Реферат: Роблемы правового регулирования лоббистской деятельности в условиях современного российского о. Нормативно-правовое регулирование лоббизма: российский и зарубежный опыт Сиротенко, Сергей Павлович
(Материалы «круглого стола»)
Государство и право. – 1998. — №1. – С.100-111.
19 мая 1997 г. в Московской высшей школе социальных и экономических наук (МВШСЭН) состоялось заседание «круглого стола» на тему: «Механизм регулирования лоббистской деятельности в современной России’. В его работе приняли участие В Л. Лепехин, канд. филос. наук, консультант Государственной Думы РФ, руководитель рабочей группы по разработке проекта федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти»; А.С. Автономов, канд. юрид. наук, ведущий научный сотрудник Института государства и права РАН, член рабочей группы; М.И. Левина, канд. юрид. наук, преподаватель факультета права МВШСЭН; А.А. Дегтярев — и.о. профессора МГИМО МИД РФ и МВШСЭН; а также студенты и аспиранты факультетов права и политической науки МВШСЭН и социологического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова.
Открыл заседание ведущий «круглого стола» А.А. Дегтярев. Он предложил три основные направления дискуссии, связанные с интерпретацией лоббизма вообще и механизмом его регулирования в России в частности:
во-первых, определение самого понятия лоббизма и социально-политической природы этого феномена;
во-вторых, выделение специфических особенностей лоббистской деятельности в социокультурных условиях России;
в третьих, анализ возможностей и способов регламентации и регулирования лоббистского давления в нашей стране.
Опыт других стран мира заставляет задуматься о природе феномена лоббизма и его социокультурных основах. Одно дело, лоббизм в англосаксонских странах, как, к примеру, в США, где с конца 40-х годов нашего века лоббизм становится почти таким же легальным институтом, как партии и профсоюзы. И другое дело, страны с преобладанием традиционных элементов политико- правовой культуры, где лоббизм зачастую граничит с коррупцией, как это происходило в Заире, где бывший президент Мобуту Сесе Секо практически узаконил взяточничество.
Ясно одно — лоббизм в России сегодня существует, и никаким «сухим законом» его не запретишь. Поэтому, так же как мудрый архитектор планирует и прокладывает дороги с учетом тропинок, которые уже были протоптаны пешеходами, политики и законодатели должны создать цивилизованные рамки для отечественного лоббизма на базе уже существующих с!е &с1о неформальных отношений. Лучше легализовать и разумно регламентировать лоббизм, чем иметь его в виде «теневого» и неофициального института. Поэтому концепция закона о регулировании лоббистской деятельности, предложенная В.А. Лепехиным и А.С. Автономовым, представляет собой важный и своевременный шаг в процессе цивилизованной легализации лоббизма в России и выведения его из «тени» под свет прожекторов общественности.
В.А. Лепехин отметил, что основная причина необходимости скорейшего принятия закона «О регулировании лоббистской деятельности…» заключается в том, что проблема лоббизма, которая является одной из самых актуальных в современной России, находится вне правового пространства, вне законодательного регулирования. Размеры лоббизма в сегодняшней России, пожалуй, не имеют аналогов в мире и в истории. В условиях неразвитости политико-правовой системы и несовершенства представительной власти, лоббизм становится основной формой представительства интересов, но при этом находится вне внимания государственных органов, прессы, общественности и закона. К сожалению, механизм взаимодействия общества и власти в процессе принятия политических решений сегодня непубличен, коррумпирован и хаотичен; каналы влияния на органы государственной власти монополизированы сильнейшими группами давления, а целый ряд общественных движений и организаций не имеют возможности донести свои интересы до властьимущих. Правовое регулирование лоббизма позволит существенно снизить уровень криминализации процесса взаимодействия представителей различных групп интересов с представителями власти, обеспечить гласность и открытость принятия важнейших государственных решений.
Регламентация лоббистской деятельности должна осуществляться именно законодательным путем, хотя возможно в качестве предварительной меры и принятие Постановления Государственной Думы. Ссылки некоторых оппонентов закона на зарубежный опыт, в частности на опыт ФРГ, где нет закона, но есть Положение о лоббистах, вряд ли основательны. В европейских странах роль регулятора разного рода общественных отношений и механизмов властвования играют традиции, традиционная мораль, неписаные правила и нормы. В России же подобного нет, старые традиции порушены, а новые еще только должны сложиться. О морали вообще говорить не приходится. Поэтому мы вынуждены идти по пути принятия нормативных актов, на основе которых, возможно, постепенно сложатся какие-то традиции и правила.
Предметом правового регулирования рассматриваемого закона является прежде всего порядок создания лоббистских структур, их регистрация и отчетность перед органами власти. Закон распространяется не на всех лоббистов, не на лоббистов вообще, а только на тех из них, кто, зарегистрировавшись в качестве таковых, намерен вступить во взаимоотношения с государством в цивилизованном, правовом варианте.
Один из самых важных разделов обсуждаемого закона касается проблемы иностранного лоббизма. Не секрет, что в настоящее время в органах исполнительной власти «прописалось» множество зарубежных компаний и фирм, которые через своих лоббистов добиваются от российских чиновников выгодных для себя решений. В законопроекте деятельность зарубежных лоббистов фактически запрещена, точнее зарубежные предприятия и организации могут осуществлять лоббистскую деятельность на территории России только через российских граждан, зарегистрировавшихся в качестве лоббистов в установленном законом порядке. Таким образом, в случае принятия закона о лоббизме российский законодатель получает возможность контролировать зарубежных лоббистов. В этой связи нелишне напомнить, что Закон о регулировании лоббистской деятельности, принятый в США в 1938 г., был направлен главным образом против иностранных лоббистов, прежде всего против предполагаемых агентов нацистской Германии. Сегодня в России проблема бесконтрольного неприкрытого продвижения зарубежных лоббистов в структурах российской власти интересов не только коммерческих структур, но также политических организаций и религиозных сект актуальна как никогда.
Следует отметить, что законопроект должен стать базовым, «рамочным» законом, в развитие которого каждая из ветвей власти и каждый из субъектов власти могли бы принимать свои нормативные акты, учитывая практику и опыт собственной работы. Детальная разработка российского законодательства о лоббизме займет длительное время, однако первый шаг необходимо сделать уже сегодня.
А.С В Автономов напомнил, что вопрос о правовом регулировании лоббистской деятельности впервые возник еще во время работы Верховного Совета, избранного в 1990 г. Однако в то время, в начале 90-х годов, все ограничилось в большей степени общими разговорами и подготовкой неофициального законопроекта, который так и не был вынесен на рассмотрение законодательного органа. Это было связано в первую очередь с тем, что лоббизм в нашей стране рассматривался как чисто негативное явление наряду с подкупом, другими формами коррупции, шантажом и т.д.
В принципе взаимосвязь лоббизма с указанными негативными явлениями зачастую отмечается и на Западе. Однако там уже давно поняли объективную природу лоббистской деятельности в современном структурированном обществе. У нас же только в 70-е годы появлялись первые робкие попытки дать объективный анализ этому явлению в зарубежных странах.
Одним из пионеров в этой области можно считать Н.Г. Зяблюка, который посвятил довольно много внимания изучению лоббизма в Соединенных Штатах. Однако эти работы, которые выделяли как позитивные, так и негативные стороны лоббизма, не оказали существенного влияния на широкое общественное мнение, по-прежнему пребывавшее в начале 90-х годов в уверенности, что регулирование лоббизма сродни легализации организованной преступности. Поэтому на первом этапе разработки данного законопроекта уделялось много внимания просвещению как депутатов, так и общественности с тем, чтобы показать объективную закономерность появления и развития лоббизма в современных условиях, а также подчеркнуть необходимость его правового регулирования.
Определенные успехи на этом поприще были достигнуты, однако никто из депутатов так и не решился выступить с инициативой официального внесения законопроекта о регулировании лоббистской деятельности на рассмотрение Верховного Совета. Вместе с тем, можно констатировать, что был сделан неплохой задел для начала лоббирования закона о лоббизме уже в Государственной Думе. При этом приходилось продолжать заниматься просветительской деятельностью. С этой целью в 1994-1995 гг. был проведен ряд «круглых столов», семинаров и конференций, посвященных этой проблеме. В том числе можно отметить довольно-таки крупную конференцию, состоявшуюся в феврале 1995 г. и организованную Фондом развития парламентаризма в России. В ней приняло участие руководство Совета Федерации и Государственной Думы, представители различных фракций в Государственной Думе, Администрации Президента РФ, а также некоторые члены Правительства России. Наряду с потенциальными лоббируемыми участие в конференции приняли и потенциальные лоббисты: представители «круглого стола» бизнеса России, Союза промышленников и предпринимателей, профсоюзов, крупнейших благотворительных организаций. Все участники высказались в пользу принятия закона, регулирующего лоббистскую деятельность. Это был важный шаг вперед. Позже, осенью 1995 г., переработанный несколько раз проект соответствующего закона был вынесен на рассмотрение Государственной Думы. Однако в силу того, что во время голосования в зале находилось сравнительно небольшое количество депутатов, закон не набрал достаточного большинства голосов и, таким образом, не был принят в первом чтении.
Закон о регулировании лоббистской деятельности должен решать две взаимосвязанные задачи. Во-первых, он должен создавать благоприятные условия для представительства значимых интересов различных социальных групп населения. Во-вторых, создавать нормальные условия для работы депутатов и государственных служащих в условиях достаточно большого наплыва лоббистов. Именно в этом и состоит основная значимость закона: ведь и сегодня, несмотря на отсутствие законодательного регулирования, лоббистская деятельность осуществляется как в стенах Государственной Думы, так и в других государственных органах и учреждениях.
Однако на сегодняшний день лоббизм носит «дикий», неурегулированный характер. В результате и вырабатывается стойкое недовольство деятельностью лоббистов. Кроме того, и в среде различного рода негосударственных организаций, не имеющих доступа в органы государственной власти, сохраняется представление о лоббизме как о деятельности, осуществляемой в интересах достаточно узких кругов населения.
В то же время хотелось бы отметить, что на момент своего рассмотрения проект федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» не решал в полной мере две указанные выше задачи. В частности, в нем отсутствовали достаточно четко прописанные права лоббистов, однако содержалась довольно сложная процедура регистрации. В результате этого даже зарегистрировавшиеся лоббисты не получили бы никаких дополнительных преимуществ по сравнению с лоббистами, которые давно уже действуют без всякой регистрации. А отсутствие регистрации позволяет таким лоббистам вести свою деятельность, не привлекая дополнительного внимания и, значит, не осложняя их жизнь. Поэтому одна из главных целей закона — стимулировать регистрацию и гласность в сфере лоббизма — вряд ли была бы достигнута. А между тем именно гласность при лоббизме, а также многообразие лоббистов, представляющих самые различные социально значимые интересы, и позволили бы избежать тех негативных явлений, которые всем так не нравятся при осуществлении лоббистской деятельности (т.е. односторонность давления на представителей государственной власти, попытки коррумпировать их, неучет различных мнений и т.д.).
Следует отметить, что в дальнейшем, уже после выборов в Государственную Думу в 1995 г., в этот законопроект были внесены поправки, направленные как раз на конкретизацию прав лоббистов и уточнение их ответственности. Все это позволяет говорить о том, что в работе над законопроектом был сделан большой шаг вперед.
1996 год был не самым лучшим годом для продолжения работы над законопроектом, поскольку большинство политических деятелей были отвлечены выборами — вначале Президента Российской Федерации, а позже выборами губернаторов в регионах. Однако эксперты продолжали работу. И в начале 1997 г. активизировалась деятельность по доработке законопроекта с тем, чтобы повторно вынести его на рассмотрение Государственной Думы.
Именно с этой целью в декабре 1996 г. были проведены парламентские слушания по проекту федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти». На этих парламентских слушаниях выступили представители различных государственных органов и некоммерческих организаций, что дало рабочей группе дополнительную пищу для размышления при доработке указанного законопроекта. Хотелось бы отметить, что рабочая группа ознакомилась с различными моделями правового регулирования лоббизма в различных странах. Наиболее приемлемой для нынешних российский условий представляется модель, принятая в США, где лоббист не вправе быть депутатом представительного органа власти или государственным служащим. Лоббистская деятельность, по нашему мнению, сродни деятельности адвоката, только адвокат защищает уже нарушенное право клиента, а лоббист стремится обеспечить его право путем принятия соответствующих нормативных актов. В этих условиях лоббистами и могут быть только физические лица, представляющие интересы определенных организаций, а депутаты или государственные служащие выполняют роль арбитра, выслушивая мнения, пожелания и информацию каждого из лоббистов и стремясь найти оптимальный вариант решения проблемы с учетом различных мнений и сведений. Кроме того, нам представляется возможным, чтобы лоббист осуществлял свою деятельность как за деньги, будучи нанятым той или иной организацией или являясь ее штатным сотрудником, так и бесплатно, т.е. на добровольных началах. Участие в лоббистской деятельности добровольцев, работающих бесплатно, представляется весьма важным для наших общественных объединений, которые не располагают достаточными финансовыми ресурсами для найма специалистов, но способны привлекать в свои ряды квалифицированных людей.
А.Б. Тарасов, слушатель факультета права МВШСЭН, представил результаты сравнительного анализа российских законопроектов о регулировании лоббистской деятельности. Нормативные акты, действующие в этой области в таких странах, как США, Канада, Великобритания и в некоторых странах Европейского Союза, содержат следующие основные моменты: сферу действия закона, методы работы лоббистов, объекты и структуры лоббистской деятельности, требования к регистрации, права лоббистов, ограничения и санкции. При этом такие постановления по-разному и с различной степенью детализации регулируют те или иные аспекты лоббизма, например, предъявляют различные требования к регистрации, в большей или меньшей степени касаются непосредственной практики в вопросах финансирования и декларирования затрат и лоббистских контактов, а также вопросов субъектов, объектов и методов лоббистской деятельности. Интересно проследить, как отражаются эти ключевые положения в трех версиях проекта российского федерального закона о лоббизме, составленных в свое время группами Мишина А.А. (1993 г.). Зяблюка Н.Г. (1993 г.), и Лепехина В.А. (1995-1997 гг.).
Одним из основных отличий более ранних проектов от проекта группы Лепехина является то, что первые распространяют действие закона только на парламент России, тогда как Лепехин с коллегами предлагают расширить сферу его действия как на законодательные, так и на исполнительные федеральные органы государственной власти.
Далее, все три законопроекта подробно описывают формы и методы лоббистской деятельности: представление в федеральные органы власти информации и документов, участие в работе структур парламента, устные, письменные и иные контакты с депутатами и должностными лицами. Проект группы Лепехина, кроме того, предусматривает независимую экспертизу нормативных актов с предоставлением властям ее результатов и внесение альтернативных проектов государственных решений и законов.
Первые два проекта признают субъектом лоббизма и физическое, и юридическое лицо, а обсуждаемый проект — только физическое, причем подчеркнуто, что лоббистом по закону может быть российский гражданин, «самостоятельно действующий.., имеющий доверенность организации-клиента, (или ее) штатный работник». Далее в данной проекте определяется даже клиент лоббиста — «российские и иностранные коммерческие и некоммерческие… негосударственные.. . организации… только юридические лица».
Необходимым условием осуществления законной лоббистской деятельности все три проекта признают государственную регистрацию лоббистов. Проект группы Лепехина (в отличие от предыдущих) предусматривает кроме регистрации еще и аккредитацию лоббистов, и выдачу им «лицензий на право занятия лоббистской деятельностью, анализ их деятельности Министерством юстиции РФ, обеспечение свободного доступа общественности к копиям всех регистрационных и отчетных документов и к указанным… аналитическим разработкам.., ежегодное представление Президенту, Федеральному Собранию и Правительству отчета… по реализации настоящего Закона и предложение по его совершенствованию».
Законные права лоббистов естественным образом вытекают из определения тем или иным проектом сферы действия закона, форм и методов деятельности, а также требований к регистрации и отчетности. Группа Лепехина посвящает правам лоббистов целую статью, в которой им предоставляется «право на получение любой открытой информации, а также законопроектов, поправок к ним и иных документов и материалов по лоббируемому вопросу.., гарантируется допуск в Федеральное Собрание… и его структурные подразделения, а также федеральные органы исполнительной власти и соответствующие департаменты, возможность встреч с депутатами и должностными лицами». Заключительные пункты статьи предоставляют лоббистам право на создание профессиональных ассоциаций и их на обжалование в судебном порядке действий должностных лиц, ущемляющих право права.
Все три проекта накладывают определенные ограничения на занятия лоббистской деятельностью, а именно: запрещают заниматься ею депутатам и должностным лицам, причем проекты групп Зяблюка и Лепехина — в течение года после ухода с должности. Не считаются лоббистами также консультанты и советники. Кроме того, обсуждаемый проект в целях защиты государственных интересов России запрещает заниматься лоббизмом гражданам иностранных государств; лицам без гражданства и с двойным гражданством; несовершеннолетним; лицам без высшего образования; имеющим судимость и находящихся под следствием. Проект особо оговаривает, что «иностранные коммерческие и некоммерческие организации имеют право представлять и продвигать свои интересы через лоббистов — граждан РФ». Объявляются противоправными «подкуп, запугивание, преследование, оскорбление депутатов и должностных лиц.., их родственников и близких.., шантаж, распространение заведомо ложной информации».
Наконец, все рассматриваемые законопроекты предусматривают за нарушение закона санкции в административном, гражданском и уголовном порядке в соответствии с действующим законодательством. Среди предлагаемых мер следует отметить штрафы и отмену регистрации. Проект группы Зяблюка, кроме того, предполагает в качестве санкции запрещение заниматься лоббистской деятельностью в течение нескольких лет, а также тюремное заключение. Проект группы Лепехина, по нашему мнению, подходит к этому вопросу более дифференцированно, определяет размеры штрафов, резко увеличивая их размеры за незаконное лоббирование в пользу иностранных организаций, а также предусматривает лишение лицензий и аккредитаций и даже ликвидацию организаций, занимающихся незаконным лоббизмом.
В свете вышеизложенного обсуждаемый законопроект, подготовленный группой В.А. Лепехина, выглядит наиболее детально проработанным, соответствующим требованиям времени и пригодным к практическом применению.
С.Д. Баранов, аспирант социологического факультета МГУ, высказал убеждение, что закон о лоббизме несомненно является очень важным политико-правовым механизмом. Однако возникает вопрос, применима ли предусмотренная обсуждаемым законопроектом форма регулирования лоббизма в российских условиях? Не будет ли она отторгнута нашей действительностью? Когда готовится законопроект, к нему прилагается записка, в которой разъясняются его возможные последствия. Необходимо спрогнозировать, каковы будут последствия принятия закона о лоббизме. Во-первых, большое количество людей, которые сейчас ходят по комитетам с удостоверениями помощников депутатов, запишутся в лоббисты, уплатив небольшой взнос. Крупные же, серьезные лоббисты вряд ли захотят появляться на их фоне. Они, конечно, зарегистрируются, чтобы не иметь формальных неприятностей, но «серьезного» института лоббизма, правового института, вероятно, не получится.
Во-вторых, сейчас доминируют так называемые «встроенные лоббисты». В Думе — это почти все депутаты, в исполнительной власти — чиновники, каждый из которых ищет возможность заработать «лишнюю копейку». Куда денутся они? Скорее всего они тоже пойдут по пути сокращения или недопущения официального лоббизма, просто проигнорируют его.
Не является ли институт регулирования лоббизма в том виде, в каком он существует в США, продуктом исключительно американской культуры, пусть и очень важным, распространяющимся вместе с американским вариантом англо-саксонской государственно-правовой культуры? Законодательное регулирование лоббизма в «чистом виде» существует, например, в таких странах, как США, Канада, Австралия и Бразилия. Показательный состав! В Германии же существует регулирование представительства союзов, а не лоббистских контор. Во Франции и Италии лоббизм вообще не признан официально. Может быть, в России после принятия рамочного закона о регулировании лоббизма, следует регламентировать деятельность какого-то более широкого поля субъектов, например, групп интересов или групп давления.
А.П. Сюткина, аспирантка социологического факультета МГУ, также признала, что проект федерального закона оставляет двойственное впечатление. С одной стороны, он представляется очень полезным и своевременным, так как является важной попыткой хоть как-то упорядочить тот «стихийный лоббизм», который мы можем наблюдать сейчас в органах государственной власти. Законопроект предоставляет различным субъектам лоббирования возможность получить формально равный доступ к так называемым «лицам, принимающим решения». Это фактически означает, что заинтересованные группы, которые раньше в силу своего незначительного политического или иного капитала не могли иметь желаемого представительства в процессе принятия решения, теперь ёе ]иге могут получить таковое. Таким образом, принятие закона, несомненно, станет существенным шагом в сторону демократизации процесса представительства интересов и будет способствовать еще большей реализации закрепленного в ст. 32 Конституции права граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.
С другой стороны, совершенно очевидно, что закон способен регламентировать лишь некоторую — и причем весьма незначительную — часть всех проявлений лоббизма. Дело в том, что авторы законопроекта исходят из того, что объект лоббистской деятельности — депутат или государственный служащий — должен выступать как бы в роли судьи, осуществляя выбор наиболее подходящего, с его точки зрения, варианта решения из всего множества предложений со стороны лоббистов, представляющих интересы различных групп давления. Однако нельзя забывать, что «лица, принимающие решения», сами по себе могут быть мощными носителями интересов — как групповых, так и личных. Это означает, что выбор в процессе принятия политических, административных и иных решений возможно будет, как и прежде, осуществляться чаще не из интересов дела как такового, а в пользу группы давления, чьим представителем является депутат или государственный администратор. Трактовка роли объектов лоббирования, представленная в законопроекте, обусловлена не столько недостатками самого законопроекта, сколько общими трудностями, связанными с регламентацией и регулированием лоббизма. Трудно представить, как можно контролировать такие проявления лоббистской деятельности, как личные, прямые контакты представителей групп интересов с государственными чиновниками и депутатами, начиная с «личной унии, и кончая родственными отношениями (рассматриваемый законопроект предполагает осуществление лоббистских контактов только через специализированных профессиональных посредников). Трудно также представить, как можно отличить приглашенного в орган государственной власти эксперта, консультанта или советника от лоббиста (законопроект проводит это отличие на основании того, был ли запрос со стороны федеральных органов государственной власти в осуществлении экспертизы). Где гарантия, что государственный чиновник или депутат сознательно не пригласят эксперта, который будет проводить выгодную им точку зрения, или сам эксперт не окажется скрытым лоббистом? Не совсем ясно, как, с точки зрения законопроекта о лоббизме, следовало бы трактовать некоторые консультативные органы при Президенте и Правительстве РФ, в состав которых входят, наряду с депутатами и работниками федеральных органов исполнительной власти представители ряда общественных объединений и коммерческих организаций. Члены таких консультативных органов работают на общественных началах, т.е. формально не являются государственными служащими, но фактически имеют официальный канал влияния на процесс принятия решений.
Еще один вопрос, связанный с интерпретацией рассматриваемого законопроекта, — являются ли журналистские кампании по формированию общественного мнения одним из видов лоббистской деятельности, подлежащим регламентации закона о лоббизме. Примеров подобных разночтений и неясностей в законопроекте довольно много. Но трудности в попытке законодательно регламентировать лоббистские контакты ни в коей мере не снижают значимости обсуждаемого проекта федерального закона, тем более что он является рамочным, и его авторы предполагают дальнейшую разработку ряда нормативных актов, детально прописывающих механизм регулирования лоббизма. Вопрос состоит только в том, что, принимая данный закон, надо осознавать, что само понятие лоббизма и его проявления в современной российской действительности гораздо шире и многообразнее и вряд ли могут поддаваться законодательному регулированию в полном объеме.
Л.Н. Арутюнян, аспирантка социологического факультета МГУ, отметила: в обществе, в котором политическая ситуация далеко не стабильна, а социальные процессы хаотичны и непрогнозируемы, естественно, отсутствуют многие механизмы контроля за деятельностью социально-политических институтов. В этих условиях возникает необходимость в создании норм, выполняющих регулирующие функции, что относится и к закону о лоббизме. Однако насколько своевременным является данный закон для России? Поскольку в этом вопросе мы перенимаем опыт США, то отметим, что принятые там законы о лоббизме явились естественным результатом развития политической системы. А в нашем случае встает извечный вопрос: является ли рассматриваемый закон всего лишь юридическим закреплением уже существующих структур и механизмов влияния на процесс принятия решений, т.е. «дикого» лоббизма, о котором говорили многие выступающие, или, принимая данный закон, Дума тем самым устанавливает систему не присущих российской политической культуре социально-политических отношений? В этой связи возникает еще один вопрос: насколько эффективным может оказаться закон о лоббизме, не останется ли он лишь на бумаге, никак не отразившись на политической ситуации в целом?
Принятие закона о лоббизме в России будет несколько преждевременным. Ведь законопроект рассматривается в период, когда не решены многие важные социальные проблемы, а лоббистская деятельность обычно преследует узкие, частные интересы крупных капиталов, в результате чего могут быть проигнорированы интересы общественных организаций и объединений, так как последним в большинстве случаев придется рассчитывать лишь на услуги лоббистов, согласных работать за символическое вознаграждение. В итоге может возникнуть опасность того, что разнонаправленное лоббирование в интересах узких слоев населения может отвлечь депутатов от решения серьезных социальных вопросов и тем самым вогнать нашу страну в еще более кризисное состояние. Здесь уместно было бы отметить, что хотя в законе и зафиксирован запрет на деятельность иностранных лоббистов, однако имеется большая вероятность, что лоббирование в интересах иностранных организаций будет осуществляться через лоббистов — граждан РФ, тем более что речь идет о крупном капитале. В этой связи было бы желательно, чтобы данный рамочный закон был дополнен нормативным актом о более жестком ограничении лоббирования в интересах иностранных организаций. Следует затронуть еще более общую проблему, такую как монополизм в сфере лоббистской деятельности. Хотя все имеют равные возможности представлять и проводить определенные интересы, но в итоге это равенство разбивается о стену, состоящую из таких кирпичей, как финансовый, политический, социальный и культурный капиталы, позволяющие использовать самые различные методы лоббистской деятельности.
Подводя итоги дискуссии, А.А. Дегтярев отметил, что необходимость принятия закона о регулировании лоббистской деятельности, особенно в его настоящем варианте, который выглядит наиболее проработанным по сравнению с предыдущими, не вызывает сомнения. С другой стороны, совершенно очевидно, и это признают сами авторы законопроекта: сфера действия обсуждаемого закона значительного ограничена: лица и организации, занимающиеся лоббизмом, но не зарегистрировавшиеся в качестве таковых, не являются предметом его правового регулирования. Причем принятие закона не будет означать, что деятельность таких лоббистов станет запрещенной, просто они не получат права, которые согласно закону будут предоставлены официально признанным лоббистам. В этой связи совершенно справедливыми представляются сомнения некоторых участников дискуссии в том, что закон может не сработать, что многие лоббисты не захотят регистрироваться. Хочется все же надеяться, что в дальнейшем развитие системы ответственности лоббистов перед обществом и одновременное предоставление различных прав тем лоббистам, которые намерены строить свои отношения с государством на новых принципах, все-таки будут стимулировать остальных лоббистов проходить процедуру официальной регистрации, что в свою очередь создаст твердую основу для развития законных цивилизованных отношений между группами интересов и государством.
Обзор подготовлен А.П. Сюткиной, С. Конюшко
Вносится депутатами — членами Комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций Государственной Думы Федерального собрания РФ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН «О РЕГУЛИРОВАНИИ ЛОББИСТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ»
Статья 1. Цели и предмет регулирования настоящего Федерального закона
1.1. Целями настоящего Федерального закона являются:
а) Содействие реализации конституционного права граждан Российской Федерации на участие индивидуально или через различные организации в управлении делами государства посредством воздействия на процесс принятия решений федеральными органами государственной власти.
б) Легализация и правовое регулирование взаимодействия юридических лиц и их представителей, осуществляющих коммерческую и некоммерческую деятельность с федеральными органами государственной власти, представительства и продвижения в структурах власти отраслевых, региональных, корпоративных, общественных, частных и иных индивидуальных и групповых интересов.
1.2. Предметом регулирования настоящего Закона являются отношения, складывающиеся в процессе осуществления лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти.
Статья 2. Законодательство о регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти
2.1. Законодательство Российской Федерации о регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти состоит из настоящего Закона и издаваемых в соответствие с ним нормативно-правовых актов Российского Федерации.
Статья 3. Основные понятия
3.1. Под лоббистской деятельностью в настоящем законе понимается взаимодействие юридических и физических лиц с федеральными органами государственной власти с целью оказания влияния на разработку и принятие указанными органами законодательных актов, административных, политических и иных решений в своих интересах или в интересах конкретных клиентов.
3.2. Под лоббистом — в смысле настоящего Закона — понимается гражданин Российской Федерации, осуществляющий как безвозмездно, так и за денежное или иное вознаграждение (гонорар) лоббистскую деятельность в интересах третьих лиц (клиентов), зарегистрировавшийся в качестве такового и получивший лицензию на право занятия лоббистской деятельностью в установленном законом порядке.
3.3. Лоббистом может быть только физическое лицо:
а) самостоятельно действующий гражданин, не являющийся штатным сотрудником организации-клиента, от имени которой осуществляется лоббистская деятельность, и имеющий доверенность на представление ее интересов,
б) штатный работник организации, служебные обязанности которого полностью или частично заключаются в осуществлении лоббистской деятельности от имени и в интересах данной организации — работодателя.
3.4. Под клиентами в настоящем законе понимаются российские и иностранные коммерческие и некоммерческие организации, защищающие свои интересы.
Клиентами лоббистов могут быть только негосударственные организации.
Клиентами лоббистов, взаимодействующих с федеральными органами государственной власти, могут быть только юридические лица.
Статья 4. Порядок взаимодействия лоббистов с клиентами и органами власти
4.1. Юридические лица осуществляют лоббистскую деятельность только через лоббистов, зарегистрированных в установленном настоящим Законом порядке.
4.2. Взаимодействие лоббистов с государственными органами и их представителями осуществляется на основе:
договора с организацией-клиентом об оказании лоббистских услуг, заверенного сторонами;
выданной лоббисту от имени организации- клиента или организации-работодателя доверенности;
лицензии на право занятия лоббистской деятельностью, выданной регистрирующим органом и аккредитационного удостоверения.
4.3. Лоббистская деятельность на безвозмездной, волонтерской основе может осуществляться только в интересах некоммерческих организаций, а также их объединений на основании их уставов.
4.4. Для представления и продвижения в органах власти отраслевых, региональных, корпоративных, общественных, частных и иных индивидуальных и групповых интересов могут создаваться специализированные лоббистские фирмы.
Под специализированной лоббистской фирмой (далее — лоббистская фирма) понимается юридическое лицо, основной уставной задачей которого является оказание лоббистских услуг.
Лоббистские фирмы осуществляют лоббистскую деятельность на общих основаниях — в соответствии с настоящим Законом. С этой целью они обязаны зарегистрировать своих представителей — лоббистов в установленном Законом порядке.
4.5. Иностранные коммерческие и некоммерческие организации имеют право представлять и продвигать свои интересы в федеральных органах государственной власти России через лоббистов — граждан Российской Федерации, зарегистрировавшихся в качестве таковых и получивших соответствующую лицензию в установленном законом порядке.
4.6. Отношения между лоббистом и организацией-работодателем и между лоббистом и организацией-клиентом регулируются трудовым или гражданским законодательством Российской Федерации.
4.7. Оказание лоббистских услуг подлежит налогообложению в соответствии с налоговым законодательством.
Статья 5. Сфера действия настоящего Федерального закона
5.1. Настоящий Федеральный закон распространяется на лоббистскую деятельность в отношении федеральных органов законодательной и исполнительной власти. Не допускается осуществление лоббистской деятельности в отношении федеральных органов судебной власти.
Статья 6. Ограничения на занятие лоббистской деятельностью
6.1. Лоббистами в смысле настоящего Закона не могут быть:
а) лица, занимающие должности в федеральных органах власти,
б) назначаемые или приглашаемые федеральными органами государственной власти Российской Федерации эксперты, консультанты и советники — по вопросам их экспертной деятельности; при этом информация, предоставляемая ими федеральным органам государственной власти по запросам последних, не рассматривается в качестве лоббистской.
6.2. Лицам, занимающим должности в федеральных органах государственной власти Российской Федерации, запрещается занятие лоббистской деятельностью — в смысле настоящего Закона — в течение одного года после прекращения их полномочий, выхода в отставку или увольнения с указанных постов или должностей.
6.3. Лоббистами в смысле настоящего Закона не могут быть также:
граждане иностранных государств;
лица без гражданства или с двойным гражданством;
лица, имеющие судимость за уголовные преступления и(или) находящиеся под следствием на момент регистрации;
несовершеннолетние;
лица, не имеющие высшего образования;
лица недееспособные, состоящие на учете в психоневрологических учреждениях.
Статья 7. Методы лоббистской деятельности
Методами лоббистской деятельности признаются:
7.1. Представление в федеральные органы государственной власти информации, документов и проектов решений по вопросам, находящимся в их компетенции.
7.2. Участие в работе комитетов, комиссий, фракций, депутатских групп и иных структур Федерального Собрания, а также органов исполнительной власти по профилю лоббируемых вопросов.
7.3. Устные, письменные, телефонные, электронные и иные контакты с депутатами и должностными лицами федеральных органов государственной власти в целях продвижения своих интересов или интересов своих клиентов.
7:4. Экспертиза проектов законов и иных нормативных актов и решений федеральных органов государственной власти с предоставлением последним результатов экспертизы, в случае, если она осуществляется не по запросам этих органов.
7.5. Организация публикаций и выступлений в средствах массовой информации в поддержку конкретных законопроектов или решений государственных органов.
7.6. Иные, не запрещенные законом, способы взаимодействия лоббистов с федеральными законодательными и исполнительными органами государственной власти и их представителями.
Статья 8. Права лоббистов
8.1. Лоббисты имеют право в установленном соответствующим федеральным органом власти порядке на получение любой открытой информации, а также законопроектов, поправок к ним и иных документов и материалов по лоббируемому вопросу.
Эту информацию лоббист получает на основании своего Аккредитационного удостоверения.
8.2. Лоббистам гарантируется допуск в Федеральное Собрание Российской Федерации и его структурные подразделения, а также в федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации и соответствующие департаменты, возможность встреч с депутатами и должностными лицами органов исполнительной власти — в порядке, установленном этими органами.
8.3. Порядок предоставления данных прав лоббистам и их профессиональным объединениям устанавливается ст. 9 настоящего Закона, а также специальными нормативными актами, принимаемыми в установленном порядке Советом Федерации, Государственной Думой, Администрацией Президента и Правительством РФ.
8.4. Лоббисты имеют право на создание профессиональных ассоциаций. Основным условием членства в этих ассоциациях является наличие действующей лицензии на право занятия лоббистской деятельностью.
8.5. Лоббисты имеют право на обжалование действий должностных лиц, ущемляющих их права, в судебном порядке.
Статья 9. Порядок регистрации лоббистов
9.1. Регистрация лоббистов, выдача им лицензий на право занятий лоббистской деятельностью (далее — лицензия) и анализ их деятельности осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации.
В его обязанности входит:
а) разработка регистрационных и отчетных документов, необходимых для эффективной реализации положений настоящего Закона, разработка и утверждение единых требований и стандартов осуществления взаимодействия негосударственных организаций с федеральными органами государственной власти;
б) регистрация лоббистов и выдача им лицензий, равно как и лишение лоббистов лицензии в случае нарушения данного Закона;
в) проверка полученных регистрационных и отчетных документов на предмет полноты и точности содержащихся в них сведений и своевременности их предоставления; в случае необходимости — затребование предоставления уточненных или недостающих сведений, предусмотренных настоящим Федеральным законом;
г) хранение оригиналов регистрационных и отчетных документов в течение пяти лет, считая со дня получения каждого регистрационного или отчетного документа;
д) обеспечение регулярной публикации регистрационных и отчетных документов в официальных органах печати;
е) в пределах каждого отчетного полугодия систематизация и анализ информации, содержащейся в регистрационных и отчетных документах, относящихся к данному периоду, с целью составления обобщенного представления об основных параметрах лоббистской деятельности в этом полугодии;
ж) ведение специального Реестра выданных, приостановленных и аннулированных лицензий;
з) обеспечение свободного доступа общественности к копиям всех регистрационных и отчетных документов, аналитическим разработкам, указанным п. «е» настоящей статьи;
и) ежегодное представление Президенту, Федеральному Собранию и Правительству отчета о своей деятельности по реализации настоящего закона и предложений по его совершенствованию, если таковые имеются.
9.2. Регистрация лоббиста состоит в заполнении им регистрационного документа, форма которого разрабатывается в Министерстве юстиции Российской Федерации, и производится не позднее, чем через месяц со дня заполнения регистрационного документа.
9.3. Регистрационный документ должен содержать следующие сведения:
фамилию, имя, отчество, год и место рождения, профессию, образование, домашний и служебный адрес, телефон лоббиста;
название, юридический адрес, телефон и род деятельности клиентов;
цели лоббистской деятельности.
9.4. В случае появления новой информации относительно существа своей деятельности, предусмотренной п. 3 настоящей статьи, лоббист обязан сообщить об этом в Министерство юстиции Российской Федерации.
9.5. При регистрации лоббистов уплачивается регистрационный сбор, равный десятикратной сумме ежемесячной минимальной заработной платы на день регистрации.
Доход от регистрационных сборов направляется в федеральный бюджет.
9.6. Выдача лицензии на право занятия лоббистской деятельностью производится автоматически в течение месяца со дня регистрации. Регистрация лоббистов и выдача им лицензий осуществляется одним органом.
Лицензия является именной, при передаче другому лицу недействительна.
9.7. Лицензия действительная на всей территории Российской Федерации в течение одного года, по завершении которого, в случае продолжения своей деятельности, лоббист обязан ее продлить.
9.8. В продлении лицензии может быть отказано в случае нарушения действующего законодательства, а также в случае изменения условий лицензирования.
9.9. Если лоббист прекращает свою деятельность, он в течение 30 дней обязан уведомить об этом Министерство юстиции Российской Федерации и представить отчет о своей деятельности.
9.10. В регистрации и выдаче лицензии может быть отказано в случаях, предусмотренных ст. 5 настоящего Закона.
Отказ производится в письменной форме и может быть обжалован в судебном порядке.
Статья 10. Порядок аккредитации и работы лоббистов в федеральных органах государственной власти
10.1. Аккредитация лоббистов производится в соответствующих федеральных органах государственной власти в порядке, предусмотренном этими органами.
Порядок аккредитации и работы лоббистов в соответствующем органе власти закрепляется в специальном «Положении о порядке аккредитации и работы лоббистов в Совете Федерации (Государственной Думе, Правительстве РФ, Администрации Президента РФ)» (далее — Положение об аккредитации), утверждаемом в установленном порядке в трехмесячный срок со дня вступления в силу настоящего закона.
10.2. В Положении об аккредитации должны быть установлены:
порядок доступа лоббистов в здания и помещения соответствующего органа власти;
порядок работы лоббистов в структурных подразделениях органа власти;
порядок взаимодействия с депутатами, должностными лицами и иными лицами, являющимися объектами лоббирования;
порядок получения информации, пользования документами и материалами служебного характера;
порядок отчетности лоббиста перед аккредитующим органом.
10.3. Аккредитация производится:
а) в Совете Федерации — Комиссией по регламенту и парламентским процедурам,
б) в Государственной Думе — Комитетом по Регламенту и организации работы Государственной Думы,
в) в Правительстве РФ — Департаментом по взаимодействию с Федеральным собранием и общественными организациями аппарата Правительства,
г) в Администрации Президента РФ — Управлением Президента по вопросам взаимодействия с политическими партиями, общественными объединениями, фракциями и депутатами Федерального собрания РФ.
10.4. В полномочия и обязанности аккредитующих органов входит:
а) разработка в месячный срок после вступления в силу настоящего Закона Положения об аккредитации и внесение его на утверждение в соответствующую инстанцию данного органа власти;
б) аккредитация лоббистов, а также отказ в аккредитации либо лишение аккредитации;
в) ведение специального Реестра выданных, приостановленных и аннулированных аккредитаций;
г) обращение в Министерство юстиции РФ и судебные инстанции о применении санкций к лоббистам — нарушителям действующего законодательства.
10.5. Аккредитация производится при наличии:
а) заявления об аккредитации с указанием лоббируемых вопросов, а также структурных подразделений и должностных лиц, являющихся объектами лоббирования;
б) лицензии на право занятий лоббистской деятельностью, выданной Министерством юстиции РФ;
в) подписанного лоббистом Обязательства соблюдать требования Положения об аккредитации.
10.6. Аккредитация является бесплатной.
Число органов государственной власти, в которых может быть аккредитован лоббист, не ограниченно.
10.7. Аккредитация должна быть произведена в месячный срок после подачи заявления. При аккредитации лоббисту выдается Аккредитаци- онное удостоверение, обеспечивающее проход лоббиста в определенные Положением об аккредитации здания и помещения.
10.8. В аккредитации может быть отказано в случае несоблюдения лоббистом требований, изложенных в п. 10.5, а также в ст. 6 настоящего Закона. Отказ в аккредитации производится в письменном форме и может быть обжалован в судебном порядке.
Статья 11. Отчетность лоббистов
11.1. Лоббист обязан не позже, чем через месяц после окончания каждого календарного полугодия, а также после завершения своей деятельности представить в Министерство юстиции отчет о своей деятельности.
В отчете следует указать сведения о клиентах, в пользу которых осуществлялась лоббистская деятельность, финансовых и материальных средствах, предоставленных ими, произведенных расходах и достигнутых результатах.
Статья 12. Ответственность лоббиста
12.1. Лицо, осуществляющее незаконную лоббистскую деятельность, решением суда может быть подвергнута штрафу в размере 50 и более ежемесячных минимальных заработных плат (окладов).
Организация, осуществляющая незаконную лоббистскую деятельность, решением суда может быть подвергнута штрафу в размере 100 и более ежемесячных минимальных заработных плат (окладов) либо ликвидации.
Лицо или организация, осуществляющие незаконную лоббистскую деятельность в пользу иностранной организации, решением суда могут быть подвергнуты штрафу в размере 1000 и более минимальных заработных плат (окладов) и иным санкциям.
12.2. Нарушение настоящего Закона, Положения об аккредитации и иных законов и норма- тивно-правовых актов, регулирующих деятельность лоббистов, влечет за собой аннулирование на определенный срок лицензии или аккредитации, а также штраф в размере 50 и более месячных минимальных заработных плат.
Сообщение лоббистами ложных сведений в регистрационных и отчетных документах ведет к приостановке аккредитации лоббиста в том или ином органе государственной власти или аннулированию на определенных срок лицензии и наказывается штрафом в размере от десяти до пятидесяти месячных минимальных заработных плат из расчета минимальной заработной платы на момент последней перед нарушением перерегистрации.
12.3. Организация пропагандистских кампаний, порочащих депутатов и должностных лиц органов государственной власти Российской Федерации, подкуп, запугивание, преследование, оскорбление депутатов и должностных лиц органов государственной власти, а также их родственников и близких им людей, шантаж, распространение заведомо ложной или искаженной информации, являются противоправными методами лоббистской деятельности и преследуются в соответствии с действующим законодательством.
12.4. Решение об аннулировании лицензий, а также о наложении штрафа принимается в судебном порядке по иску Министерства юстиции Российской Федерации.
12.5. Решение о приостановке аккредитации принимается соответствующим органом власти в установленном Положением об аккредитации порядке и может быть обжаловано в суде.
12.6. Ответственность лоббиста перед клиентом определяется заключаемым между ними договором об оказании лоббистских услуг.
Споры между лоббистом и клиентом разрешаются в суде.
Статья 13. О введении в действие настоящего закона
13.1. Настоящий Федеральный закон вступает в силу через три месяца после его официального опубликования.
13.2. Правительству Российской Федерации в трехмесячный срок обеспечить создание Министерством юстиции Российской Федерации системы регистрации лоббистов и анализа их деятельности.
13.3. Законодательным собраниям и администрациям субъектов Федерации в течение года со дня принятия настоящего закона подготовить и обеспечить принятие соответствующих Положений об аккредитации лоббистов в данных органах власти.
3.1 Проекты закона о регулировании лоббистской деятельности
Альтернативы лоббизму в России нет. Чтобы он не остался теневым, неорганизованным, а стал легальным и демократическим политическим институтом, его механизм, конкретные формы и методы деятельности должны быть подробно регламентированы законом.
За более чем 10 лет предпринимались попытки принятия закона о лоббизме. Так 7 марта 1995 года. В Государственной Думе состоялись Парламентские слушания по проекту федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти». Проведение парламентских слушаний по данному законопроекту неоднократно переносились.
11 мая 1995 года. Проект федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти» был представлен участникам Межпарламентской ассамблеи СНГ по просьбе парламентариев ряда государств.
28 июня 1995 года. Состоялись первые общественные слушания проекта федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти».
16 июля 1995 года. Совет Государственной Думы рекомендовал рассмотреть проект федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти» в первом чтении.
Ноябрь 1995 года. Проект федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти» вносится на обсуждение депутатов (едва набралось 226 человек, необходимых для кворума, хотя в зале было меньше 200 человек) в первом чтении. Разумеется, в такой ситуации шансы принятия проекта федерального закона, тем более такого неоднозначного, нового и сложного, были минимальными. Результаты голосования были следующими: «за» - 117 голосов, «против» - 8 голосов, воздержались - 5 депутатов, не участвовали в голосовании или отсутствовали в зале после регистрации - 96 (!) депутатов. Последняя цифра - фактически тоже голоса тех, кто по тем или иным причинам «провалил» проект федерального закона. Поддержали его фракции ПРЕС, АПР, КПРФ. Не поддержали законопроект представители ЛДПР. Такой результат вполне понятен: проблема законодательного регулирования лоббизма слишком нова, чтобы у парламентского большинства сложилось однозначное отношение к ней.
В Государственной Думе второго созыва в отношении проекта федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» были осуществлены все те же парламентские процедуры, что и в предыдущей: законопроект был внесен в совет Государственной Думы.
Существенным отличаем, стало появление альтернативной рабочей группы, близкой к представителям крупного бизнеса и Администрации Президента, которая разработала свой проект федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», взяв за основу законопроект рабочей группы Владимира Лепехина. Существенным отличием альтернативного законопроекта было его явно заказной характер. Самым заметным изменением были правила регистрации лоббистов, которые теперь должны были регистрироваться в специальном органе, создаваемым Администрацией Президента. После давления из департамента внутренней политики Администрации Президента было принято решение о совместной работе двух групп. В итоге проект федерального закона стал сильно отличаться от того законопроекта, который вносился в Государственную Думу первого созыва, благодаря непосредственному участию инициативной группы Администрации Президента.
Проект федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» был включен в план законопроектных работ и принят к разработке комитетом по делам общественных объединений и религиозных организаций.
Ноябрь 1996 года. Повторное утверждение концепции проекта федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти».
17 декабря 1996 года. В Государственной Думе состоялись парламентские слушания по проекту федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти». На парламентских слушаниях выступал руководитель внутренней службы Администрации Президента Андрей Логинов, туда же были приглашены все инициаторы проектов федерального закона.
В Государственной Думе третьего созыва в отношении проекта федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» были осуществлены все необходимые парламентские процедуры для его внесения. В итоге проект федерального закона был направлен для официального заключения в Правительство. Но официальное заключение получить так и не удалось. Дважды инициаторы проекта федерального закона получали из Правительства неформальный отзыв. Первый раз за подписью Ильи Клебанова, второй раз (после того как в Правительство с просьбой предоставить официальное заключение обратилась группа депутатов) – от Валентины Матвиенко. Содержания отзывов не изменилось: «считаем принятие закона о лоббизме преждевременным и нецелесообразным».
После негативного отзыва из Правительства и фактически полного игнорирования требований депутатов комитета о предоставлении официального отзыва, рабочей группой было принято решение изменить название проекта федерального закона, сделать его более мягким: «О правовых основах регулирования лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти». Делалось это, чтобы не вызывать особого раздражение у противодействующих групп давления и чиновников в Правительстве. Изменив название, сам текст менять не стали. Далее по процедуре было сделано следующее: старый проект федерального закона, который еще вносился в Государственную Думу первого созыва, был снят с рассмотрения; было изменено название; тот же самый проект федерального закона был внесен еще раз.
25 ноября 2003 года. Фракция Союз Правых Сил (СПС) вносит в Государственную Думу проект федерального закона «О лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти». Авторы законопроекты: Борис Надеждин, Борис Немцов, Ирина Хакамада. Основные положения нового проекта федерального закона, регулирующего лоббистскую деятельность следующие: первое, должны быть созданы специальные организации, официально заявляющие о своих лоббистских интересах (типа РСПП), второе, принципиальным является создание в стране института, который был бы некоторым посредником между бизнесом и партиями, третье, потребуется внесения изменений в закон о статусе депутата. Депутат, лоббируя в Думе тот или иной законопроект, будет обязан открыто заявить, с чьего голоса он поет о снижении, например, НДС.
И вся история попыток проведения закона о лоббистской деятельности закончилась 19 апреля 2004 года. Совет Государственной Думы рассмотрел законопроекта «О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», подготовленного депутатами Государственной Думы Зоркальцевым В.И., Махачевым Г.Н., Чуевым А.В. и представленного ответственным комитетом. Результат рассмотрения: снять законопроект с рассмотрения Государственной Думы в связи с отзывом субъектом права законодательной инициативы.
В настоящий момент пошел новый виток узаконить лоббистскую деятельность - выписка из протокола заседания Совета ГД ФС РФ от 20.03.2014 N 156 О проекте Федерального закона N 410475-6 "О порядке продвижения интересов коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей в органах государственной власти и местного самоуправления"
3.2 Поиски оптимальной модели регулирования лоббизма
Закон о лоббизме должен легализовать такую деятельность как законное, демократическое средство взаимодействия общества и власти; создать законодательные предпосылки для «очищения» этой деятельности от противоправных, коррупционных действий; оградить федеральные органы государственной власти от грубого и незаконного давления, содействовать повышению профессионализма и ответственности должностных лиц при выработке и осуществлении государственных решений; предоставить общественности возможность знать, кто, что и как лоббирует в федеральных органах государственной власти и контролировать этот процесс; способствовать оформлению интересов различных социальных групп и слоев; предоставить возможность все более широкому кругу граждан России оказывать влияние на власть; определить легитимные формы организации и методы деятельности профессионального лоббизма. Конечно, такой закон не может быть панацеей от коррупции, являющейся оборотной стороной лоббизма, но он может значительно усилить юридические возможности борьбы с ее проявлениями.
Становление институтов правового государства и гражданского общества в современной России определяет потребность в развитии различных форм взаимодействия власти и граждан, методов и способов согласования государственных и общественных, групповых, частных интересов. Далеко не всегда эти вновь возникающие формы сразу приобретают необходимое демократическое и правовое содержание. Лоббизм, несомненно, относится к числу таких явлений современной российской действительности, восприятие которых в обществе неоднозначно.
В научной литературе можно найти много рассуждений о проблеме и особенностях российского лоббизма, его основных недостатках, необходимости его институционализации, отсутствии законодательной основы, теневом характере и т.д. Высказываются и такие мнения, что лоббизма в России пока нет потому, что нет нормативной законодательной базы, его регулирующей. Но отсутствие правового регулирования не отменяет существования соответствующего социального явления. Именно наличие де-факто социального явления «лоббизм» в России, проявления которого неоспоримы, требует расширения научных направлений в этой области, в том числе и по проблемам институционализации лоббизма, выводе его из теневых форм взаимодействия власти и различных групп интересов, а в более общем виде - системы взаимодействия власти и гражданского общества.
Одной из наиболее острых и трудноразрешимых проблем, связанных с институционализацией лоббизма в России, является преодоление тотального недоверия в обществе к лоббистской деятельности как таковой. Это связано и с его непроразрачностью, и с тем, что российский лоббизм представляет сегодня, в основном, те группы интересов, которые не отличаются доверием общества, и с тем, что лоббизм в России еще не воспринял нормы и ценности цивилизованного лоббизма, не стал общественно признанным и значимым социальным институтом.
При этом следует отметить, что методы лоббистской деятельности, применяемые для достижения ее целей, которые выходят за рамки действующих нормативных правовых норм и норм этики межличностных, межгрупповых, общественных отношений, признаются людьми, даже не имеющими никаких знаний о сущности современного лоббизма, наиболее эффективными. Поэтому процесс формирования в нашей стране цивилизованного лоббизма и превращения его в полноценный социальный институт общества возможен только с перестройкой сознания населения, с реформой законодательства, с качественными изменениями всей системы взаимодействий власти и общества.
В целом лоббизм в государственно-управленческом процессе современной России характеризуется рядом следующих признаков:
В качестве основных потребителей лоббистских услуг выступают крупные монопольные и олигархические структуры, стремящиеся воздействовать на принятие выгодных им государственных решений;
Особенность формирования групп интересов в России заключается в том, что они формально не организованы и представляют собой по большей части разнородные группы людей, выражающих одни интересы;
Наряду с общепризнанными субъектами лоббизма, такими как монополистические объединения, профессиональные и общественные объединения, в современной России действуют также и особые субъекты лоббистской деятельности их числа представителей органов власти всех уровней; специфика таких субъектов лоббистской деятельности заключается, прежде всего, в том, что они как представители органов власти одновременно могут выступать и в качестве объекта лоббирования со стороны других групп интересов;
Лоббистская деятельность в России носит не специализированный характер и осуществляется непосредственными субъектами лоббирования, хотя в последнее время отмечается определенный рост предложений лобби-услуг от организаций, специализирующихся в этой области.
Анализ современного лоббизма в Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что он как социальный институт общества находится еще в стадии становления, что проявляется, прежде всего, в отсутствии механизмов, в том числе, нормативных правовых, государственного и общественного контроля за деятельностью лоббистских групп. В лоббизме отмечается активное влияние криминальных и полукриминальных интересов, что приводит, в том числе, к применению противозаконных методов в лоббистской деятельности (подкуп, шантаж и т.п.), к искажению этических норм лоббирования.
Заключение
Подводя итоги курсовой работы, хотелось бы еще раз остановиться на основных положениях, которые анализировались и рассматривались в ней.
Юридической основой лоббизма является Конституция Российской Федерации, а именно ст. 3 Конституции Российской Федерации, где говорится: «Народ осуществляет власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления»; ст. 32 Конституции Российской Федерации - «граждане России имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей»; ст. 33 Конституции Российской Федерации -«граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления».
Специфика лоббизма, с юридической точки зрения, заключается в том, что он совершается в строгом соответствии с федеральными законами, иными правовыми актами Государственной Думы и Совета Федерации, указами Президента, постановлениями Правительства, законами и иными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Это говорит о том, что любые действия, совершаемые не в соответствии с вышеуказанными правовыми актами, не могут считаться лоббизмом в собственно правовом смысле.
Можно провести следующую классификацию видов лоббизма: (1) в зависимости от профессионального отношения субъектов лоббистской деятельности к лоббированию - гражданский лоббизм и профессиональный лоббизм; (2) в зависимости от объекта лоббистской деятельности –законодательный лоббизм, исполнительный лоббизм, лоббизм в администрации Президента, лоббизм в органах местного самоуправления; (3) в зависимости от субъектов лоббистской деятельности - региональный лоббизм, политический лоббизм, социальный лоббизм, экономический лоббизм, ведомственный лоббизм, иностранный лоббизм, этнический лоббизм; (4) в зависимости от механизма достижения целей лоббирования -правотворческий, правоприменительный.
Под «лоббистской деятельностью» понимается взаимодействие юридических и физических лиц с органами государственной власти, местного самоуправления и их представителями с целью оказания влияния на разработку, принятие и осуществление указанными органами нормативно-правовых актов, актов применения права в своих интересах или в интересах конкретных клиентов.
Рассмотрев явление лоббизма с различных сторон, проанализируем его плюсы и минусы для рассмотрения вопроса о необходимости дальнейшего правового регулирования данного института и развития конституционных норм, составляющих правовую основу лоббистской деятельности.
К «плюсам» лоббизма отнесем следующее. Во-первых, влияя на управленческие решения, он заставляет «держаться в форме» органы государственной власти и управления, в определенном смысле конкурирует, соревнуется с ним, придает им большую динамику и гибкость.
Во-вторых, лоббизм выступает инструментом самоорганизации гражданского общества, с помощью которого мобилизуется общественная поддержка или оппозиция какому-либо законопроекту, оказывается влияние на политику. Лоббизм в этой ситуации - своего рода соперник бюрократии. Учитывая также, что государство в условиях становления рыночных отношений все больше и больше оставляет многое из своих позиций в сфере защиты интересов различных социальных групп и слоев, этот вакуум должен быть заполнен соответствующими структурами гражданского общества.
В-третьих, лоббизм создаёт возможности для обеспечения интересов меньшинства, ибо выступает в качестве специфической формы проявления политического плюрализма.
В-четвёртых, лоббизм воплощает собой принцип свободы социальных негосударственных структур: ассоциаций, общественных организаций, слоев и т. п. С помощью лоббирования они сами пытаются решать свои проблемы, обладая определённым выбором путей и средств подобного решения.
В-пятых, позволяет расширить информационную и организационную базу принимаемых решений и гораздо убедительнее обратить внимание на так называемые «кричащие» проблемы. Лоббисты обеспечивают органы государственной власти потоком информации по тому или иному вопросу, который вносится на парламентское слушание; информируют законодателей о том, что происходит на самом нижнем и на других уровнях общественного волеизъявления.
К «минусам» лоббизма отнесём следующее. Во-первых, он может стать инструментом приоритетного удовлетворения иностранных интересов в ущерб интересам государственным, то есть реализоваться подчас как «непатриотическое» средство.
Во-вторых, выступает иногда проводником неправового воздействия (давления) на государственные органы, здесь уже надо говорить о преступных видах лоббизма (взяточничестве, коррупции и т.п.), которые «подтачивают» фундамент власти.
В-третьих, может служить фактором развития и защиты ведомственности, местничества, национализма и т.п., усиливать крайние формы удовлетворения «специальных интересов».
В-четвёртых, лоббизм таит в себе немалую опасность «размывания» народовластных устоев общества, превращения демократических институтов в мощный инструмент отдельных властных групп.
В-пятых, лоббистские мероприятия выступают в определённых условиях и в форме проявления социальной несправедливости. Как показывает социальная практика некоторых западных государств, результативность лоббизма большого бизнеса несравненно выше (ввиду, главным образом, финансово-материальных возможностей), чем у других групп и структур.
В-шестых, лоббизм зачастую блокирует действительно нужные управленческие решения, препятствует удовлетворению общественно ценных интересов, сопутствуя осуществлению интересов чиновничьих.
В-седьмых, это средство, иногда существенно мешающее стабильной и оперативной государственной политике, ибо может быть направлено, например, на постоянное перераспределение бюджета («перетягивание одеяла на себя»), на частую смену приоритетов, на усиление позиций одной ветви власти при одновременном ослаблении другой и т.п.
В-восьмых, лоббизм может использоваться и в более «прозаичных» целях - как инструмент обогащения отдельных слоев, элит. Лоббизм как таковой - это существование мощных групп людей у власти, предпринимающих все возможные меры для перераспределения материальных ресурсов и благ в свою пользу.
Лоббизм, как и всякое иное социальное средство, в конечном счете, может быть употреблено как на благо всего общества, так и в узкопартийных, узкогрупповых и т.п. «узких» интересах. Всё зависит от социально-экономического, политического и культурного фона, от ряда обстоятельств, которые могут направить лоббизм в позитивное или негативное русло. Для того чтобы он приносил пользу всему обществу, необходимы соответствующие условия: реальное действие демократических институтов и норм, экономическая и политическая стабильность, свобода средств массовой информации, устойчивое гражданское общество и т.д. Только при наличии данного набора факторов расширяются шансы на использование лоббизма в общественных интересах, и он начинает «работать» в общесоциальных (общечеловеческих) режимах
Основным средством изменения данной его направленности является законодательное регулирование лоббистской деятельности, что позволит создать основу для легального, цивилизованного лоббирования и вывести часть лоббистских отношений из тени.
Легализация лоббизма как явления позволит общественности видеть, чьи интересы отражает тот или иной законопроект, кто его лоббирует и кто стоит за лоббистами. Тем самым будет открыт доступ общественности в коридоры власти. Легальный лоббизм поможет установить авторов, как государственных решений, так и вносимых конкретных поправок; узнать степень зависимости и независимости законодателей; а избирателям быть более информированными о деятельности своих депутатов, чтобы в другой раз сделать более точный выбор и т. д.
Для придания российскому лоббизму цивилизованных форм необходимо укрепление всей государственной системы, формирование гражданского общества, что позволит создать институты, ограничивающие деятельность корпоративных монопольных структур рамками закона, сформировать системы социального партнерства, наладить современные и цивилизованные взаимоотношения бизнеса, государства и общества.
Федеральное агентство по образованию
Тульский государственный университет
Кафедра социологии и политологии
Контрольно-курсовая работа
по дисциплине «Связи с общественностью»
Проблемы правового регулирования лоббистской деятельности
в условиях современного российского общества
Студентка гр. 820461 Киселёва Н. Е.
Научный руководитель: канд. полит. наук,
доц. Лаврикова А. А.
Введение………………………………………………………………………3
1. Формы функционирования лоббистской деятельности в полити-
ческих институтах современного российского общества…………………….6
1.1. Прямые формы лоббистской деятельности………………………….6
1.2. Непрямые формы лоббизма………………………………………….10
2. Правовое регулирование лоббистской деятельности как механизма
согласования интересов в различных политических системах……………...13
2.1. Западный опыт регулирования лоббизма…………………………...13
2.2. Особенности регулирования лоббизма в России…………………...17
Заключение…………………………………………………………………...21
Библиографический список…………………………………………………22
Введение
Практика лоббирования, то есть оказания влияния на процесс принятия государственных решений в целях отстаивания групповых или индивидуальных интересов, в той или иной степени присуща любой политической системе. Однако её политическое и институциональное оформление зависит от особенностей этой политической системы – сложившейся политической культуры, развитости правовой системы, политических традиций, правил взаимоотношений государства и бизнеса, степени демократизации политического процесса .
Характер лоббизма в России за последнее десятилетие претерпел радикальные изменения. С одной стороны, изменилась экономическая основа общества – был создан и начал развиваться частный сектор экономики. С другой стороны, претерпела коренные изменения политическая система страны. Активно проходившая структуризация органов государственного управления и рыночного сектора экономики стала стимулом к стремительному развитию взаимодействия ветвей и структур государственной власти и корпоративных частнопредпринимательских объединений. Возникла объективная потребность в создании дополнительных каналов для диалога между властью и бизнесом.
Своевременность поднимаемых в данной работе вопросов повышается в условиях развития профессионального сообщества менеджеров – специалистов по связям с государственными органами. В настоящее время в России регулярно проводятся форумы по данной тематике, а также есть несколько ассоциаций, объединяющих профессиональных лоббистов. Все эти факторы определяют актуальность данной темы.
Цель исследования в рамках контрольно-курсовой работы – рассмотрение правовых сторон регулирования лоббистской деятельности в условиях современного российского общества.
Задачи исследования.
1. Описать прямые формы лоббистской деятельности в политических институтах современной России.
2. Определить сущность непрямых форм лоббизма внутри органов власти страны.
3. Изучить западные модели регулирования лоббизма.
4. Выявить особенности правового регулирования лоббизма в России.
Объект данного изучения – лоббистская деятельность как структурный элемент механизма взаимодействия гражданского общества и государства.
Предметом исследования является система правового регулирования лоббистской деятельности в условиях современного российского общества.
Гипотезы исследования:
1) описательная: в современных российских условиях механизм взаимодействия общества и власти в процессе принятия политических решений не публичен, а зачастую коррумпирован и хаотичен;
2) объяснительная: отсутствие законодательных рамок лоббизма объясняет становление нелегитимных форм отстаивания интересов группами давления в органах государственной власти современной России;
3) прогностическая: правовое регулирование лоббизма позволит существенно снизить уровень криминализации процесса взаимодействия представителей различных групп интересов с представителями власти, обеспечить гласность и открытость принятия важнейших государственных решений.
Теоретической основой данной ККР являются выводы работ Автономова А.С. «Азбука лоббирования», Бинецкого А.Э. «Лоббизм в современном мире», Васильева Т.В. «Лоббизм как форма политической деятельности: природа, функции, современные виды», Ильичевой Л.Е. «Лоббизм и корпоративизм», Любимова А.П. Политическое право и практика лоббизма, Мухина А.А. «Семейные» тайны или неофициальный лоббизм в России» и «Теневая Дума. Интересы думских лоббистов», Перегудова С.П. «Крупная российская корпорация в системе власти», Тихомирова Е.Б. «Лоббизм как специфическая форма», Шапошникова А.В. «Лоббизм как явление общественной жизни и категория общественной науки» .
1. Формы функционирования лоббистской деятельности в
политических институтах современного российского общества
1.1. Прямые формы лоббистской деятельности
Лоббизм зародился в XVI веке... в монастырях. Именно этим словом – lobby (кулуары, коридор) называли там площадки для прогулок. Позже оно перекочевало в парламент, конкретно – в палату общин Англии, и тоже означало место для прогулок. Только в начале XIX в., уже в США, слово «лоббизм» получило близкое к сегодняшнему значение. Лоббистами там именовали людей, пытавшихся путем воздействия на депутатов конгресса добиться принятия либо отклонения законопроекта.
Многие исследователи лоббизма подчеркивают негативную сторону данного рода политической деятельности, уделяя основное внимание феномену «теневого» лоббизма. С точки зрения С.В. Боботова, лоббизм представляет собой род закулисной политики, направленной на законодателей, ее целью является отстаивание выгодного определенным группам законопроекта, а средством – давление, взятки и оказание встречных услуг.
Наряду с подходом, концентрирующим свое внимание на негативных аспектах деятельности групп давления, существует и более взвешенная, нейтральная точка зрения исследователей на лоббизм.
Так, например, Д. Султанов рассматривает лоббизм как многоплановое взаимодействие граждан, их групп, общественных объединений, организаций, предприятий или отдельных лиц, специализирующихся на лоббистской деятельности, других субъектов правоотношений с органами государственной власти с целью оказания влияния на принятие необходимых им единичных решений (законодательных актов, административных, политических и иных официальных решений) и для постоянного отстаивания своих интересов.
Более широкое содержание в понятие лоббизма вкладывает М.В. Бятец. Он определяет лоббизм как систему приемов и практику реализации интересов различных групп граждан путем воздействия на органы государственной власти.
Наконец, по мнению В.П. Воротникова и М.Г. Анохина, лоббизм есть воздействие различных групп и организаций на органы государственной власти с целью добиться от них выгодных данным группам решений.
На наш взгляд, более приемлемо характеризовать лоббизм как раз с этих позиций. Итак, лоббисты – это влиятельные дельцы и политики, стремящиеся оказать нажим на законодателей с целью отстоять выгодный определенным группам законопроект.
Структура механизма лоббистской деятельности включает в себя прямые и непрямые формы. Прямые формы лоббистской деятельности подразумевают наличие непосредственного контакта группы давления с «точкой доступа». Они имеют следующие разновидности :
1) воздействие через предоставление экспертной информации институтам власти;
2) участие бизнесменов в заседаниях комитетов и комиссий при парламенте и исполнительных ведомствах;
3) разработку готовых законопроектов и их дальнейшее продвижение.
Предоставление экспертной информации является, пожалуй, самым распространенным открытым способом лоббизма. Большая часть законопроектов или готовящихся решений в органах исполнительной власти требует специальных знаний, а аналитические службы при органах власти по тем же причинам зачастую неспособны, представить исчерпывающей информации по существу рассматриваемого вопроса. Отделы по связям с органами государственной власти имеют в своем штате квалифицированных экспертов, которые готовят более грамотные и аргументированные доклады по интересующим вопросам, нежели аналитические службы при органах власти. Нередко сами работники органов власти обращаются в соответствующие отделы корпораций за помощью в подготовке документов. Такая помощь всегда осуществляется, а работники корпорации «не только устанавливают тесный личный контакт, но и всегда располагают полной информацией о готовящихся документах».
Экспертная информация может предоставляться депутатам и чиновникам не только в ходе личного общения, но и на заседаниях комитетов и комиссий, куда бизнесменов приглашают в качестве экспертов, а также на парламентских слушаниях.
Нередко законопроекты или проекты решений органов исполнительной власти готовятся внутри самих компаний. При подготовке соответствующего документа обязательно учитывается стратегия его продвижения. Разработав стратегию продвижения законопроекта и посчитав затраты, специалисты отделов по связям с органами власти могут прийти к выводу, что в целях минимизации затрат компании необходимо обратиться к услугам внешних лоббистов.
Внешний блок структуры групп интересов составляют различные фирмы, специализирующиеся на политическом консалтинге, предоставлении юридических услуг, а также услуг РR и GR. Все эти фирмы можно объединить одним названием – лоббистские конторы. Такие конторы оказывают услуги по формированию имиджа компании или ее руководителя, организуют РR-акции, проводят избирательные кампании. Кроме того, эти фирмы принимают заказы на подготовку законопроектов, продвижение их в парламенте, оказывают другие лоббистские услуги.
Фирмы, по своей сути занимающиеся лоббизмом, могут быть как достаточно крупными и известными, так и небольшими по числу сотрудников и известными лишь в узких кругах. Такие фирмы имеют широкий спектр ресурсов, позволяющих им выступать в качестве эффективных групп давления: финансовые средства, административные ресурсы (связи в органах власти, отработанную стратегию и тактику лоббистского воздействия), возможности для привлечения специалистов по профилю организации-заказчика.
Так же, как в отделах по связям с органами власти, в лоббистских конторах работают выходцы с государственной службы. С одной стороны – уходящие в отставку чиновники создают собственные лоббистские конторы. С другой стороны – уже существующие конторы приглашают к себе на постоянную работу либо привлекают в качестве экспертов бывших чиновников или депутатов.
Помимо прямых открытых способов лоббистской деятельности, которые, несомненно, доступны и используются лоббистскими конторами, эти организации имеют широкие возможности для прямых неформальных способов воздействия. Здесь наиболее действенными оказываются знакомства бывших государственных служащих, вышедших в отставку, поскольку они располагают знаниями о механизме законодательной и административной деятельности, формальных и неформальных процедурах принятия решений, знают, к кому именно следует обратиться по соответствующему вопросу, обладают большим количеством знакомств и приятельских отношений в «точках доступа» всех ветвей власти. Проанализировать такие способы лоббистского воздействия оказывается весьма сложно, поскольку о ведущихся при этом доверительных разговорах, что называется, не для печати, можно лишь гадать.
Отечественные СМИ изобилуют сообщениями о подкупах депутатов, в интернете можно найти прайс-листы на услуги народных избранников. Такие материалы стали предметом анализа социологов и политологов. Например, Л. Ильичева утверждает, что крупные отечественные корпорации затрачивают на взятки законодателям до 10% от прибыли, которую фирма планирует получить в случае успешного принятия выгодного закона.
В 2006 году социологическим фондом «ИНДЕМ» было проведено исследование, в ходе которого выяснилось, что бизнесмены тратят 33,5 млрд. долларов в год на дачу взяток в органах власти, причем 55,4% от этой суммы приходится на органы исполнительной власти. Хотя, правда, сами лоббисты утверждают, что дача чиновнику денег в конверте, помимо того, что это незаконно, является примитивным и не всегда действенным способом решения проблемы. Лоббисты-профессионалы действуют более изящно: «Можно решать поставленные задачи более благородными способами. У каждого человека – свои слабости, надежды». Например, между чиновником и предприятием происходит своеобразный бартер – обмен услугами, нередко чиновникам предлагают долю ожидаемого дохода от предприятия или оплачивают отдых на фешенебельных курортах. Например, в газете «Ведомости» приводился случай, когда чиновнику в обмен на услуги предложили пройти дорогостоящие курсы повышения квалификации, и «он с удовольствием согласился и посещал эти курсы» .
В современной России прямое лоббирование интересов имеет место, но в небольшой степени. К сожалению, механизм взаимодействия общества и власти в процессе принятия политических решений сегодня не публичен, а зачастую коррумпирован и хаотичен; каналы влияния на органы государственной власти монополизированы сильнейшими группами давления, а целый ряд общественных движений и организаций не имеют возможности донести свои интересы до власти. Таким образом, лоббистская деятельность органически оказывается связанной с коррупцией (подтверждается гипотеза 1).
1.2. Непрямые формы лоббизма
Важную и неотъемлемую часть механизма лоббистской деятельности занимают непрямые формы лоббизма.
Одним из типов непрямого лоббизма является образование в парламенте мощной группы давления в поддержку законопроекта, члены которой получили немалое денежное вознаграждение.
В парламенте такими группами давления могут быть депутатские объединения, отдельные фракции или неформальные депутатские группы. Широко известно, что большая часть депутатского корпуса и членов Совета Федерации являются выходцами и, следовательно, лоббистами интересов экономических структур. Так, в результате исследования биографий депутатов Думы нынешнего созыва удалось выяснить, что 37,1% депутатов ранее работали на руководящих постах или являлись владельцами крупных и средних предприятий .
Лоббистскую деятельность также осуществляют организации, специально созданные для выполнения этой функции. Например, отделы по связям с органами государственной власти при крупных корпорациях и банках. Эти отделы являются организационными структурами, обеспечивающими разработку концепций и их реализацию по лоббистской деятельности в соответствующих органах государственной власти в интересах своих фирм.
По преимуществу в отделах по связям с органами власти работают бывшие сотрудники органов власти. Это явление может быть охарактеризовано как «обмен кадрами» между чиновничеством и бизнесом. Крупные чиновники после ухода в отставку очень часто приглашаются на работу в крупные компании на должности руководителей отделов по связям с органами власти или вице-президентов, выполняющих эти же функции. Обладая широкими связями, знакомствами и доскональными знаниями механизма принятия решений, такие люди становятся эффективными лоббистами интересов компании. Например, ради связей в высоких политических кругах на работу в «Газпром» приглашается бывший советник президента и вице-премьер В. Илюшин, в Альфа-банк – бывший вице-премьер О. Сысуев, в международную фармацевтическую корпорацию – бывший министр иностранных дел А. Козырев, в МонтажСпецБанк – бывший председатель Госснаба СССР Л. Воронин. В 2004 году бывший начальник экономического управления администрации президента А. Данилов-Данильян перешел на работу в банк «Губернский». После прихода известного чиновника банк смог существенно укрепить свои позиции и подняться в рейтинге российских банков на 61-ю позицию .
Не только сами чиновники, но и их дети часто приглашаются на работу в коммерческие структуры. Известная фамилия и обширные связи детей чиновников помогают не только привлекать новых клиентов, но и облегчают взаимодействие компании с органами государственной власти.
Особым типом непрямого лоббизма является опосредованное воздействие на процесс принятия решений через СМИ. Использование СМИ в лоббистских целях зачастую является вспомогательным средством лоббистской кампании, направленным на тех депутатов или чиновников, которые не определились в своем «отношении» к предмету лоббирования и колеблются, какое решение принять .
Можно говорить о явлении олигархизации власти, то есть ситуации, когда имеет место тесное сращивание интересов крупного бизнеса и представителей органов государственной власти. Во властных структурах формируются «железные треугольники», то есть устанавливаются связи между депутатами (как правило, членами комитета соответствующего профиля), чиновниками отраслевого министерства и корпорациями. Если на повестке дня оказываются вопросы, затрагивающие интересы корпорации, то вся цепочка включается в работу по его решению. Таким образом, отсутствие законодательных рамок лоббизма объясняет становление нелегитимных форм отстаивания интересов группами давления в органах государственной власти современной России (подтверждается гипотеза 2).
2. Правовое регулирование лоббистской деятельности
как механизма согласования интересов в различных
политических системах
2.1. Западный опыт регулирования лоббизма
Несмотря на очевидное наличие лоббистской деятельности как механизма согласования интересов во многих политических системах, практика регулирования этого механизма различается. Мировое сообщество не выработало единого мнения относительно необходимости и полезности лоббистской деятельности и как следствие оптимальной возможности сохранения этой деятельности в рамках закона. Изучение западного опыта отношений групп интересов в целом и групп интересов бизнеса в частности с органами государственной власти может быть очень полезно не только для российских политологов, но и депутатов и чиновников, непосредственно вовлеченных в процесс принятия политических решений и, следовательно, являющихся объектом воздействия многочисленных групп давления. Несомненно, что слепое копирование западных норм, регулирующих лоббистскую деятельность за рубежом, не сможет оказать положительного воздействия на российскую действительность. Тем не менее, изучение принципов построения взаимоотношений групп давления и органов государственной власти может способствовать упорядочиванию лоббизма в России.
Западный опыт (речь, прежде всего, идет об опыте европейских стран, а также США и Канады) построения отношений групп интересов и органов государственной власти позволяет выделить несколько моделей регулирования лоббистской деятельности .
Первая модель характерна для стран, в которых существует специальный закон о лоббистской деятельности. Широко известно, что первый такой закон был принят в США в 1946 году и содержал в себе ряд требований к лоббистам. Среди этих требований: обязательная регистрация у клерка Палаты общин, опубликование финансовых отчетов, касающихся затрат на лоббизм, обнародование целей лоббистской кампании. В 1995 году закон был доработан. В частности, теперь его положения распространяются не только на законодательную, но и на исполнительную власть, более четко прописаны основные дефиниции, правила регистрации и предоставления отчетов о своей деятельности.
Помимо закона о раскрытии лоббистской деятельности, в США существует закон об обязательной регистрации агентств, действующих в интересах иностранных компаний.
В 1988 году закон о лоббистской деятельности был принят в Канаде. Он, в частности, подразумевает обязательную регистрацию лоббистов и опубликование отчета об их деятельности.
В настоящее время законы о лоббистской деятельности подготовлены к рассмотрению в таких странах, как Бразилия и Австралия.
Вторая модель характерна для стран, в которых специальный, закон о лоббистской деятельности отсутствует, однако лоббизм признается неотъемлемой частью политического процесса и регулируется другими законодательными актами.
Такая модель регулирования лоббистской деятельности существует во многих европейских странах. В частности, в Германии лоббизм регулируется такими законодательными актами, как «Регламент деятельности бундестага», «Регламент деятельности федерального правительства», «Единое положение о федеральных министерствах». Все эта акты позволяют группам интересов участвовать в качестве экспертов в подготовке законопроектов и административных актов, в открытых информационных заседаниях комитетов бундестага. «Кодекс поведения члена бундестага» не запрещает депутатам заниматься представительством интересов, но обязывает депутатов раскрывать свою заинтересованность в тех или иных решениях на заседаниях парламента и обнародовать свои связи с представителями групп интересов.
Кроме того, в 1972 году было принято «Положение о регистрации союзов и их список подлежит обязательному обнародованию.
В Великобритании также ведется реестр финансовых интересов членов парламента, заключенных договоров с консультационными и лоббистскими фирмами.
Третья модель работает в тех странах, где лоббизм хотя и не признается фактом политической реальности, однако создан мощный и эффективный механизм воздействия групп интересов на процесс принятия политических решений. Речь идет о так называемой системе функционального представительства, в рамках которой группы интересов представлены в виде ассоциаций, имеющих право на постоянной основе участвовать в выработке политических решений. В скандинавских странах группам интересов отводится очень большая роль в выработке политического курса государства. В частности, в этих странах считается, что широкое участие корпораций в политическом процессе, их вхождение в комитеты, комиссии, экспертные группы может существенно демократизировать процесс принятия политических решений и «обратить его лицом» к конкретным интересам.
На политической арене общества действуют три главных агента, каждый со своим интересом – организации предпринимателей, организации наемного труда и государство, которое является арбитром взаимоотношений труда и капитала. Вопросы экономического характера, а также вопросы регулирования трудовых отношений решаются в одних случаях еще до поступления соответствующего законопроекта в парламент, а в других случаях законопроект обсуждается в соответствующих профильных комиссиях при непосредственном равноправном участии организованных групп интересов. И в том, и в другом случае процесс дальнейшего прохождения законопроекта и его утверждения правительством является более формальной процедурой. Эта практика остается неизменной даже притом, что формально правом законодательной инициативы обладает государство и вносит в парламент 99% всех рассматриваемых документов. Такая система включения основных групп интересов в процесс принятия политических решений получила название трипартизма.
В полной мере трипартизм не реализован ни в одной стране мира, тем не менее, в европейских странах созданы институциональные механизмы аккумулирования и агрегирования интересов.
Например, во Франции употребление термина «лоббизм» запрещено, однако группы интересов могут включаться в политический процесс через Экономической и Социальный совет. Именно этот орган является «точкой доступа» для многих групп интересов, желающих повлиять на процесс приятия политических решений. Хотя решения совета формально носят рекомендательный характер, реально они обладают весомым авторитетом и законопроекты, одобренные советом, без труда проходят слушания в профильных комитетах парламента.
Четвертая модель характерна для стран, в которых лоббизм не только не признается существующим де-факто, но и приравнивается к коррупции. К таким странам, в частности, относятся Италия и Индия.
Несомненный интерес представляет опыт регулирования лоббизма на уровне Европейского союза. Здесь преобладают мягкие формы регулирования лоббизма наряду с системой поощрения самоорганизации групп интересов. В 1997 году был принят Кодекс поведения лоббистов, предполагающий регистрацию групп давления. Однако положение об обязательной отчетности лоббистов принято не было. В том же году было создано Общество практикующих в европейских делах – зонтичная организация лоббистов, призванная способствовать прозрачности и легализации лоббистской деятельности в рамках ЕС.
Кроме того, в Европейском союзе создана система стимулирования регистрации лоббистов, предполагающая, в частности, предоставление права беспрепятственного доступа для зарегистрированных лоббистов в здания, где располагаются органы власти ЕС. Евролоббисты обязаны также декларировать подарки и услуги, которые они оказывают депутатам и чиновникам.
В целом можно отметить, что система регулирования лоббизма на уровне ЕС схожа с той, которая существует в самих европейских странах. Возможно, отсутствие специальных законодательных норм, регулирующих лоббистскую деятельность, связано с пока еще низким приоритетом институтов ЕС в качестве объекта лоббирования. Возможно этим же объясняется факт отсутствия значительных случаев коррупции и прямого подкупа чиновников ЕС.
Зарубежная практика наглядно свидетельствует, что существующие способы оформления деятельности лоббистских групп пока ещё не позволяют решить вопрос о том, как эффективно контролировать их, не налагая в то же время излишних ограничений на общество, нуждающееся и активно стремящееся к свободному развитию своего потенциала.
2.2. Особенности регулирования лоббизма в России
В России пока не адаптирована ни одна западная модель регулирования лоббистской деятельности. Признавая де-факто существование и влияние лоббизма на процесс принятия политических решений в стране, российские политики не стремятся ввести эту деятельность в законодательные рамки. Следствием этого является некий хаос в отношениях групп интересов и органов власти в России .
Размеры лоббизма в современной России, как отмечают современные исследователи, не имеют аналогов в мире и в истории. В условиях неразвитости политико-правовой системы и несовершенства законодательной власти лоббизм становится основной формой представительства интересов, но при этом находится вне внимания государственных органов, прессы, общественности и закона.
Важно учитывать имеющийся мировой опыт, приспосабливая его к российским условиям. В государственно-правовом механизме Российской Федерации должна быть создана действенная система защиты коренных интересов населения, особенно его социально уязвимых слоев. С точки зрения исследователей это требует, с одной стороны, формирования в парламентской практике полноценного института лоббизма, позволяющего обеспечить в принимаемых законах своеобразное равновесие сил, баланс противоположных интересов в быстро развивающемся российском обществе, т.е. отображения в нормах закона компромиссного решения. С другой стороны, целесообразно учредить при парламенте специальную службу (сходную с Исследовательской службой Конгресса США), которая в противоположность лоббистскому подходу представляла бы законодателю свободный от каких-либо оценок материал, необходимый для адекватного отображения в законе разнообразных социальных интересов.
Конституцией РФ закреплены положения, являющиеся основанием для признания и регулирования лоббизма в России. В частности, в п.1 ст.30 установлено, что «каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется». В п.2 ст.45 говорится о праве каждого гражданина защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом.
Как представляется, институт лоббизма будет способствовать реализации права граждан на личное участие или участие через своих представителей в управлении делами государства (ст.32). Основное же свое обоснование институт лоббизма находит в ст.33, где прямо сказано, что «граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления» .
Для полноценного правового регулирования лоббизма необходим специальный закон. Именно в нем можно будет установить разнообразные юридические средства, упорядочивающие лоббистские процессы .
В конце 1990-х гг. обсуждался проект Федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти». Согласно ст.3 проекта, лоббистская деятельность есть «взаимодейтсвие юридических и физических лиц с федеральными органами государственной власти с целью оказания влияния на разработку и принятие указанными органами законодательных актов, административных, политических и иных решений в своих интересах или в интересах конкретных клиентов». Под лоббистом же понимается «гражданин Российской Федерации, осуществляющий как безвозмездно, так и за денежное или иное вознаграждение (гонорар) лоббистскую деятельность в интересах третьих лиц (клиентов), зарегистрировавшийся в качестве такового и получивший лицензию на право занятия лоббистской деятельностью в установленном законом порядке». В данном проекте устанавливаются порядок взаимодействия лоббистов с клиентами и органами власти, ограничения на занятия лоббистской деятельностью, методы лоббистской деятельности, права и порядок регистрации лоббистов и т.п. Однако до настоящего времени закона, регулирующего лоббистскую деятельность, в нашей стране нет.
Общественное сознание в России, имеющее глубокие корни в общинной и социалистической психологии, с трудом пока воспринимает лоббизм, а слово «лоббист» зачастую используется с негативным оттенком. Но уже сегодня можно утверждать совершенно определенно: если в России будут и дальше разворачиваться демократические процессы, формироваться гражданское общество, то лоббизм займет свое место в российской политической действительности, ибо он выступает своеобразным спутником демократии. С созданием соответствующих условий, по мере реального вплетения норм и принципов народовластия в социальную практику, лоббизм из политического явления с криминальным оттенком будет постепенно превращаться в необходимый социально-политический институт. Правовое регулирование лоббизма позволит существенно снизить уровень криминализации процесса взаимодействия представителей различных групп интересов с представителями власти, обеспечить гласность и открытость принятия важнейших государственных решений (подтверждается гипотеза 3).
Заключение
Подытоживая сказанное, можно выделить ряд специфических особенностей, которые характерны для механизма лоббистской деятельности в стране.
Россия является обществом транзитного типа, переживающим переходные процессы во всех подсистемах: экономике, политике, социальной сфере, культуре. Неизбежные в такой ситуации пробелы в законодательстве стремятся заполнить группы интересов, которые создают группы давления и лоббируют законы и решения, приводящие подчас к сиюминутной выгоде и негативно сказывающиеся на ситуации в стране в стратегическом аспекте.
Официальное признание института лоббизма в России способствовало бы в определенной степени оптимизации социально-экономического развития страны, стабильности общества.
Юридически четко регламентируемая система лоббизма может в значительной степени способствовать:
– обеспечению гласности и предсказуемости политических процессов;
– цивилизованному ограничению сфер деятельности аппарата государственной власти (сделает его более открытым для контроля со стороны общества, уменьшит возможность волевых решений);
– расширению круга активных участников политического процесса, что может благоприятно сказаться на развитии гражданского общества в целом;
– контролю взаимодействия частных интересов и органов власти, созданию дополнительных преград на пути коррупции.
Переход в России от «дикого», стихийного, криминального лоббизма к цивилизованным отношениям, нормальной лоббистской деятельности, несомненно, благоприятствовал бы стабилизации общества.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Автономов А.С. Азбука лоббирования. – М.: ИРИС, 2004. – 264 с.
- Бинецкий А.Э. Лоббизм в современном мире. – М.: КНОРУС, 2004. – 250 с.
- Васильев Т.В. Лоббизм как форма политической деятельности: природа, функции, современные виды // Вестник МГУ. Сер. 12. Политические науки. – 2004. – №4. – С. 26-34.
- Ильичева Л.Е. Лоббизм и корпоративизм. – М.: Экономика, 2002. – 315 с.
5. Любимов А.П. Политическое право и практика лоббизма. – М.: Издательство Государственной Думы, 2001. – 257 с.
6. Мухин А.А. «Семейные» тайны или неофициальный лоббизм в России. – М.: Онега, 2003. – 127 с.
7. Мухин А.А. Теневая Дума. Интересы думских лоббистов. – М.: ЦПИ, 2006. – 279 с.
- Перегудов С.П. Крупная российская корпорация в системе власти // Полис. – 2001. – №3. – С. 16-24.
- Тихомиров Е.Б. Лоббизм как специфическая форма // Вестник МГУ. Сер. 18. Социология и политология. – 2002. – №3. – С. 113-127.
- Шапошников А.В. Лоббизм как явление общественной жизни и категория общественной науки // Вестник МГУ. Сер. 12. Политические науки. – 2004. – №2. – С. 48-57.
Любимов, А.П. Политическое право и практика лоббизма [Текст] / А.П. Любимов. – М.: Издательство Государственной Думы, 2001. – С. 17.
Автономов А.С. Азбука лоббирования. – М.: ИРИС, 2004; Бинецкий А.Э. Лоббизм в современном мире. – М.: КНОРУС, 2004; Васильев Т.В. Лоббизм как форма политической деятельности: природа, функции, современные виды // Вестник МГУ. Сер. 12. Политические науки. – 2004. – №4; Ильичева Л.Е. Лоббизм и корпоративизм. – М.: Экономика, 2002; Любимов А.П. Политическое право и практика лоббизма. – М.: Издательство Государственной Думы, 2001; Мухин А.А. «Семейные» тайны или неофициальный лоббизм в России. – М.: Онега, 2003; Мухин А.А. Теневая Дума. Интересы думских лоббистов. – М.: ЦПИ, 2006; Перегудов С.П. Крупная российская корпорация в системе власти // Полис. – 2001. – №3; Тихомиров Е.Б. Лоббизм как специфическая форма // Вестник МГУ. Сер. 18. Социология и политология. – 2002. – №3; Шапошников А.В. Лоббизм как явление общественной жизни и категория общественной науки // Вестник МГУ. Сер. 12. Политические науки. – 2004. – №2. – С. 48-57.
Перегудов С.П. Крупная российская корпорация в системе власти // Полис. – 2001. – №3. – С. 17-18.
Прошло уже 20 лет с того момента как в России началось строительство демократии западного образца. По аналогии с европейскими и американскими структурами и во исполнение соответствующих теоретических указаний были созданы органы представительной и исполнительной власти. В течение последующих десятилетий российский законодатель пытался выстроить взаимоотношения власти и населения, а так же отдельных ветвей власти опираясь на зарубежный опыт.
В качестве одного из элементов иностранного опыта выступает такой институт взаимодействия населения с властными структурами как лоббизм.
До настоящего времени данный институт не нашел применения в системе российского законодательства. Однако попытки его разработки предпринимались неоднократно с серединный 90-х годов.
Именно эти законотворческие опыты и будут рассмотрены в настоящей статье.
Теоретические предпосылки.
Первоначально мы рассмотрим взгляды российских теоретиков права на место лоббизма в системе правовых взаимоотношений в России и тот зарубежный опыт, на который они ссылаются.
Как правило, лоббизм рассматривается в рамках теоретических построений посвященных борьбе с коррупцией. (Парламентские формы борьбы с коррупцией" Н.А. Боброва, Д.А. Заикин "Конституционное и муниципальное право", 2009, N 1, "Международный опыт предупреждения и пресечения коррупции в государственном аппарате и возможности его использования в отечественной законодательной практике" П.Н. Кобец "Международное публичное и частное право", 2008, N 5)
По мнению авторов «Важнейшим направлением борьбы с коррупцией является повышение качества представительной демократии в России.» (Парламентские формы борьбы с коррупцией" Н.А. Боброва, Д.А. Заикин "Конституционное и муниципальное право", 2009, N 1) Путь к этому лежит через повышение качества взаимосвязи между органами государственной власти, в части представительными, с одной стороны, и населением, в частности, избирателями, с другой стороны. И в качестве одного из элементов решения данной проблемы мог бы быть закон о лоббизме регулирующий процесс влияния избирателей на избранников.
В разговорах о лоббизме прежде всего подразумевается реализация гражданами законных интересов, под которыми понимается стремление субъекта правоотношений воспользоваться определенным социальным благом, гарантированным законодательством. Таким образом, лоббизм подразумевает под собой диалог власти и гражданского общества и рассматривается как элемент демократической системы, «это отстаивание своих интересов на политическом уровне, "проталкивание" конкретных законопроектов, стимулирование тех, кто может помочь в форсировании достижения нужных целей и т.д.» ("Лоббизм как инструмент отстаивания законных интересов" В.В. Субочев "Право и политика", 2007, N 3)
Однако существует мнение, что закон о лоббизме мог бы стать актом легализации коррупции, поскольку уже на данный момент законодательная власть чрезмерно зависима от исполнительной, особенно в части бюджетных заявок, а так же от системы откатов и взаимоамнистирования. В результате представительная власть станет более зависима от сторонних лиц в виде лоббистов осуществивших заказ на продвижение определенного решения.
Говоря о международном опыте в большинстве случаев, рассматривают ситуацию, сложившуюся в США, где превалирует точка зрения, что неурегулированный лоббизм в любом развитом обществе неизбежно ведет к принятию законодательных решений, выгодных для ограниченного круга лиц или политических групп, и, как следствие, к коррупции в аппарате законодательных органов.
Поэтому в зарубежных странах основные усилия по противодействию коррупции сосредоточены в плоскости использования административно-правовых и организационных средств предупреждения и пресечения коррупции. Касательно лоббизма можно привести в качестве примера закон США 1946 года о федеральном регулировании лоббистской деятельности, в соответствии с которым любая организация, оказывающая влияние на конгресс, обязана регистрировать своих лоббистов и сообщать о своих интересах в законодательной сфере.
Опыт российского законотворчества
Работа над законодательством, регулирующим лоббистскую деятельность, началась еще в 1992 - 93 гг. в рабочих группах в Верховном Совете РФ и продолжилась в единой рабочей группе в Государственной Думе. Первоначально результат работы рассматривался Государственной Думой в 1995 году, но не был принят в связи с отсутствием кворума. Повторно к этому вопросу обратились в июне 1997 года, когда в Государственную Думу депутатами Государственной Думы ФС РФ В.И. Зоркальцевым, Г.Н. Махачевым, А.В. Чуевым был внесен Проект Федерального закона N 97801795-2 "О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти".
По мнению разработчиков «Законодательство о лоббизме призвано, во-первых, "высветить" процесс продвижения своих интересов (лоббирования) различными корпоративными "группами давления" (тем самым уменьшив коррумпированность власти, увеличив гласность и легитимность принимаемых властью решений и т.п.), придать процессу взаимодействия общества и власти цивилизованный, законный характер.»
Законопроектом конечно же определены такие основные понятия как лоббист и лоббистская деятельность. Под лоббистской деятельность понимается «взаимодействие юридических и физических лиц с федеральными органами государственной власти и их представителями с целью оказания влияния на разработку и принятие указанными органами законодательных актов, административных, политических и иных решений в своих интересах или в интересах конкретных клиентов.» Лоббистом же может быть «гражданин Российской Федерации, осуществляющий как безвозмездно, так и за денежное или иное вознаграждение (гонорар) лоббистскую деятельность в интересах третьих лиц (клиентов), зарегистрировавшийся в качестве такового и получивший лицензию на право занятия лоббистской деятельностью в установленном законом порядке.» (ст. 3 Законопроекта).
Законопроектом предусматривается лицензирование лоббистской деятельности и аккредитация лоббистов в федеральных органах государственной власти. К сожалению, лицензионные требования к лоббистам Законопроектом не перечислены, как и основные положения по аккредитации. Однако часть требований можно определить исходя из определения статуса лоббистов. Это требования к возрасту, гражданству, судимости и наличию высшего образования.
Не меньший интерес представляют и предлагаемые методы осуществления лоббистской деятельности:
Участие лоббистов в работе комитетов, комиссий, фракций, депутатских групп и иных структур Федерального Собрания, а также органов исполнительной власти по профилю лоббируемых вопросов.
Экспертиза проектов законов и иных нормативных актов и решений федеральных органов государственной власти с предоставлением последним результатов экспертизы, в случае если она осуществляется не по запросам этих органов.
Организация публикаций и выступлений в средствах массовой информации в поддержку конкретных законопроектов или решений государственных органов.
Иные не запрещенные законом способы взаимодействия с органами власти.
Таким образом, с точки зрения гражданского законодательства лоббистская деятельность это услуга, оказываемая на основании договора на возмездной или безвозмездной основе. И, как и любая услуга, лоббистская деятельность подразумевает достижение определенного результата. Особенно остро это будет чувствоваться при возмездности договора, в результате чего лоббист, осуществляющий данную деятельность профессионально, т. е. использующий ее в качестве средства получения дохода может прибегнуть к незаконным методам давления на органы власти. Тем более методы осуществления лоббистской деятельности слишком расплывчаты - неизвестны полномочия лоббистов при работе в комитетах и комиссиях, не определена обязательность лоббистских экспертиз проектов законов, отсутствуют ограничения для выступлений в СМИ. Некоторые ответы на эти вопросы даны в статье 12 Законопроекта, предусматривающей ответственность лоббиста за незаконные методы давления на представителей органов власти.
Еще один вариант законодательства о лоббизме представлен проектом закона «О лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» внесенный на рассмотрение депутатами Государственной Думы Надеждиным Б.Б., Немцовым Б.Е., Хакамада И.М.
Данным проектом так же предусмотрена упрощенная процедура аккредитации лоббиста в федеральных органах власти, без лицензирования.
В отличие от предыдущего варианта, данный законопроект предусматривает, что лоббистом может быть не только стороннее физическое лицо, но и сотрудник фирмы-клиента, работающий по трудовому договору. Так же при определении статуса лоббиста отсутствует такая переусложненная конструкция как предоставление статуса лоббиста только физическим лицам являющимся гражданами Российской Федерации. Отсутствует и законодательное выделение лоббиста-физического лица из фирмы-юридического лица, чьим сотрудником является лоббист, которая вынуждена предоставлять услуги по лоббированию не самостоятельно, а через отдельных представителей - своих сотрудников.
Исходя из анализа инициатив российских законодателей, можно утверждать что в российской системе права место для лоббистской деятельности еще не определено. По статусу лоббистов и механизму осуществления лоббистской деятельности единого мнения не сформировано, и столь важные вопросы так и остались без ответа.
Практическая необходимость
Теперь разрешим вопрос, какую цель должен преследовать формируемый в рамках российской правовой системы институт лоббизма, и как он должен выглядеть.
В качестве цели создания института лоббизма большинство мнений указывают создание механизма реализации права граждан на участие в процессе принятия решений органами власти и на отстаивание своих прав при их принятии. Таким образом, институт лоббизма должен встать в один ряд с такими правовыми механизмами как реализация права избирать и быть избранным, а так же права на организацию и участие в политических объединениях. Поэтому требования к институту лоббизма должны быть такими же жесткими, как и требования к процедуре реализации избирательных прав.
В частности, требуется специальное законодательство о статусе и требованиях к участникам лоббистской деятельности: к самим лоббистам и их клиентам. Чем отличаются и как взаимодействуют лоббисты и, например, политические партии или общественные организации; каково место лоббистов в уже существующей системе взаимодействия общества и государства. Это должно касаться не только подробных требований к процедуре лицензирования и(или) аккредитации лоббистов, среди которых должны быть требования к организационно-правовой форме и специальному образованию лоббистов. Возможны и требования к обязательному страхованию лоббистской деятельности или требования к определенному размеру уставного капитала организации-лоббиста. Вопрос о предоставлении статуса лоббиста только физическим лицам следует решить отрицательно. В российском праве существует достаточно разработанный механизм рассмотрения юридических лиц в качестве субъектов правоотношений. Например, законодательство о политических партиях или о лицензировании. Поэтому работу организаций-лоббистов будет намного проще урегулировать по аналогии с уже существующим законодательством.
Возможно определение статуса форм самоорганизации лоббистов. Помимо этого необходимо решить вопрос о подконтрольности лоббистов. Это может быть публичная отчетность лоббистов о своей деятельности в СМИ, или более плотный мониторинг со стороны одного из федеральных органов власти, будь-то Президент РФ, Федеральное собрание РФ, или Министерство юстиции РФ. Соответственно, решению подлежит и вопрос о форме контроля за деятельностью лоббистов. Учитывая современные тенденции российского законодательства направленные на уменьшение административного давления наиболее предпочтительным будет вариант с периодическим предоставлением отчетов.
Кроме того необходимо определить круг вопросов подлежащих лоббированию. Будут ли исключения из этого круга, и какие. В рассмотренных законопроектах этот вопрос практически не был рассмотрен. Единственное ограничение заключалось в том, что деятельность лоббистов ограничивалась только федеральными органами власти, соответственно, и влияние оказывалось только на решения соответствующего масштаба. В последующем деятельность лоббистов с одной стороны можно распространить на регионы, а с другой стороны - ограничить характером принимаемого решения. Например, лоббированию могут подвергаться только процессы принятия нормативно-правовых актов, или наоборот, только индивидуально определенных. Так же деятельность лоббистов можно ограничить, указав список государственных органов рассматривающих определенные вопросы подлежащие лоббированию. Лоббист, получивший лицензию на лоббирования определенного круга вопросов получает право аккредитации в соответствующих органах власти осуществляющих рассмотрение данных вопросов.
И в заключение несколько слов о наиболее важном и принципиальном вопросе о лоббизме - методы осуществления лоббистской деятельности. Современная ситуация в российском законодательстве такова, что методы, предлагаемые в законопроектах о лоббизме, вполне могут считаться уголовными или административными правонарушениями. Поэтому считаем, что в данном вопросе необходимо сделать акцент не на конкретных приемах вроде обращения в СМИ или анализа законопроектов, а на предоставлении лоббистам статуса действующего члена соответствующего органа с некоторыми особенностями в статусе. Необходимо определить роль лоббиста в каждом органе власти, и уже в рамках этой роли расписывать конкретные методы. Причем роль лоббиста в органе власти может определяться данным органом самостоятельно, с учетом общих правил предусмотренных законодательством о лоббизме. И, уже исходя из роли лоббиста, определенной органом власти и законом, будут определяться конкретные методы лоббирования.
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru/
Введение
Актуальность темы исследования. Тема лоббизма последние полтора десятилетия постоянно становится предметом исследования и обсуждения ученых, общественных организаций, привлекает внимание законодательных и исполнительных органов власти. Современная Россия переживает период системных общественно-политических и социально-экономических перемен, что с особой остротой ставит вопрос об отношениях между государством и обществом. Любой переходный период порождает новые институты, модернизирует или прекращает существование старых, происходит формализация институтов, носивших ранее неформальный характер. Одним из таких институтов в политическом процессе страны является лоббизм, актуально востребованный нынешним российским социумом с целью более полного представления своих интересов в органах государственной власти, в частности, законодательных. Реальностью современной России является интенсивное воздействие на общественное мнение и государственную власть со стороны различных групп интересов, что обусловливает необходимость изучения их деятельности.
Обзор литературы. В курсовой работе исследуются международные правовые акты и нормативно-правовые акты Российской Федерации, так или иначе затрагивающие вопросы лоббизма в правотворческой деятельности, а также книги и учебные пособия отечественных и зарубежных специалистов данной сферы.
Объектом исследования в курсовой работе являются отношения, складывающиеся в процессе осуществления лоббистских воздействий на подготовку, принятие и осуществление решений в органах государственной власти и местного самоуправления, рассматриваемые с конституционно-правовой точки зрения.
Предмет исследования в курсовой работе - конституционно-правовые нормы лоббистской деятельности в правотворчестве и нормы международного и конституционного права России, регулирующие лоббизм.
Цель и основные задачи диссертационного исследования. Цель настоящей работы состоит в том, чтобы рассмотреть конституционно-правовые основы лоббизма, исследовать лоббизм в качестве одной из форм реализации народовластия, базирующейся на конституционном праве граждан осуществлять свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. Кроме того, целью работы было в выявление тенденций, закономерностей формирования эффективно действующей системы правового регулирования лоббистской деятельности в России на основе обобщения зарубежного опыта и комплексного, критического анализа существующих концепций ее правового регулирования в Российской Федерации.
Указанные цели предопределили постановку и решение следующих задач:
Раскрытие содержания понятия «лоббистская деятельность»;
Рассмотрение конституционно-правовых основ лоббизма;
Рассмотрение основ «гражданского лоббизма»;
Выявление форм осуществления лоббистской деятельности в Российской Федерации;
Изучение специфики лоббистской деятельности в парламенте России;
Теоретический анализ опыта правового регулирования лоббистской деятельности в зарубежных странах;
Определение наиболее эффективных правовых средств, необходимых для регулирования такой деятельности в Российской Федерации.
Структура курсовой работы. Курсовая работа состоит из введения, в котором обосновывается актуальность темы курсовой работы, ставятся цели и задачи исследования в курсовой работе; основная часть курсовой работы состоит из трех глав, последовательно раскрывающих содержание курсовой работы; в заключении делаются общие выводы о проведенном в курсовой работе исследовании. К курсовой работе прилагается список использованных при написании курсовой работы источников.
1 . Правовые основы лоббизма в России и за рубежом
1.1 Анализ понятий «лобби зм» и «лоббистская деятельность
лоббизм правовой законодательный
Россия - огромная страна с колоссальным комплексом экономических, социальных, политических, национальных, экологических и иных проблем. Управление такой страной крайне сложно, но именно от качества руководства и эффективности решений, принимаемых на разных уровнях, зависят темпы развития, благосостояние общества.
В соответствии с законом руководство государством осуществляют президент, парламент, правительство. Они принимают наиболее ответственные решения, организуют и контролируют их претворение в жизнь. В то же время в России есть мощные политические и экономические силы, заинтересованные, чтобы в принимаемых решениях в полной мере учитывались их частные интересы. Поэтому столь важно совершенствование взаимодействия госорганов, бизнеса, общественных организаций, всего населения.
Термин «лобби» имеет англоязычное происхождение, хотя в английский язык он пришел из средневековой латыни. Еще в 16 веке данное слово использовалось для обозначения проходов или крытых галерей в монастырях.
Этимологически слово «лобби» произошло от латинского «lobia». Столетие спустя словом «лобби» стали называть помещение для прогулок в палате общин Англии. Переход чисто церковного слова в светско-парламентский обиход связан, с тем, что во времена образования английского парламента в 13 веке, его собрания проходили не регулярно, в разных помещениях и даже городах. В средние века было обычным делом устраивать многие светские мероприятия и торжества именно в здании церкви. Стоит обратить внимание на то, что и сегодняшнее расположение английского парламента называется Westminster, что можно перевести как «западная монастырская церковь».
Политический оттенок термин приобретает в конце 18 века в Соединенных Штатах Америки. Первая поправка к Конституции США, в которой декларируется право граждан США «мирно собираться и обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб», впервые заложила основу для развития явления через систему правовых норм. Уже в 1808 году слово «лобби» было впервые зафиксировано в протоколах Конгресса США десятого созыва. А примерно с середины 19 века «лобби» и производные от него становятся одними из самых употребляемых в американском политическом лексиконе. Именно в это время под ним стали понимать место, где заинтересованные лица могли донести свою позицию до членов Палаты представителей и сенаторов. Согласно правилам вход в зал заседаний им был запрещен. Именно потому, что «просители» не могли пройти дальше холлов и приемных, их назвали лоббистами. Чаще всего таким местом выступала прихожая нижнего этажа здания Капитолия штата Олбани. В этом месте представители общественных кругов и организаций получали возможность встречаться и оказывать влияние на представителей власти.
Но существуют и другие мнения. Так в некоторых российских и зарубежных источниках распространение термина «лобби» связывают с вестибюлем гостиницы «Виллард» (Willard InterContinental Washington) в Вашингтоне. В этой гостинице останавливались приехавшие на сессию парламентарии на рубеже 18-19 веков. Именно в вестибюле этой гостинице, лоббисты могли донести свое мнение по поводу принятия того или иного закона.
Практически в тоже время происходит и профессионализация явления. Во времена президентства У.С. Гранта (1869-1877), генерала, снискавшего славу во время гражданской войны в Соединенных Штатах 1861-1865 годах, возникает специальный институт посредников-профессионалов, которые стали брать на себя задачи лоббирования интересов заинтересованных групп.
Самым ранним зафиксированным случаем иностранного лоббизма считается наем в XIX веке российским правительством американского экс-сенатора для лоббирования покупки американским правительством Аляски.
В западной научной литературе (прежде всего в английской и американской) термин «лоббизм» понимается как: «воздействие частных лиц или групп интересов на систему принятия государственных решений».
При этом стоит обратить внимание, что в англосаксонской традиции акцент делается на том, что это особый вид профессиональной деятельности сотрудников, либо независимых консультантов, нанятых компаниями для представления их интересов.
Так, по мнению английского политолога С.Е. Файнера: лоббизм - это «любая деятельность организаций, влияющая на органы государственной власти в целях содействия собственным интересам, причем эти организации, в противоположность партиям, не готовы сами принять ответственность за власть в стране».
В свою очередь американский политолог Э. Лэдд делает акцент на политической компоненте данного процесса и определяет лоббизм как
«организацию определенных групп людей для артикуляции, агрегирования и реализации своих интересов».
Показательно в данном случае определение, выработанное Американской лигой лоббистов: «Лоббисты являются, прежде всего, экспертами в вопросах государственного управления - его структуры, программ, политики и законодательного процесса. Кроме того, будучи основным звеном связи с творцами политических решений, они органически включены в планирование и реализацию соответствующих стратегий достижения политических целей».
Лоббизм в правовом смысле- это совокупность норм, регулирующих деятельность различных групп давления (граждан, ассоциаций бизнеса, профессиональных организаций и т.д.) по продвижению своих интересов в органах государственной власти.
Согласно проекту федерального закона «О правовых основах лоббистской деятельности в Федеральных органах государственной власти» под лоббистской деятельностью понимается «взаимодействие юридических и физических лиц с федеральными органами государственной власти и их представителями с целью оказания влияния на разработку и принятие указанными органами законодательных актов, административных, политических и иных решений в своих интересах или в интересах конкретных клиентов»
Употребление термина в российской научной и профессиональной среде можно выделить два подхода к толкованию термина «лоббизм».
В широком смысле под лоббизмом понимают любую деятельность граждан, ассоциаций бизнеса, партий и других организованных групп давления (в том числе и политических) по отстаиванию своих активных интересов.
Стоит особо подчеркнуть, что в рамках этого подхода лоббизм - это не только давление бизнеса, общественных организаций на органы власти, но и деятельность самих субъектов власти, направленная на продвижение своих корпоративных интересов, получение особых властных преференций и т.п. Сторонники широкого понимания термина считают, что вполне допустимо говорить о лоббизме Президента, Правительства, депутатском лоббизме.
Сторонники другого подхода, считают недопустимым столь широкое толкование термина «лоббизм». Расширение состава участников лоббистской деятельности лишает слово присущей ему специфики, делая возможным его применение при описании любого взаимодействия, одной из сторон которого является представитель органа государственной власти.
Лоббизм - это система приемов и практика реализации интересов различных групп граждан путем воздействия на органы государственной власти. Под лоббированием подразумевается высококвалифицированная деятельность, имеющая политический смысл и правовое обоснование и являющаяся интегральным элементом демократической системы.
Лоббистская деятельность - это деятельность граждан, а также их объединений по установлению контактов с должностными лицами и депутатами органов законодательной власти с целью оказания влияния от имени и в интересах конкретных клиентов на разработку, принятие и осуществление указанными органами законодательных актов, политических решений, подзаконных нормативных актов, административных решений
1.2 Мировой опыт законодательного регулирования лоббизма
На основании мирового опыта выделяют три основных подхода к правовому регулированию лоббизма: американский, немецкий и французский.
С 1946 г. в США действует федеральный закон о регулировании лоббизма в Конгрессе, согласно которому юридическим и физическим лицам, участвующим в лоббистской деятельности, предоставлено право регистрации при Сенате и Палате Представителей. В законе подробно регламентирована процедура регистрации. В частности, лоббист обязан под присягой представить письменное заявление, в котором приводятся следующие данные: имя и адрес учреждения лоббиста; имя и адрес лица, которое его нанимает; сроки найма; сумма вознаграждения, выплачиваемая лоббисту; цели и сумма выделенных на расходы средств. Лоббисты также обязаны ежеквартально представлять подробные отчеты о полученных и израсходованных на указанные цели средствах; о лицах, которым были выплачены какие-либо суммы; а также названия всех статей с материалами в поддержку или против законопроектов, опубликованных по инициативе лоббиста. Несомненно, что американский закон далеко не совершенен: он регулирует лоббизм лишь в законодательном органе Федерации, и к тому же представленные лоббистом данные очень трудно проконтролировать.
В Германии нет федерального закона о лоббизме, однако имеется целый ряд положений, регулирующих лоббистскую деятельность. С 1972 г. действуют Кодекс поведения члена Бундестага и Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге. В соответствии с Кодексом депутатам предоставляется право заниматься за вознаграждение проблемами, выносимыми на обсуждение комитетов парламента. Перед началом слушаний в комитете они обязаны «Объявить о своей заинтересованности». Но, как правило, эти сведения практически не доходят до широкой общественности. Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге преследует ту же цель, что и американский закон - легализацию контактов субъектов лоббизма с органами государственной власти. Однако, несмотря на общую задачу, данные нормативные акты существенно отличаются друг от друга. Если американский закон распространяется на юридических и физических лиц, то немецкое Положение - только на юридических. В соответствии с его условиями не требуется указывать получаемые и расходуемые денежные средства, так как при свободной регистрации нет оснований доверять таким данным. При регистрации немецкий лоббист должен представить следующие сведения: название и адрес союза (в немецком языке термин «союз» эквивалентен термину «группа интересов»); состав правления; область интересов союза; количество членов союза; имя представителя союза и адрес представительства при Бундестаге и Федеральном Правительстве.
На основании сведений о руководстве, количестве членов и области интересов союза немецкий депутат может судить об авторитетности и репрезентативности зарегистрированного лоббиста. В Германии также предусмотрен лоббизм в исполнительных органах власти. Возможность участия союзов в разработке законопроектов на уровне министерств закреплена Единым положением о федеральных министерствах. Однако к минусам немецкой практики регулирования лоббизма можно отнести произвол немецких чиновников при отборе групп интересов, участвующих в разработке законопроектов в министерствах, и отсутствие гласности на стадии обсуждения законопроектов в государственных органах.
Французский подход коренным образом отличается от американского и немецкого. Лоббистская деятельность во Франции считается незаконной на основании Регламента Национального Собрания Французской Республики. Однако здесь действует Социально-экономический совет, предусмотренный Конституцией 1958 г. Этот орган состоит из представителей профессиональных групп страны и призван давать правительству заключения по всем законопроектам экономического и социального характера. Таким образом, он выполняет роль своеобразного «лоббистского парламента». Подобные органы действуют также в Австрии и Голландии. Недостатками французского подхода являются запрет лоббирования в органах законодательной власти и возникновение проблем, связанных с формированием Социально-экономического совета, обеспечения в нем равномерного представительства различных профессиональных групп.
2. Формы лоббистской деятельности
Лоббизм является одной из форм участия граждан в управлении делами государства, т.е. формой народовластия. В обращениях граждан и в профессиональной лоббистской деятельности выражается воля определенной части граждан России. Посредством воздействия на должностных лиц и депутатов через лоббистов или самостоятельно граждане влияют на осуществление власти в стране. Следовательно, можно сделать вывод, что лоббизм - это форма участия граждан России в управлении государством, т.е. форма народовластия.
· минимальные требования к лицам, желающим зарегистрироваться в качестве лоббистов;
· получение зарегистрированными лоббистами специальных прав, позволяющих им получать расширенную информацию о принимаемых решениях и нормативных актах и доводить до сведения должностных лиц свое мнение;
· усиление ответственности лоббистов за нарушение законодательства о лоббизме.
Можно провести следующую классификацию видов лоббизма:
· в зависимости от профессионального отношения субъектов лоббистской деятельности к лоббированию - гражданский лоббизм и профессиональный лоббизм;
· в зависимости от объекта лоббистской деятельности - законодательный лоббизм, исполнительный лоббизм, лоббизм в администрации Президента, лоббизм в органах местного самоуправления;
· в зависимости от субъектов лоббистской деятельности - региональный лоббизм, политический лоббизм, социальный лоббизм, экономический лоббизм, ведомственный лоббизм, иностранный лоббизм, этнический лоббизм;
· в зависимости от механизма достижения целей лоббирования - правотворческий, правоприменительный.
Лоббистами в рамках закона о регулировании лоббистской деятельности могут быть как физические, так и юридические лица. В целях более полного раскрытия спектра субъектов, воздействующих на органы государственной власти и местного самоуправления, к субъектам лоббизма необходимо причислить и физические лица, и союзы, организации, адвокатские и консультационные конторы, специальные агентства, одной из целей деятельности которых является воздействие на осуществление органами государственной власти и местного самоуправления своих полномочий.
К «плюсам» лоббизма отнесем следующее. Во-первых, влияя на управленческие решения, он заставляет «держаться в форме» органы государственной власти и управления, в определенном смысле конкурирует, соревнуется с ним, придает им большую динамику и гибкость. Условия разделения властей - каждая из ветвей может использовать то или иное лобби в своих интересах. Так, в Конгрессе США законодатели официально сотрудничают с лоббистскими кадрами определенных заинтересованных групп, что, бесспорно, только усиливает позиции законодательной власти.
В-пятых, лоббизм применяется как своеобразное социально-политическое стимулирование, направленное на ускорение претворения в жизнь тех или иных целей и интересов, на побуждение к конкретным действиям. При таком подходе, лоббизм выступает как способ активизации каких-либо процессов и явлений в сфере политики.
В-шестых, позволяет расширить информационную и организационную базу принимаемых решений и гораздо убедительнее обратить внимание на так называемые «кричащие» проблемы. Лоббисты обеспечивают органы государственной власти потоком информации по тому или иному вопросу, который вносится на парламентское слушание; информируют законодателей о том, что происходит на самом нижнем и на других уровнях общественного волеизъявления.
Поэтому они больше походят на «торговцев» информацией. Через лоббирование интересам различных групп и слоев придаётся большая злободневность, актуальность, социальная значимость, а властные структуры в приоритетном, оперативном и более полном их удовлетворении. То есть лоббирование выступает в виде системы аргументации, механизма подготовки и принятия соответствующих актов.
В-седьмых, лоббизм можно рассматривать как инструмент взаимодействия представительной и исполнительной власти. Разделение властей не противопоставляет их друг другу, оно должно иметь рабочий характер. Поэтому взаимопомощь министерских лоббистов и депутатских комитетов - на пользу дела, она лишена корыстного интереса и вполне укладывается в рамки нормальной политической жизни.
В-восьмых, лоббизм можно оценивать и как более широкое средство достижения компромисса, способ взаимного уравновешивания и примирения между собой разнообразных интересов. Общепризнанно, что лоббистские группы, отстаивающие порою "диаметрально противоположные интересы своих «хозяев» (государственных, классовых, частных и т.п.), как это ни странно на первый взгляд, способствуют сохранению своего рода равновесия различных сил, нахождению точек соприкосновения и достижению консенсуса при принятии управленческих решений, ведь, в конце концов, стержень лоббизма - взаимовыгодное сотрудничество.
В-пятых, лоббистские мероприятия выступают в определённых условиях и в форме проявления социальной несправедливости. Как показывает социальная практика некоторых западных государств, результативность лоббизма большого бизнеса несравненно выше (ввиду, главным образом, финансово-материальных возможностей), чем у других групп и структур. Подобная ситуация, повторяющаяся постоянно, способна дестабилизировать обстановку, дисбалансировать интересы, содействовать росту социальной напряжённости.
И, тем не менее, плюсы у лоббизма, на взгляд автора, всё-таки, весомее минусов и законодательное оформление данного политического института позволит придать ему большую социально-полезную направленность, чем сейчас. Законодательное урегулирование института лоббизма позволит открыть и сделать прозрачной определенную часть механизма принятия властных решений, что уменьшит их коррупционность.
Лоббизм, как и всякое иное социальное средство, в конечном счете, может быть употреблено как на благо всего общества, так и в узкопартийных, узкогрупповых и т.п. «узких» интересах. Всё зависит от социально-экономического, политического и культурного фона, от ряда обстоятельств, которые могут направить лоббизм в позитивное или негативное русло. Для того чтобы он приносил пользу всему обществу, необходимы соответствующие условия: реальное действие демократических институтов и норм, экономическая и политическая стабильность, свобода средств массовой информации, устойчивое гражданское общество и т.д. Только при наличии данного набора факторов расширяются шансы на использование лоббизма в общественных интересах, и он начинает «работать» в общесоциальных (общечеловеческих) режимах. В условиях же экономического, политического и духовного кризиса, переходных периодов, непредсказуемости, когда каждый слой, класс, группа стремятся «урвать» именно «сейчас», лоббизм выходит из цивилизованных рамок, и приобретает больше «минусов», чем «плюсов». Это наиболее ярко демонстрирует сегодняшняя социальная практика в России.
Однако закона о регулировании лоббистской деятельности в стране еще нет, его принятие затягивается. И пока лоббистская деятельность не будет поставлена посредством закона под государственный и общественный контроль, останется угроза срастания ее с коррупцией.
3. Проблемы и перспективы конституционно-правового регулирования лоббистской деятельности
3.1 Проекты закона о регулир овании лоббистской деятельности
Альтернативы лоббизму в России нет. Чтобы он не остался теневым, неорганизованным, а стал легальным и демократическим политическим институтом, его механизм, конкретные формы и методы деятельности должны быть подробно регламентированы законом.
За более чем 10 лет предпринимались попытки принятия закона о лоббизме. Так 7 марта 1995 года. В Государственной Думе состоялись Парламентские слушания по проекту федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти». Проведение парламентских слушаний по данному законопроекту неоднократно переносились.
11 мая 1995 года. Проект федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти» был представлен участникам Межпарламентской ассамблеи СНГ по просьбе парламентариев ряда государств.
28 июня 1995 года. Состоялись первые общественные слушания проекта федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти».
16 июля 1995 года. Совет Государственной Думы рекомендовал рассмотреть проект федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти» в первом чтении.
Ноябрь 1995 года. Проект федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти» вносится на обсуждение депутатов (едва набралось 226 человек, необходимых для кворума, хотя в зале было меньше 200 человек) в первом чтении. Разумеется, в такой ситуации шансы принятия проекта федерального закона, тем более такого неоднозначного, нового и сложного, были минимальными. Результаты голосования были следующими: «за» - 117 голосов, «против» - 8 голосов, воздержались - 5 депутатов, не участвовали в голосовании или отсутствовали в зале после регистрации - 96 (!) депутатов. Последняя цифра - фактически тоже голоса тех, кто по тем или иным причинам «провалил» проект федерального закона. Поддержали его фракции ПРЕС, АПР, КПРФ. Не поддержали законопроект представители ЛДПР. Такой результат вполне понятен: проблема законодательного регулирования лоббизма слишком нова, чтобы у парламентского большинства сложилось однозначное отношение к ней.
В Государственной Думе второго созыва в отношении проекта федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» были осуществлены все те же парламентские процедуры, что и в предыдущей: законопроект был внесен в совет Государственной Думы.
Существенным отличаем, стало появление альтернативной рабочей группы, близкой к представителям крупного бизнеса и Администрации Президента, которая разработала свой проект федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», взяв за основу законопроект рабочей группы Владимира Лепехина. Существенным отличием альтернативного законопроекта было его явно заказной характер. Самым заметным изменением были правила регистрации лоббистов, которые теперь должны были регистрироваться в специальном органе, создаваемым Администрацией Президента. После давления из департамента внутренней политики Администрации Президента было принято решение о совместной работе двух групп. В итоге проект федерального закона стал сильно отличаться от того законопроекта, который вносился в Государственную Думу первого созыва, благодаря непосредственному участию инициативной группы Администрации Президента.
Проект федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» был включен в план законопроектных работ и принят к разработке комитетом по делам общественных объединений и религиозных организаций.
Ноябрь 1996 года. Повторное утверждение концепции проекта федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти».
17 декабря 1996 года. В Государственной Думе состоялись парламентские слушания по проекту федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти». На парламентских слушаниях выступал руководитель внутренней службы Администрации Президента Андрей Логинов, туда же были приглашены все инициаторы проектов федерального закона.
В Государственной Думе третьего созыва в отношении проекта федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» были осуществлены все необходимые парламентские процедуры для его внесения. В итоге проект федерального закона был направлен для официального заключения в Правительство. Но официальное заключение получить так и не удалось. Дважды инициаторы проекта федерального закона получали из Правительства неформальный отзыв. Первый раз за подписью Ильи Клебанова, второй раз (после того как в Правительство с просьбой предоставить официальное заключение обратилась группа депутатов) - от Валентины Матвиенко. Содержания отзывов не изменилось: «считаем принятие закона о лоббизме преждевременным и нецелесообразным».
После негативного отзыва из Правительства и фактически полного игнорирования требований депутатов комитета о предоставлении официального отзыва, рабочей группой было принято решение изменить название проекта федерального закона, сделать его более мягким: «О правовых основах регулирования лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти». Делалось это, чтобы не вызывать особого раздражение у противодействующих групп давления и чиновников в Правительстве. Изменив название, сам текст менять не стали. Далее по процедуре было сделано следующее: старый проект федерального закона, который еще вносился в Государственную Думу первого созыва, был снят с рассмотрения; было изменено название; тот же самый проект федерального закона был внесен еще раз.
25 ноября 2003 года. Фракция Союз Правых Сил (СПС) вносит в Государственную Думу проект федерального закона «О лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти». Авторы законопроекты: Борис Надеждин, Борис Немцов, Ирина Хакамада. Основные положения нового проекта федерального закона, регулирующего лоббистскую деятельность следующие: первое, должны быть созданы специальные организации, официально заявляющие о своих лоббистских интересах (типа РСПП), второе, принципиальным является создание в стране института, который был бы некоторым посредником между бизнесом и партиями, третье, потребуется внесения изменений в закон о статусе депутата. Депутат, лоббируя в Думе тот или иной законопроект, будет обязан открыто заявить, с чьего голоса он поет о снижении, например, НДС.
И вся история попыток проведения закона о лоббистской деятельности закончилась 19 апреля 2004 года. Совет Государственной Думы рассмотрел законопроекта «О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», подготовленного депутатами Государственной Думы Зоркальцевым В.И., Махачевым Г.Н., Чуевым А.В. и представленного ответственным комитетом. Результат рассмотрения: снять законопроект с рассмотрения Государственной Думы в связи с отзывом субъектом права законодательной инициативы.
В настоящий момент пошел новый виток узаконить лоббистскую деятельность - выписка из протокола заседания Совета ГД ФС РФ от 20.03.2014 №156 О проекте Федерального закона №410475-6 «О порядке продвижения интересов коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей в органах государственной власти и местного самоуправления»
3.2 Поиски оптимально й модели регулирования лоббизма
Закон о лоббизме должен легализовать такую деятельность как законное, демократическое средство взаимодействия общества и власти; создать законодательные предпосылки для «очищения» этой деятельности от противоправных, коррупционных действий; оградить федеральные органы государственной власти от грубого и незаконного давления, содействовать повышению профессионализма и ответственности должностных лиц при выработке и осуществлении государственных решений; предоставить общественности возможность знать, кто, что и как лоббирует в федеральных органах государственной власти и контролировать этот процесс; способствовать оформлению интересов различных социальных групп и слоев; предоставить возможность все более широкому кругу граждан России оказывать влияние на власть; определить легитимные формы организации и методы деятельности профессионального лоббизма. Конечно, такой закон не может быть панацеей от коррупции, являющейся оборотной стороной лоббизма, но он может значительно усилить юридические возможности борьбы с ее проявлениями.
Становление институтов правового государства и гражданского общества в современной России определяет потребность в развитии различных форм взаимодействия власти и граждан, методов и способов согласования государственных и общественных, групповых, частных интересов. Далеко не всегда эти вновь возникающие формы сразу приобретают необходимое демократическое и правовое содержание. Лоббизм, несомненно, относится к числу таких явлений современной российской действительности, восприятие которых в обществе неоднозначно.
В научной литературе можно найти много рассуждений о проблеме и особенностях российского лоббизма, его основных недостатках, необходимости его институционализации, отсутствии законодательной основы, теневом характере и т.д. Высказываются и такие мнения, что лоббизма в России пока нет потому, что нет нормативной законодательной базы, его регулирующей. Но отсутствие правового регулирования не отменяет существования соответствующего социального явления. Именно наличие де-факто социального явления «лоббизм» в России, проявления которого неоспоримы, требует расширения научных направлений в этой области, в том числе и по проблемам институционализации лоббизма, выводе его из теневых форм взаимодействия власти и различных групп интересов, а в более общем виде - системы взаимодействия власти и гражданского общества.
Одной из наиболее острых и трудноразрешимых проблем, связанных с институционализацией лоббизма в России, является преодоление тотального недоверия в обществе к лоббистской деятельности как таковой. Это связано и с его непроразрачностью, и с тем, что российский лоббизм представляет сегодня, в основном, те группы интересов, которые не отличаются доверием общества, и с тем, что лоббизм в России еще не воспринял нормы и ценности цивилизованного лоббизма, не стал общественно признанным и значимым социальным институтом.
При этом следует отметить, что методы лоббистской деятельности, применяемые для достижения ее целей, которые выходят за рамки действующих нормативных правовых норм и норм этики межличностных, межгрупповых, общественных отношений, признаются людьми, даже не имеющими никаких знаний о сущности современного лоббизма, наиболее эффективными. Поэтому процесс формирования в нашей стране цивилизованного лоббизма и превращения его в полноценный социальный институт общества возможен только с перестройкой сознания населения, с реформой законодательства, с качественными изменениями всей системы взаимодействий власти и общества.
В целом лоббизм в государственно-управленческом процессе современной России характеризуется рядом следующих признаков:
* в качестве основных потребителей лоббистских услуг выступают крупные монопольные и олигархические структуры, стремящиеся воздействовать на принятие выгодных им государственных решений;
* особенность формирования групп интересов в России заключается в том, что они формально не организованы и представляют собой по большей части разнородные группы людей, выражающих одни интересы;
* наряду с общепризнанными субъектами лоббизма, такими как монополистические объединения, профессиональные и общественные объединения, в современной России действуют также и особые субъекты лоббистской деятельности их числа представителей органов власти всех уровней; специфика таких субъектов лоббистской деятельности заключается, прежде всего, в том, что они как представители органов власти одновременно могут выступать и в качестве объекта лоббирования со стороны других групп интересов;
* лоббистская деятельность в России носит не специализированный характер и осуществляется непосредственными субъектами лоббирования, хотя в последнее время отмечается определенный рост предложений лобби-услуг от организаций, специализирующихся в этой области.
Анализ современного лоббизма в Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что он как социальный институт общества находится еще в стадии становления, что проявляется, прежде всего, в отсутствии механизмов, в том числе, нормативных правовых, государственного и общественного контроля за деятельностью лоббистских групп. В лоббизме отмечается активное влияние криминальных и полукриминальных интересов, что приводит, в том числе, к применению противозаконных методов в лоббистской деятельности (подкуп, шантаж и т.п.), к искажению этических норм лоббирования.
Заключение
Подводя итоги курсовой работы, хотелось бы еще раз остановиться на основных положениях, которые анализировались и рассматривались в ней.
Юридической основой лоббизма является Конституция Российской Федерации, а именно ст. 3 Конституции Российской Федерации, где говорится: «Народ осуществляет власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления»; ст. 32 Конституции Российской Федерации - «граждане России имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей»; ст. 33 Конституции Российской Федерации - «граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления».
Специфика лоббизма, с юридической точки зрения, заключается в том, что он совершается в строгом соответствии с федеральными законами, иными правовыми актами Государственной Думы и Совета Федерации, указами Президента, постановлениями Правительства, законами и иными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Это говорит о том, что любые действия, совершаемые не в соответствии с вышеуказанными правовыми актами, не могут считаться лоббизмом в собственно правовом смысле.
Можно провести следующую классификацию видов лоббизма: (1) в зависимости от профессионального отношения субъектов лоббистской деятельности к лоббированию - гражданский лоббизм и профессиональный лоббизм; (2) в зависимости от объекта лоббистской деятельности - законодательный лоббизм, исполнительный лоббизм, лоббизм в администрации Президента, лоббизм в органах местного самоуправления; (3) в зависимости от субъектов лоббистской деятельности - региональный лоббизм, политический лоббизм, социальный лоббизм, экономический лоббизм, ведомственный лоббизм, иностранный лоббизм, этнический лоббизм; (4) в зависимости от механизма достижения целей лоббирования - правотворческий, правоприменительный.
Под «лоббистской деятельностью» понимается взаимодействие юридических и физических лиц с органами государственной власти, местного самоуправления и их представителями с целью оказания влияния на разработку, принятие и осуществление указанными органами нормативно-правовых актов, актов применения права в своих интересах или в интересах конкретных клиентов.
Рассмотрев явление лоббизма с различных сторон, проанализируем его плюсы и минусы для рассмотрения вопроса о необходимости дальнейшего правового регулирования данного института и развития конституционных норм, составляющих правовую основу лоббистской деятельности.
К «плюсам» лоббизма отнесем следующее. Во-первых, влияя на управленческие решения, он заставляет «держаться в форме» органы государственной власти и управления, в определенном смысле конкурирует, соревнуется с ним, придает им большую динамику и гибкость.
Во-вторых, лоббизм выступает инструментом самоорганизации гражданского общества, с помощью которого мобилизуется общественная поддержка или оппозиция какому-либо законопроекту, оказывается влияние на политику. Лоббизм в этой ситуации - своего рода соперник бюрократии. Учитывая также, что государство в условиях становления рыночных отношений все больше и больше оставляет многое из своих позиций в сфере защиты интересов различных социальных групп и слоев, этот вакуум должен быть заполнен соответствующими структурами гражданского общества.
В-третьих, лоббизм создаёт возможности для обеспечения интересов меньшинства, ибо выступает в качестве специфической формы проявления политического плюрализма.
В-четвёртых, лоббизм воплощает собой принцип свободы социальных негосударственных структур: ассоциаций, общественных организаций, слоев и т.п. С помощью лоббирования они сами пытаются решать свои проблемы, обладая определённым выбором путей и средств подобного решения.
В-пятых, позволяет расширить информационную и организационную базу принимаемых решений и гораздо убедительнее обратить внимание на так называемые «кричащие» проблемы. Лоббисты обеспечивают органы государственной власти потоком информации по тому или иному вопросу, который вносится на парламентское слушание; информируют законодателей о том, что происходит на самом нижнем и на других уровнях общественного волеизъявления.
К «минусам» лоббизма отнесём следующее. Во-первых, он может стать инструментом приоритетного удовлетворения иностранных интересов в ущерб интересам государственным, то есть реализоваться подчас как «непатриотическое» средство.
Во-вторых, выступает иногда проводником неправового воздействия (давления) на государственные органы, здесь уже надо говорить о преступных видах лоббизма (взяточничестве, коррупции и т.п.), которые «подтачивают» фундамент власти.
В-третьих, может служить фактором развития и защиты ведомственности, местничества, национализма и т.п., усиливать крайние формы удовлетворения «специальных интересов».
В-четвёртых, лоббизм таит в себе немалую опасность «размывания» народовластных устоев общества, превращения демократических институтов в мощный инструмент отдельных властных групп.
В-пятых, лоббистские мероприятия выступают в определённых условиях и в форме проявления социальной несправедливости. Как показывает социальная практика некоторых западных государств, результативность лоббизма большого бизнеса несравненно выше (ввиду, главным образом, финансово-материальных возможностей), чем у других групп и структур.
В-шестых, лоббизм зачастую блокирует действительно нужные управленческие решения, препятствует удовлетворению общественно ценных интересов, сопутствуя осуществлению интересов чиновничьих.
В-седьмых, это средство, иногда существенно мешающее стабильной и оперативной государственной политике, ибо может быть направлено, например, на постоянное перераспределение бюджета («перетягивание одеяла на себя»), на частую смену приоритетов, на усиление позиций одной ветви власти при одновременном ослаблении другой и т.п.
В-восьмых, лоббизм может использоваться и в более «прозаичных» целях - как инструмент обогащения отдельных слоев, элит. Лоббизм как таковой - это существование мощных групп людей у власти, предпринимающих все возможные меры для перераспределения материальных ресурсов и благ в свою пользу.
Лоббизм, как и всякое иное социальное средство, в конечном счете, может быть употреблено как на благо всего общества, так и в узкопартийных, узкогрупповых и т.п. «узких» интересах. Всё зависит от социально-экономического, политического и культурного фона, от ряда обстоятельств, которые могут направить лоббизм в позитивное или негативное русло. Для того чтобы он приносил пользу всему обществу, необходимы соответствующие условия: реальное действие демократических институтов и норм, экономическая и политическая стабильность, свобода средств массовой информации, устойчивое гражданское общество и т.д. Только при наличии данного набора факторов расширяются шансы на использование лоббизма в общественных интересах, и он начинает «работать» в общесоциальных (общечеловеческих) режимах
Основным средством изменения данной его направленности является законодательное регулирование лоббистской деятельности, что позволит создать основу для легального, цивилизованного лоббирования и вывести часть лоббистских отношений из тени.
Легализация лоббизма как явления позволит общественности видеть, чьи интересы отражает тот или иной законопроект, кто его лоббирует и кто стоит за лоббистами. Тем самым будет открыт доступ общественности в коридоры власти. Легальный лоббизм поможет установить авторов, как государственных решений, так и вносимых конкретных поправок; узнать степень зависимости и независимости законодателей; а избирателям быть более информированными о деятельности своих депутатов, чтобы в другой раз сделать более точный выбор и т.д.
Для придания российскому лоббизму цивилизованных форм необходимо укрепление всей государственной системы, формирование гражданского общества, что позволит создать институты, ограничивающие деятельность корпоративных монопольных структур рамками закона, сформировать системы социального партнерства, наладить современные и цивилизованные взаимоотношения бизнеса, государства и общества.
Подобные документы
Сущность и понятие лоббизма как политико-правового института. Подходы к сущности лоббистской деятельности. Современное состояние политического лоббизма в России. Проблемы перевода анонимного (теневого) лоббизма в оптимальный институт лоббирования.
курсовая работа , добавлен 17.12.2014
Лоббизм: понятие; основные виды. Методы лоббистской деятельности в политической сфере жизни. Классические технологии лоббизма. Становление и развитие этнического лоббизма в США. Деятельность и влияние арабского лобби на законодательный процесс в США.
курсовая работа , добавлен 08.01.2011
Основные понятия термина и виды лоббизма, их сущность как полноценный институт. Ведущие методы и технологии протекционизма. Главные инструменты лоббистской деятельности. Общественное значение, специфика и особенности лоббизма в Российской Федерации.
контрольная работа , добавлен 26.11.2008
Истоки возникновения политического лоббизма, его сущность, структура, цели и функции. Исследование истории развития института лоббизма в дореволюционной России и в СССР. Рассмотрение проблем правового регулирования лоббизма в РФ в современных условиях.
дипломная работа , добавлен 12.11.2011
Сущность лоббирования в политической деятельности. Виды лоббизма, сущность и характеристика. Достоинства лоббизма и их преимущества. Лоббизм в современной России, его зарождение и развитие. Использование общественных объединений. Лоббистские структуры.
реферат , добавлен 16.02.2009
Лоббизм как неотъемлемая часть эффективного осуществления правовой политики, характеристика и анализ его деятельности на современном этапе. Место лоббизма в политической теории России. Технологии пропаганды в среде электората, их применение в России.
контрольная работа , добавлен 26.04.2010
Понятие правового и социального государства, их концепции и реальное воплощение в странах Западной Европы. Анализ конституционно-правовых основ и практики российского государства: уровня соответствия критериям правового и социального государства.
контрольная работа , добавлен 26.02.2012
Соотношение и взаимосвязь политики и экономики: методология проблемы. Средства, методы и объективная необходимость политического регулирования экономики. Особенности взаимодействия экономической и политической сфер общества в современной России.
контрольная работа , добавлен 01.11.2010
Понятие духовного строения правосознания человека. Духовное состояние постсоветского общества. Основные черты эпохи духовного нигилизма и публичной продажности. Значение и цели правового воспитания личности. Работа по правовому воспитанию среди молодежи.
реферат , добавлен 01.12.2009
Политические партии в их современном понимании. Понятие сущности и классификация партий. Регламентация правового статуса и порядка деятельности партий. Партийные системы зарубежных стран. Анализ конституционно-правовой структуры власти зарубежных стран.