Современные подходы к понятию местного самоуправления. Проблемы активизации местного населения в решении местных вопросов
Лекция 3. Понятие местного самоуправления.
1. Дискуссия о понятии
1. Дискуссия о понятии
Понятие местного самоуправления отражает комплексное и многообразное явление, которое порождает различные подходы к его исследованию. Данное понятие стало общеупотребительным относительно недавно. Впервые данный термин был закреплен в законе СССР от 9 апреля 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйствования в СССР».
В науке нет единого подхода к понятию местного самоуправления:
1. Шугрина - деятельность населения по решению вопросов местного значения и одна из разновидностей соц управления.
2. Бондарь - рассматривает в трех аспектах:
как институт гражданского общества
как институт правового положения личности
как институт организации публичной власти
3. Агибалов - выделяет местное самоуправление в широком и узком смысле.
В широком - право и реальная способность населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения, исходя из интересов населения.
В узком - деятельность органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальное управление и выполняющих отдельные гос полномочия на территории муниципального образования.
4. Васильев - «рубежный институт, где общество встречается с государством», и где мера «погружения» государства в общество, так же как и мера «вхождения» общества в государство определяется конкретными историческими условиями.
5. МГЮА - три аспекта:
как основа конституционного строя
как право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения
как форма народовластия
2. Местное самоуправление как основа конституционного строя
Согласно Европейской хартии МС составляет одну из основ любого демократического общества. Ст. 2 Хартии - Принцип местного самоуправления должен быть признан Вологодской области внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства.
Конституция РФ признает и гарантирует местное самоуправление (ст.12). На положениях Конституции закон №131 констатирует, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя РФ, признается, гарантируется, осуществляется на всей территории (п.1 ст.1).
Признание местное самоуправление одной из основ предполагает установление децентрализованной системы управления. Конституция гарантирует организационную обособленность местного самоуправления, его органов в системе управления обществом и государством. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.
Конституция не дает исчерпывающего перечня вопросов, относящихся к ведению местного самоуправления. Данные полномочия закреплены в законе №131. По ст. 16 Конституции, ст. 3 и 12 не могут быть изменены. Возможно только путем принятия новой Конституции.
3. Местное самоуправление как право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения
По ст. 3 Европейской хартии местное самоуправление связывается с правом органов местного самоуправления на самостоятельную и под свою ответственность деятельность, но в интересах населения.
Российское законодательство признает основным субъектом права на местное самоуправление население муниципальных образований.
№ 131 - население не может отказаться от своего права на осуществление местного самоуправления (наличие - конституционное требование).
Постановление КС от 30 ноября 2000 года - проверялись положения Устава (Основного закона) Курской области. Самуниципального образования муниципальное образование и право проживающих на его территории граждан на осуществление МС «возникает на основе Конституции и закона, а не на основе волеизъявления населения муниципального образования).
Самуниципального образования право граждан на местное самоуправление не упоминается в Конституции. С т.з. Конституции право граждан на местное самоуправление можно рассматривать как право, объединяющее в себе следующие права и свободы граждан:
1) участвовать в управлении делами государства непосредственно через участие в местных референдумах, а также не принимать в них участие
2) избирать органы местного самоуправления, не участвовать в выборах
3) быть избранным в органы местного самоуправления, отказаться от исполнения полномочий выбранного лица
4) иметь доступ к муниципальной службе и право увольнения с муниципальной службы
5) обращаться в органы местного самоуправления и получать ответ по существу своего обращения
Признавая право населения на МС, государство признает самостоятельность МС в пределах его полномочий и берет на себя обязанность создавать необходимые условия для осуществления данного права.
4. Местное самоуправление - форма народовластия.
Народ является единственным источником власти в РФ.
Власть осуществляется на трех уровнях, осуществление функционирования данной системы власти основано на принципах:
1. все три уровня публичной власти являются самостоятельными формами осуществления власти народа. Подчиненность между органами власти различных уровней допускается исключительно в случаях, прямуниципального образования предусмотренных Конституцией и ФЗ. Воздействие фед власти на региональную и муниципальную, а также региональной на муниципальную должно осуществляться через принятие законов, регламентирующих отдельные аспекты функционирования соответствующего уровня власти, а также через действие правовых механизмов гос контроля законности деятельности соответствующего уровня публичной власти.
2. каждый уровень публичной власти обладает собственными законными интересами, которые могут не совпадать и даже противоречить интересам иных уровней публичной власти. Все интересы признаются равноценными, но отстаивание их должно быть подчинено защите прав и свобод человека и гражданина.
3. Каждый уровень публичной власти вправе отстаивать собственные интересы, но не вправе вторгаться в компетенцию иного органа власти. Конфликтные ситуации разрешаются через согласительные процедуры либо в судебном порядке.
Понятие МС как формы народовластия дается в ст.1 ФЗ №131. Основные черты МС:
1. особый субъект - население МО
2. МС занимает особое место в демократическом механизме управления обществом и государством
3. имеет свой объект управления - вопросы местного значения
4. самостоятельность МС
5. ответственность МО
6. МС осуществляется с учетом интересов населения. В нем находят отражение исторические и иные местные традиции.
Таким образом, местное самоуправление как форма власти народа:
1. обеспечивает самостоятельное решение населением вопрос местного значения
2. вправе принимать решения, обязательные для всех субъектов правоотношений, находящихся на подвластной территории
3. обладает механизмами гос принуждения к признанию своей власти (Законодательно установленные обязанности исполнения решения принятого на референдуме и ОМС, возможность судебной защиты)
Вариант I
1. Согласно Европейской хартии о местном самоуправлении, под местным самоуправлением понимается:
1.самостоятельная и под ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
2. право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действую в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.
3.форма осуществляется народом своей власти... самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и(или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
4.самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.
2. Согласно ФЗ №131, под местным самоуправлением понимается:
1.самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
2.право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.
3. форма осуществляется народом своей власти..., самостоятельная и под свою ответственность решение населением непосредственно и(или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
4.самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и, распоряжение муниципальной собственностью.
3. Какая форма отсутствует в ФЗ №131:
1.построение двухуровневой модели МСУ
2.определение численности депутатов представительного органа
3. введение контрактной системы для главы МСУ
4.отнесение к органам местного самоуправления только представительного органа
4. Какой принцип территориальной организации МСУ закреплен в российском законодательстве?
1. Территориальный
2.Поселенческий
3.Социально экономический
4.Централизованного управления
5. Муниципальный правовой акт - решение, принимаемое:
1.только по вопросам местного значения
2. По вопросам значения, а также по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам МСУ федеральными законами и законами субъектов РФ
6. Статьи 130-132 Конституции РФ устанавливают:
1.гарантированность МСУ со стороны государства
2. самостоятельность МСУ в пределах своих полномочий
3.обособленность МСУ от органов государственной власти
4.правовое положение человека и гражданина в системе МСУ
7. Что из нижеперечисленного не относится к вопросам местного значения, закрепленных в ФЗ №131?
1.утверждение, исполнение муниципального бюджета и контроль за исполнением данного бюджета;
2.установление, изменение и отмена местных налогов и сборов;
3.определание порядка владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности
4. установление порядка деятельности предприятий всех форм собственности на территории муниципального образования
8. Кака я ветвь власти в соответствии с Конституцией РФ, не является обязательной в системе органов МСУ?
1. исполнительная 2.представительная 3. судебная 4.контрольная
9.Назовите три основных исторически сложившихся типа местного
самоуправления:
1.Англо-саксонский, германский, смешанный.
2 .Англо-саксонский, континентальный, смешанный.
3.Англо-саксонский, традиционный, смешанный.
10. Основной нормативно-правовой акт, устанавливающий принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации
1.Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Закон РФ».
2.Закон РФ «О местном самоуправлении в РФ»
3. Конституция РФ.
4.Европейская хартия местного самоуправления.
11. Является ли обязательным наличие у муниципального образования выборных органов?
1.Является, при условии закрепления соответствующего положения в уставе муниципального образования.
2.Является, если формируются также и исполнительные органы.
3.Являются, при отсутствии исполнительных органов.
4. Является в любом случае
12. Какой документ устанавливает основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением?
1 .Устав местного самоуправления.
2. Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Закон РФ».
3.Уголовный кодекс РФ
4.Административный кодекс РФ.
5.Органы местного самоуправления не могут быть привлечены к ответственности
13. Как называется свод бюджетов нижестоящих уровней и бюджета субъекта РФ?
1.Сводный бюджет.
2. Консилидированный бюджет
3.Объединенный бюджет
4.Общий бюджет субъекта федерации
14. Каким образом, согласно Конституции РФ, определяется структура органов местного самоуправления?
1.Федеральными законами.
2. Населением самостоятельно.
3.Примерным положением о структуре органов местного самоуправления.
15. Обязательное условие вступления в силу актов органов местного самоуправления, затрагивающих права и свободы человека согласно законодательству.
2.Рассмотрение в исполнительных органах власти.
3.Утверждение представительным органом местного самоуправления.
16. В структуру какого органа входит местная милиция?
1.Местного органа исполнительной власти.
2. МВД РФ.
3.Штат исполнительного органа местного самоуправления.
17. Может ли быть муниципальное образование подчинено другому муниципальному образованию?
1.Может, если это решение принято путем референдума и население обоих муниципальных образования выразило свое согласие.
2. Может, если это решение утверждено органом законодательной власти субъекта федерации.
3.Может, если это решение утверждено Указом Президента РФ.
4.Не может.
Вариант II
1.Высокая степень централизации управления присуща следующей зарубежной модели местного самоуправления:
1.англосаксонской модели
2. континентальной модели
3.немецкой модели
4.японской модели
2.Континентальная модель местного самоуправления в настоящее время действует:
1.В Канаде, Австралии, Новой Зеландии
2. На Ближнем Востоке, в Латинской Америке
3.В России
4.В Германии
3.Какие отношения характерны для модели муниципального управления «Слабый мэр - совет» (США)
1 .Слабый мэр может избираться всем населением муниципального образования
2.Сильный совет, который доверяет мэру назначение всех чиновников на должности
3.Сильный совет, который берет на себя нормотворчество, общее руководство и контроль над работой чиновников
4. Мэр не может назначать муниципальных чиновников
4.Какая из перечисленных моделей муниципальных систем управления не существует?
1.Англосаксонская
2.Континентальная
3.Смешанная
4. Пропорциональная
5.Что характеризует англосаксонскую модель муниципального управления?
1. Местные органы управления полностью автономны от центральной власти
2.Местные органы представляют составную часть государственного управления, но представительные органы выступают как автономно действующие
3.Местные органы управления подчиняются центральным государственным органам непосредственно и по всем вопросам
4.Местные органы управления существуют параллельно государственным
6. Что характеризует модель управления «Совет - менеджер» (США)?
1. Менеджер назначается советом
2.Менеджер избирается населением на 4 года
3.Менеджер назначается мэром
4.Менеджер избирается населением и подбирает работоспособный состав совета
7. Что характеризует советскую модель местного управления
1.Отсутствие иерархической подчиненности органов управления
2. Разделение властей
3.Полновластие представительных органов власти на территории
4.Альтернативные выборы на основе партийной конкуренции
8. Характерной чертой современной модели МСУ в России является:
1.выделение органов МСУ из системы органов государственной власти
2. функционирование органов МСУ в системе органов государственной власти
3.придание органам МСУ статуса общественных организаций
4.ни один ответ не верен
9. Принцип ultra vires (действовать с превышением полномочий) характерна для:
1.континентальной модели МСУ
2. англосаксонской модели МСУ
3.итальянской модели МСУ
4.немецкой модели МСУ
10. Правило Дилона - это:
1.Д. правило, по которому муниципальным органам разрешены все действия, не запрещенные законом и не относящиеся к компетенции других органов
2. правило, по которому муниципальные органы вправе делать лишь то, что им прямо разрешил закон
3.правило, регулирующее действия муниципальных органов в социальной сфере
I. Понятие местного самоуправления: юридические определения, его признаки и значение.
Следует назвать по крайней мере 3 юридических определения местного самоуправления:
- Первое определение дано в ст. 130 Конституции РФ: «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью» .
- Второе определение дано в ФЗ №131 (ч. 2 ст. 1): «Местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учётом исторических и иных местных традиций» .
- Второе определение дано в Европейской хартии местного самоуправления (ч. 1 ст. 3): «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» .
Кардинальное отличие понятий местного самоуправления данных в российском законодательстве (Конституция РФ; ФЗ №131) от понятия изложенного в Европейской хартии местного самоуправления состоит в том, что российское законодательство понимает местное самоуправление, прежде всего как право местного населения на решение вопросов местного значения, а в хартии понимается право органов местного самоуправления на решение вышеупомянутых вопросов.
Признаки местного самоуправления:
- Местное самоуправление – это одна из форм реализации принадлежащей народу власти (одна из форм народовластия – ч. 2 с. 3 Конституции РФ).
- Местное самоуправление – это социально-значимая управленческая деятельность публично-правового характера.
- Местное самоуправление признаётся, гарантируется и осуществляется на всей территории РФ (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ).
- Местное самоуправление имеет особый субъект – население муниципального образования (местное население или местное сообщество).
- Местное самоуправление имеет особый объект, установленный ФЗ №131 – вопросы местного значения. Их понятие дано в ст. 2 ФЗ №131.
- Местное самоуправление осуществляется гражданами как непосредственно (т.е. путём выборов, референдумов и иных форм), так и через выборные и другие органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130 Конституции РФ).
- Местное самоуправление в пределах своих полномочий – самостоятельно (ст. 12 Конституции РФ). Структура органов местного самоуправления также определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ).
- Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, т.е. они отделены друг от друга, но при этом, теснейшим образом взаимодействуют (ст. 12 Конституции РФ).
- Местное самоуправление – это деятельность населения под свою ответственность . Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед:
· Населением муниципального образования;
· Перед государством;
· Перед физическими и юридическими лицами.
- Местное самоуправление – это деятельность, которая осуществляется в соответствии с интересами местного населения.
- Учёт исторических и иных местных традиций при организации и функционировании местного самоуправления на различных территориях.
Значение местного самоуправления – выделяют 4 основных значения местного самоуправления:
- Местное самоуправление – это одна из основ конституционного строя РФ, закреплённая в главе 1 Конституции РФ (ст. 12).
- Местное самоуправление – это одна из форм народовластия (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ).
- Местное самоуправление – это право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения (ст. 130 Конституции РФ).
- Местное самоуправление – это один из элементов российского гражданского общества.
ФЗ №131 в ст.1 дает нормативное определение местного самоуправления – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Европейская хартия местного самоуправления также дает определение местного самоуправления – это право и способность ОМС регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения.
Признание местного самоуправления одной из форм народовластия закреплено в ч.2 ст.3 Конституции РФ.
В соответствии со ст.131 Конституции РФ структура ОМС определяется населением самостоятельно. Посредством этой конституционной нормы обеспечивается опосредованное участие населения в управлении.
Местное самоуправление осуществляется населением самостоятельно. Это означает, что местное самоуправление представляет собой самостоятельный уровень публичной власти, не находящийся в иерархическом подчинении государственной власти.
Хоть местное самоуправление не входит в систему ОГВ, действующее законодательство предусматривает возможность вмешательства органов государственной власти в дела местного самоуправления.
Местное самоуправление осуществляется населением под свою ответственность. Речь идет о позитивной ответственности, которая означает, что все последствия принимаемых в рамках осуществления местного самоуправления решений ложатся на само население.
Муниципальное образование само отвечает по своим обязательствам принадлежащем ему на праве собственности имуществом.
ФЗ №131 предусматривает различные вопросы местного значения для разных видов МО. Конкретный перечень вопросов для каждого МО закрепляется в его уставе.
В соответствии с данным понятием вопросы местного самоуправления (местного значения) могут решаться только населением или ОМС, без какого-либо давления или вмешательства со стороны других органов.
КС РФ в Постановлении от 30 ноября 2000 г. №15-П («Курское дело») указал, что передача ОМС полномочий по решению вопросов местного значения органам государственной власти недопустима.
МС осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций.
В целом МС – достаточно многозначное явление, которое можно рассматривать в нескольких значениях:
1. Одна из основ КС, основополагающий принцип осуществления власти в обществе и государстве;
2. МС – право граждан, проживающих на определенной территории, на самостоятельное решение вопросов местного значения;
3. МС – деятельность населения по решению вопросов местного значения;
4. МС – одна из форм народовластия, предусмотренных Конституцией (ст.3);
5. МС – один из видов социального управления. ОМС осуществляют ту разновидность публичной власти, которая называется местной или муниципальной. Муниципальная власть имеет ряд признаков, присущих государственной власти, среди них такие, как возможность принимать самостоятельные решения, обеспечивать их исполнение и т.д. Однако, данные признаки подчеркивают не столько государственное начало местной власти, сколько отражают её публичный характер. Данная позиция нашла своё отражение в Постановлении КС РФ от 15 января 1998 г. Рассматривая вопрос о местных органах власти в Республике Коми, КС указал, что местные органы, согласно закону РК, являются органами власти, что само по себе не свидетельствует тем не менее об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной. Поэтому КС высказал позицию, в соответствии с которой ОМС осуществляют не государственную, а местную власть и их природа не является государственной, следовательно, муниципальная власть – публичная власть особого рода, которая отличается от государственной следующими признаками:
a. Территориальной ограниченности;
b. Широким спектром форм непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения;
c. Системой принуждения (упор сделан на убеждение; принуждение тоже может быть, но оно носит государственных характер);
d. Законодательным ограничением прав местной власти со стороны государства;
e. Подконтрольностью государству реализацией передаваемых местной власти государственных полномочий;
f. В сфере местного управления преобладает хозяйственная составляющая, а не властная.
Исходя их понятия МС, представляется возможным дать его содержательную характеристику:
1. МС имеет свой субъект;
2. МС занимает особое место в механизме управления обществом и государством;
3. МС имеет свой объект управления, каковым выступают вопросы местного значения (ст.14,15,16 ФЗ №131);
4. Самостоятельность МС, которая гарантируется государством;
5. Ответственность МС;
6. Всё осуществляется в интересах местного населения;
7. В МС находят отражение исторические и иные местные традиции.
Пространственные рамки МС
Вопросы местного значения решаются в рамках МО, под которым признается городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией или иная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
В трактовке понятия местного самоуправления следует различать также три аспекта:
1. Социальный – здесь основным является вопрос о субъекте (основной субъект – территориальный коллектив);
2. Функциональный – основное в нем – содержание и классификация функций местного самоуправления (2 группы функций: функции местного самоуправления и функции, которые осуществляются и характерны для государственного управления, но они же могут выступать функциями местного самоуправления);
3. Институциональный – в этом аспекте МС понимается как система демократических институтов, посредством которых осуществляется местное самоуправление и решаются вопросы местного значения, т.е. это есть не что иное как система организации МС.
МС может выступать и выступает как конституционный принцип.
МС можно рассматривать и как конституционное право местного сообщества, которое является естественным, коллективным притязанием населения на самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения.
ВоПрОс: а может ли население отказаться от данного права? Как отметил КС в постановлении по «Курскому делу», это не только право, но и конституционная обязанность населения решать соответствующие вопросы местного значения, поэтому от данного права отказаться нельзя.
Право населения на местное самоуправление включает в себя:
1. Право на самоорганизацию и на признание городских и сельских поселений в качестве территорий;
2. Право на самостоятельное осуществление власти (ст.3 Конституции РФ);
3. Право на самостоятельность организации власти на своей территории и определение её структуры (ст.131 Конституции РФ);
4. Право на проведение местных референдумов (ст.3 Конституции РФ);
5. Право на муниципальные выборы, проводимые в соответствии с общими принципами (ст.3 Конституции РФ)
6. Право на осуществление законодательной инициативы и реализацию правотворческих инициатив (ФЗ №131);
7. Право на обладание местным бюджетом (ст.132 Конституции РФ);
8. Право на самостоятельное владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом (ст.130 Конституции РФ);
9. Право на установление местных налогов и сборов (ст.132 Конституции РФ);
10. Право на осуществление охраны правопорядка (ст.132 Конституции РФ);
11. Право на судебную и иные формы защиты (ст.133 Конституции РФ);
МС осуществляется в рамках децентрализации властных полномочий.
Похожая информация.
Конституция РФ провозглашает признание и гарантирование местного самоуправления, которое получает в ней статус одной из основ конституционного строя страны (гл. гл. 1, 8). Естественно, что конституционная формула “местное самоуправление” должна толковаться не как подтверждение того, что есть, а как цель для всех, на кого распространяет свое действие Конституция.
Развивая конституционную модель местного самоуправления, Закон от 6 октября 2003 г. характеризует его как форму осуществления народом своей власти. Данная форма обеспечивает в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 1). Согласно Закону от 28 августа 1995 г. местное самоуправление – это признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Оба определения в основном совпадают. Ключевое отличие современного подхода – прямая характеристика местного самоуправления как формы народовластия, что точно отражает роль местного самоуправления в системе народовластия (ст. 3 Конституции РФ).
В обоих определениях местное самоуправление наделяется качеством самостоятельной и под свою ответственность активности (решения вопросов местного самоуправления, деятельности по решению вопросов местного самоуправления). Оба Закона вслед за Конституцией говорят о признании и гарантировании местного самоуправления. Кратко раскроем все эти качества. Исходное определение местного самоуправления уточняется в его содержательной, пространственной, субъектной составляющих. Для этого законодатель раскрывает смысл таких категорий, как “вопросы местного значения”, “муниципальное образование”, “органы местного самоуправления”, “должностное лицо местного самоуправления” и др.
Самостоятельная и под свою ответственность активность. Самостоятельная активность – осуществляемая людьми по своей воле и в своем интересе. По В. Далю самостоятельный – это стоящий или сущий сам по себе, независимо от других, от чего-то другого. Однако В.И. Даль добавляет, что самостоятельный человек тот, у кого свои твердые убеждения, в ком нет шаткости <*>. Получается, что как самостоятельную мы должны оценивать ту деятельность людей, которая не только осуществляется по их воле и в их интересах, но еще и покоится на их твердых убеждениях, на осознании ими своих действительных, а не мнимых интересов. Выходит, что самостояние не дается законом или по одному желанию – до него надо еще дорасти.
——————————–
<*> См.: Даль В.И. Толковый словарь. М., 1955. С. 135.
Что означает активность под свою ответственность? В правоведении принято различать положительную и негативную ответственность. Положительная ответственность – это понимание важности своих действий для общества, стремление и желание выполнить их как можно лучше, эффективнее, быстрее, надлежащее осуществление своей социальной роли. В правовой сфере она связана с социально-правовой активностью, проявлением инициативы при реализации правовых предписаний. Негативная ответственность связана не с собственным сознанием личности, а с внешним воздействием на нее со стороны общества, государства, иных лиц. Ее суть – возложение на индивидов обязанности претерпевать лишения за совершенные ими правонарушения.
Конечно, законодатель, говоря об ответственности населения, имеет в виду ответственность положительную. Деятельность под свою ответственность – это не обязанность населения претерпевать коллективные лишения, применяемые государством, а обязанность деятельно осуществлять собственные самоуправленческие права, полномочия. Правда, ответственное самоуправление предполагает, что в случае ненадлежащего осуществления гражданами своих прав вытекающие отсюда неблагоприятные социально-экономические, политические, т.п. последствия ложатся на население и могут государством не компенсироваться.
Активность, признаваемая и гарантируемая Конституцией. Признаваемая активность – осуществляемая людьми как их естественное социальное притязание в одностороннем порядке независимо от ее правового допущения. Государство с помощью правовых средств лишь упорядочивает, оформляет самоуправленческую активность местного населения, не учреждая ее. Конституция как бы говорит, что законодатель по своему усмотрению не вправе вводить или упразднять местное самоуправление. Задача законодателя, таким образом, ограничивается творческой конкретизацией разбираемого института. Отсюда местное самоуправление осуществляется населением по его собственному праву, а не по праву государства.
Здесь уместна аналогия с уровнем самостоятельности региональных коллективов в рамках федеративных государств. Публичная самостоятельность региональных коллективов, внешне отражаемая в статусе субъектов федерации, имеет обязательным источником их собственную волю. Да, статус субъектов закрепляется прежде всего в федеральном законодательстве, однако федерация не вправе упразднять субъекты, изменять их конституционный статус без согласия последних. Федерация – та форма государственного устройства, которая не может меняться государственным центром в одностороннем порядке, например, на унитарную структуру. Федерация – тот уровень децентрализации, который перестает полностью охватываться усмотрением государства, неся в себе известный заряд необратимости. Это принципиально отличает федерацию от унитарного государства с наличием законодательных автономий. Широкая самостоятельность законодательных автономий, сравнимая с самостоятельностью субъектов федерации, проистекает всецело из воли государственного центра. Унитарное государство вправе в одностороннем порядке преобразовывать свои автономии в обычные административные единицы. Напротив, государственный суверенитет федеративного государства ограничен в части одностороннего пересмотра федеративного устройства и статуса субъектов федерации. Конституционное признание местного самоуправления означает, что Конституция исключает наряду с односторонним пересмотром государством собственной федеративной структуры и односторонний пересмотр им конституционно установленной самостоятельности местного самоуправления.
Гарантируемая активность – подкрепляемая, защищаемая государством с помощью ряда мер, прежде всего, тех, что предусмотрены конституционно. Имеется в виду законодательное, материальное, организационное, методическое, тому подобное содействие местному населению, органам местного самоуправления со стороны государства. Местному самоуправлению как праву населения корреспондирует обязанность государства, его органов обеспечивать условия для его деятельного осуществления.
Содержание местного самоуправления. Его составляют вопросы местного значения как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований, решение которых в соответствии с законодательством осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Таким образом, вопросы местного значения – это совокупность дел, во-первых, нацеленных на обеспечение нормальной жизнедеятельности местных сообществ жителей и, во-вторых, решаемых самими этими сообществами самостоятельно или предрасположенных к такому решению, пусть и посредством публичного управления, разделяющего управляющих и управляемых. Круг вопросов местного значения очерчен в гл. 3 Закона от 6 октября 2003 г.
Пространственные рамки местного самоуправления. Такие рамки законодатель устанавливает с помощью категории “муниципальное образование”. Муниципальное образование – это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. Отличительные признаки муниципального образования: а) осуществление в его рамках местного самоуправления; б) обособленная муниципальная собственность; в) местный бюджет; г) наличие органов местного самоуправления (представительного, исполнительно-распорядительного, главы муниципального образования); д) населенная территория; е) устав муниципального образования, зарегистрированный в установленном законодательством порядке.
Субъектный состав местного самоуправления. Для формализации субъектного состава местного самоуправления законодатель использует двухуровневую модель. К первому уровню он относит население соответствующих муниципальных образований. Следовательно, основой управленческой деятельности являются воля и интересы местных сообществ, то, что объединяет отдельных жителей в единый территориальный коллектив. При этом под едиными интересами жителей следует понимать органичный сплав индивидуальных и групповых интересов, складывающихся на местах. Таким единым интересом, например, выступают энергетические, транспортные, жилищно-коммунальные, торговые сети, рынок труда и капитала, учреждения образования и здравоохранения, обеспечивающие удобное жительство и эффективное взаимодействие людей во всех сферах их жизнедеятельности.
Второй уровень составляют отдельные жители, иные непосредственно изъявляющие свою волю субъекты по отношению к общемуниципальным интересам. Это, конечно, и органы местного самоуправления. Общие запросы жителей выявляются в процессе их взаимодействия, задавая программу деятельности органов местного самоуправления. Последние в правовой сфере выступают правопредставителями своих местных сообществ. Однако отдельные жители по отношению к собственным интересам (не интересам местного населения в целом) должны рассматриваться как первичные субъекты самоуправления.
