Пути совершенствования действующего законодательства в сфере защиты прав предпринимателей в россии. Рекомендации по совершенствованию действующего законодательства

В настоящее время вносятся изменения в законодательство Российской Федерации, в части обеспечения соответствия смыслового содержания и используемой терминологии, установленной Законом «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» (например, замена в ряде актов слов «эксперт», «специалист» термином «оцен щик», установленного ст. 4 указанного закона); в качестве состоявшихся примеров такой правки можно привести законы: Федеральным законом от 09.11.2001 № 143-ФЗ были внесены изменения и дополнения в Федеральный закон от 16.07.98 № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)», в частности: п. 3 ст. 9 был дополнен абзацем следующего содержания: «В случае залога не завершенного строительством недвижимого имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, осуществляется оценка рыночной стоимости этого имущества»; подпункт 9 пункта 1 изложен в следующей редакции - денежную оценку имущества, на которое установлена ипотека, а в случаях, если установление ипотеки является обязательным в силу закона, денежную оценку имущества, подтвержденную заключением оценщика, п.3 ст. 70 дополнить: «В случаях если проведение оценки является обязательным в силу закона, отчет об оценке имущества, относящегося к предприятию, также является обязательным приложением к договору». Федеральным законом от 14.05.2001 № 53-ФЗ внесены изменения в Федеральный закон от 08.05.1996 № 41-ФЗ «О производственных кооперативах»: заменены слова «подтверждена независимым экспертом» на «произведена независимым оценщиком». Также внесены изменения (там, где речь идет об установлении рыночной или иной стоимости соответствующим специалистом термины «специалист» или «эксперт» заменены на «оценщик» или «независимый оценщик»), в следующие законы: Федеральный закон от 26.12.95 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»; Федеральный закон от 08.02.98 № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью»; Федеральный закон от 07.05.98 № 75-ФЗ «О негосударствен - ных пенсионных фондах». Например, в соответствии с данным законом при размещении пенсионных резервов в недвижимое имущество фонд обязан представлять государственному уполномоченному органу данные об оценке объекта недвижимого имущества, проведенной независимым оценщиком, имеющим разрешение (лицензию) на осуществление данного вида деятельности в соответствии с требованиями, установленными законодательством Российской Федерации; Федеральный закон от 05.03.99 № 46-ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг»; Федеральный закон от 08.07.99 №144-ФЗ «О реструктуризации кредитных организаций». В соответствии со ст. 18 данного Федерального закона агентство осуществляет продажу активов кредитной организации, находящейся под управлением Агентства, на открытых торгах. Оценка стоимости активов кредитной организации, выставляемых Агентством на продажу, осуществляется независимым оценщиком. Принимаемые в настоящее время законы также в большинстве своем содержат при установлении субъекта, уполномоченного проводить оценку стоимости, термины «оценщик» или «независимый оценщик» либо отсылают к действующему законодательству об оценочной деятельности. Например, Федеральный закон от 29.11.2001 № 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах», Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», ст. 1172 части третьей Гражданского кодекса Российской Федерации устанавливает, что при отсутствии соглашения между наследниками оценка наследственного имущества производится независимым оценщиком. Федеральным законом от 14.11.2002 № 143-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» были внесены изменения и дополнения, которые позволили снять ряд частных противоречий, содержащихся в законе, а также привести его в соответствие с действующим российским законодательством и международными стандартами оценки. Так, например, если раньше закон определял правовые основы регулирования оценочной деятельности в отношении объектов оценки только для целей совершения сделок с объектами, то в связи с внесением изменений закон определяет правовые основы регулирования оценочной деятельности в отношении объектов оценки также и для иных целей. Закон изменяет требования, предъявляемые к отчету. Эти изменения связаны с тем, что отчет является документом доказательственного значения. Так, например, если раньше отчет подписывался оценщиком и заверялся его печатью, что вызывало серьезные затруднения на практике, то сейчас отчет должен быть подписан оценщиком - индивидуальным предпринимателем или работником юридического лица, который, во-первых, должен соответствовать требованиям ст. 24 настоящего Федерального закона, и, во-вторых, осуществил оценку объекта оценки, и должен быть подписан его руководителем. В связи с тем, что оценщиками являются юридические лица и индивидуальные предприниматели, закон содержит требования к осуществлению оценочной деятельности для вышеназванных категорий. Одним из существенных изменений Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» является запрещение совместительства для сотрудников юридических лиц - «оценщиков». В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 06.07.2001 № 519 «Об утверждении стандартов оценки» 6 марта 2002 года распоряжением Министерства имущественных отношений Российской Федерации были разработаны методические рекомендации по определению рыночной стоимости земельных участков. В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 06.07.2001 № 519 «Об утверждении стандартов оценки» 26 ноября 2002 были разработаны методические рекомендации по определению рыночной стоимости интеллектуальной собственности. Данные методические рекомендации применяются для целей обеспечения гражданского оборота при определении рыночной стоимости объектов оценки. В настоящее время существуют серьезные противоречия в действующем законодательстве об оценочной деятельности. Необходимо внести существенные изменения и дополнения в законодательство Российской Федерации. В целях применения единой терминологии в нормативных правовых актах необходимо внести изменения в ст. 373 Гражданского процессуального кодекса, заменив слова «приглашает эксперта» на слова «привлекает независимого оценщика»; в п. 6 ст. 66 Гражданского кодекса, заменив слова «подлежит независимой экспертной проверке» на слова «определяется на основании оценки, произведенной независимым оценщиком в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности»; в п. 2 ст. 52 Федерального закона от 21.07.1997 № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве», заменив слова «назначает специалиста» на слова «привлекает независимого оценщика»; в п.2 ст.27.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, заменив слова «определяется на основании заключения эксперта» на слова «определяется на основании оценки, произведенной независимым оценщиком в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности»; в п. 5 ст. 35 Федерального закона от 08.12.1995 № 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации», заменив слова «подвергнута независимой экспертной проверке» на слова «определена независимым оценщиком в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности». Необходимо внести изменения в п.4 ст.4 Федерального закона от 09.12.1991 №2005-1 «О государственной пошлине», заменив слова «определяется судебно-экспертными учреждениями органов юстиции или организациями, связанными с техническим обслуживанием и продажей транспортных средств» на слова «определяется независимыми оценщиками в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности». Существующая норма ограничивает права граждан на независимую оценку, принадлежащих им объектов, сдерживает конкуренцию на рынке оценочных услуг. Судебно-экспертные учреждения органов юстиции, организации, связанные с техническим обслуживанием и продажей транспортных средств, а также органы технической инвентаризации могут проводить оценку объектов оценки только на основании лицензии на осуществление оценочной деятельности, выданной Министерством имущественных отношений Российской Федерации. Таким образом, вышеуказанные органы осуществляют предпринимательскую деятельность и являются субъектами оценочной деятельности наравне с другими субъектами оценочной деятельности. 25 апреля 2002 года был принят Федеральный закон «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств». Данный Федеральный закон вступает в силу с 1 июля 2003 года. Однако в данном законе уже имеются противоречия действующему законодательству об оценочной деятельности. Так, абз. 1 п. 7 ст. 12 вышеуказанного закона гласит: «В целях выяснения обстоятельств наступления страхового случая, установления повреждений транспортного средства и их причин, технологий, методов и стоимости его ремонта проводится независимая техническая экспертиза транспортного средства». Существующую норму необходимо изменить следующим образом: «В целях выяснения обстоятельств наступления страхового случая, установления повреждений транспортного средства и их причин, технологии, методов проводится независимая техническая экспертиза транспортного средства, а в целях определения стоимости ремонта транспортного средства проводится оценка с привлечением независимого оценщика». Необходимо внести изменение в п. 1 ст. 77 Федерального закона «Об акционерных обществах», в частности, привести понятие рыночной стоимости в соответствие с Федеральным законом об оценочной деятельности. П. 3 ст. 77 Федерального закона «Об акционерных обществах» предусматривает обязательное привлечение независимого оценщика для определения рыночной стоимости имущества акционерного общества (при определении рыночной стоимости имущества советом директоров), если владельцем более 2% голосующих акций общества являются государство и (или) муниципальное образование, что позволит защитить права акционеров и интересы государства, как собственника и акционера. Указанная норма создает правовую неопределенность в действующем законодательстве. Во-первых, не представляется возможным определить функции финансового контрольного органа: который либо проверяет достоверность отчета о рыночной стоимости имущества независимого оценщика, привлеченного советом директоров, что противоречит статье 12 Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», устанавливающей, что достоверность отчета оценщика ставится под сомнение или в судебном порядке или в порядке, установленном законодательством Российской Федерации; либо самостоятельно осуществляет оценку рыночной стоимости имущества, в случае, если совет директоров определяет рыночную стоимость имущества без привлечения независимого оценщика, что противоречит статье 4 Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», определяющей субъектов оценочной деятельности. Во-вторых, указанной нормой не предусмотрены юридические последствия согласия или не согласия финансового контрольного органа с рыночной стоимостью имущества. В-третьих, действующее законодательство не предусматривает регламентацию деятельности финансового контрольного органа, привлекаемого в соответствии с пунктом 3 статьи 77 Федерального закона «Об акционерных обществах». В соответствии со ст. 181 Гражданского кодекса Российской Федерации иск о применении последствий недействительности ничтожной сделки может быть предъявлен в течение десяти лет со дня, когда началось ее исполнение. Учитывая, что сделка, совершенная с использованием результатов отчета об оценке объекта оценки, может быть признана ничтожной, а срок хранения отчета об оценке по Федеральному закону от 29.07.98 № 135-ФЗ «Об оценочной деятель ности в Российской Федерации» составляет 3 года, необходимо внести изменения в вышеуказанный Федеральный закон, установив срок хранения отчета об оценке объекта в 10 лет. При определении стоимости при залоге имущества используется рыночная стоимость, так как другого вида стоимости, более объективно отражающего сущность оценки заложенного имущества, в Стандартах оценки в настоящее время не предусмотрено. Таким образом, представляется целесообразным внести в Стандарты оценки такой вид стоимости, как залоговая стоимость, и разработать стандарты методики ее определения. На практике часто возникает вопрос: является ли «ноу-хау» объектом оценки. «Ноу-хау» получило законодательное закрепление в ст. 151 Основ Гражданского законодательства Союза ССР и республик от 31.05.91. «Ноу-хау» определяется как техническая, организационная или коммерческая информация - секрет производства. По новому ГК РФ (ст. 139) «ноу-хау» заменено на служебную и коммерческую тайну, под которой понимается информация, имеющая действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу того, что о ней не известно третьим лицам, к ней нет свободного доступа на законном основании, обладатель информации принимает меры для охраны ее конфиденциальности. Таким образом, если «ноу-хау» является особой информацией, имеющей коммерческую ценность, а информация согласно Федеральному закону от 29.07.98 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» является объектом оценки, значит, «ноу-хау» является объектом оценки. Следовательно, необходимо внести дополнение в вышеуказанный закон. В соответствии с Федеральным законом от 07.08.2001 № 119-ФЗ «Об аудиторской деятельности» аудиторская деятельность, аудит - предпринимательская деятельность по независимой проверке бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности организаций и индивидуальных предпринимателей (далее - аудируемые лица). Предоставляя право аудиторам осуществлять оценку стоимости имущества, оценку предприятий как имущественных комплексов, а также предпринимательских рисков, тем самым нарушается главный принцип оценочной деятельности - принцип независимости оценщика. В связи с этим необходимо внести дополнение в ст. 16 Федерального закона от 29.07.98 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», указав, что оценка объекта оценки не может проводиться аудитором. В соответствии со ст. 11 Федерального закона от 29.07.98 № 135- ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» для проведения оценки отдельных видов объектов оценки законодательством Российской Федерации могут быть предусмотрены специальные формы отчетов. Таким образом, Минимуществу России необходимо разработать специальные формы отчетов об оценке жилой недвижимости и транспортных средств. Постановлением Минтруда России от 21 августа 1998 года утвержден Квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и других служащих, где предусмотрена должность оценщика. Необходимо привести характеристику должности оценщика в соответствие с действующим законодательством об оценочной деятельности, в связи с тем что в соответствии со ст. 4 Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» под оценщиками понимаются юридические лица и физические лица (индивидуальные предприниматели), деятельность которых регулируется настоящим Федеральным законом, а требования к должности оценщика в Квалификационном справочнике касаются оценщика- индивидуального предпринимателя. На практике часто возникают случаи недобросовестного осуществления предпринимательской (профессиональной) деятельности. Например, юридические лица, осуществляя оценочную деятельность, нарушают лицензионные требования и условия, тем самым наносят ущерб правам, законным интересам граждан и т.д. Аннулирование лицензии оценщика означает, что он теряет способность заниматься оценочной деятельностью. Последствия правонарушения в виде ограничения правоспособности относятся к личной предпринимательской ответственности. При аннулировании лицензий на осуществление оценочной деятельности, которые были выданы юридическим лицам, возникает ситуация, когда мера ответственности не достигает своей цели воспрепятствования дальнейшим нарушениям. Эта ситуация вызвана тем, что лицензия выдается под определенного сотрудника, обладающего профессиональными знаниями в сфере оценочной деятельности, а аннулируется лицензия организации без применения каких-либо мер к данному сотруд нику. Такая организация может быть быстро ликвидирована и получена новая лицензия «под тот же диплом» того же сотрудника. Данная проблема требует урегулирования на законодательном уровне. В связи с этим целесообразно внести дополнения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, дополнив виды ответственности за нарушение лицензионных требований и условий следующим видом: лишение права занимать определенные должности. В соответствии с Федеральным законом от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» срок действия лицензии не может быть менее чем пять лет. Срок действия лицензии по его окончании может быть продлен по заявлению лицензиата. Ввиду того, что оценщики неоднократно нарушают действующее законодательство об оценочной деятельности, что наносит ущерб экономике, целесообразно ввести в вышеуказанный Федеральный закон дополнение следующего содержания: «В продлении срока действия лицензии может быть отказано в случае выявления лицензирующими органами неоднократных нарушений или грубого нарушения лицензиатом лицензионных требований и условий.

2.1. Категория уставного капитала должна быть сохранена, а ее эффективность - повышена. Для этого следует сделать качественный скачок в размере уставного капитала, установив, в особенности для акционерных обществ, действительно высокий уровень уставного капитала. Реализация данного положения не создаст искусственных препятствий развитию малого предпринимательства, ибо оно может осуществляться не только с использованием конструкции хозяйственного общества, но и в форме индивидуального предпринимательства, договоров простого товарищества (о совместной деятельности), а также в незаслуженно забытой современным законодательством форме производственного кооператива.

Предлагается, с учетом опыта европейских правопорядков, установление минимального размера уставного капитала: для ООО в размере 1 млн. руб. (порядка 25 тыс. евро), а для АО - в размере не менее 2 млн. руб. (порядка 50 тыс. евро). Такое повышение не должно стать препятствием для сохранения более высоких требований к размеру уставного капитала юридических лиц, занимающихся такими видами деятельности, как банковская, страховая (возможно их применение и к другим видам деятельности), устанавливаемых специальным законом.

Кроме того, при совершенствовании норм Федерального закона "Об акционерных обществах" следует рассмотреть вопрос об установлении повышенного размера уставного капитала для тех акционерных обществ, которые прибегают к открытой (публичной) подписке на акции.

Для уже существующих хозяйственных обществ необходимо предусмотреть значительный период времени (1 - 2 года) для приведения размера их уставного капитала в соответствие с новыми требованиями законодательства.

Исчисление размера уставного капитала следует осуществлять в рублях, а не в минимальных размерах оплаты труда или в эквиваленте иностранной валюты, как это принято в большинстве случаев в настоящее время.

2.2. При сохранении специальных требований к составу уставного капитала кредитных и банковских организаций, установленных федеральными законами, следовало бы сформулировать общие ограничения на внесение вкладов в уставный капитал в неденежной форме и общие требования к вкладам, вносимым в неденежной форме, сходные с теми, которые предусмотрены в директивах ЕС и в законодательстве зарубежных стран.

В первую очередь необходимо обеспечить, чтобы существенная часть уставного капитала была оплачена в денежной форме. Не требуя формирования уставного капитала исключительно денежными средствами, следует установить, что при учреждении хозяйственного общества весь уставный капитал должен оплачиваться в денежной форме, а при последующем увеличении его размера допускается внесение и неденежных вкладов.

При этом вопрос о сохранении действующего порядка внесения вкладов в уставный капитал кредитных организаций, который допускает внесение не только денежных средств, но и определенных законом видов имущества, должен быть обсужден дополнительно, так как это потребует установления изъятий из общего порядка.

Процентное соотношение денежных и неденежных вкладов в уставный капитал должно быть установлено законом или в порядке, определенном законом (как это существует сегодня применительно к уставному капиталу кредитных организаций).

2.3. Общие требования к неденежным вкладам можно сформулировать следующим образом:

1) в качестве неденежных вкладов могут выступать вещи и права, имеющие денежную оценку; при этом не должны вноситься в уставный капитал права пользования имуществом (арендные права и т.п., в то же время возможно внесение прав по лицензионному договору), а также некоторые виды ценных бумаг (такие как вексель, облигация) и права требования участника хозяйственного общества как к самому обществу, так и к третьему лицу;

2) в особо регулируемых сферах деятельности (банки и иные кредитные организации и др.) в качестве неденежных вкладов могут выступать только вещи, пригодные к использованию в данной сфере деятельности; законом могут быть установлены дополнительные ограничения по видам имущества, которое может быть предметом неденежного вклада;

3) оценка неденежного вклада должна осуществляться только независимым оценщиком, но не органами хозяйственного общества, не по соглашению его участников или иными способами, так как это должна быть оценка рыночной стоимости вклада, а не ценности этого вклада для участников общества или для самого общества. При этом оценщик должен нести субсидиарную ответственность в размере допущенного им завышения стоимости неденежного вклада;

4) если внесенная в качестве неденежного вклада в уставный капитал вещь будет в последующем виндицирована третьим лицом, следует установить обязанность участника общества, внесшего данный вклад, "заместить" такую вещь в уставном капитале, причем в денежной форме. Это же правило следует распространить и на случаи внесения имущества в виде права (пользования или требования), которое впоследствии было изъято у хозяйственного общества в результате признания сделки недействительной и по тому подобным основаниям.

Исключение из обязательной оценки могут составлять (а) объекты, имеющие установленную рыночную стоимость, такие как котирующиеся на биржах ценные бумаги, (б) неденежные вклады незначительной стоимости, не превышающей размер, который следует установить законодательно (порядка 10000 руб.), в последнем случае возможно допустить оценку такого вклада в порядке, предусмотренном уставом общества, с введением субсидиарной ответственности участников общества за оценку неденежных вкладов.

Если к моменту внесения неденежного вклада возникают обстоятельства, которые могут существенно изменить стоимость такого вклада, требуется его переоценка.

2.4. При учреждении хозяйственного общества весь уставный капитал должен оплачиваться в денежной форме. При этом минимальный уставный капитал в основном должен быть оплачен к моменту государственной регистрации, оставшаяся часть - в течение года с момента государственной регистрации, если более короткий срок не установлен учредительными документами общества (заслуживает обсуждения и правило об одномоментной оплате всего уставного капитала при учреждении общества). При увеличении уставного капитала срок оплаты устанавливается в документах, на основании которых осуществляется такое увеличение.

2.5. Следует сохранить правила, предусмотренные действующим законодательством, о переходе акций (доли участника) к хозяйственному обществу в случае неосуществления в установленный срок полной оплаты акций (доли), а также о том, что учредительными документами общества может быть предусмотрено взыскание неустойки в пользу общества за просрочку оплаты (внесения вклада).

2.6. Исходя из природы юридических лиц и специфики их деятельности изложенные правила об уставном капитале (его размере, составе и порядке формирования) могут быть распространены на производственные кооперативы и стать общими для коммерческих организаций (кроме товариществ).

2.7. Представляется также целесообразным создание уставного капитала в тех некоммерческих организациях, учредительные документы которых предусматривают их право на осуществление предпринимательской (приносящей доход) деятельности (за исключением учреждений, по долгам которых учредитель несет субсидиарную ответственность). Требования к такому уставному капиталу могут быть предусмотрены по аналогии с обществом с ограниченной ответственностью.

2.8. Вместе с тем целесообразно ограничить возможность взаимного участия хозяйственных обществ в уставных капиталах друг друга (перекрестное владение). Отсутствие таких ограничений позволяет управляющим основного общества через дочернее общество - акционера основного общества - голосовать на общих собраниях акционеров основного общества.

Оптимальный способ борьбы против этих злоупотреблений - императивный запрет в ГК на перекрестное владение акциями (долями). В качестве последствий нарушения такого запрета необязательно предусматривать недействительность сделок основного общества по приобретению акций (долей) дочернего; можно установить, что акции (доли), приобретенные по любым основаниям, но с нарушением указанного запрета, не предоставляют своим владельцам никаких прав (не голосуют, не участвуют в определении кворума общего собрания акционеров, по ним не начисляются дивиденды и т.д.).

2.9. Целесообразно отказаться от конструкции дробных акций как особых объектов гражданского оборота, установив соответствующий запрет в ГК. Понятие "дробная акция" не соответствует ни основным положениям законодательства, устанавливающим особенности правового режима ценных бумаг, ни гражданско-правовой доктрине в целом и концепции твердого уставного капитала в частности. При "дроблении" акции ее бывшему владельцу должна выплачиваться соответствующая денежная компенсация.

2.10. Важно последовательно придерживаться критериев, определяющих специфику привилегированных акций. В этих целях в ГК должна содержаться норма, обязывающая акционерное общество при наличии чистой прибыли по итогам деятельности за определенный период принимать решение о выплате дивидендов по таким акциям и осуществлять их фактическую выплату. Размер дивиденда должен определяться в уставе общества по всем типам привилегированных акций. Основные положения об объявлении и выплате дивидендов необходимо включить в ГК, поскольку право на дивиденд - основное имущественное право акционера - участника коммерческой организации, представляющей собой объединение капиталов.

2.11. Защита интересов акционерных и других хозяйственных обществ при совершении ими крупных сделок и сделок с заинтересованностью должна строиться не путем предоставления им права оспаривать заключенные с контрагентами сделки, ссылаясь на нарушение внутрикорпоративного порядка их оформления, а путем установления законодательного требования об обязательном закреплении порядка оформления таких сделок в уставах акционерных обществ, предусматривающего имущественную ответственность исполнительных органов общества за его нарушение перед самим обществом. Возможность признания таких сделок недействительными по иску хозяйственного общества должна признаваться лишь для случаев, когда контрагент по сделке заведомо знал или должен был знать об ограничениях для ее совершения, предусмотренных уставом общества (ср. ст. 174 ГК).

§ 3. Законодательство о соглашениях между участниками

хозяйственных обществ

29 марта в 10.00 в Центре информационных технологий компании "Гарант" состоялось интернет-интервью Председателя комиссии Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Бурбулиса Геннадия Эдуардовича .

Тема интервью: "Совершенствование законодательства - приоритет государственной политики".

Интернет-интервью организовано компанией "Гарант". Компания "Гарант" зарегистрирована в качестве Информационного агентства (свидетельство: ИА N 77-14642). При распространении сообщений и материалов Информационного агентства другим средством массовой информации ссылка на Информационное агентство обязательна (ст. 23 Закона "О СМИ").

В подготовке стенограммы принимает участие журнал "Законодательство".

21 февраля 2007 года в Совете Федерации состоялось обсуждение ежегодного доклада "О состоянии законодательства в Российской Федерации (законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики)". Данный доклад был третьим по счету и является логическим продолжением работы верхней палаты российского парламента в деятельности по совершенствованию законодательства Российской Федерации и формированию системы конституционного партнерства власти и общества, а также обозначил ряд ключевых проблем, которые были выявлены в процессе подготовки докладов.

Главной задачей доклада, по утверждению его авторов, является анализ правового поля страны, оценка качества существующего законодательства, а также создание системы прогнозирования последствий принимаемых решений и определения степени соответствия законодательной базы основным принципам государственной политики.

15 марта 2007 в Совете Федерации состоялись парламентские чтения на тему "Законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики в 2006 году". Председатель Комиссии Совета Федерации по методологии реализации конституционных полномочий Совета Федерации Г.Э.Бурбулис обсудил с преподавателями и студентами ведущих юридических вузов России основные положения и выводы доклада "О состоянии законодательства в Российской Федерации", подготовленного Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, а также был проведен анализ законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов РФ с точки зрения полноты и качества правового обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики РФ, определенных в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ.

Ответить на интересующие интернет-аудиторию вопросы, рассказать о методологии исследования, результаты которого изложены в Докладе, концепции и основных ориентирах Доклада, а также прокомментировать основные результаты, полученные по завершении подготовки Доклада, мы пригласили Бурбулиса Г.Э. - Председателя Комиссии Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

В ходе интернет-интервью будут получены ответы на следующие вопросы:

Какова концепция законопроектной деятельности в Российской Федерации?
- Как составлялся Доклад? Кто принимал участие в его составлении?
- Какие выводы были сделаны авторами доклада по его завершении?
- Какие предложения сделаны авторами Доклада?

Также будут освещены проблемы:

Мониторинга законодательства и правоприменительной практики: от системной потребности к эффективной организации и осуществлению в масштабах Российской Федерации;
- доклада Совета Федерации "О состоянии законодательства в Российской Федерации" - событие парламентского года;
- органических законов новой России: федеральный закон "О нормативных правовых актах в Российской Федерации", федеральный закон "О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов", федеральный закон "О Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации".

К моменту начала конференции поступило несколько десятков разных, интересных и проблемных вопросов, которые мы сегодня и хотим предложить нашему уважаемому гостю.

Ведущий:

Первый вопрос от Антоновой Ольги из Москвы: Здравствуйте! Скажите, в чем заключается цель подготовки данного доклада? И как, по вашему мнению, его содержание повлияет на реформирование законодательного поля Российской Федерации?

Бурбулис Г.Э.:

Спасибо за вопрос и возможность сегодня пообщаться с уважаемой интернет-аудиторией. На самом деле мы в Совете Федерации считаем нашу деятельность по мониторингу законодательства и правоприменительной практики одной из главных наших практических задач. Можно уже сейчас с уверенностью сказать, что ежегодный доклад о состоянии законодательства Российской Федерации является событием парламентского года. Потому что мы анализируем все без исключения законы, принятые Государственной Думой в течение 2006 года, одобренные или отклоненные Советом Федерации и, в конечном счете, подписанные главой государства. Тем самым мы стараемся выставить самим себе оценку за качество принимаемых законов. А когда возникает вопрос о том, как мы это анализируем, какими критериями пользуемся? Насколько наши оценки, выводы и рекомендации аргументированны? Ведь это уже третий доклад. А какая польза? Какой толк от этой работы? И можно ли говорить, что из года в год принимаемые законы все более совершенны, все более доступны для населения и исполняются органами власти, юридическими, физическими лицами с глубоким пониманием их правовой сути? Вот для того, чтобы в этом разобраться, нам пришлось, и в этом докладе мы эту работу, я считаю, достаточно убедительно представляем, сформулировать такую идею, как стратегия правового развития Российской Федерации. Мы настаиваем на том, что законотворческий процесс - это очень сложный, ответственный процесс конституционного партнерства, поскольку в нем активно принимают участие глава государства Российской Федерации, вся система исполнительной власти, субъекты Российской Федерации, научные сообщества, корпоративные сообщества. И нам удалось показать вот эту глубинную взаимосвязь качества принимаемого закона от интересов, от профессиональной готовности всех перечисленных мною субъектов конституционного партнерства и тех противоречий, которые существуют сегодня в сфере законодательства между разными органами власти. Мы говорим о том, что серьезной основой для оценки принимаемых законов и эффективности их исполнения является ежегодное послание главы государства Федеральному Собранию о положении в стране и об основных направлениях внутренней и внешней политики. На самом деле в посланиях Президента РФ формулируются задачи, в которых определяются приоритеты государственного развития, государственного управления. И парламент принимает на себя обязательства адекватно реагировать на эту стратегию главы государства. Ну и, наконец, самое, может быть, трудное - мы вынуждены учитывать, что законодательные процессы - это не только исполнение каждым органом, участвующим в нем некоторой своей компетенции. Это еще лоббистская, часто скрытая борьба за те или иные правовые решения. Не всегда эта борьба соответствует коренным интересам государственного управления, не всегда она соответствует интересам жителей страны. И по большому счету Совет Федерации является правовым фильтром. Мы последняя инстанция, которая либо одобряет, либо отклоняет закон. Вот это все важные обстоятельства пять лет назад позволили нам проявить инициативу общероссийского характера и начать системную работу по мониторингу законодательства. Мы считаем, что этот третий по счету доклад сохраняет внутреннюю преемственность с докладами, подготовленными ранее. Из года в год мы все лучше понимаем, что нужно и можно делать. И сегодня можем с удовлетворением отметить, что в подготовке доклада в разной степени активности принимают участие практически все министерства и ведомства. В настоящее время у нас около 160 субъектов, которые вносят свои предложения и замечания. После того как доклад подготовлен и обсужден на пленарном заседании, дополнен замечаниями и поправками, мы раздаем и рассылаем его во все субъекты Федерации, во все органы власти, во все научные вузовские библиотеки и нашим коллегам - экспертному сообществу в стране. В этом плане мы считаем доклад работой непрерывной и плановой, и преемственной. Можно даже так сказать, что, завершив работу над 2006 годом, на следующий день Совет Федерации начинает анализировать законодательную продукцию текущего, 2007 года. Вот, на мой взгляд, такая главная сверхзадача, сверхидея нашей серьезной работы.

Ведущий:

Геннадий Эдуардович, вы упоминали о том, что направляется послание Президента РФ Федеральному Собранию. А как оно соотносится с содержанием части первой доклада, касающейся стратегии правового развития? Доклад повторяет то, что указано в послании Президента РФ, или же есть какие-то дополнения, может быть, проводится какой-то анализ?

Бурбулис Г.Э.:

На самом деле послание Президента РФ - это конкретный текст. А наша обязанность заключается в том, чтобы осмыслить его и воспринять его предметно, то есть практически. Из года в год президент отмечает три глубинных проблемы нашей страны: это бедность, проблема с демографической ситуацией и коррупцией. Поэтому мы стремимся, чтобы эти три системные, многолетние проблемы нашего государства были наиболее ярко отражены, прежде всего, в программе законопроектных работ. Во-вторых, пытаемся отразить в тех нормах, которые мы принимаем. Послание анализируется, обсуждается во всех комитетах и комиссиях. Мы согласовываем наше понимание этих приоритетов, обозначенных президентом с правительством (там есть постоянно действующая комиссия по законодательной деятельности) и нашими коллегами в Государственной Думе. Мы выявляем ценности послания, конкретно определяем задачи, которые в нем президент намечает, и корреспондируем их с реальной законотворческой и законопроектной работой. Можно даже сказать, что наша идея о конституционном партнерстве и наше два года назад акцентирование конституционного статуса посланий как наиболее актуального документа общегосударственного значения, который позволяет выработать внятные и четкие критерии оценки итогов законодательной деятельности. И сейчас это уже состоялось в полной мере. Вместе с тем мы обнаруживаем преемственность между ежегодными посланиями главы государства и приучаем себя к такого же рода преемственности в законодательной деятельности, потому что самая большая беда, которую мы вынуждены из года в год выявлять по итогам нашего анализа, - это отсутствие в нашей стране хорошо продуманного, аргументированного плана законопроектных работ на длительную перспективу, который бы защищали Государственная Дума и парламент в целом от конъюнктуры текущего момента. От отбрасывания законопроектов, не имеющих стратегической перспективы и выражающих не что иное, как использование той или иной возможности влиять на портфель законопроекта Государственной Думы в интересах того или иного ведомства или какой-то обострившейся политически целесообразной текущей задачи.

Ведущий:

Геннадий Эдуардович, мы уже говорили о том, что несколько докладов было подготовлено ранее и что это уже третий доклад. В связи с этим вопрос от Алексакова Михаила из Ставрополя: Отличается ли чем-либо принципиально содержание последнего доклада от содержания докладов, которые ранее были подготовлены Советом Федерации по аналогичной тематике?

Бурбулис Г.Э.:

Да, у нас есть для этого внутренний критерий. Мы всякий раз все больше и больше обращаем внимание на три основания законодательного процесса. Первое, мы считаем, что каждый закон, принимаемый Государственной Думой, в первую очередь должен отвечать конституционным правам и свободам человека и гражданина в нашей стране. Более того, всю основную, вторую часть доклада, где непосредственно анализируются все 270 законов, принятые за год, мы все структурируем таким образом, когда главы этой основной части полностью отражают всю динамику и всю систему принимаемого законодательства. В частности, глава первая: "Стратегия развития государства, институтов гражданского общества и обеспечение политических прав граждан". Здесь анализируются все законы, связанные с государственным строительствам, законы, связанные с конституционным законодательством, с гражданским обществом, а также политическим партийным процессом. И мы стараемся каждый закон отличить друг от друга по этой очень тонкой и очень глубокой системе критериев. Обеспечиваются ли права граждан в принимаемом законе? Адекватно ли представлено пространство этих прав и свобод или по каким-то причинам оно ущемляется или сужается? Вторая глава - "Социальные права граждан". Третья глава - "Экономические права граждан". Четвертая глава касается вопросов национальной и личностной безопасности. И пятая, в этом отношении очень важная, глава - это наши международные интересы и законодательство, регулирующее деятельность Российской Федерации в системе международных отношений. Второй критерий, на который мы в этом докладе тоже делали акцент, это наше постоянное стремление синхронизировать законодательный процесс, осуществляемый на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации. Мы в этом отношении специально впервые выделяем в этом докладе такую позицию, как стратегия реализации государственной политики в субъектах Российской Федерации. И отмечаем здесь несколько таких тревожных тенденций. Во-первых, сохраняется такая обидная практика, когда федеральный законодатель принимает очередной закон с множеством отсылок в органы субъектов с требованием оперативно привести свои законодательные акты в соответствие с принимаемым законом. Часто это требование не отвечает интересам самих субъектов. И мы попадаем в коллизию, которая вполне может быть преодолена, если удастся восстановить такое золотое правило, что ни один федеральный закон, затрагивающий в той или иной мере интересы различных слоев населения или тех или иных отраслевых задач в субъектах, не принимается без системной экспертизы самих этих субъектов. Мы отмечаем, что в настоящее время внимания к позиции субъектов по разным причинам недостаточно, оно не закреплено ответственностью Государственной Думы за добросовестное и компетентное учитывание оценок и выводов Совета Федерации. Ну и, наконец, мы сегодня имеем такую сложную стратегию, как интенсивная реализация национальных государственных проектов. В большинстве своем они затрагивают абсолютно конкретные позиции тех или иных групп граждан на местах. И мы в докладе специально анализируем нормативно-правовое обеспечение реализации национальных проектов, поскольку и сфера образования, и сфера здравоохранения, и жилищного строительства, и аграрного сектора по большому счету вбирают в себя всю систему жизнедеятельности людей на местах. И, наконец, второе существенное отличие. Нам кажется, есть какой-то такой логический предел увеличения количества законов. Принимать их так интенсивно, как это делается уже почти 10 лет нашим парламентом, без учета интегрального влияния закона на всю систему жизнедеятельности людей нельзя. Есть отраслевое законодательство, оно принимается часто аргументированно в рамках той или иной отраслевой задачи. Мы же говорим о том, что полноценным закон может быть тогда, когда учитываются системные последствия его на все остальные сферы жизнедеятельности людей. Поэтому мы вводим специальную главу в этом докладе: "Правовое обеспечение комплексных общенациональных проблем". Год за годом мы расширяем перечень этих национальных комплексных проблем. В нашем последнем докладе мы выделяем и анализируем три таких направления. Это, как я говорил, борьба с коррупцией, демографическая политика, государственная политика преодоления бедности, молодежная политика и ее законодательное обеспечение, развитие арктических и северных территорий. Кроме этого, у нас сейчас представлено такое направление в Совете Федерации, как стратегия развития морской политики в России. Вот что касается той принципиальной новизны, которую мы отмечаем в докладе за 2006 год.

Ведущий:

Геннадий Эдуардович, доклад достаточно объемный. Какие методы использовались при его подготовке? Это были научные подходы или какая-то оценка деятельности законодателей, может быть, смешанный подход?

Бурбулис Г.Э.:

Очень хороший вопрос. Нужно еще раз подчеркнуть важность нашей деятельности по мониторингу законодательства, а ежегодный доклад является своеобразным итогом этой работы в течение года. Составление доклада мы осуществляем в непрерывном сотрудничестве с ведущими научными организациями страны. Нашими партнерами являются специалисты Института государства и права Российской академии наук, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Мы очень активно сотрудничаем с экспертными структурами Российского союза промышленников и предпринимателей, Торгово-промышленной палаты Российской Федерации и многими инициативными общественными организациями. Поэтому с точки зрения методов, которые используются при подготовке доклада, можно назвать традиционные: метод целостного системного анализа на вопрос внутренних противоречий, метод анализа экспертиз (по каждому закону должны быть проведены экспертизы правительства по его финансовому обеспечению, по соответствию конституции, по соответствию нашим международным обязательствам и так далее). Но сегодня мы существенно расширяем этот перечень экспертного обеспечения работы над законом, включая в него то, о чем уже ранее говорили: антикоррупционные составляющие. И самое трудное, но самое важное для нас, это итоговая системная гуманитарная экспертиза. По большому счету, какое бы ведомство, какое бы министерство, какая бы отрасль жизнедеятельности ни добивались принятия закона, регулирующего эту сферу, в итоге каждый закон так или иначе затрагивает интересы конкретного человека. И до сих пор только впоследствии удавалось оценить, в какой мере закон нужен, полезен и понятен людям. Поэтому гуманитарная экспертиза является наиболее сложным видом экспертизы и предполагает сотрудничество специалистов разных наук (не только правоведения, но и социологии, социальной психологии и так далее). Это и требования, касающиеся специфики нашего российского федерализма, потому что мало учитываются сегодня условия жизнедеятельности людей в разных регионах, их несимметричность. И мы обязаны уделять большое внимание этим последствиям. Поэтому серьезное научное обеспечение нашей работы над докладом гарантировано нам таким постоянным сотрудничеством с представителями разных отраслей научного знания. Можно даже говорить о том, что здесь уже сложился хороший коллектив единомышленников. Более того, мы заинтересованы и в развитии этого сотрудничества. Именно поэтому после окончания работы над докладом мы отправляем его не только в органы власти, но и в Российскую академию наук, научные и вузовские библиотеки. Мы крайне заинтересованы в этой системной обратной связи. Наше кредо такое: своевременно принятый и качественный закон является самым желанным местом встречи общества и власти, человека, личности, гражданина и государства. Долгое время в нашей стране недооценивалось, что законы - это то, при помощи чего государство управляет и регулирует жизнь в обществе. И если законы принимаются неподготовленные, а мы из года в год фиксируем такую печальную практику, в докладе даже используется такой термин, как "заплатное законодательство". Закон обсуждается, принимается Государственной Думой, затем обсуждается у нас. Мы высказываем некоторые замечания, неудовлетворенность, но при этом нам говорят: да, это все правильно, но давайте мы сейчас его примем, а прямо с завтрашнего дня начнем готовить поправки к нему. К сожалению, эта печальная история с "заплатным законодательством", к сожалению, до сих пор не преодолена. И самое, может быть, трудное для нас, это чтобы наш доклад был доступен не только специалистам, не только органам, исполняющим его с точки зрения своих должностных обязанностей, но и доступен большинству населения страны. Поэтому с этого года было принято решение о подготовке также адаптированной версии доклада. То есть в форме, приемлемой для массового ознакомления. Она не будет искажать правовую суть, но будет более доступна, более конкретна и адресна. В некотором смысле эта версия должна четко сказать заинтересованному человеку, что в течение года парламент сумел принять такое-то количество законов, такая-то их часть что-то улучшает, облегчает и каким-то образом совершенствует благосостояние граждан и способствует их желанию жить достойно в родной стране.

Ведущий:

Геннадий Эдуардович, судя по объему доклада, большая очень работа проделывается для его подготовки. Могли бы вы сказать, отразились ли как-то выводы, изложенные в предыдущих докладах, на реальном совершенствовании законодательства в стране?

Бурбулис Г.Э.:

Ну, во-первых, мы считаем одним из серьезных результатов нашей деятельности прежде всего то, что у нас складывается система мониторинга законодательства и практики правоприменения. Сегодня в абсолютном большинстве министерств и ведомств есть специальное подразделение, которое занимается мониторингом нормативно-правовой базы. Нам очень приятно, что идея ежегодного доклада все больше и больше завоевывает внимание наших коллег - депутатов законодательных органов субъекта Федерации. И по нашему примеру, с нашим участием, с нашим методическим содействием они начинают готовить такого рода доклады по сфере своей деятельности у себя в территориях. Сегодня такие доклады делаются в Саратове, Самаре, Новгороде, Республике Коми, Ставрополе. Мы видим существенный интерес к этой деятельности и в дальнейшем. Мы рекомендуем, и такая деятельность осуществляется, наш доклад обсудить в каждом субъекте Федерации, прежде всего усилиями представителей субъекта в Совете Федерации. Мы очень дорожим этими обсуждениями, поскольку они позволяют в полной мере убедиться, насколько мы полезны, насколько успешны в этой области. Ну и, наконец, может быть, самое важное, мы объединились в признании того, что мониторингом нельзя заниматься только на инициативных началах. Эта работа требует правового закрепления. Поэтому качественный итог нашей трехлетней работы над докладами заключается в том, что мы завершаем подготовку трех очень важных законопроектов, отсутствие которых, на наш взгляд, существенно влияет на плохое качество принимаемых законов. То есть не уговаривать надо друг друга, будьте бдительны, уважаемые депутаты, не ссорьтесь с правительством, которое из года в год принимаемые нами законы очень часто деформирует своими подзаконными актами так, что от их основной правовой сути остаются "рожки да ножки". А через принятие данных законов так регламентировать и юридически закрепить ответственность законодателей за результаты своей деятельности, чтобы не повторять этих ежегодных проблем.

Ведущий:

В развитие темы мониторинга законодательства задам следующий вопрос. Его прислал Денис Баталин из Москвы. Итак, вопрос: Геннадий Эдуардович! На предварительном обсуждении доклада спикер Совета Федерации Сергей Миронов заявлял о том, что механизмы прогнозирования и эффективного реагирования на результаты проводимого мониторинга должны быть закреплены в законах "О нормативных правовых актах в Российской Федерации", "О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов" и "О Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации" и что уже ведется разработка данных законопроектов. Расскажите, пожалуйста, подробнее о содержании данных законопроектов и тех решениях, которые будут ими предложены, а также о том, когда планируется внесение данных законопроектов в Государственную Думу.

Бурбулис Г.Э.:

Да, действительно, сейчас отсутствующие, но жизненно необходимые сегодня именно два из этих законов. Это закон "О нормативных правовых актах в Российской Федерации" и закон "О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов". Может быть, участникам интернет-сообщества покажется странным, но сегодня российский парламент регулирует законодательный процесс своими внутренними документами, а именно регламентами палат. И оказывается, что из-за каких-то маловажных причин можно годами тянуть очень важный и нужный законопроект, который не попадает в портфель Государственной Думы. А какой-то можно принять в один день во всех трех чтениях. Оказывается, наш призыв и законное конституционное право законодательных органов субъектов Федерации вносить в Государственную Думу законодательные инициативы из года в год превращается в такое демонстративное унижение. Потому что 98% законодательных инициатив, которые субъекты Федерации вносят в Государственную Думу, отправляются в корзину как несостоятельные. И часто мотивация такого решения достаточно условная. Мы считаем, что все эти классические проблемы и беды могут быть успешно решены, если в этих двух нормативных актах, о которых я говорил, мы сумеем внятно и четко прописать всю последовательность законопроектного процесса, а также ответственность каждого участника процесса за свои действия. И самое в этом отношении важное, что мы принципиально заново внедряем в эти законы нормы о мониторинге. Причем мониторинг, как оценка, как прогноз, как отслеживание, может быть полезным и эффективным, если он начинается с самого первого шага, в тот момент, когда формируется идея отсутствия правового регулирования той или иной жизненной проблемы. Также мы говорим о том, что должны быть свои критерии для мониторинга текста законопроектной инициативы, независимо от того, кто ее представил: Правительство РФ, субъект Федерации, глава государства или депутат Государственной Думы. Теперь о том, когда будем вносить законопроекты. Мы считаем, что где-то в конце уже этого месяца Совет Федерации сумеет передать оба эти закона в Государственную Думу. И мы будем совместно с нашими коллегами стремиться к тому, чтобы в течение этого года до избрания нового парламента мы могли бы уже их принять. Кроме того, были бы очень признательны, в том числе и президенту страны, который приветствует нашу работу по законодательству. Каждый ежегодный доклад председатель Совета Федерации Сергей Миронов передает Владимиру Путину. В этом отношении мы надеемся, что идея совершенствования законодательства, как приоритет государственной политики, получит свое отражение и в очередном послании Президента Федеральному Собранию за 2007 год.

Ведущий:

Следующий вопрос о досье закона, его задает Михайлюк Ольга: Расскажите, пожалуйста, поподробнее об инновации нынешнего доклада, так называемого досье закона.

Бурбулис Г.Э.:

Мы очень гордимся новацией, которую мы определили как досье закона. И в этом докладе мы впервые представляем составленные постфактум два таких досье. Это на закон "О противодействии терроризму" и закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Мы очень рассчитываем, что со временем досье закона превратится в такую эффективную и всеми признаваемую форму профессионального и ответственного отношения к законодательству. В двух словах. Речь идет о том, что с момента формирования законодательной инициативы до момента исполнения закона в его практической форме должно идти накопление базы данных, в которой отражаются все без исключения экспертные оценки с аргументами и конкуренцией сторон в момент защиты или, наоборот, опровержения той или иной правовой нормы. И если кто-то когда-то сумел исключить из закона норму, необходимость которой выявилась через день или через год после его исполнения, или, наоборот, добился того, чтобы в законе сохранились формулировки, предполагающие взаимоисключающее толкование, то это можно будет отследить. Или почему закон перегружен отсылочными нормами? Ведь отсылочная норма - это всегда угроза произвола чиновника.

Ведущий:

Я бы хотел уточнить пару моментов. Вы говорили о том, что при помощи досье закона можно будет понять, благодаря кому из законодателей были исключены те или иные необходимые пункты или внесены изменения, которые оказались впоследствии несостоятельными. Скажите, будет ли установлена какая-то ответственность за эти нарушения, если они будут выявлены, и какой может быть эта ответственность, по вашему мнению?

Бурбулис Г.Э.:

Очень важный, очень сложный и очень правильный вопрос. Более того, вся идея, вся концепция третьего доклада связана с принципиальной, бескомпромиссной самооценкой качества нашей работы и нахождению тех параметров ответственности, которую можно было бы предъявить по следующему законодательному году. Но в чем здесь основная сложность? Как правило, когда употребляется термин "ответственность", сразу же идет намек, что должно быть наказание. Я согласен, что со временем мы добьемся каких-то внятных, четких норм, позволяющих наказывать за принятие заведомо некачественного закона, применение которого повлекло за собой не только вакханалию в нормативно-правовой базе, но и какую-то корысть, заложенную в нем, в том числе и в предельных ее коррупционных формах. Но сегодня пока мы готовы говорить об ответственности как о создании четкой нормативной базы, исключающей произвол и манипуляцию законодательным процессом. И вот идея досье закона это некий постоянный экран, это как наша с вами, например, медицинская карта. Со дня рождения и до сегодняшнего дня нормальному человеку известно все, что происходило с его здоровьем на протяжении жизни. И любой грамотный врач может, вникнув в это, лучше понять, как помочь человеку. То же самое и с законом. Досье - это такой доступный, такой публичный контроль, в том числе и общественного мнения, средств массовой информации за тем, как протекает законодательный процесс и кто в нем участвует с той или иной позиции. Вместе с тем эти два закона, а также третий закон - "О Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации", который, как мы считаем, тоже крайне важно принять. Они в системе существенно ограничили бы вот эту всю неупорядоченность законодательного процесса. Ведь, как вы знаете, отсутствие правил - это всегда произвол. И, наконец, самое главное. Можно ли в перспективе полагать, что появится юридическая ответственность за брак в работе, которая по большому счету самая важная в системе органов государственной власти? У нас ведь колоссальная недооценка ценности права для того, чтобы жить нормально. Сегодня мы легко смиряемся не только с произволом чиновника, но и с произволом законодателя. Наша ключевая идея добиться того, чтобы закон стал продуктом коллективного творчества. В конечном счете, в тексте закона погашены интересы, воля и разногласия десятков участвующих в его разработке не только личностей, но и организаций. Кому вы в итоге предъявите этот иск? И кто будет отвечать? Думаю, что мировая практика имеет такую систему критериев. Главный ответ законодателей за качество своей работы - очередные выборы. И очень важно, что мы хотим это сделать таким понятным и привлекательным для людей. Наша идея мониторинга, как непрерывного отслеживания того, как осуществляется законодательный процесс и с каким результатом она должна проникнуть в общественное сознание. Сделать работу депутатов, членов Совета Федерации прозрачной, наглядной, доступной, и в этом смысле подконтрольной, вот одна из базовых идей нашей работы над докладом. Могу в качестве примера вспомнить, что уже два наших пленарных заседания проводятся в онлайн-режиме с использованием сети Интернет. Это непростое решение. Вместе с тем мы считаем, что эта открытость и доступность, с одной стороны, дис

Страница 1

В целом, анализируя динамику функционирования отдел пособий и социальных выплат можно говорить о ее положительной направленности, обусловленной улучшением финансирования и повышением квалификации сотрудников данных учреждений.

Финансовое обеспечение органов социального обслуживания населения, занимает одно из первых мест при рассмотрении эффективности функционирования данной системы. Поскольку федеральный бюджет и бюджет г. Новосибирска не в состоянии выделить суммы для достаточно полного финансирования системы социального обслуживания населения, то законодательство предусматривает дополнительные внебюджетные источники финансирования мер по социальному обслуживанию граждан:

Средства, поступающие из целевых социальных фондов; кредиты банков и средства других кредиторов, доходы от хозяйственной и иной деятельности предприятий, учреждений и организаций системы социального обслуживания населения (доход от хозрасчетных организаций);

Доходы от ценных бумаг, средства, поступившие от населения в качестве платы за социальные услуги; благотворительные взносы и пожертвования;

Другие источники, не запрещенные законом.

Итак, проанализировав деятельность отдел пособий и социальных выплат можно отметить следующие проблемы:

– нехватка денежных средств и неэффективное распределение полученных финансовых средств;

– недостаток квалифицированных специалистов в этой области;

– ограниченный набор предоставляемых услуг.

– привлечение предприятий всех форм собственности к финансированию деятельности органов социальной защиты путем предоставления льгот в налогообложении;

– подготовка специалистов по социальной работе в вузах г. Новосибирска, открытие курсов переквалификации;

– разрешение деятельности органам социальной защиты путем введения новых услуг, в которых нуждаются малоимущие.

Однако такое «точечное» исправление ошибок не может и не приведет к позитивным изменениям в оказании социальной поддержки населению, для этого необходимо создание комплексной программы по совершенствованию социальной защиты населения на территории муниципального образования.

За последние годы ситуация в сфере социального обслуживания населения претерпела значительные изменения. Взамен действовавшей ранее системы социального обеспечения создана принципиально новая система социальной защиты населения, включающая в себя учреждения социальной защиты семьи и детей, территориальные центры социального обслуживания населения, отделения социальной помощи на дому и службы срочной социальной помощи.

Вместе с тем остаются недостаточными материально-техническая база и финансирование отрасли, имеющиеся возможности не обеспечивают потребности населения, нуждающегося в социальном обслуживании. До настоящего времени не приняты стандарты социального обслуживания населения, не внедрен порядок лицензирования этой деятельности.

В основу модернизации системы социальной защиты граждан должны быть положены следующие принципы.

Принцип государственной ответственности - постоянная деятельность по созданию условий для надежной социальной защиты населения соответственно происходящим в обществе изменениям; по улучшению их социального положения путем достаточного материально-технического, кадрового и организационного обеспечения соответствующих институциональных структур; выполнение обязательств по предупреждению бедности и лишений, связанных с вынужденной миграцией, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера.

Главная » Конституционное право » Пути совершенствования действующего законодательства в сфере защиты прав предпринимателей в россии. Рекомендации по совершенствованию действующего законодательства