Предмет прокурорского надзора как особого самостоятельного вида государственной деятельности, с одной стороны, характеризует содержательную специфику действий прокурора, их привязку к достижению определенных целей, решению конкретных задач, а с другой - тот конечный результат, на достижение которого направлена деятельность прокурора. Наиболее последовательно специфику надзорных действий прокурора, конечный результат раскрывает правовая категория законности - действий и актов, указанных в законе органов, организаций и лиц, на которых распространяется надзорная компетенция органов прокуратуры.

Категория законности используется для обозначения широкой совокупности взаимосвязанных, но занимающих самостоятельное место в научном аппарате правовой теории понятий. Законность, прежде всего, составляет один из основополагающих принципов организации и деятельности правового государства, характеристики свойственного ему политико-правового режима, отражающего отношение общества к закону. Законность определяет как метод государственного руководства обществом и т.д. Все эти стороны многомерного государственно-правового феномена законности присутствуют в понятии законности, которым оперирует прокуратура. Законность действий и правовых актов органов, организаций и лиц, подзорных прокуратуре, заключается в их соответствии положениям Конституции РФ и действующим на территории РФ законам как с точки зрения их содержания, так и формы реализации. Оценка прокурорами с этих позиций деятельности поднадзорных субъектов правоприменения позволяет обеспечивать целей утверждения в их повседневной практике законности как основополагающего принципа решения стоящих перед ним задач, претворения в жизнь выраженной в законе государственной воли, добиваться точного и единообразного исполнения законов всеми субъектами правоприменительной деятельности. Осуществляя наблюдение за соответствием закону действий и правовых актов субъектов правоприменительной деятельности, органы прокуратуры выполняют роль важнейшего звена системы государственного управления обществом на началах законности.

Для получения представления о законности как предмете прокурорского надзора важно найти такое содержательное наполнение понятия законности, которое давало бы возможность раскрыть специфику надзорной деятельности прокуратуры.

Известный специалист в теории и практике прокурорского надзора, автор неоднократно издававшегося учебника по данной дисциплине, В.И. Басков, предлагал содержание понятия законности рассматривать в качестве совокупности элементов, включающих: «а) законы и подзаконные акты, б) исполнение законов, т.е. проведение их в жизнь, г) ответственность за допущенное нарушение законов»1 1 Басков В.И. Прокурорский надзор. М., 1995. С. 7.. Эта конструкция, в принципе правильно отражающая общую схему обеспечения законности, тем не менее, выглядит несколько усложненной, а главное, оставляет открытым вопрос о том, что же все-таки представляет собой законность как предмет прокурорского надзора.

Ближе к определению законности, которая может рассматриваться в качестве предмета прокурорского надзора, ее понятие, предложенное не менее авторитетным ученым В.В. Клочковым. В его понимании законность есть «совокупность взаимосвязанных требований общества к государству и праву к государству и иным участникам общественных отношений; отражение и выражение этих требований в общественном, в том числе политическом и правовом сознании и праве; реализация данных требований в социальной практике - деятельности участников общественных отношений»2 2 Клочков В.В. Развитие науки: совершенствование понятий и терминологии // Конституция. Проблемы управления и прокурорского надзора. М., 1996. С. 14.. Заключающиеся в данном понятии идеи о совокупности требований общества, граждан к государству и его правовой системе об организации жизни общества, государства, граждан на основе аккумулированных в праве предписаний, их реальном воплощении в социальной практике, подчиненности законов, деятельности исполнительной власти обеспечению прав и свобод человека и гражданина, с полным основанием могут иметь руководящее значение для всей прокурорско-надзорной практики.

Предложенный подход к определению законности, ориентирующий на оценку практики исполнения законов с точки зрения ее соответствия законодательным требованиям, дает возможность именно предметно представить надзор прокурора как охранителя законов. Укрепление законности, обеспечиваемое средствами прокурорского надзора, будет, таким образом, выражаться в целенаправленном воздействии прокуратуры на практику исполнения законов, обеспечение единообразия в понимании смысла и буквы закона и точности следования субъектов правоприменения требованиям закона. При этом единообразии понимание смысла и буквы закона будет означать недопустимость корректировки процесса применения закона в угоду местным, ведомственным, личным интересам, единство подхода к исполнению закона предполагает и обуславливает исключение выхода правоприменительной деятельности за пределы установленных законом дозволений и запретов.

Обеспечение законности достигается усилиями системы государственных органов, негосударственных структур, общественных объединений и широких слоев граждан. В эту систему входят: Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, суды, федеральные органы исполнительной власти, представительные (законодательные) и исполнительные органы субъектов РФ, органы местного самоуправления, правоохранительные органы, контролирующие органы, коммерческие и некоммерческие организации и др. Прокуратура составляет одно из звеньев данной системы. При этом абсолютно некорректным и неприемлемым представляются попытки переложить на прокуратуру весь груз ответственности за состояние законности. Такая задача может быть решена только всей системой обеспечения законности в стране, отдельным звеньям системы ее решение не под силу.

Укрепление законности как главная цель прокурорского надзора определяет подход, критерии оценки прокурором действий и актов органов, учреждений, организаций и лиц, надзор за исполнением законов которыми осуществляет прокуратура. Их оценка производится только с позиции закона. Другие критерии, в частности, критерий целесообразности, прокурорскому надзору не свойственны.

Показателями законности действий и актов субъектов правоприменительной деятельности выступают:

• 1. соответствие действий и правовых актов федеральных органов исполнительной власти Конституции РФ и действующим на территории РФ законам;
• 2. отсутствие противоречий между законами, актами исполнительных органов государственной власти субъектов РФ;
• 3. отсутствие противоречий между актами исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и федеральными законами;
• 4. соответствие действий исполнительных органов субъектов РФ требования закона;
• 5. соответствие действий и актов органов местного самоуправления Конституции РФ и действующим на территории РФ законам;
• 6. реальное выполнение контролирующими органами обязанностей по своевременному и полному выявлению нарушений закона;
• 7. соблюдение требований законодательства в уголовном, гражданском и административном судопроизводстве.

Укрепление законности, наряду с устранением нарушений закона, в качестве неотъемлемой части включает выявление и устранение причин и условий, способствующих правонарушениям.

Режим законности в государстве обеспечивается:

• 1. наличием отвечающей потребностям общества тщательно выверенной стратегии законотворческой деятельности;
• 2. своевременной корректировкой и пополнением действующих на территории РФ законов;
• 3. эффективной работы системы государственного контроля, которому принадлежит ведущая роль в выявлении и устранении нарушений законов;
• 4. эффективной работы системы государственного контроля, которому принадлежит ведущая роль в выявлении и устранении нарушений закона;
• 5. согласованной деятельностью всех государственных органов, негосударственных структур по обеспечению точного и единообразного исполнения закона всеми субъектами правоприменения;
• 6. надлежащим уровнем правовой культуры и правосознания должностных лиц и граждан;
• 7. обстановкой неотвратимости ответственности за нарушение требований закона.

Сливаясь в общее русло, действия прокуроров по выявлению и устранению нарушений закона, их причин и способствующих им условий, в итоге образуют крупное социально-правовое явление, оказывающее серьезное влияние на состояние законности в стране, правовую атмосферу в обществе в целом. Государственное строительство, особенно в условиях переходного периода, защита прав и свобод граждан, интересов общества имеют белее высокие шансы на успех при эффективном использовании правозащитного потенциала прокуратуры, усилении позиций прокуратуры как важнейшего института государственной правоохраны.

Прокурорский надзор тесно связан фактически со всеми отраслями права. Такое положение объективно обусловлено спецификой прокурорского надзора как особого вида государственной деятельности, направленной на повсеместное и безусловное утверждение силы закона, действия права как регулятора общественных отношений. Наиболее устойчивые отношения у прокурорского надзора сложились с конституционным, уголовным, уголовно-процессуальным, гражданским, гражданско-процессуальным и арбитражно-процессуальным, административным, уголовно-исполнительным правом.

Конституционное право определяет нормативную базу, характеризующую конституционно-правовой статус прокуратуры, ее место в системе государственных органов. Решение связанных с этим вопросов, имеет основополагающее значение для всех деятельности прокурорской системы, определения содержания ее задач, функций, характера полномочий и др.

Уголовно-процессуальное право служит основой применения правовых средств прокурорского надзора за исполнением законов органов дознания и предварительного следствия, устанавливает полномочия прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов органами расследования преступлений; формы участия прокурора в рассмотрении судами уголовных дел, полномочия прокурора в подготовительной части судебного заседания, входе судебного следствия, судебных решений, в ходе производства в кассационной и надзорной инстанциях, при возобновлении дел по вновь открывшимся обстоятельствам, производстве в суде присяжных.

Уголовное право, определяющее преступность и наказуемость деяния, основания уголовной ответственности, порядок назначения уголовного наказания и освобождение от уголовной ответственности, дает прокурору информацию, без знания которой он не может осуществлять квалификационный надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, участвовать в рассмотрении судами уголовных дел, реализовать полномочия по привлечению к уголовной ответственности лиц, в действиях (бездействии) которых наличествуют признаки состава преступления.

Гражданское право, регулирующее имущественные отношения, а также личные неимущественные отношения, имеет существенное значение для реализации полномочий прокурора, связанных с его участием в рассмотрении судами гражданских и арбитражных дел, принятием мер по возмещению причиненного противоправными действиями (бездействием) вреда.

Гражданское процессуальное право и арбитражное процессуальное право определяют основания обращения прокурора в суд с заявлением и порядок его вступления в дело, полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении гражданских дел, рассмотрении дел арбитражными судами.

Административное право, призванное регулировать общественные отношения в сфере государственного управления, наряду с законодательством о прокуратуре, определяет характер взаимоотношений прокуратуры с органами исполнительной власти, формы и принципы рассмотрения органами исполнительной власти актов прокурорского реагирования. Институты административного права учитываются прокурорами при осуществлении надзора за исполнением законов органами государственного управления. Кроме того, представляя совокупность норм, устанавливающих составы административных правонарушений, основания и порядок привлечения физических и юридических лиц к административной ответственности, административное право позволяет прокурорам избирать оптимальный вариант действий при реализации полномочий, направленных на выявление административных проступков и привлечение нарушителей к ответственности.

Уголовно-исполнительное право устанавливает основания нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительных учреждениях, иных учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом, права и обязанности задержанных, заключенных под стражу, осужденных к лишению свободы, порядок и условия их содержания, основания и порядок исполнения наказаний, не связанных с лишением свободы. Все это важно для конкретизации предмета прокурорского надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Помимо названных мер, прослеживаются связи прокурорского надзора и со многими другими отраслями права, хотя эти связи имеют качественно иной характер. Они относятся к таким отраслям, как финансовое, земельное, трудовое, природоохранное, хозяйственное, жилищное и другие права. Правовые институты данных отраслей определяют особенности работы прокурора на отдельных направлениях прокурорско-надзорной деятельности.

Разумеется, наблюдается и обратная связь рассмотренных отраслей права с прокурорским надзором.

Помимо предмета прокурорского надзора как особого вида государственной деятельности, осуществляемой от имени государства уполномоченными им органами прокуратуры и выражающейся в надзоре за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории РФ законов, следует различать предмет прокурорского надзора как отрасли права, как науки и как учебной дисциплины.

Признание прокурорского надзора как самостоятельной отрасли права было обосновано сравнительно недавно - в 60-е гг. 20 века - известными теоретиками прокурорского надзора С.Г. Березовский и В.К. Звирубулем.

Однако не менее активно против идеи выделения прокурорского надзора в самостоятельную отрасль в разное время выступала большая группа известных ученых - И.В. Павлов, О.С. Иоффе и другие, в основном не имевшие прямого отношения к разработке проблем прокурорского надзора. Ситуация вполне объяснимая: специалисты профильного плана заинтересованы в повышении авторитета прокурорского надзора и настаивают на признании системы регламентирующих его норм в качестве самостоятельной отрасли права, специалисты непрофильного направления такого интереса не имеют и поэтому позволяют себе критически оценить правомерность подобной акции.

В последние годы в теории особым вниманием проблема прокурорского надзора как отрасли права не используется. И, тем не менее, забвения не заслуживает. Бесспорно, проблема эта непроста. Отрасль права традиционно предполагает сосредоточение относящихся к ней правовых норм в едином массиве. Межу тем законодательная база прокурорского надзора, как известно, такому требованию не отвечает. Это весомый аргумент в пользу отрицания самостоятельности прокурорского права как отрасли права. Выделение прокурорского надзора в единый законодательный массив, уже сама по себе сложная, трудоемкая и далеко не безболезненная операция. И все-таки самостоятельный характер прокурорского надзора как отрасли права, несмотря на дискуссионность проблемы, можно и нужно признать, пока хотя бы на теоретическом уровне. В этом есть большой практический смысл. Признание прокурорского надзора отраслью права обеспечивает целостное, и главное, беспробельное, непротиворечивое правовое регулирование прокурорско-надзорной деятельностью, позволит оформить регламентирующие ее нормы в качестве единой, завершенной системы.

Отрасль права обладает обязательными признаками - собственным предметом правового регулирования и специфическим методом и механизмом регулирования. Предмет прокурорского надзора как отрасли права составляют общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением прокуратурой надзора за соблюдением Конституции РФ и действующих на ее территории законов. Данные общественные отношения являются качественно особенными, они не могут считаться сходными либо входящими как составные элементы в другие общественные отношения аналогичного уровня. Как отрасль права прокурорский надзор выполняет главным образом регулятивную функции.

При этом следует иметь в виду, что регулятивная функция прокурорского надзора осуществляется не напрямую, а опосредованно путем воздействия на практику исполнения законов, имеющих регулятивную направленность. Определенное участие прокурорский надзор принимает и в реализации охранительной функции права. В пользу самостоятельности названной отрасли права говорит и наличие особого юридического инструментария, используемого при решении стоящих перед прокуратурой задач.

Правовые нормы, относящиеся к рассматриваемой отрасли права, образуют ограниченное единство и по своему содержанию они ориентированы не регулирование особой группы отношений. Не меняет качественного своеобразия этих норм их включение в нормативные акты, кодифицируемые под эгидой других отраслей права. В крайнем случае, такого рода нормы могут быть охарактеризованы как нормы, имеющие двойную принадлежность, своего рода «двойное гражданство». Однако и при таком положении совершенно определено могут быть выделены и иные аспекты этих норм.

Метод регулирования, свойственный прокурорскому надзору как отрасли права, составляет обязывание, причем не только признаваемое теорией права позитивное обязывание, но и негативное, в том смысле, что помимо оказания стимулирующего воздействия, побуждения к исполнению закона раскрытия преимуществ законопослушного поведения, нормы прокурорского надзора заключают в себе такую возможность для нарушителей закона отрицательных последствий. Метод обязывания присущ именно прокурорскому надзору, поскольку закон не наделяет прокурора, как в свое время было подмечено «административной властью». Прокурор может только обязывать устранить нарушение закона, но сам по общему правилу непосредственно правом его устранения не обладает.

Предмет прокурорского надзора как науки составляют закономерности, лежащие в основе формирования задач, определение функций, форм и методов, правового, организационного и кадрового обеспечения деятельности органов прокуратуры по надзору за соблюдением Конституции РФ и действующих на ее территории законов, имеющей своими целями обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиту прав и свобод граждан, охраняемых законом интересов общества и государства, а также деятельности, связанной с выполнением прокуратурой иных установленных законом функций.

Предмет прокурорского надзора как учебной дисциплины представляет собой систему знаний, характеризующих деятельность органов прокуратуры РФ, которые подлежат изучению в процессе подготовки профессиональных специалистов в области юриспруденции. Название учебной дисциплины несет на себе печать некоторой условности. В ее рамках изучается не только собственно прокурорский надзор - институт, составляющий стержень, определяющий правовую и социальную значимость прокуратуры и поэтому давший название учебному курсу, но и другие сферы деятельности, направления и функции прокуратуры.

Прокурорский надзор - специфическая деятельность государственных федеральных органов прокуратуры, осуществляемая от имени Российской Федерации и состоящая в проверке точности исполнения законов, действующих на ее территории.

Прокурорский надзор - самостоятельный, специфический вид государственной деятельности. Эту деятельность не могут осуществлять кроме прокуратуры никакие другие государственные, общественные, самодеятельные или иные органы, организации, учреждения, должностные или физические лица.

Прокурорский надзор осуществляется от имени государства - Российской Федерации. Важность этого положения заключается в том, что прокурор, осуществляя надзор, представляет и защищает общественные интересы не от имени отдельных органов местного самоуправления, субъектов федерации или иной представительной, исполнительной или судебной власти, а в совокупности всех их, объединяемых общей системой государства, приводя, таким образом, интересы отдельных органов, организаций, учреждений, должностных или физических лиц в соответствие с интересами государства в целом.

Самостоятельность прокурорского надзора как вида государственной деятельности, его отличие от других видов деятельности как прокуратуры, так и иных государственных органов, определяется содержанием этой деятельности, которая состоит в проверке точности соблюдения Конституции РФ и исполнения требований законов, соответствия иных правовых актов закону и устранении (принятии мер к устранению) выявленных правонарушений.

Специфичность прокурорского надзора как вида государственной деятельности состоит в том, что он не относится к деятельности одной ветви власти (представительной, исполнительной, судебной), но в то же время имеет признаки каждой из этих ветвей.

Дело в том, что органы прокуратуры занимают особое место в государственной системе Российской Федерации. Имея функциональное отношение к каждой из трех, предусмотренных Конституцией РФ ветвей власти, они тем не менее, не относятся полностью ни к одной из них. Это специфическое положение прокуратуры в государственном устройстве, позволяющее уравновешивать ветви власти и обеспечивать их оптимальное функционирование, порождает и специфичность прокурорского надзора как основного вида деятельности прокуратуры.

Рассматривая сущность прокурорского надзора, следует иметь в виду, что под термином «прокурорский надзор» может пониматься: а) специфический вид государственной деятельности, о котором говорилось выше; б) самостоятельная отрасль юридической науки; в) учебная дисциплина.

Теория и практика прокурорского надзора выработала целый ряд понятий и терминов, используемых в научной, учебной и практической деятельности. Не все из них учеными и практиками воспринимаются однозначно, и это в определенной мере негативно сказывается на эффективности прокурорского надзора. Поэтому необходимым условием прочного усвоения курса настоящего учебника является освоение терминологии прокурорского надзора, необходимое для изучения всего последующего материала.

Коренным для всех остальных является понятие «прокурор». Прокурор - это физическое лицо, состоящее на постоянной или временной службе в органах прокуратуры, принятое на работу в порядке, установленном Законом о прокуратуре и исполняющее должностные обязанности, предусмотренные тем же законом или приказом вышестоящего прокурора. Понятие «прокурор» - собирательное, так как охватывает такие должности, как Генеральный прокурор Российской Федерации, прокурор субъекта федерации, прокурор города, прокурор района, прокурор специализированной прокуратуры. Кроме того, это же понятие охватывает должности заместителей Генерального прокурора РФ, его советников и помощников, заместителей и помощников всех нижестоящих прокуроров, помощников прокуроров по особым поручениям, старших помощников, старших прокуроров и прокуроров, старших прокуроров-криминалистов и прокуроров-криминалистов управлений и отделов.

Помимо прокуроров в системе прокуратуры работают прокурорские работники. К ним относятся работники органов и учреждений прокуратуры, имеющие классные чины (воинские звания - в органах и учреждениях военной прокуратуры). Прокурорскими работниками обычно являются научные и педагогические работники учреждений прокуратуры и некоторые иные работники подразделений органов и учреждений прокуратуры.

Прокурорский надзор - понятие, характеризующее: 1) основную функцию прокуратуры как специфического вида государственной деятельности; 2) отрасль юридической науки и 3) учебную дисциплину.

Прокуратура как федеральный государственный орган осуществляет ряд функций (надзор, расследование преступлений, участие в рассмотрении дел судами, в правотворческой деятельности и другие), важнейшей из которых является надзор за исполнением законов. В юридической литературе и на практике употребление понятия «прокурорский надзор» применительно к деятельности прокурора подразумевает проведение проверок точности исполнения требований всех законов, действующих на территории РФ или любого из них в каждом конкретном случае.

Прокурорский надзор как отрасль юридической науки означает сумму знаний о законодательстве, регулирующем деятельность прокуроров по осуществлению надзора, о формах, средствах и методах его осуществления, закономерностях развития общественных отношений в сфере осуществления надзора и т.д. Как отрасль науки прокурорский надзор тесно связан с такими самостоятельными отраслями юридической науки, как уголовный, гражданский и арбитражный процесс, криминалистика и рядом других.

Прокурорский надзор как учебная дисциплина - часть образовательных программ высших и средних учебных заведений. По содержанию и структуре учебная дисциплина прокурорский надзор делится на общую и особенную части. В общей части обычно рассматриваются вопросы о задачах и принципах прокурорского надзора, о системе органов прокуратуры, полномочиях прокуроров и т.д. Содержанием особенной части может быть информация об особенностях осуществления прокурорского надзора в отдельных направлениях, специфика реагирования прокурора на различные виды правонарушений.

Предмет прокурорского надзора. Из рассмотренного выше понятия прокурорского надзора как вида государственной деятельности, отрасли юридической науки и учебной дисциплины вытекает, что каждое из них имеет свой предмет, которые в теории нередко путают. В соответствии с задачами настоящего издания будет рассмотрен лишь предмет прокурорского надзора как вида государственной деятельности. В этом смысле под предметом прокурорского надзора следует понимать сферу общественных отношений, на регулирование которой направлена деятельность прокурора. Из самой сущности прокурорского надзора вытекает, что деятельность прокурора направлена на регулирование общественных отношений, связанных с исполнением требований законов. Но поскольку эти требования обязательны для всех юридических и физических лиц, то предметом прокурорского надзора можно считать исполнение законов юридическими и физическими (должностными) лицами.

Перечень этих лиц определен в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре. Из текста этой же статьи следует, что в предмет прокурорского надзора не входят высшие органы представительной и исполнительной власти РФ, а также судебные органы.

Объекты и субъекты прокурорского надзора. Эти два понятия тесно связаны между собой, хотя и существенно различаются по содержанию, поэтому на практике, да и в юридической литературе не редки случаи неправильного применения каждого из них, когда объект называют субъектом и - наоборот. Под объектом прокурорского надзора следует понимать предприятия, учреждения, организации, и другие органы, в которых проводятся прокурорские проверки исполнения законов. В качестве примера можно назвать любое федеральное министерство, в котором могут быть проведены проверки исполнения законов. Субъектом прокурорского надзора следует считать участников прокурорско-надзорных отношений. Им является как сам прокурор, осуществляющий надзор, так и физическое (должностное) лицо, исполнение закона которым проверяется прокурором. На одном объекте прокурорского надзора может быть несколько объектов и субъектов надзора. Так, в том же федеральном министерстве может проводиться проверка исполнения законов в счетно-бухгалтерской службе, в контрольных и иных подразделениях (объекты надзора) и законность актов, принятых должностными лицами (субъектами надзора).

Полномочия прокурора - это объем прав и обязанностей, которыми располагает прокурор для осуществления своих функций. Основные полномочия определены в Законе о прокуратуре. Для осуществления различных видов деятельности или осуществления надзора в различных направлениях законом определяются различные по объему и содержанию полномочия прокурора. Так, для осуществления надзора за исполнением законов в ст. 22 Закона о прокуратуре определены такие полномочия, как требование от руководителей и других должностных лиц представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений и др. Для осуществления надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, прокурору предоставлено полномочие отмены незаконных решений названных органов и ряд других. Эти полномочия определяются не только ст. 30 Закона о прокуратуре, но и уголовно-процессуальным законодательством РФ и другими федеральными законами.

Правовые средства прокурорского надзора. Это понятие тесно связано с предыдущим понятием полномочий прокурора. Нередко и в литературе и на практике они понимаются как однозначные. Различие между ними состоит в том, что в Законе о прокуратуре определяются полномочия прокурора при осуществлении надзора, однако прокурор не только осуществляет надзор, но и выполняет иные функции. Прокурорский надзор как вид государственной деятельности осуществляется путем проведения различного рода действий, в числе которых есть предусмотренные законом, но есть и законом не регулируемые (организационные и некоторые другие). К правовым средствам прокурорского надзора относятся только те, которые предоставлены прокурору Законом о прокуратуре или иным федеральным законодательством для осуществления надзора. Они носят процессуально значимый характер. В применении этих правовых средств в целях выявления и устранения правонарушений и состоит суть прокурорского надзора.

Правовые средства прокурорского надзора, предоставленные прокурору Законом о прокуратуре по своему содержанию они могут быть разделены на средства выявления правонарушений и средства устранения и предупреждения правонарушений.

Акт прокурорского реагирования - широко распространенное в теории и практике прокурорского надзора понятие, означающее закрепленное в специальном документе решение прокурора, с помощью которого он реагирует на выявленные вследствие применения правовых средств надзора правонарушения. Так, выявив незаконный правовой акт, прокурор применяет такое правовое средство, как опротестование. Материальным выражением этого действия, формой его реализации является протест, в котором излагаются требования прокурора об отмене незаконного акта.

Методика прокурорского надзора. Прокурорский надзор, как отмечалось выше, состоит в применении предусмотренных Законом о прокуратуре правовых средств. Закон не дает, да и не может дать обязательных рекомендаций о том, какие из этих средств и в каких случаях необходимо применять в целях выявления и устранения правонарушений. Такие рекомендации вырабатываются в результате научной деятельности и в процессе практики прокурорского надзора. Наиболее эффективные из них, апробированные на практике, закрепляются в приказах и указаниях Генерального прокурора РФ, а также в методических пособиях, разработках, рекомендациях и информационных письмах.

Совокупность таких научно обоснованных и проверенных на практике методов и приемов (способов) применения правовых средств составляет методику прокурорского надзора. Составляющие ее методические рекомендации имеют различную степень конкретности. Одни из них определяют методы осуществления надзора в целом, методы обеспечения его эффективности и т.п. Другие носят более частный характер. Они определяют методику надзора за исполнением отдельных видов законов. В соответствии с этим можно различать общую методику прокурорского надзора и частную методику прокурорского надзора.

Тактика прокурорского надзора. Стоящие перед прокуратурой задачи, в том числе по выявлению и устранению нарушений законов, прокурор решает, прибегая к различным методам и используя различные приемы применения предоставленных ему правовых средств.

Приемы могут применяться в различной последовательности в зависимости от стоящих перед прокуратурой задач, конкретной обстановки, собственного опыта работы прокурора и от многих других факторов. Более того, приемы применяемые в ходе, например, одной проверки исполнения законов на месте могут оказаться нерезультативными при проведении другой проверки. Поэтому под тактикой прокурорского надзора понимается совокупность приемов, способов и методов применения каждого правового средства прокурорского надзора.

В научной и учебной литературе, посвященной прокурорскому надзору в РФ, рассматриваемое направление деятельности органов прокуратуры иногда именуется «общим надзором». Это объясняется следующими обстоятельствами.

Во-первых, использование в научной и учебной литературе термина «общий надзор» – дань традиции. Так, например, в ст. 3 Закона СССР от 30.17.1979 «О прокуратуре СССР» раскрывались основные направления деятельности прокуратуры и где, в частности, было указано, что одним из основных направлений является надзор за исполнением законов органами государственного управления, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами (общий надзор).

Во-вторых, рассматриваемое направление деятельности касается надзора за соблюдением законности в сфере государственного управления, которое характеризуется разнообразными общественными отношениями, урегулированными нормами права, а также большим числом участвующих в них субъектов. Вместе с тем в Законе о прокуратуре отсутствует упоминание о том, что прокуратура, решая возложенные на нее задачи, осуществляет общий надзор.

Столь широкое правовое поле, на котором прокуратура реализует свои полномочия по обеспечению единообразного исполнения законов в соответствии с Конституцией, требует своей конкретизации. Генеральный прокурор РФ в приказе от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» указал, что основными направлениями надзорной деятельности следует считать надзор за законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, надзор в сфере экономики и экологической безопасности, предупреждение преступных проявлений.

Реализуя свои надзорные полномочия, органы прокуратуры не подменяют органы государственного управления и контроля, а также не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных объектов. В своих действиях прокуроры руководствуются положением о высшей юридической силе Конституции, прямом ее действии и применении на всей территории России, а также общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ.

Надзор за исполнением законов является одной из основных отраслей деятельности органов прокуратуры и осуществляется по двум основным направлениям. С одной стороны, в ходе реализации своих полномочий прокуратурой создается действенный механизм защиты прав, свобод и интересов граждан, общества и государства, укрепляется законность в деятельности органов государственной власти как на федеральном уровне, так и в деятельности законодательных и исполнительных органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. С другой стороны, осуществляя свой надзорный потенциал, органы прокуратуры оказывают мощное профилактическое воздействие на предупреждение различного рода правонарушений, выявление их на начальных стадиях подготовки и совершения, а также принимают действенные меры к их устранению.

Таким образом, сущность надзора органов прокуратуры за исполнением законов можно определить как деятельность органов прокуратуры по приему, анализу и оценке поступающей информации об имеющих место фактах нарушения законов, ущемления прав, свобод и интересов граждан, общества и государства, а также по проведению в необходимых случаях прокурорских проверок и принятию мер прокурорского реагирования в целях устранения выявленных нарушений законов.

В соответствии с Законом о прокуратуре к объектам прокурорского надзора за соблюдением и исполнением законов относятся: 1) федеральные министерства, государственные комитеты, службы и иные федеральные органы исполнительной власти; 2) органы военного управления, их должностные лица; 3) органы контроля, их должностные лица; 4) представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ; 5) органы местного самоуправления; 6) органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций.

Предмет прокурорского надзора за исполнением законов сформулирован в ст. 21 Закона о прокуратуре. Выделяются следующие элементы, составляющие его структуру: 1) соблюдение Конституции; 2) исполнение законов, действующих на территории РФ; 3) соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами; 4) обеспечение условий, способствующих недопущению совершения различного рода правонарушений.

При осуществлении надзора за исполнением законов прокурорам надлежит также правильно определять пределы реализации своих полномочий, с тем чтобы, с одной стороны, не оставить без реагирования выявленные нарушения законов, затрагивающие общественный интерес или существенно ограничивающие права и свободы гражданина и человека, а с другой стороны, не подменять собой контролирующие органы и не осуществлять мелочную опеку там, где субъекты могут урегулировать правовые отношения между собой сами, без вмешательства публичной власти.

Пределы прокурорского надзора за соблюдением Конституции и исполнением законов можно классифицировать по следующим основаниям:

компетенции. Генеральный прокурор РФ осуществляет надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов федеральными органами государственной исполнительной власти и их должностными лицами.

Прокуроры субъектов РФ осуществляют надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов органами представительной и исполнительной власти субъектов РФ, территориальными федеральными органами исполнительной власти и их должностными лицами.

Прокуроры районов (городов) осуществляют надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов органами местного самоуправления, районными (городскими) органами федеральной исполнительной власти и их должностными лицами, органами управления коммерческих и некоммерческих организаций и их должностными лицами.

На основании принципов централизации и единоначалия в организации и деятельности прокуратуры вышестоящие прокуроры вправе принять на себя исполнение надзорных полномочий нижестоящих прокуроров.

объектам прокурорского надзора. Прокуратура не осуществляет надзора за соблюдением Конституции и исполнением законодательства федеральными органами законодательной власти, судебными органами, Правительством РФ и Президентом РФ. Однако в п. 3 ст. 24 Закона о прокуратуре содержится нормативное положение, согласно которому в случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции и федеральным законам Генеральный прокурор РФ обязан проинформировать об этом Президента РФ. Среди объектов прокурорского надзора отсутствуют граждане Российской Федерации.

наличию или отсутствию информации об имеющих место нарушениях закона. В п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре указывается, что проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушений законов, требующих принятия мер прокурором.

Информацию об имеющих место нарушениях закона содержат: заявления, жалобы и иные обращения граждан; сообщения средств массовой информации; материалы уголовных, гражданских, административных и арбитражных дел; результаты статистики прокурорской и правоприменительной практики; другие материалы о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий в первую очередь для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и гарантий групп населения, трудовых коллективов, репрессированных, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой охране.

Из этого законодательного требования есть исключение. В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 при реализации прокуратурой своих полномочий в сфере надзора за законностью правовых актов, издаваемых федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля и их должностными лицами, прокурорские проверки осуществляются независимо от поступления информации о нарушениях законности.

Следует понимать сферу общественных отношений, на регулирование которой направлена деятельность прокурора . Деятельность прокурора направлена на регулирование общественных отношений, связанных с соблюдением Конституции РФ и исполнением законов юридическими и физическими (должностными) лицами.

Основным средством достижения целей, определенных Законом «О прокуратуре», является прокурорский надзор, так как именно в прокурорском надзоре состоит основная функция прокуратуры.

Задачи прокурорского надзора – это категория по сравнению с целями более частная, более конкретная, ограниченная. Задачи надзора более многочисленны по сравнению с целями. Они существенно различаются между собой по содержанию, по средствам их решения, по кругу субъектов – органов прокуратуры, ставящих и решающих эти задачи.

Общие задачи заключаются в укреплении законности государственного строя, личных и имущественных прав и охраняемых законом интересов граждан РФ, которые определяются Конституцией РФ, ФЗ «О прокуратуре», а также рядом других нормативных актов (Уголовно-процессуальным кодексом РФ, Гражданским процессуальным кодексом РФ).

Специальные задачи – задачи стоящие только перед данным направлением прокурорского надзора (например, выявление нарушений и нарушителей законов).

Решение общих и специальных задач прокурорского надзора осуществляется путем применения прокурором правовых средств надзора.

Частные (или конкретные задачи) различаются в зависимости от направления (отрасли) прокурорского надзора, от вида применяемого правового средства, от конкретных условий, в которых осуществляется надзорная деятельность прокурора (получение полной информации о конкретном нарушении закона, своевременность истребования правовых актов для проверки их соответствия закону, обеспечение своевременности опротестования незаконных приговоров и решений суда и т. п.). Они не являются постоянными, могут возникать и отсутствовать при разных условиях.

1.Сущность и задачи прокурорского надзора в рф.

Максимов

Объект

1) оьъекты – все министерства, ОГВ, ОМСУ, учреждения и тд. Максимов

Предмет.

Субъект –

Максимов

По должности субъекты:

Ген прок

Прокурор S РФ, их замы

Сущность

Задачи прокурорского надзора различаются между собой по уровню, содержанию средств их решения, компетенции органов прокуратуры, ставящих и решающих эти задачи. 3 вида:

Общие задачи , которые определяются Конституцией РФ, ФЗ «О пр-ре», а также рядом отраслевых законодательств (УПК, ГПК и т.д.). Они заключаются в укреплении законности и охране от всяких посягательств:

а) общественного и государственного строя; б) личных и имущественных прав и охраняемых законом интересов граждан; в) прав и охраняемых законом интересов государственных учреждений, предприятий независимо от форм собственности.

Специальные задачи , объем и содержание которых определяются направлениями прокурорского надзора, являются одновременно и общими задачами, поскольку вносят конкретику в их решения, и задачи каждого направления (своевременное выявление всех незаконных актов; выявление на этих же объектах всех нарушителей закона; недопущение безнаказанности за эти правонарушения).

Частные задачи более разнообразны и многочисленны, чем общие и специальные, поэтому перечислить их практически невозможно. Частные задачи различаются в зависимости от направления прокурорского надзора, от вида применяемого правового средства, от конкретных условий, в которых осуществляется ПН. Примером частных задач могут служить: своевременное получение информации о конкретном нарушении закона, своевременность истребования материалов для проверки и т.д.

2.Объекты и субъекты прокурорского надзора в рф.

Максимов – Сущность ПН состоит из объекта, предметов, субъекта надзора.

Объект – (в з-не нет) отвечает на вопрос на что направлен надзор и где он осуществляется:

1) объекты – все министерства, ОГВ, ОМСУ, учреждения и тд. Максимов – иногда получается, что ПРФ стоит над ними, но этого нет.

2) объект – это законность деятельности

3) деятельность всех, кто перечислен в 1 пункте. Но прок не может вмешиваться в хоз деятельность.

Предмет. Предмет не = объекту. Но законодатель отождествляет их в ст21.

Абз2 ч1 ст21 – законодательные акты - предмет надзора

Субъект – это прок работники, кот уполномочены осущ-ть надзорные функции.

Вторичные субъекты – участ прокуроры ПО. (руководит учреждений, предпр и тд). Максимов – не согласен, т.к. искажает термин «надзор», руководитель предприятия – это управляющий, а не надзор орган.

По должности субъекты:

Ген прок

В 7 федеральных округах есть прокуроры, руководитель такой прокуратуры – зам ген прокурора.

Прокурор S РФ, их замы

Начальники отделов и управлений

Прокуроры отделов и управлений. В городах то же самое.

Раньше были прокуроры-криминалисты, сейчас эту должность забрали в след комитет, теперь следователи-криминалисты.

Начальник отдела кадров – субъект надзора.

Сущность – выявление и устранение специально-правовыми средствами нарушения законов.

Субъект – это тот прокурорский работник, который полномочно осуществляет свои надзорные функции. Генеральный прокурор, прокурор области, района все это субъекты прокурорского надзора. Есть прокурорские работники, которые не осуществляют всех полномочий, они не будут субъектами прокурорского надзора.

----------------------

Существует 3 т. з. на объект прокуратуры:

1) организации, учреждения, предприятия;

2) объект надзора – деятельность предприятий, учреждений, организаций;

3) законность деятельности предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан.

Законодатель называет объект предметом: предмет – действия и акты, то, что должен проверять прокурор.

Субъект: прокурорский работник, следователь не является субъектом прокурорского надзора.

Объект прокурорского надзора как функции прокуратуры состоит в совокупности юридических и физических лиц, органов власти и хозяйствования, на которые распространяется компетенция органов прокуратуры. В общем виде объект определяется как совокупность федеральных министерств, гос. Комитетов, служб и иных федеральных органов исполнительной власти, представительных и исполнительных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля, их должностных лиц, органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций.

Субъект – должностное лицо органа прокуратуры, действующее в соответствии со своей компетенцией в целях осуществления надзорных полномочий и выполнения возложенных задач по основаниям и в порядке установленном законом. Субъектами не могут выступать юридические и физические (должностные) лица, исполнение законов которыми проверяется прокурором.

Главная » Трудовое » Что представляет собой объект прокурорского надзора. И законностью правовых актов