исполнения нормативных постановлений Конституционного Совета о признании нормы закона или иного нормативного правового акта неконституционной, принятых по обращениям судов, депутатами Мажилиса Парламента Республики Казахстан разработан и внесен на рассмотрение Парламента проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам реализации статьи 78 Конституции Республики Казахстан».

Постановлением Правительства Республики от 16 сентября 2011 года № 1067 внесены изменения и дополнения в Регламент Правительства Республики Казахстан от 10 декабря 2002 года и Правила организации законопроектной работы в уполномоченных органах Республики Казахстан от 21 августа 2003 года. Формирование текущих и перспективных планов законопроектных работ Правительства Республики будет осуществляться, в том числе, исходя из нормативных постановлений и посланий Конституционного Совета. Концепции законопроектов, а также сами законопроекты должны разрабатываться уполномоченными органами с учетом итоговых решений Конституционного Совета.

Постановлением Правительства Республики Казахстан от 21 декабря 2011 года № 1575 внесено дополнение в Положение о Межведомственной комиссии по вопросам законопроектной деятельности от 11 сентября 2000 года. Выработаны рекомендации по формированию текущих и перспективных планов законопроектных работ Правительства, которые осуществляются не только с учетом нормативных постановлений Конституционного Совета, как это было ранее, но и его посланий.

За истекший период государственными органами и должностными лицами предприняты ряд законодательных, организационных и иных мер, которые направлены на исполнение конкретных итоговых решений Конституционного Совета.

Наряду с положительными моментами актуальным является своевременное исполнение отдельных итоговых решений Конституционного Совета государственными органами, в том числе и в законодательной практике.

Требуют реализации рекомендации Конституционного Совета об обязанности государственных органов, включая суды Республики, при принятии решений ссылаться на соответствующие нормы Конституции, что предусмотрено пунктом 2 статьи 4 Конституции о высшей юридической силе и прямом действии норм Основного Закона, а также о необходимости закрепления в законах не только перечня ограничений прав и свобод человека, но и механизмов их применения, как это следует из смысла пункта 1 статьи 39 Конституции.

С целью создания эффективной системы обеспечения конституционной законности необходимо в дальнейшем последовательно совершенствовать действующее законодательство в направлении установления верховенства и авторитета закона, повышать качество законодательства и эффективности его правоприменения, для чего Конституционный Совет считает необходимым осуществить ряд мероприятий. Так, например, во исполнение нормативного постановления Конституционного Совета от 13 апреля 2012 года № 2 внести изменения и дополнения в процессуальные и иные законы по вопросам задержания, а также исчисления его срока; законодательно раскрыть понятие «неприкосновенность частной жизни», содержащееся в пункте 1 статьи 18 Конституции, что должно способствовать единообразному использованию его в деятельности судов и правоохранительных органов, а также защищенности конституционных прав и свобод граждан; повысить эффективность планов законопроектных работ, качество концепций проектов законов, аналитической и прогностической оценки последствий их принятия, синхронизировать издание законодательных актов и сопутствующих им подзаконных нормативных правовых актов; для усовершенствования системы оказания бесплатной квалифицированной юридической помощи, в соответствии со статьями 13 и 16 Конституции Республики ускорить принятие закона, направленного на более полную реализацию этих конституционных норм; уполномоченным органам провести анализ Правил дорожного движения, утвержденных постановлением Правительства Республики от 25 ноября 1997 года № 1650, на их соответствие требованиям пункта 1 статьи 39 Конституции о том, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только законами.

Конституционный Совет считает, что своевременное решение вопросов, которые указаны в настоящем послании способствует укреплению режима конституционной законности, повышению правосознания граждан и уважения к Конституции Республики в обществе и государстве.

Таким образом, анализ основных принципов государственной службы Казахстана и России, закрепленных в законодательных актах двух стран, сравнение теоретических оснований схожих по содержанию принципов. позволяет прийти в выводам о том, что законодательное оформление государственной службы и в России, и в Казахстане начинается примерно в одно и то же время. В Российской Федерации - принятие в августе 1995 года Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», в Казахстане – издание в декабре 1995 года Указа Президента Республики Казахстан , имеющего силу Закона, «О государственной службе в РК» .

Представляется возможным трактовать принципы государственной службы как научные положения, которые закреплены в виде правовых норм и применяются в теории и на практике в сфере государственной службы. Но главное назначение этих принципов не в том, чтобы они были зафиксированы в законодательных актах, при этом оставаясь голословными постулатами, а чтобы через компетентные и организационные усилия государственных служащих они воплощались в жизнь, способствуя эффективному государственному управлению .

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенный сравнительно-правовой анализ позволяет сделать вывод о том, что в условиях правовой глобализации и международной интеграции происходит процесс формирования совпадающих национальных приоритетов, к которым, относится необходимость эффективного функционирования государственной службы в интересах укрепления демократических институтов, противодействия коррупции и соблюдения прав и свобод граждан. Непосредственным отражением указанной тенденции является прямое закрепление в конституциях РФ и РК основных подходов принципиального характера к реализации принципа законности на государственной службе, включая вопросы прохождения государственной служб и ответственности чиновников за исполнение возложенных на них обязанностей в соответствии с требованиями нормативных актов.

2. Право равного доступа каждого человека к государственной службе в РФ и РК находит соответствующее отражение в большинстве иных международных правовых актов различного уровня. Несмотря на отсутствие в Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод нормы о праве граждан на доступ к государственной службе с учетом практики Европейского Суда по правам человека данное право закреплено в конституциях РФ и РК. Это объясняется тем, что право граждан на доступ к государственной службе является существенной предпосылкой реализации принципа законности на государственной службе в целом.

Анализ практики свидетельствует о том, что принципы верховенства права и лояльности должностных лиц к демократическим ценностям на основе соблюдения требований законов и связанных со служебными обязанностями должностных лиц этических норм и высоких моральных принципов вызывает необходимость ограничения национальным законодательством отдельных прав и свобод государственных служащих.

В этой связи государственные служащие обязаны регламентировать свое поведение в соответствии с установленными национальным законодательством ограничениями. Вмешательство государства в таких случаях преследует легитимную цель защиты прав граждан на эффективную политическую демократию в рамках реализации принципа законности, в том числе, и на государственной службе.

На основе комплексного конституционно-правового исследования обоснован вывод о том, что в течение длительного исторического периода в РФ и РК законность на государственной службе традиционно означала осуществление всех свойственных государственным органам и государственным служащим функций в строгом соответствии с национальными конституциями, законами и иными нормативными актами согласно компетенции государственных органов.

На современном этапе реформирования государственной службы понятие законности на государственной службе в государствах существенно расширилось и дополнительно к традиционно сложившимся подходам также включает комплекс мер законодательного и организационного характера, которыепредусматривают: а) антикоррупционный механизм функционирования государственной службы и внедрение антикоррупционных стандартов поведения государственных служащих; б) ориентацию на достижение конечного положительного результата в деятельности государственных служащих по предоставлению гражданам публичных услуг в рамках четко определенных полномочий государственных органов; в) создание открытых, четких и понятных для граждан административных процедур функционирования государственных служащих; г) существенное повышение требований к этичности служебного поведения государственных служащих; д.) развитие системы контроля гражданского общества за действиями государственных служащих.

Обеспечение законности и эффективное противодействие коррупции на государственной службе возможно на основе внедрения четких, ясных, понятных и прозрачных для гражданского общества процедур, регламентирующих выполнение государственными служащими должностных обязанностей, которые получили закрепление в нормативных правовых актах различного уровня, административных регламентах государственных органов и должностных регламентах государственных служащих.

В работе определены направления дальнейшей реализации принципа законности на государственной службе, которые заключаются в совершенствовании законодательства о государственной службе в результате: а) принятия базовых федеральных законов о стандартах государственных услуг и должностных регламентов государственных органов о процедуре их оказания, а также о порядке подготовки и принятия административных регламентов государственных органов; б)законодательной конкретизации правового статуса государственных служащих путем введения критериев оценки их профессиональной деятельности и правовых последствий такой оценки для государственных служащих; в) законодательного ограничения полномочий представителей государства во взаимоотношениях с гражданами.

Исходя из единства конституционных и организационных основ разных видов государственной службы, предполагающего законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы, представляется целесообразным включить принцип законности в основные принципы государственной гражданской службы. Внести соответствующее дополнение в Федеральный закон № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» будет корреспондировать положениям Федерального закона № 58-ФЗ «О системе государственной службы в Российской Федерации» и способствовать построению и функционированию системы государственной службы на системной основе.

Реформирование государственной службы в РК как составной части административной реформы направлено на повышение эффективности деятельности системы органов исполнительной власти. В политическом аспекте реформирования государственной службы необходимо преодолеть бюрократическое консервативное мышление, рационализировать систему государственной службы как социально-политического института.

В целях дальнейшего повышения эффективности системы государственной службы, приоритетными являются вопросы разработки четкого разграничения функций между всеми уровнями власти, переноса центра проведения реформ на нижние уровни местного государственного управления. Отставание реформ в системе государственного управления от перемен в обществе от развивающихся новых политических отношений является преградой на пути преобразования Казахстана в экономически развитое, политически стабильное и конкурентоспособное государство.

10.С целью использования в Казахстане прогрессивного опыта реформирования системы государственной службы необходимо учитывать особенности становления национального государства, развития демократических процессов и экономики страны.

Анализ современного состояния государственной службы Республики Казахстан в процессе политической модернизации позволяет выделить ряд проблем и недостатков, которые требуют дальнейшей разработки и совершенствования политико-правового механизма, внесения изменений в действующее законодательство РК: бюрократизация и раздутость государственного аппарата, невысокий уровень качества государственных услуг, несоответствие государственной политики по отношению к органам государственной службы, проводимой на макроуровне, фактическому состоянию дел в регионах, отличающихся слабой кадровой подготовкой государственных служащих.

Деятельность государственной службы зависит от сложного взаимодействия различных факторов, среди которых доминирующее положение занимает человеческий фактор, так как эффект социально-экономических и политических преобразований в решающей степени зависит от их исполнителей. Следовательно, важными условиями реформирования системы государственной службы в процессе политической модернизации становятся необходимость повышения статуса государственных служащих, определение их социально-правовых гарантий, повышение результативности и эффективности их работы, снижение уровня коррупции среди чиновников. Все это будет способствовать эффективному реформированию государственной службы как основного механизма предоставления государственных услуг населению.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

Нормативно-правовые акты Республики Казахстан

Конституция Республики Казахстан. [Текст]: принята на республиканском референдуме 30 августа 1995 г.: ред. от 07.10.1998 г. [Текст] / Под ред. Г. Сапаргалиева.- Алматы: «Жет i жаргы», 2000.- 432 c .

Уголовный кодекс Республики Казахстан (по сост. на 15 февраля 2010 г.) [Текст]: кодекс.- Алматы: Норма-К, 2010.- 176 c .

Закон Республики Казахстан. О борьбе с коррупцией [Текст]: от 2 июля 1998 года № 267-Iред от 06.01.2011 г.// Ведомости Парламента РК, 1998 г., N 15,ст.209.

Закон Республики Казахстан. О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования правоохранительной деятельности и дальнейшей гуманизации уголовного законодательства [Текст]: от 9 ноября 2011 года № 490-IV// Казахстанская правда от 16.11.2011 г., № 365 (26756); от 19.11.2011 г., № 369-370 (26760-26761).

Закон Республики Казахстан. О государственной службе [Текст]:
от 23 июля 1999 года № 453: принят 23.07.1999г, № 4054: ред.: 08.07.2005г. // Сайт Агентство РК по делам госслужбы - URL: http://www.kyzmet.kz/ (дата обращения: 10.09.2012).

Указ Президента Республики Казахстан. О Государственной программе борьбы с коррупцией на 2006-2010 годы [Текст]: утверждена Указом Президента Республики Казахстан от 23 Декабря 2005 года № 1686 // Казахстанская правда от 29 декабря 2005 года N 356-357.

Указ Президента Республики Казахстан. О дополнительных мерах по усилению борьбы с преступностью и коррупцией и дальнейшему совершенствованию правоохранительной деятельности в Республике Казахстан [Электронный ресурс]: ред. от 17.08.2010 г.//Сайт Комитет поддержки Президента РК по делам коррупции - URL: http://www.curruption.kz/ /(дата обращения: 10.09.2012).

Основная литература

Аникин, А.А. Нормативное правовое обеспечение антикоррупционной экспертизы [Текст] /А. А. Аникин // Президентский контроль. 2009. - № 7. - С. 19-23.

Буравлев, Ю.М. Коррупция в госаппарате. Правовые и организационные проблемы системного противодействия этому злу [Текст] /Ю.М. Буравлев // Государство и право. 2008. - № 11. - С. 98 - 103.

Васильева, А.Ф. Государство как поставщик публичных услуг[Текст] /А.Ф. Васильева // Право и политика. 2008. - № 6. - С. 1336 - 1342.

Волкова, В.В. К вопросу о поощрении служащих [Текст]/В.В. Волкова // Современное право. 2008. - № 3. - С. 103 - 105.

Дубик, С.Н. Преемственность процесса реформирования государственной службы [Текст]/С.Н. Дубик // Государственная служба. 2009. - № 2. -С. 5 - 7.

Дубровин, Ю. Административные реформы в европейских странах [Текст]/Ю. Дубровин // Государственная служба. 2009. - № 4. - С. 34 - 36.

Куракин, А.В. Концепция исследования административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы [Текст] /А.Н. Куракин // Современное право. 2008. - № 2. - С. 64 - 68.

Макарова, Г. Управление профессиональной мобильностью государственных служащих /Г. Макарова // [Текст] Государственная служба. 2008.- № 2. -С. 33 -36.

Нуртазин, М.С . Механизмы мотивации государственных служащих Республики Казахстан (региональный уровень) [Текст]/М.С. Нуртазин / Вестник Волгоградского государственного университета. Сер. 7: Философия. Социология и социальные технологии.- 2009. -№ 2.- С. 240–245

Нуртазин, М.С. Принципы государственной службы Казахстана и России (сравнительный анализ) [Текст]/М.С. Нуртазин // Акутальные проблемы гуманитарных и естественных наук (Москва). -2009.- № 7.- С. 204–209.

Нуртазин, М.С. Формирование современных принципов государственной службы (на примере Казахстана и России) [Текст]/М.С. Нуртазин // Актуальные вопросы политической науки: сб. науч. трудов. Саратов: ПАГС, 2009. -Вып. 3.- С. 100.

О работе комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов [Текст] // Президентский контроль. 2009. - № 8. - С. 30-33.

Общая теория государства и права. Академический курс в трех томах [Текст] / Отв. ред. Марченко М.Н. 3-е изд. М.: Норма. 2010. - Т. I. - 568 е.; Т. III. - 712 с.

Пчелинцев С.С. Современное понимание принципа законности на государственной службе [Текст] /С.С. Пчелинцев // Юридический мир. -2010.- N 4-260с.

Рзаев, А.Г. Понятие и принципы государственной службы[Текст] /А.Г. Рзаев // Административное и муниципальное право. 2009. - № 1.-С.25.

Сауляк, А.П. Законность и правопорядок: на пути к новым парадигмам[Текст]/ А.П. Сауляк / М.: Юрлитинформ. 2009. - 224 с.

PAGE \* MERGEFORMAT 4

Практика государственной службы свидетельствует, что служебное поведение государственных служащих должно основываться на прочных нравственных принципах.

Под нравственными принципами государственной службы понимается совокупность норм, выражающих требования государства и общества к нравственной сущности служащего, к характеру его взаимоотношений с государством, на службе у которого он находится, с гражданским обществом, которому он служит, обеспечивая взаимодействие государства и его граждан в защите их прав, свобод и законных интересов. Это система общих ценностей и правил, регулирующих взаимоотношения государственных служащих между собой в процессе их совместной профессиональной деятельности с целью создания надлежащего морально-психологического климата в коллективе и повышения эффективности государственной службы.

Следует отметить, что нравственные принципы и нормы служебной деятельности государственных служащих пока не нашли у нас нормативного установления. Но правила служебного поведения и требования к нему закреплены в действующем законодательстве .

Наука и практика показывают, что общими нравственными принципами служебной деятельности государственных служащих являются следующие принципы.

Принцип служения государству и обществу, требующий бескорыстной и безупречной службы на благо государства и гражданского общества.

Принцип законности. Это важнейший этический принцип, обязывающий должностных лиц, всех государственных служащих неукоснительно соблюдать букву и дух законов, в том числе о государственной службе и кадровой деятельности. В любой правовой системе все правовые нормы имеют свой нравственный смысл, каждый правовой акт имеет свою нравственную ценность. Важно, чтобы в законе право и мораль соответствовали друг другу.

Этот принцип требует верховенства Конституции РФ, федеральных законов над иными нормативно-правовыми актами, положениями и инструкциями. Для чиновников должно стать правилом, что неисполнение, попрание закона не только противоправно, но и глубоко аморально. К сожалению, у нас еще низок уровень правовой культуры государственных служащих, весьма распространены правовой нигилизм, скептическое отношение к праву. Отсюда проистекают правовая противоречивость и слабость государственной власти, двойные стандарты в правоприменительной практике, безответственность и безнаказанность, правовая безграмотность ряда служащих .

Принцип гуманизма, предписывающий признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Этот принцип требует от чиновника уважать каждого человека, признавать суверенитет личности и ее достоинство, быть вежливым, тактичным, толерантным. Причем, это должно проявляться не только внешне, но должно стать внутренним императивом чиновника. Данный принцип показывает то, что чиновник существует и действует для человека, а не человек для чиновника.

Принцип ответственности, обязывающий государственных служащих нести не только юридическую, но и нравственную ответственность за принимаемые управленческие и кадровые решения. Такой подход не в традициях российской ментальности. Но его надо использовать, брать на вооружение, чтобы чиновники чувствовали моральную ответственность за свое служебное поведение и деятельность.

Принцип справедливости, требующий разумного использования властных полномочий, защиты прав и законных интересов граждан. Удовлетворение потребности в справедливости властей - самое важное из моральных ожиданий общества. Любая несправедливость, допускаемая чиновником, наносит моральный ущерб авторитету власти. Этот принцип требует внимательного и справедливого подхода при назначении служащих на новую должность, учета всех его достоинств и заслуг.

Принцип лояльности, означающий осознанное, добровольное соблюдение служащими установленных государством, отдельными его структурами правил, норм, предписаний своего служебного поведения. Он предполагает верность государственной службе, уважение и корректность по отношению к государственным и общественным институтам. Он требует, чтобы государственный служащий не наносил вред имиджу государства, всячески способствовал укреплению его авторитета. В соответствии с этим принципом, чиновник обязан проявлять лояльность по отношению к: государству, государственному строю; политическому большинству, находящемуся у власти (правящей группе); ко всем ветвям власти; к государственным институтам (армии, милиции, министерствам, ведомствам и т.д.); к обществу, населению; к другим государственным служащим .

Принцип политической нейтральности, который требует, чтобы государственная служба и кадровая деятельность были вне политики, вне непосредственной борьбы за власть. Проявление политико-идеологических пристрастий, ориентация на какие-либо политические группировки в системе государственной службы неуместны и вредны. Вместе с тем, государственно-служебные отношения не могут не носить политический характер, поскольку государственная служба - это институт государства. А всё, что связано с государством и государственной властью - это явления политические. Вопрос заключается в степени политизации государственной службы. Индикатором политизации можно считать уровень вовлечения аппарата и отдельных служащих в политику. Поэтому нельзя нарушать меру допустимости политизации государственного аппарата. Но какова эта мера?

Демократическая система государственной власти требует построения департизированной и деполитизированной государственной службы. Без такой государственной службы невозможно создать стабильный и надежный механизм правового демократического государства. Исторический опыт и современная практика государственного строительства доказывают, что для эффективного государственного управления необходима полностью департизированная и относительно деполитизированная государственная гражданская служба. При этом, силовые государственные структуры и судебная власть должны быть абсолютно департизированы и деполитизированы. Полное слияние политики и государственной службы нецелесообразно и недопустимо, в том числе и по соображениям морального характера. Но абсолютно разделить государственную службу и политику невозможно - это из области утопии. Гражданскому обществу и политикам, контролирующим и регулирующим государственную службу, это нужно иметь в виду .

Принцип честности и неподкупности, требующий категорического неприятия таких явлений, как коррупция и бюрократизм. На коррумпированность и интенсивную бюрократизацию госаппарата обращает внимание подавляющее большинство граждан (до 78%) и ученых-экспертов (до 76%) .

Нынешняя организация госаппарата и его непрозрачность способствуют коррупции. По сути, любые административные барьеры преодолеваются взятками. Коррупция и бюрократизм властей создают угрозу демократическим ценностям, разрушают веру людей в государство, подрывают авторитет власти.

Признаками коррумпированности государственного служащего являются: незаконность получаемых служащим материальных и нематериальных выгод; злоупотребление властью, использование служебного положения вопреки интересам государственной службы; умышленное использование служебного положения и авторитета занимаемой должности для личного обогащения; наличие личной корысти и личной заинтересованности. Предметом коррупции могут быть: приватизация государственной собственности, распределение бюджетных средств, предоставление льгот и лицензирование, налогообложение и таможенная сфера, здравоохранение и образование, призыв на военную службу.

Коррупция - это системное явление, требующее не только уголовно-правовых мер борьбы, но и целенаправленной кадровой работы, нравственного воздействия.

Бюрократизм - внутреннее свойство любой управленческой структуры. Но оно должно быть минимизировано. Бюрократизм представляет собой нравственно отрицательную форму реализации государственно-властных полномочий. Отличительная черта бюрократической ментальности чиновника - стереотипность, безразличие и безответственность, что превращает бюрократию в корпорацию эгоистических интересов. В бюрократической среде преобладают такие ценности, как чинопочитание, карьеризм, канцелярщина, зависть, подобострастное отношение к богатству и власти. Только демократизация и открытость власти, оптимизация аппарата, расширение социальной базы кадрового корпуса государственной службы, отделение его от бизнеса и собственности могут лишить бюрократизм благоприятной среды обитания .

То есть, нравственные принципы государственной службы понимаются как совокупность норм, выражающих требования государства и общества к нравственной сущности государственной службы, к кадровой политике и деятельности, к характеру взаимоотношений служащего с государством, обществом и другими служащими.

Если оценивать в целом нравственный уровень государственных служащих, то следует обратиться к данным специального социологического опроса. На вопрос "Как бы вы оценили нравственные качества современных государственных служащих" были получены следующие ответы: "большинство из них люди честные, неподкупные" - 20%, "среди них в равной степени есть люди честные и нечестные" - 72%, "большинство из них - люди недостаточно честные и не столь неподкупные" - 4%. "Каковы, на Ваш взгляд, основные причины аморального поведения определенной части государственных служащих"?: 52% - "падение нравственности в обществе", 21% - "руководители сами не являются примером для подчиненных", 15% - "недостаточное воспитание, низкая общая культура", 15% - "пренебрежение к законам", 13% - "неудовлетворительные материальные условия жизни служащих", 11% - "отсутствие должного контроля со стороны общества", 7% - неразработанность нормативных документов в борьбе с аморальными явлениями" .

В условиях реформирования системы государственной службы Российской Федерации в общественном сознании начинают формироваться новые представления об этических нормах государственно-служебных отношений и их роли в жизни государства и общества. Во многом они базируются на традиционных представлениях о долге и чести российского чиновника, ответственного перед государством и служащим ему. В ряду морально-этических принципов и норм, составляющих нравственные основы государственной службы современной России, особо, на наш взгляд, выделяется принцип служения государству и обществу. Его актуальность и практическая значимость определяются тем обстоятельством, что этот принцип имеет для нас не только теоретическое, но и практическое значение. Будучи близким по своему содержанию с принципами политической нейтральности и лояльности, он имеет свою специфику, обусловленную историческими традициями, менталитетом, политическими, культурными, психологическими и иными факторами.

Термин "служение", согласно "Толкового словаря живого великорусского языка" В.И. Даля, отождествляется с понятиями "служить", "служба". "Служение", то есть "служба" есть употребление, польза, угода, деятельность, жизнь для других, услуга, полезное дело (например, "долг каждого - служенье на общую пользу"). "Служить" по В.И. Далю - это состоять на государственной или общественной службе, при должности, занимать место с известными обязанностями, быть при месте.

Это понятие уходит своими корнями в старину, в эпоху формирования Московского централизованного государства, тот есть в тот период в истории нашей страны, когда государственная служба понималась не иначе как "государева служба", как служение государю. Непубличность, придание государственной службе характера служения первому лицу государства, но не самому государству и тем более не обществу были и пока еще остаются одной из существенных особенностей нашей государственной службы .

Исторический анализ показывает, что у нас принцип служения государству и обществу практически никогда не соблюдался. Начиная с середины ХХI века, момента образования единого Русского государства с сильной монархической властью, государственная служба в России рассматривалась как "государева служба". Великий князь, а затем царь или "государь всея Руси" считался наместником Бога на земле. Этот постулат основывался на базисном библейском положении о том, что "нет власти не от Бога". Учитывая тот факт, что Россия в те времена была исключительно набожной православной страной, можно судить о высоком сакральном смысле верховной монархической власти. Кроме того, в системе самой политической власти утвердился византийско-монгольский, то есть восточный тип правления и соответствующий тип построения и организации государственного аппарата. Поэтому полное подчинение государю являлось нормой поведения чиновников - окольничих, стряпчих, подъячих. Государственная служба вполне обоснованно называлась "государевой службой", поскольку служащие государственных органов служили, прежде всего, государю. Не случайно, в допетровский период государственных служащих называли "государевыми служилыми людьми".

В такой системе государственной службы "служилые люди" не могли иметь другого статуса кроме статуса "государевых слуг". Этот статус характеризовался следующими отличительными признаками. Во-первых, полная зависимость от государя, передача собственной карьеры и даже личной жизни на милость и волю государя. Во-вторых, служба "по приказу", то есть по распоряжению начальства. Беспрекословное принятие поручения (приказа), готовность взять на себя обязанности по той или иной должности в указанной отрасли государственного управления и в указанном месте страны. В-третьих, отсутствие строго определенной управленческой специализации, ввиду вхождения гражданской, военной и других видов служб в единую "государеву службу".

Всё это порождало нестабильность служебного положения, приводило к резкой смене уровня и профиля службы, увеличивало возможность оказаться в немилости у государя или непосредственного начальника со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Правовые и организационные основы "государевой службы" регламентировал и законодательно утвердил Петр Великий, введя своим указом знаменитую "Табель о рангах". Эти основы обозначили появление в России новой профессиональной категории, нового социального слоя людей - чиновников, всецело обязанных своим положением и существованием государственной службе, но более всего государю. Однако осознание роли российского чиновничества в системе власти и управления, вопрос о долге, ответственности, правах и обязанностях государственных служащих, о их служении государству и обществу - эти проблемы были поставлены в повестку дня в России с большим опозданием от стран Западной Европы .

Непризнание принципа служения государству и обществу прослеживается и в советскую эпоху. В тот период главным и определяющим условием работы в государственном аппарате было членство в Коммунистической партии, верность "линии партии", личная преданность делу партии. Государственный аппарат, служа КПСС, в то же время служил государству, поскольку по своей сути Советский Союз был партийным государством. Существовало лишь формальное различие между партийной и государственной властью.

В этом служении советских чиновников партии и государству нельзя не заметить и служение обществу. Но оно осуществлялось не прямо, а опосредованно. Во всех партийных документах подчеркивалось, что высшей своей целью партия ставит служение советскому народу, обществу. В действительности в практике государственного управления советской эпохи мы видим служение партийно-советского аппарата интересам государства, которое отождествлялось со служением партии. Служение обществу лишь громогласно декларировалось.

Таким образом, становление и развитие отечественной бюрократии на всём протяжении нашей истории было связано с идеей служения государственной власти, верховному правителю государства, государственным органам, а не самому государству, не населяющему его народу, не гражданскому обществу.

Государственная служба в современной России нацелена на служение государству и обществу, народу. Это вытекает из конституционного положения о том, что "носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ" . Безусловно, государственная служба по своему определению предназначена прежде всего для обеспечения исполнения задач и функций государства. Сегодня, особенно в либеральных кругах, существует мнение, что, прежде всего чиновник должен служить обществу. Этот подход направлен на "быстрый уход" государства и его институтов из тех сфер деятельности и социальных отношений, где их могут заменить частная инициатива и рыночные механизмы. Для такого подхода характерно копирование зарубежных моделей управления и форм государственного развития промышленно развитых западных стран. В этом нет ничего плохого, но необходимо только учитывать наши исторические традиции, а также современные экономические и социально-политические реалии.

Безусловно, государственный чиновник в любом государстве служит, прежде всего, своему государству. Данный вывод вытекает уже из самого его названия - "государственный служащий", то есть служащий государству. Кроме того, именно государство, а не общество нанимает гражданина на государственную службу, заключая с ним служебный контракт, и выплачивает ему денежное содержание.

Для современной государственной службы принципиально важны ее цели и приоритеты. Это актуально не только в правовом, но и нравственном отношении. Для человека, находящемуся на государственной службе, чрезвычайно важна нравственная установка - "кому я служу? ". Он должен понимать, что главная цель для него - это безупречное служение государству. Но чиновник должен также понимать, что через государство он служит обществу, поскольку служение гражданскому обществу - это стратегический приоритет государственной службы любого демократического государства.

Государство является частью общества и существует за счет общества, Государственный аппарат содержится за счет налогоплательщиков. Поэтому и государство, и его механизм - государственная служба должны служить обществу, человеку. Поскольку государство служит обществу, то и государственная служба должна служить ему.

Государственный служащий должен служит не своему начальнику, а государству и народу как первоисточнику власти в обществе. Сегодня предпринимаются попытки ее ориентации на служение не самому государству, а руководителю конкретного государственного органа. Это ведомственный, негосударственный подход.

Как известно, действующее законодательство определяет государственную службу как профессиональную служебную деятельность граждан России . Это прагматичный взгляд на государственную службу как на деятельность, работу или служение в пользу государства в системе его органов. Здесь вновь возникает вопрос: на кого работает государственный служащий, кому служит? Сегодня служба в органах власти является осмысленной деятельностью во имя государства и во имя человека. Смысл и главный принцип современной государственной службы - власть для людей. Служа государству, государственный служащий одновременно служит людям, обществу как главному, согласно Конституции РФ, источнику власти в стране. Это и конституционная, и нравственная норма.

В рамках исследуемой темы следует коснуться вопроса о традиционно существующей тенденции узурпации бюрократическим административным аппаратом политической власти. В российской традиции государство всегда доминировало над обществом и чиновничество свысока и несколько пренебрежительно смотрело на общество, на людей. Эта тенденция еще осталась.

Практика свидетельствует, что чиновники не ограничивают свои интересы и свое влияние рамками чисто инструментальных функций. Им присуще стремление к обладанию как можно большими властно-политическими полномочиями. Это явление следует объяснять причинами не только карьерно-служебного, психологического, но и морального порядка. Чиновникам это удается в силу профессиональных знаний, навыков, опыта управленческой деятельности, наличия административных, материальных ресурсов, личных связей. Очень часто бюрократия становится самодостаточной и самостоятельной политической силой, активно влияющей на вектор развития государства и общества. Отечественный опыт показывает, что почти каждая попытка реформирования государственного аппарата придавала чиновничеству все больше власти, увеличивая полномочия тех, чьи притязания планировалось ограничивать и контролировать. Следует признать, что Российское государство в своем историческом развитии вплоть до начала 90-х годов ХХ века в лице своего госаппарата монополизировало политику, управление, экономику, социальную сферу, культуру, резко ограничив поле деятельности общества. Пересмотр вектора развития и функционирования государства, резкое усиление роли гражданского общества стал возможным после крушения монополии КПСС на власть.

Известно, что политическая функция - не прерогатива бюрократии. Идеальный тип государственной службы не предполагает наличия в руках чиновников политической власти, выход за пределы административных полномочий. Это, в сущности, нарушение не только правовое, но и моральное. В данном случае чиновники начинают служить не государству и тем более не обществу, а самим себе, своему корпоративному классу, что противоправно и аморально. Это опасная для страны тенденция.

Говоря объективно, чиновничество как особая и обособленная социальная категория вряд ли способно абстрагироваться от интересов своей корпоративной группы и стать беспристрастным выразителем позиции и воли общества. Отождествляя себя с государством, бюрократический аппарат вольно или невольно защищает, прежде всего, свои интересы. Наивно полагать, что даже самый сознательный чиновник будет выполнять управленческие задачи, не учитывая их политический, идеологический и нравственный смысл, забывая о своих политических и материальных интересах.

Таким образом, в государственной службе интегрируются политическая, административная и социальная составляющие системы государственного управления. Но здесь имеется и нравственный аспект - кому служить и как служить государственному служащему. Это нравственная установка, которая есть у каждого человека, в том числе и у человека, состоящего на службе у государства .

Какие требования предъявляет принцип служения государству и обществу к государственным служащим?

Первое - исходя из сказанного, это позиция политической нейтральности, сознательной лояльности и на этой основе добросовестного служения государству и его суверену - народу, обществу. Это должно проявляться в верности госаппарата конституционному строю, в поддержке общеполитического курса государства, определенного в федеральных законах, указах Президента РФ, его ежегодных посланиях Федеральному Собранию и других нормативно - правовых и концептуальных документах.

Сегодня практически во всех цивилизованных странах государственному служащему запрещено не только выступать против конституционного строя, но и участвовать в забастовках или защищать право на забастовку, выдвигаться кандидатом на выборную должность в законодательное собрание или органы местного самоуправления, использовать свое служебное положение для оказания влияния на результаты выборов. Наряду с этим, чиновнику запрещается вести какую-либо политическую деятельность при исполнении служебных обязанностей, участвовать в митингах, высказываться по острым политическим вопросам в средствах массовой информации.

Итак, на государственной службе не должно быть места политическим симпатиям и антипатиям. Но это, если смотреть на проблему в целом. В действительности происходит иначе. К примеру, в Государственной Думе РФ подбор кадров для аппаратов депутатских групп производится по принципу политической ориентации и партийной принадлежности. Но в какой бы фракции или депутатской группе государственный служащий ни работал, он должен служить в первую очередь государству и народу, а не партии. Здесь для работника аппарата возникают проблемы не столько правового, сколько морального характера.

Тезис о возможности партизации государственной службы, на наш взгляд, контрпродуктивен, поскольку с неизбежностью приведет к ухудшению ее качества и, главное, социальной направленности. Конечно, можно понять политиков и их стремление подключить мощный административный ресурс к реализации своих партийно-политических программ. Но этот опыт мы уже проходили.

Второе требование принципа служения государству и обществу - служение не конкретным государственным органам, не лицу, замещающему руководящую государственную должность и не своей корпоративной группе, а только Конституции, государству и через него народу. То есть, это некорпоративный, неличностный и высокоморальный подход к организации государственной службы и ее кадровому обеспечению.

Действительно, чиновник должен служить не отдельным лидерам, группам, кланам, а обеспечивать общегосударственные интересы, быть преданным государству и своему народу. Важно, чтобы это закрепилось не только в правовом сознании корпуса государственных служащих, но и на духовном, моральном уровне каждого управленца, превратилось во внутреннюю ценность и установку. Государственная служба никогда не станет по-настоящему эффективной и социально ориентированной, если она будет служить эгоистическим, узкогрупповым, меркантильным интересам. Для современной кадровой политики в сфере государственной службы это наиболее злободневная проблема, которую необходимо решать.

Сегодня у нас складывается система, когда федеральная и региональные управленческие команды формируются и, соответственно, почти полностью меняются с приходом новых высших руководителей - министров, губернаторов. Такой подход к решению кадровых вопросов приводит к постоянным и массовым кадровым переменам, к безразличному отношению чиновников к проблемам и судьбам государства или региона, к чиновничьей службе лишь "за страх", а не "за совесть".

Опыт показывает, что, несмотря на известные усилия политической элиты "перетянуть" на свою сторону госаппарат, это ей не вполне удалось. Российское чиновничество оказалось "стойким". Оно остается приверженным своим корпоративным интересам. Политическое сознание и этика наших чиновников оказались менее политизированными, чем предполагалось аналитиками. На наш взгляд, это больше положительная тенденция, чем отрицательная, ибо она свидетельствует о том, что в общественном мнении служащих утвердилось мнение - служить нужно не личностям. Но данная тенденция не подтверждает и абсолютную готовность российских чиновников служить государству, а тем более народу. Она еще раз напоминает, что бюрократия служит, прежде всего, своим интересам.

Третье требование этического принципа служения государству и обществу - это публичность государственной службы, то есть придание ей характера публичной, а не "государевой службы", которая бы обеспечивала общий, совокупный интерес государства, общества и личности. При таком подходе государственная служба должна максимально полно отвечать критериям профессионализма, социальности, нравственности, духовности.

Четвертое требование данного принципа - это открытый, "прозрачный" характер государственной службы. Принцип гласности должен стать для нее основополагающим. Данное требование предполагает, что современная государственная служба не должна представлять собой закрытый "черный ящик". Наоборот, она должна быть открытой для гражданского общества в рамках действующего законодательства.

Анализ проблемы показывает, что основными условиями эффективного служения работников госаппарата государству и обществу являются следующие .

Прежде всего - это строгое проведение в жизнь демократического принципа разделения ветвей государственной власти, то есть разделение федеральной государственной службы на три ветви - государственную службу законодательных органов власти (аппарат Государственной Думы и аппарат Совета Федерации), государственную службу исполнительных органов власти (аппарат Правительства, федеральные министерства и ведомства) и государственную службу судебной власти (аппараты Конституционного суда, Верховного суда, Высшего арбитражного суда и Прокуратуры РФ). Данное условие требует не только разделения властных полномочий, но и разделения ответственности между политико-административными структурами. Кроме того, этот принцип предполагает координирование и баланс властей и их государственных служб, наличия системы взаимных сдержек и противовесов, их взаимодействие на принципах конвенционализма и субсидиарности, то есть соглашения и возможности при необходимости вмешиваться в компетенцию другой ветви власти при согласии последней.

Второе условие - демократизация всей системы кадровой политики и деятельности в сфере государственной службы. Это условие предполагает отказ от подбора и расстановки кадров на основе приоритетности принципов политической лояльности и личной преданности и усиления роли коллегиальности при принятии кадровых решений. Опыт показывает, что этому способствует реализация принципа конкурсного отбора на государственную службу, аттестационная практика, выдвижение на должность по критериям деловых и нравственных качеств, профессионализма и компетентности.

Третье условие повышения качества служения государству и обществу - взаимодействие государства и гражданского общества, социальный контроль за системой государственной службы. В демократическом обществе государственная служба не может не быть институтом, открытым для общественного контроля. Многолетний отечественный и зарубежный опыт свидетельствует, что ни государственная служба в целом, ни каждый чиновник в частности не могут находиться вне такого контроля.

На путях совершенствования взаимоотношений государства и общества, олицетворяемых аппаратом органов власти и населением, нам следует преодолеть ряд барьеров. Прежде всего, это то, что наша государственная служба, особенно в субъектах Федерации, не стала по-настоящему государственной, то есть службой на пользу государству, а значит и обществу. В практике административного управления наследуется старая система, когда чиновник находится в публично-правовых отношениях не с государством, а с конкретным государственным органом и должностным лицом. Это отрицательно влияет на его работу с общественными структурами, с людьми.

Второй барьер - это растущие масштабы отчуждения граждан от власти как следствие бюрократизации государственного аппарата. По некоторым оценкам, подобное отчуждение сегодня превосходит даже уровень советской эпохи.

Третий барьер на пути взаимодействия государства и гражданского общества - отсутствие у граждан ярко выраженного желания участвовать в совершенствовании организации и деятельности государственного аппарата, органов государственной власти и местного самоуправления. Во многом это объясняется тем, что властные структуры и должностные лица имеют в глазах значительной части народа отрицательный имидж. Он, как показывают социологические опросы, сформировался под влиянием многих факторов, среди которых превалируют два.

Прежде всего, это влияние на население традиций патернализма, когда люди считают, что государство обязано по-отечески заботится в социальном плане о каждом. Но в условиях либерализации экономики и социальной сферы население начинает понимать, что надеяться следует только на себя. Отсюда и растущее недоверие к чиновникам, которые плохо радеют о народе. Вторая причина снижения авторитета государственной службы и госслужащих кроется в фактах безудержной коррупции и воровства со стороны наших чиновников. В обстановке гласности подобные факты рано или поздно через СМИ становятся достоянием общественности и это, конечно же, не работает на позитивный имидж государственной службы.

Четвертый барьер, препятствующий сближению государства и общества - нежелание значительной части государственных и муниципальных служащих ориентироваться на открытый диалог с общественностью. Это традиционная "болезнь" отечественной бюрократии. Однако, многолетний опыт западных демократий показывает, что альтернативы превращению властных структур в открытую и "прозрачную" систему для общества и взаимодействующую с ним не существует.

Сегодня общество нуждается в пересмотре российской традиции доминирования государства и государственной службы над ним и в отказе от традиции фетишизации чиновничества. Нам необходимо создать подлинно государственную гражданскую службу, ответственную не перед партией, не перед лидером, пусть даже демократически избранным, а перед обществом, которое, в конечном счете, содержит эту службу.

Таким образом, этический принцип служения государству и обществу требует от государственных служащих добросовестной, честной, высокопрофессиональной и эффективной служебной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государства и его органов на благо российского общества. Служение государству и обществу - это не только правовая норма, но и моральная ценность.

Он требует от государственных служащих, прежде всего, позиции политической нейтральности, сознательной лояльности и на этой основе добросовестного служения государству и его главному суверену - народу, обществу. Это проявляется в верности аппарата конституционному строю, в поддержке общеполитического курса государства, определенного в федеральных законах, указах Президента РФ, его ежегодных посланиях Федеральному Собранию и других нормативных документах.

Данный принцип обязывает должностных лиц, всех государственных и муниципальных служащих неукоснительно соблюдать Конституцию РФ, законы, которые должны содержать нравственную составляющую.

Моральные нормы нашли воплощение в Конституции РФ, основном законе нашего государства. Так, в ст. 2 и гл. 2 сказано о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью и каждому гарантируется свобода совести, вероисповедания, мысли и слова, получение и распространение информации любым законным способом. Причем никто не может быть принужден к выражению своих мыслей и убеждений или отказу от них.

Закрепленный в ст. 19 Конституции РФ принцип равноправия, независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств, касается всех сфер жизни. Он означает справедливый подход при решении вопроса о правах и свободах, об обязанностях и ответственности людей.

Основополагающее, естественное и неотъемлемое право человека на жизнь закреплено в ст. 20 Конституции РФ.

Право на жизнь имеет каждый – от рождения до самой смерти. Наличие у человека права на жизнь не означает, что у него есть и юридическое право на смерть. Более того, история свидетельствует о том, что желание человека уйти из жизни, как правило, встречало осуждение со стороны общества, церкви и государства. Следует отметить, что на таких же позициях остается и действующее российское законодательство, запрещая медицинскому персоналу даже в случае тяжелой и мучительной болезни пациента удовлетворять его просьбы об ускорении смерти какими-либо действиями или средствами.

Весьма существенными в плане конституционного закрепления моральной составляющей являются положения Конституции РФ о защите государством достоинства личности, запрете подвергать человека пыткам, жестокому, бесчеловечному обращению и наказанию, о праве каждого на свободу и личную неприкосновенность, на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, на тайну переписки и иных форм сообщений, на неприкосновенность жилища и т.д. (ст. 21–25). В этом ряду следует отметить и такое важное в моральном и нравственном отношении положение Конституции РФ, как признание за каждым права "не свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников" (ст. 51).

Конституция и законодательство РФ, наряду с общими нравственными нормами, касающимися свободы и неприкосновенности личности, закрепляют ряд положений, призванных обеспечить неприкосновенность отдельных категорий лиц, чья служебная деятельность, сопряженная с повышенным профессиональным риском, немыслима вне режима независимости от каких бы то ни было влияний. Так, ст. 18 и 20 Федерального закона от 8 мая 1994 г. № З-ФЗ "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" предусматривается, что вышеназванные должностные лица не могут быть задержаны, арестованы, привлечены к уголовной ответственности, а также обысканы и досмотрены без согласия на то соответствующей палаты Федерального Собрания. Подобные положения налагают на законодателей дополнительную моральную ответственность за свои действия.

Нормы морали и нравственности содержатся и в гражданском законодательстве. Присутствующие в гражданском законодательстве нормы права сформулированы на базе общего правила – разрешено все то, что не запрещено законом. Действующее законодательство устанавливает соответствующие пределы осуществления гражданских прав. В частности, в соответствии со ст. 10 ГК РФ не допускаются действия должностных лиц, осуществляемые исключительно с намерением причинить вред другому лицу, а также злоупотребление правом в иных формах. Несоблюдение моральных норм, выраженных в использовании права в противоречии с его назначением, может повлечь за собой отказ в защите права именно потому, что такого рода последствия указаны в законе.

В нормах ГК РФ воплощен нравственный принцип недопустимости произвольного вмешательства в частные дела. Это означает, что органы государственной власти и местного самоуправления и любые иные лица не вправе вмешиваться в частные дела субъектов гражданского права, если они осуществляют свою деятельность в соответствии с требованиями законодательства.

Одним из основополагающих принципов гражданского права является принцип неприкосновенности собственности. Принудительное изъятие у собственника имущества не допускается, кроме случаев, предусмотренных законом. Например, в случаях, когда собственник домашних животных обращается с ними в явном противоречии с установленными на основании закона правилами и принятыми в обществе нормами гуманного отношения к животным, эти животные могут быть изъяты у собственника путем их выкупа лицом, предъявившим соответствующее требование в суд (ст. 241 ГК РФ).

Важным положением ГК РФ является вопрос о недействительности сделки. В соответствии со ст. 169 сделка, совершенная с целью, заведомо противной основам правопорядка или нравственности, ничтожна.

В практике следования принципу законности перед государственным или муниципальным служащим нередко возникает этическая коллизия, которая уже много лет требует разрешения: как следует поступить, если получено незаконное распоряжение руководства?

В Указе Петра I от 24 января 1724 г. "Об исполнительской дисциплине служащих государственных учреждений" был предложен такой способ решения указанной коллизии: "Все подчиненные... должны в послушании быть у своих командиров во всем, что не противно указу. А ежели что противно, того отнюдь не делать под наказанием, яко преступнику указа, но должен командиру своему тайно объявить, что то противно указам. И ежели не послушает, то протестовать и доносить вышнему над тем командиром, кто приказывает. А ежели и в том також увидит противность, то генерал-прокурору или, в небытность его, оберпрокурору. А ежели и в них усмотрит в том противность, то доносит Нам, но чтоб была самая истина. А ежели неправда, то наказан будет сам, яко бы он то сделал".

Данная коллизия нашла отражение в современном законодательстве о гражданской и муниципальной службе. Так, в п. 2 ст. 15 Федерального закона от 24 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее – Закон о государственной гражданской службе) регламентировано положение о том, что гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение. При получении от соответствующего руководителя поручения, являющегося, по мнению гражданского служащего, неправомерным, гражданский служащий должен представить в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений законодательства РФ, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения, и получить от руководителя подтверждение этого поручения в письменной форме. В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения.

В и. 3 ст. 15 указанного Закона отмечено, что в случае исполнения гражданским служащим неправомерного поручения он и давший это поручение руководитель должны нести дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность в соответствии с федеральными законами.

Аналогичная норма закреплена в Законе о муниципальной службе, в п. 2 ст. 12 которого зафиксировано положение о том, что муниципальный служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение. При получении от соответствующего руководителя поручения, являющегося, по мнению муниципального служащего, неправомерным, муниципальный служащий должен представить руководителю, давшему поручение, в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, муниципальных правовых актов, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения. В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме муниципальный служащий обязан отказаться от его исполнения. В случае исполнения неправомерного поручения муниципальный служащий и давший это поручение руководитель несут ответственность в соответствии с законодательством РФ.

Практика, однако, показывает, что даже правовое закрепление принципа законности не всегда помогает освободить институт гражданской и муниципальной службы от таких недостатков, как пренебрежение к законам и гражданам, коррупция и лоббирование ведомственных и групповых интересов. Причинами такого положения являются не только отсутствие достаточно внятного механизма реализации принимаемых законов, но и несформированность, а то и искаженная сформированность личных нравственных ценностей, убеждений определенной части государственных и муниципальных служащих, низкий уровень их правовой и профессиональной культуры.

Таким образом, нравственный принцип законности нацеливает государственных и муниципальных служащих на сознательное и уважительное отношение к государственным нормативным правовым актам, которые, в свою очередь, должны содержать моральную составляющую.

В условиях реформирования системы государственной службы Российской Федерации в общественном сознании начинают складываться новые представления об этических нормах государственно-служебных отношений и их роли в жизни государства и общества.

Во многом они базируются на традиционных представлениях о долге и чести российского чиновника, ответственного перед государством и служащего ему. В ряду моральных принципов и норм, составляющих нравственные основы государственной службы современной России, особо, на мой взгляд, выделяется принцип служения государству и обществу. Его актуальность определяется тем обстоятельством, что этот принцип имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Будучи близким по своей сущности к принципам политической нейтральности и лояльности, он обладает спецификой, обусловленной историческими традициями, политическими, культурными, психологическими и иными факторами.

СЛУЖЕНИЕ ГОСУДАРСТВУ И ОБЩЕСТВУ

«Никакую проблему невозможно решить на том же уровне, на котором она возникла»
Альберт Эйнштейн

Виктор ЧЕРЕПАНОВ — доктор исторических наук, профессор кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС

«Служить», по В.И. Далю, означает «состоять на государственной или общественной службе, при должности, занимать место с известными обязанностями, быть при месте». Это понятие уходит своими корнями в старину, в эпоху формирования Московского централизованного государства, когда государственная служба понималась как «государева служба», служение государю. Непубличность, служение прежде всего первому лицу государства, но не самому государству и тем более не обществу, была одной из существенных особенностей нашей государственной службы.

Начиная с середины XVI в., то есть времени образования единого Русского государства с сильной монархической властью, великий князь, а затем царь, или «государь всея Руси», считался наместником Бога на земле. Этот постулат основывался на библейском положении: «нет власти не от Бога». Учитывая тот факт, что Россия была тогда набожной православной страной, можно судить о высоком сакральном смысле верховной монархической власти. Кроме того, в системе самой политической власти утвердился византийско-монгольский тип правления и соответствующая модель построения и организации государственного аппарата. Полное подчинение государю считалось нормой поведения чиновников — окольничих, стряпчих, подъячих, и не случайно, в допетровский период государственных служащих называли «государевыми служилыми людьми».

Правовые и организационные основы «государевой службы» регламентировал и законодательно утвердил Петр Великий, введя своим указом знаменитую «Табель о рангах». Тем самым было обозначено появление новой профессиональной категории, нового социального слоя людей — чиновников, всецело обязанных своим положением и существованием государственной службе, но более всего государю. Однако вопросы о долге, ответственности, правах и обязанностях госслужащих, об их служении государству и обществу были поставлены на повестку дня в России с большим опозданием от стран Западной Европы.

Непризнание принципа служения государству и обществу прослеживается и в советскую эпоху. В тот период главным и определяющим условием работы в государственном аппарате являлось членство в Коммунистической партии, верность «линии партии», личная преданность делу партии. Государственный аппарат, служа КПСС, в то же время служил государству, поскольку по своей сути Советский Союз был не только идеократическим, но и партийным государством, и между партийной и государственной властью существовало лишь формальное различие. Во всех партийных документах подчеркивалось, что высшей своей целью партия ставит служение государству и обществу. В практике государственного управления советской эпохи служение партийно-советского аппарата интересам государства отождествлялось со служением партии. Но служение обществу лишь декларировалось.

Таким образом, развитие отечественной бюрократии на всем протяжении нашей истории было связано с идеей служения государственной власти, верховному правителю государства, государственным органам, а не самому государству, не населяющему его народу, не гражданскому обществу.

В современной России государственная служба нацелена на служение государству и обществу, народу. Это вытекает из нормы Конституции РФ о том, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ» (ст. 3, п. 1).

Государственная служба по своему определению действительно предназначена в первую очередь для обеспечения исполнения задач и функций государства. Сегодня, особенно в либеральных кругах во властных структурах и обществе, бытует мнение, что чиновник прежде всего служит обществу. Тем самым подчеркивается необходимость «быстрого ухода» государства и его институтов из тех сфер деятельности и социальных отношений, где их могут заменить частная инициатива и рыночные механизмы. Для такого подхода характерно копирование зарубежных моделей управления и форм государственного развития западных стран. В этом нет ничего плохого, но нам надо учитывать наши исторические традиции, а также экономические и социально-политические реалии. На мой взгляд, государственный чиновник в любом государстве служит прежде всего своему государству, а уже через него обществу. Об этом говорит само его название — «государственный».

Для современной государственной службы принципиально важны ее цели и приоритеты, причем не только в правовом, но и в нравственном отношении. Для человека, находящегося на государственной службе, чрезвычайно важна и нравственная установка — «кому я служу?». Он должен понимать, что главная цель для него — это служение государству и через государство — служение обществу, поскольку служение гражданскому обществу является стратегическим приоритетом государственной службы любого демократического государства. Аргументы очевидны: государственный аппарат содержится за счет налогоплательщиков. Поэтому и государство, и его механизм — государственная служба должны служить обществу, человеку. Логика такова: если государство служит обществу, то и государственная служба должна служить ему же. Иными словами, и государственная служба, и госслужащие служат одновременно и государству, и обществу. Сегодня, в условиях реформирования системы государственной службы, предпринимаются попытки ее ориентации на служение не самому государству, а руководителю конкретного государственного органа. Это порочный подход. Государственный служащий призван служить не своему начальнику, а государству и народу как первоисточнику власти в обществе. Считается, что это нравственные категории и их вряд ли следует облекать в правовые нормы. На самом деле именно целевое предназначение государственной службы определяет правовой и нравственный статус человека во властных структурах, престиж государственной службы в целом.

В современных условиях сущность и предназначение государственной службы понимаются неоднозначно. Законодатель определяет ее как профессиональную служебную деятельность граждан России по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, федеральных органов власти, субъектов Федерации, органов власти субъектов Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации («О системе государственной службы Российской Федерации». Федеральный закон от 27 мая 2003 г. М., 2003. Ст.1).

Но государственную службу вряд ли стоит представлять как профессиональную деятельность только в пользу государства в системе его органов. Это более сложное и емкое явление, имеющее властно-правовую и социальную стороны. В интегрированном виде ее можно представить как особый социальный институт публично-правового регулирования, нацеленный на решение задач государственного управления. В процессе такого управления осуществляется признание, соблюдение и защита законных прав и свобод граждан, создаются благоприятные условия для их безопасной и достойной жизни. Первый момент в предназначении госслужбы — обеспечение исполнения полномочий государственно-властных органов — бесспорен. Но не менее важен и второй. В российской традиции государство всегда доминировало над обществом и чиновничество свысока и несколько пренебрежительно смотрело на общество, на людей.

В настоящее время подход к смыслу государственной службы кардинально меняется, по крайней мере, в своей конституционной основе. Сегодня служба в органах власти становится осмысленной деятельностью во имя государства и во имя человека, и ее главный принцип — власть для людей. Это конституционная норма.

Кроме того, государственная служба представляет собой особую подсистему власти, важнейший элемент инфраструктуры государственного управления, а во многом — и саму государственную власть. В любом случае это важнейший инструмент и технология власти, направленные на обеспечение в общегосударственном масштабе единообразия правотворчества, правоприменения, поддержания законности и правопорядка, демократичности и социальности государства. Иначе говоря, в государственной службе интегрируются политическая, административная и социальная составляющие системы государственного управления. Но здесь имеется, еще раз подчеркну, и нравственный аспект — кому служить и как служить.

Коснемся в связи с этим вопроса о традиционной тенденции к узурпации бюрократическим административным аппаратом политической власти. Как свидетельствует практика, чиновники не ограничивают свои интересы и свое влияние рамками чисто инструментальных функций. Им присуще стремление к обладанию как можно большими властно-политическими полномочиями, что объясняется причинами не только карьерно-служебного, психологического, но и морального порядка. Бюрократия становится самодостаточной и самостоятельной политической силой, активно влияющей на вектор развития государства и общества. Отечественный опыт показывает, что почти каждая попытка реформирования госаппарата придавала чиновничеству все больше власти, увеличивая полномочия тех, чьи притязания планировалось ограничивать и контролировать. Российское государство в своем генезисе и историческом развитии в лице своего госаппарата практически полностью монополизировало политику, управление, экономику, социальную сферу, культуру, резко ограничив поле деятельности общества. Пересмотр вектора и парадигмы развития и функционирования государства, усиление роли гражданского общества стали возможными после крушения монополии КПСС на власть, то есть после событий 1991 года.

Известно, что политическая функция — не прерогатива бюрократии, ее идеальный тип не предполагает наличия в руках чиновников политической власти, выход за пределы административных полномочий. Вторжение бюрократии в политику можно рассматривать как злоупотребление властью, то есть не только правовое, но и моральное нарушение. Получается, что чиновники начинают служить не государству и тем более не обществу, а самим себе, своему корпоративному слою. Это противоправно и аморально, более того, такая опасная для страны тенденция грозит обернуться политической и социальной бедой.

Чиновничество как особая и обособленная социальная категория вряд ли способно абстрагироваться от интересов своей корпоративной группы и стать беспристрастным выразителем позиции и воли общества. Отождествляя себя с государством, бюрократический аппарат вольно или невольно защищает прежде всего свои интересы. Наивно полагать, что даже самый сознательный чиновник будет выполнять управленческие задачи, не учитывая их политический, идеологический и нравственный смысл, абстрагируясь от своих политических и материальных интересов.

Итак, полное слияние политики и государственной службы недопустимо, в том числе и по соображениям морального характера. Но абсолютно разделить государственную службу и политику невозможно — это из области утопии. Обществу и политикам, контролирующим и регулирующим государственную службу, нужно иметь это в виду.

Какие требования предъявляет принцип служения государству и обществу к государственным служащим?

Исходя из вышесказанного, это прежде всего позиция политической нейтральности, сознательной лояльности и добросовестного служения государству и его главному суверену — народу, обществу. Такая позиция проявляется в верности аппарата конституционному строю, в поддержке общеполитического курса государства, определенного в федеральных законах, указах Президента РФ, его ежегодных посланиях Федеральному собранию и других нормативных документах.

Сегодня практически во всех цивилизованных странах государственному служащему запрещено не только выступать за ниспровержение конституционного строя, но и участвовать в забастовках или защищать право на забастовку, выдвигаться кандидатом на выборную должность в Законодательное собрание или органы местного самоуправления, использовать свое служебное положение для оказания влияния на результаты выборов. Кроме того, чиновнику запрещается вести какую-либо политическую деятельность при исполнении служебных обязанностей, участвовать в антиправительственных митингах, высказываться по острым политическим вопросам в средствах массовой информации.

На государственной службе не должно быть места политическим симпатиям и антипатиям. Но в действительности так происходит далеко не всегда. К примеру, в Государственной думе России подбор кадров для аппаратов партийных фракций и депутатских групп производится по принципу политической приверженности и партийной принадлежности. Но в данном случае это объективно вынужденный подход.

Все чаще выдвигаемый тезис о возможности партизации государственной службы, на мой взгляд, приведет к ухудшению ее качества и, главное, социальной направленности.

Второе требование принципа служения государству и обществу — служение не конкретным государственным органам, не лицу, замещающему руководящую государственную должность, и не своей корпоративной группе, а только закону, государству и через него — народу. Иначе говоря, это некорпоративный, неличностный, высокоморальный подход к организации государственной службы и ее кадровому обеспечению. Важно, чтобы данный принцип закрепился не только в правовом сознании корпуса государственных служащих, но и на духовном, моральном уровне каждого управленца, превратился во внутреннюю установку. Государственная служба никогда не станет по-настоящему эффективной и социально ориентированной, если она будет преследовать эгоистические, узкогрупповые, меркантильные интересы. Для современной кадровой политики в рассматриваемой сфере это наиболее злободневная проблема, которую необходимо решать.

Сегодня у нас складывается система, когда федеральная и региональные управленческие команды подбираются и, соответственно, почти полностью меняются с приходом новых высших руководителей — министров, губернаторов. Такой подход приводит к постоянным и массовым переменам персонала, к безразличному отношению чиновников к проблемам и судьбам государства (региона), к формированию чиновничества, служащего лишь «за страх», а не «за совесть».

Несмотря на известные усилия политической элиты «перетянуть» на свою сторону госаппарат, это ей не вполне удалось. Российское чиновничество остается приверженным своим корпоративным интересам. Политическое сознание и этика наших чиновников оказались менее политизированными, чем предполагалось аналитиками. На мой взгляд, это скорее положительная тенденция, чем отрицательная, ибо она свидетельствует о том, что в общественном сознании служащих утвердилось мнение — служить нужно не личностям. Но данная тенденция не подтверждает и абсолютную готовность российских чиновников служить государству и тем более народу. Она еще раз напоминает, что бюрократия служит прежде всего своим интересам.

Третье требование этического принципа служения государству и обществу — это публичность государственной службы, то есть придание ей характера публичной, а не «государевой службы», которая бы обеспечивала совокупный интерес государства, общества и личности. При таком подходе государственная служба должна максимально полно отвечать критериям профессионализма, социальности, нравственности и духовности.

Четвертое требование — это открытый, «прозрачный» характер государственной службы. Современная государственная служба не должна представлять собой своеобразный «черный ящик», наоборот, она должна быть открытой для гражданского общества в рамках действующего законодательства.

Анализ проблемы показывает, что основными условиями эффективного служения работников госаппарата государству и обществу являются следующие.

1. Строгое проведение в жизнь принципа разделения ветвей государственной власти и, соответственно, разделения федеральной государственной службы на ветви — госслужба законодательных органов власти (Аппарат Государственной думы и Аппарат Совета Федерации), госслужба исполнительных органов власти (Аппарат Правительства, министерств и ведомств РФ) и госслужба судебной власти (аппараты Конституционного суда, Верховного суда, Высшего арбитражного суда и прокуратуры). Данное условие, будучи признаком демократизма любого государства и общества, требует разделения не только властных полномочий, но и ответственности между политико-административными структурами. Кроме того, этот принцип предполагает координирование и баланс властей и их государственных служб, наличие системы взаимных сдержек и противовесов, их взаимодействие на принципах конвенционализма и субсидиарности, то есть соглашения и возможности при необходимости вмешиваться в компетенцию другой ветви власти при согласии последней.

2. Демократизация всей системы кадровой деятельности в сфере государственной службы. Речь идет об отказе от подбора и расстановки кадров на основе приоритетности принципов политической лояльности и личной преданности и усилении роли коллегиальности при принятии кадровых решений. Опыт показывает, что этому будут способствовать реализация принципа конкурсного отбора на государственную службу, аттестационная практика, выдвижение на должность по критериям деловых и нравственных качеств, профессионализма и компетентности.

3. Взаимодействие государства и гражданского общества, социальный контроль за системой государственной службы. В демократическом обществе государственная служба не может не быть институтом, открытым для общественного контроля. Отечественный и зарубежный опыт свидетельствует, что ни государственная служба в целом, ни каждый чиновник в частности не могут находиться вне такого контроля.

На путях совершенствования взаимоотношений государства и общества, олицетворяемых аппаратом органов власти и населением, следует преодолеть ряд барьеров. Во-первых, в практике административного управления (особенно в субъектах Федерации) наследуется старая система, когда чиновник находится в публично-правовых отношениях не с государством, а с конкретным государственным органом и должностным лицом. Это отрицательно влияет на его работу с общественными структурами, с людьми.

Во-вторых, усиливается отчуждение граждан от власти, превосходящее, по некоторым оценкам, даже уровень советской эпохи.

В-третьих, у граждан отсутствует ярко выраженное желание участвовать в совершенствовании организации и деятельности государственного аппарата, органов государственной власти и местного самоуправления. Во многом это объясняется тем, что властные структуры и должностные лица воспринимаются значительной частью народа негативно. Как показывают социологические опросы, негативный имидж сформировался под влиянием многих факторов, среди которых превалируют два. Прежде всего это влияние традиций патернализма, когда люди считают, что государство обязано по-отечески заботиться в социальном плане о каждом члене общества. Но в условиях либерализации экономики и социальной сферы население начинает понимать, что надеяться следует только на себя. Отсюда и растущее недоверие к чиновникам, которые плохо радеют о народе. Вторая причина снижения авторитета государственной службы и госслужащих кроется в фактах безудержной коррупции и воровства со стороны наших чиновников. В обстановке гласности подобные факты рано или поздно становятся достоянием общественности, и это, конечно же, не работает на позитивный имидж государственной службы.

Наконец, четвертый барьер, препятствующий сближению государства и общества, — нежелание значительной части государственных и муниципальных служащих ориентироваться на открытый диалог с общественностью. Это традиционная «болезнь» отечественной бюрократии. Между тем многолетний опыт западных демократий показывает, что альтернативы превращению властных структур в открытую и «прозрачную» систему для общества и взаимодействующую с ним не существует.

Сегодня общество нуждается в пересмотре российской традиции доминирования государства и государственной службы над ним и в отказе от традиции фетишизации чиновничества. Необходимо создать подлинно государственную гражданскую службу, ответственную не перед партией, не перед лидером, пусть даже демократически избранным, а перед обществом.

Что означает добросовестное служение чиновника государству и обществу? Прежде всего это осознание своей ответственности перед государством, обществом и гражданином. Его служебная деятельность, на мой взгляд, предполагает:

— честное, порядочное и на высоком профессиональном уровне исполнение должностных обязанностей;

— признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина;

— осуществление своих обязанностей в рамках законов и других нормативно-правовых актов;

— соблюдение политической нейтральности, исключающей возможность какого-либо влияния на служебную деятельность решений политических партий;

— независимость от влияния каких-либо профессиональных, корпоративных или социальных групп;

— исключение влияния каких-либо личных, финансовых, имущественных интересов, препятствующих добросовестному исполнению служебных обязанностей;

— соблюдение установленных законом правоограничений;

— соблюдение норм служебной, профессиональной этики и правил делового поведения;

— корректное и внимательное отношение к гражданам и представителям организаций;

— терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России, содействие налаживанию межнационального и межконфессионального согласия;

— избежание конфликтных ситуаций и конфликтов интересов, способных нанести ущерб авторитету государственной службы;

— неиспользование своего служебного положения для оказания влияния на деятельность государственных органов, организаций, учреждений и граждан при решении своих личных вопросов;

— отказ от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении государственных органов и их руководителей, если это не входит в служебные обязанности.

Таким образом, этический принцип служения государству и обществу требует от государственных служащих добросовестной, честной, высокопрофессиональной и эффективной служебной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государства и его органов на благо российского общества. Служение государству и обществу — это не только правовая норма, но и моральная ценность.

Главная » Понятие » Принцип общественного служения для государственных служащих означает. Этические и общие нормы и принципы служебной деятельности государственных служащих