Виды административно-правовых норм и способы их реализации. Административно-правовые нормы

Задание 1

Подберите в нормативно-правовых актах и выпишите по три примера:

обязывающих, управомочивающих и запрещающих норм административного права;

материальных и процессуальных норм административного права.

Обязывающие нормы административного права:

КоАП РФ Статья 25.6. «Свидетель»

«Свидетель обязан явиться по вызову судьи, органа, должностного лица, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, и дать правдивые показания: сообщить все известное ему по делу, ответить на поставленные вопросы и удостоверить своей подписью в соответствующем протоколе правильность занесения его показаний»;

КоАП РФ Статья 26.4 «Экспертиза»

«До направления определения для исполнения судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, обязаны ознакомить с ним лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, и потерпевшего, разъяснить им права, в том числе право заявлять отвод эксперту, право просить о привлечении в качестве эксперта указанных ими лиц, право ставить вопросы для дачи на них ответов в заключении эксперта».

КоАП РФ Статья 26.6. «Вещественные доказательства»

«Судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, обязаны принять необходимые меры по обеспечению сохранности вещественных доказательств до разрешения дела по существу, а также принять решение о них по окончании рассмотрения дела».

Управомачивающие нормы административного права:

КоАП РФ Статья 22.2. «Полномочия должностных лиц»

«2. Дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, от имени органов, указанных в пункте 3 части 2 статьи 22.1 настоящего Кодекса, рассматривают уполномоченные должностные лица органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».

КоАП РФ Статья 23.2. «Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав»

«1. Районные (городские), районные в городах комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав рассматривают дела об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними, а также дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.35, 5.36, 6.10, 20.22 настоящего Кодекса».

КоАП РФ Статья 25.1. «Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении»

«1. Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами в соответствии с настоящим Кодексом».

Запрещающие нормы административного права:

КоАП РФ Статья 1.6. «Обеспечение законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением»

«1. Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом».

КоАП РФ Статья 4.1. «Общие правила назначения административного наказания»

«5. Никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение».

КоАП РФ Статья 3.5. «Административный штраф»

«2. Размер административного штрафа не может быть менее одной десятой минимального размера оплаты труда».

Материальные нормы административного права:

КоАП РФ Статья 1.4. «Принцип равенства перед законом»

«1. Лица, совершившие административные правонарушения, равны перед законом. Физические лица подлежат административной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Юридические лица подлежат административной ответственности независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности, а также других обстоятельств».

КоАП РФ Статья 3.1. «Цели административного наказания»

«1. Административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.

Административное наказание не может иметь своей целью унижение человеческого достоинства физического лица, совершившего административное правонарушение, или причинение ему физических страданий, а также нанесение вреда деловой репутации юридического лица».

КоАП РФ Статья 2.2. «Формы вины»

«1. Административное правонарушение признается совершенным умышленно, если лицо, его совершившее, сознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия и желало наступления таких последствий или сознательно их допускало либо относилось к ним безразлично.

Административное правонарушение признается совершенным по неосторожности, если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение таких последствий либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть».

Процессуальные нормы административного права:

КоАП РФ Статья 28.2. «Протокол об административном правонарушении»

«1. О совершении административного правонарушения составляется протокол, за исключением случаев, предусмотренных статьей 28.4, частью 1 статьи 28.6 настоящего Кодекса».

КоАП РФ Статья 28.5. «Сроки составления протокола об административном правонарушении»

«1. Протокол об административном правонарушении составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения».

КоАП РФ Статья 29.6. «Сроки рассмотрения дела об административном правонарушении»

«1. Дело об административном правонарушении рассматривается в пятнадцатидневный срок со дня получения судьей, органом, должностным лицом, правомочными рассматривать дело, протокола об административном правонарушении и других материалов дела».

Задание 2

Административно-правовые обязанности граждан и последствия их несоблюдения.

Гражданин - приоритетный субъект административного права. Ибо смысл и содержание деятельности законодательной и исполнительной власти является обеспечение прав и свобод гражданина. Конституционный принцип приоритета прав и свобод гражданина положен в основу государственной службы.

Административно-правовой статус гражданина РФ закреплен в Конституции РФ, в Законе О гражданстве РФ и в других актах законодательства.

Административно-правовой статус гражданина - это комплекс прав и обязанностей граждан, закрепленных нормами административного права, а также гарантии реализации этих права и обязанностей.

Административно-правовое положение граждан определяется прежде всего объемом и характером их административной правосубъектности, которую образуют административная правоспособность и дееспособность.

Административная правоспособность - способность гражданина иметь определенные права, предусмотренные нормами административного права, и выполнять возложенные на него обязанности в сфере государственного управления.

Административная правоспособность у граждан в сфере государственного управления возникает с момента рождения и прекращается с их смертью.

Конкретный объем прав, свобод и обязанностей граждан в сфере управления определяется рядом обстоятельств - возраст, состояние здоровья, наличие образования и т.д. Например, семейные обстоятельства могут служить основанием для освобождения от воинской обязанности.

Конституция РФ провозглашает равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Но это по Конституции. В реальной жизни равноправие, даже при самом тщательном его закреплении в Конституции, не может исключать особого административно-правового статуса. Известно, что в российском обществе многие категории граждан имеют узаконенные различия в административно-правовом статусе (государственные служащие высокого ранга, герои России, участники В.О.В. и т.д.). Одним, например, разрешен бесплатный проезд, другим - нет. Иными словами, равенство административной правоспособности граждан РФ как общей способности иметь права и нести обязанности не означает, что реально все граждане обладают всем комплексом конкретных субъективных прав и обязанностей, предусмотренных законом. Каждый имеет возможность занять должность министра, но реально министрами становятся единицы.

Однако в подобных случаях имеются в виду права, которые приобретаются в результате реализации административной правоспособности, что само по себе не изменяет принципа ее равенства для всех граждан. Эти права приобретаются с достижением определенного возраста, в связи с болезнью, по уровню образования и т.д.

Административная правоспособность граждан служит основой их административной дееспособности, являющейся необходимым условием реализации этой правоспособности, а также субъективных прав и обязанностей граждан в конкретных административных правоотношениях.

Административная дееспособность - способность гражданина своими действиями приобретать, а также осуществлять права и обязанности, предусмотренные нормами административного права, и нести ответственность в соответствии с административно-правовыми нормами.

Не все граждане РФ обладают одинаковой административной дееспособностью. Это во многом определяется особенностями управленческих отношений, в которых приобретение и осуществление соответствующих прав и обязанностей своими личными действиями предполагает наличие определенного уровня умственного и психического развития, жизненного опыта, способности отдавать отчет в последствиях своих действий и т.д.

Административная дееспособность наступает с достижением определенного возраста. Так, частичная административная дееспособность у граждан наступает со школьного возраста (с 7 лет). С 16 летнего возраста граждане могут быть привлечены к административной ответственности (ограниченная дееспособность). Полная дееспособность у граждан наступает по достижении 18 летнего возраста. Граждане России, реализуя свои права, свободы и возложенные на них обязанности в сфере управления вступают в административно - правовые отношения с государственными органами, с должностными лицами, а также с иными субъектами административного права.

Каждый гражданин РФ имеет определенные права и обязанности в сфере государственного управления.

Все права граждан делятся по степени возможности их реализации на абсолютные и относительные.

Абсолютные (безусловные) права - это права, которыми лица пользуются по своему усмотрению, а субъекты власти обязаны создавать условия и не мешать их реализации, защищать их (право на жалобу, трудоустройство и т.д.).

Относительные права - это права, для реализации которых нужен акт государственного органа (приказ о назначении на должность, лицензия на осуществление определенной деятельностью и т.д.

Кроме того, права и обязанности граждан в сфере государственного управления подразделяются на общие и специальные.

Общие права распространяются на все отрасли и сферы управления. Например: - право на участие в государственном управлении и право на обжалование действий государственных органов и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан.

Специальные права - это права граждан в той или иной сфере или отрасли или группе отраслей управления. Например: - в сфере экономики каждый гражданин имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности.

Права граждан в государственном управлении

Право граждан участвовать в управлении государством. Согласно ст. 32 Конституции граждане РФ могут участвовать в управлении государством как непосредственно, так и через своих представителей. Это право подкрепляется их правом избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Гражданин может участвовать в управлении делами государства, реализуя право доступа к государственной службе.

Право граждан на объединение. Право граждан РФ на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов, закреплено в ст. 30 Конституции РФ, устанавливающей также, что свобода деятельности объединений гарантируется. Административная правосубъектность общественных объединений, в частности их взаимоотношения с гражданами, а также с органами государственного управления и местного самоуправления, детализируется в специально изданных правовых актах. Более подробно об этом мы поговорим в следующей лекции.

Право граждан проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования (ст. 31 Конституции).

Право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. (ст. 33 Конституции). Основными видами обращений граждан в современных условиях являются предложения, заявления и жалобы.

Право граждан на свободу и личную неприкосновенность. (ст 22 Конституции). Арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускается только по судебному решению. До судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов. Основания и порядок применения административного задержания, а также административного ареста урегулированы законодательством об административных правонарушениях. Что касается личной неприкосновенности, то право на нее не охватывается случаями, когда поведение гражданина является противоправным. К гражданам, совершившим правонарушения, может быть применено физическое насилие и иные меры принуждения в целях пресечения правонарушения, обеспечения производства по делу и обеспечения выполнения постановления о применении взыскания (применение физической силы, личный досмотр и др.).

Право на передвижение (ст. 27 Конституции). Каждый, кто законно находится на территории РФ, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Ограничения, установленные правовыми актами, связаны с режимом паспортной системы и регистрации. Лица, находящиеся на территории РФ, могут свободно выезжать за ее пределы.

Право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию.

Граждане РФ, имея права, вместе с тем выполняют возложенные на них законом обязанности. Конституция РФ акцентирует внимание на равенстве не только прав, но и обязанностей граждан.

Административно-правовые обязанности граждан подразделяются на абсолютные и относительные.

Абсолютные - возлагаются на каждого и не зависят от конкретных обстоятельств (например, соблюдение законов, уплата налогов и т.д.).

Относительные - возникают из правомерных действий, направленных на приобретение прав и пользование ими (обязанность собственника автомобиля платить налоги).

Обязанности граждан в государственном управлении:

Основной обязанностью граждан является соблюдение Конституции РФ и законов.

Соблюдение административно-правовых норм и основанных на них законных требований органов государственной власти и органов местного самоуправления. Видное место среди них занимают нормы, касающиеся ООП и общественной безопасности, борьбы с преступностью.

Обязанность платить налоги и сборы.

Сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.

Защищать Отечество и т.д.

Конкретный объем обязанностей граждан в отдельных сферах определяется многочисленными нормативными актами, содержащими административно-правовые нормы по данному вопросу.

Несоблюдение гражданами обязанностей, уклонение от их выполнения, злоупотребление своими правами влечет возможность применения мер правового воздействия (например, привлечение граждан к уголовной или административной ответственности).

Процесс реализации гражданами субъективных прав и юридических обязанностей, закрепленных нормами административного права, предполагает совершение ими юридических действий. Они делятся на правомерные и неправомерные.

Правомерные действия граждан могут быть связаны как с их правами, так и с их обязанностями. К правомерным действиям, связанным с реализацией гражданами своих прав, относятся такие, которые направлены на:

фактическое использование прав (например, обучение в университете);

приобретение законных прав (например, подача заявления о поступлении в вуз);

защиту нарушенных прав (подача жалобы).

Неправомерные действия граждан образуют административные правонарушения, влекущие административное принуждение.

Таким образом, права и обязанности граждан в сфере государственного управления закреплены в Конституции РФ. Административно-правовое положение граждан определяется прежде всего объемом и характером их административной правосубъектности, которую образуют административная правоспособность и административная дееспособность.

Задание 3

Составьте схему Административно-правовой статус государственного служащего (элементы)

Общие праваобеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей; ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими права и обязанности служащего по замещаемой должности гражданской службы, с критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста; отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков; оплата труда и другие выплаты в соответствии с Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации», иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и со служебным контрактом; получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа; доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений; доступ в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации; ознакомление с отзывами о профессиональной служебной деятельности служащего и другими документами до внесения их в его личное дело, материалами личного дела, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов и материалов; продвижение на службе, на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку в порядке, установленном указанным Законом и другими федеральными законами; право на государственное пенсионное обеспечение. Специальные праваГосударственные служащие наделяются специальными правами в зависимости от правового положения органа, в котором они работают, и от того, какую занимают должность. Так, специальные права и обязанности возложены на налоговые органы, таможенные органы, органы внутренних дел и т.д. Дополнительные праваДополнительными правами могут наделяться некоторые государственные служащие для выполнения служебных обязанностей (например, на применение оружия, на исполнение предъявляемых требований, на применение мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении - административного задержания, личного досмотра и досмотра вещей и транспортных средств и т.д.). Обязанности государственного служащегособлюдать Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации и обеспечивать их исполнение; исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом; исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством Российской Федерации; соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций; соблюдать служебный распорядок государственного органа; поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей; не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство; представлять в установленном порядке предусмотренные федеральным законом сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера (сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера); соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать установленные законодательством Российской Федерации запреты.

Задание 4

Заполните карту сравнительного анализа видов мер административного принуждения

ПризнакиВиды мерАдминистративное задержаниеПриводАдминистративный арестФактическое основаниеСовершение административного правонарушенияНеявка, в случаях, предусм. ч.3 ст.29.4, п.8 ч.1 ст.29.7 КоАП РФ физического лица либо законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, либо законного представителя несовершеннолетнего лица, привлекаемого к адм. отв., а также свидетеляУстановление факта совершения административного правонарушения и признание лица виновным в его совершенииСтатья КоАП РФ27.3.27.15.3.9.СрокСрок административного задержания не должен превышать три часа, за исключением случаев, предусмотренных частями 2 и 3 статьи 27.3, которые предусматривают, что в отношении некоторых категорий дел лицо может быть подвергнуто административному задержанию на срок не более 48 ч.На период разбирательства дела об административном правонарушенииустанавливается на срок до 15 суток, а за нарушение требований режима чрезвычайного положения или режима в зоне проведения контртеррористической операции до 30 суток.Цель Относится к числу мер обеспечения производства по делам об адм. правонар. Необходимо для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении, исполнения постановления по делу об административном правонарушении. Так же относится к числу мер обеспечения производства по делам об адм. правонар. Доставление лица, в отношении которого ведется разбират. дела об админ. правонар., либо свидетеля в случ., если рассмотрение дела об админ. правонар. отложено в связи с их неявкой без уваж. прич. и их отсутствие препятствует всестороннему, полному, объективному и своевременному выяснению обстоятельств дела и разрешению его в соответствии с законом.Административное наказание в виде содержания нарушителя в условиях изоляции от обществаПроцессуальное оформлениеПротокол об административном задержанииПривод осуществляется органом внутренних дел на основании определения судьи, органа, должностного лица, рассматривающих дело об административном правонарушении, в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти в области внутренних дел.Назначается судьей при вынесении постановления по делуадминистративный право норма принуждение

Задание 5

Каковы стадии производства по делам об административном правонарушении?

Стадии производства по делам об административном правонарушении:

возбуждение дела об административном правонарушении и в необходимых случаях проведение административного расследования;

рассмотрение дела;

пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях;

исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях.

Список использованных источников и литературы

1.Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Консультант плюс.

2.Головистикова А.Н. Административное право России в схемах и таблицах. М., 2006.

.Севрюгин В.Е., Козлова Л.С., Плесовских В.Д. Административное право Российской Федерации (особенная часть). ТюмГУ, 2009.

Административно-правовые нормы могут быть классифицированы по многим основаниям. Такая классификация имеет не только теоретическое значение, позволяющее систематизировать и группировать эти нормы в процессе изучения административного, а также иных отраслей права. Практическое значение классификации административно-правовых норм состоит в том, что подобная классификация дает возможность устанавливать взаимосвязь норм, содержащихся в различных нормативных правовых актах, правильно выстраивать иерархию норм и, в конечном счете, грамотно их реализовывать. Отметим, что рассматриваемая нами классификация административно-правовых норм использует критерии (основания), характерные для большинства отраслей права. При этом наиболее традиционным делением административно-правовых норм является их деление на материальные нормы и процессуальные нормы.

Материальные нормы определяют правовой статус участников административно-правовых отношений, закрепляя комплекс их прав, обязанностей, гарантий и ответственности, устанавливают порядок взаимодействия и функционирования участников данных отношений, дают легальные определения тех или иных понятий, событий, явлений, требующих правового регулирования. Так, многочисленные примеры материальных норм административного права можно найти в Федеральном законе от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». В частности, ст. 2 данного Закона даны легальные определения таких важных понятий, как публичное мероприятие, собрание, митинг, демонстрация, шествие, пикетирование. Например, под публичным мероприятием понимается открытая, мирная, доступная каждому, проводимая в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акция, осуществляемая по инициативе граждан Российской Федерации, политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений. Целью публичного мероприятия является свободное выражение и формирование мнений, а также выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики. Шествие определено как массовое прохождение граждан по заранее определенному маршруту в целях привлечения внимания к каким-либо проблемам, в свою очередь, пикетирование – это форма публичного выражения мнений, осуществляемого без передвижения и использования звукоусиливающих технических средств путем размещения у пикетируемого объекта одного или более граждан, использующих плакаты, транспаранты и иные средства наглядной агитации.

Материальные нормы, содержащиеся в ст. 5 и 6 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», закрепляют правовой статус организатора и участников публичных мероприятий, их права и обязанности. В частности, в соответствии с ч. 1 ст. 5 данного Закона организатором публичного мероприятия могут быть один или несколько граждан Российской Федерации (организатором демонстраций, шествий и пикетирований – гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, митингов и собраний – 16 лет), политические партии, другие общественные объединения и религиозные объединения, их региональные отделения и иные структурные подразделения, взявшие на себя обязательство по организации и проведению публичного мероприятия. В свою очередь, согласно ч. 2 этой же статьи организатором публичного мероприятия не могут быть:

лицо, признанное судом недееспособным либо ограниченно дееспособным, а также лицо, содержащееся в местах лишения свободы по приговору суда;

политическая партия, другое общественное объединение и религиозное объединение, их региональные отделения и иные структурные подразделения, деятельность которых приостановлена или запрещена либо которые ликвидированы в установленном порядке.

Примерами материальных норм, дающих легальное определение событий и явлений, которые, в свою очередь, предполагают регламентацию нормами административного права, могут служить определения таких понятий, как «чрезвычайная ситуация», «пожар», «дорожно-транспортное происшествие».

Так, согласно ст. 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» чрезвычайная ситуация – это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

В свою очередь, ст. 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» предусматривает следующее определение пожара: пожар – неконтролируемое горение, причиняющее материальный ущерб, вред жизни и здоровью граждан, интересам общества и государства.

Наконец, в соответствии со ст. 2 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» под дорожно-транспортным происшествием понимается событие, возникшее в процессе движения по дороге транспортного средства и с его участием, при котором погибли или ранены люди, повреждены транспортные средства, сооружения, грузы либо причинен иной материальный ущерб.

Процессуальные нормы регламентируют порядок реализации участниками административно-правовых отношений своих прав и обязанностей, установленных материальными нормами. Например, в соответствии с ч. 1 ст. 7 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» уведомление о публичном мероприятии (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником) подается его организатором в письменной форме в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия. При проведении пикетирования группой лиц уведомление о проведении публичного мероприятия может подаваться в срок не позднее 3 дней до дня его проведения. В качестве еще одного примера процессуальной нормы можно рассматривать норму ст. 9 рассматриваемого Закона, согласно которой публичное мероприятие не может начинаться ранее 7 часов и заканчиваться позднее 23 часов текущего дня по местному времени.

Особую многочисленную группу составляют процессуальные нормы, связанные с административной ответственностью, в частности, нормы, регулирующие порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях.

В зависимости от содержания производится классификация административно-правовых норм на обязывающие нормы, запрещающие нормы, уполномочивающие нормы, рекомендательные нормы, стимулирующие нормы, нормы-принципы, нормы-ритуалы.

Обязывающие нормы содержат юридическое предписание адресату осуществлять деятельность в определенных, зачастую достаточно узких рамках. Посредством обязывающих норм осуществляется государственно-властное воздействие на общественные отношения, регулируемые административным правом в целом, и на участников, субъектов данных отношений, в частности. С помощью обязывающих норм конкретизируются и воплощаются в жизнь ключевые, принципиальные положения Конституции Российской Федерации и федеральных законов, формируется и действует механизм реализации прав и свобод человека и гражданина. Обязывающие нормы побуждают (под угрозой конкретных санкций со стороны государства) к совершению определенных действий либо к тому, чтобы воздержаться от совершения действий, способных повлечь за собой те или иные негативные последствия.

Как и иные виды административно-правовых норм, обязывающие нормы могут быть обращены к неопределенному кругу лиц (например, обязанность сохранять природу и окружающую среду), к определенным группам лиц (например, водители, охотники, пассажиры железнодорожного или воздушного транспорта) или же к индивидуальным субъектам (например, путем установления обязанности конкретного органа исполнительной власти). В зависимости от специфики регулируемых отношений обязывающие нормы могут иметь общий характер, а могут содержать конкретные условия поведения. Например, в соответствии с ч. 4 ст. 5 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» организатор публичного мероприятия, в частности, обязан подать в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления уведомление о проведении публичного мероприятия;

обеспечивать соблюдение условий проведения публичного мероприятия, указанных в уведомлении о проведении публичного мероприятия или измененных в результате согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления;

требовать от участников публичного мероприятия соблюдения общественного порядка и регламента проведения публичного мероприятия;

приостанавливать публичное мероприятие или прекращать его в случае совершения его участниками противоправных действий;

обеспечивать сохранность зеленых насаждений, помещений, зданий, строений, сооружений, оборудования, мебели, инвентаря и другого имущества в месте проведения публичного мероприятия; иметь отличительный знак организатора публичного мероприятия.

Запрещающие (запретительные) нормы. Данная разновидность административно-правовых норм выражает запрет на совершение тех или иных действий. Рассмотрим примеры подобных норм, обратившись к Федеральному закону «О безопасности дорожного движения». Так, нормой п. 1 ст. 19 данного Закона запрещается эксплуатация транспортных средств при наличии у них технических неисправностей, создающих угрозу безопасности дорожного движения, а нормой п. 2 этой же статьи запрещается эксплуатация транспортных средств, владельцами которых не исполнена установленная федеральным законом обязанность по страхованию своей гражданской ответственности.

В некоторых случаях для акцентирования внимания адресата административно-правовой нормы на недопустимость конкретного поведения может использоваться категорический запрет. Это выражается в самой формулировке правовой нормы, использующей словосочетание «категорически запрещается» и аналогичные ему.

Рассмотрим несколько примеров подобных категорических запретов. Так, постановлением Правительства Российской Федерации от 18 декабря 1997 г. № 1575 был утвержден Порядок выдачи органами внутренних дел Российской Федерации служебного оружия судьям . Пункт 9 данного Порядка предусматривает, что судья, получивший служебное оружие, обязан соблюдать правила его хранения и ношения, установленные Федеральным законом «Об оружии» и правилами оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации. При этом в силу прямого указания п. 12 рассматриваемого Порядка передача служебного оружия другим лицам категорически запрещается.

Целый ряд категорических запретов закреплен Указом Президента Российской Федерации от 10 ноября 2007 г. № 1495 «Об утверждении общевоинских уставов Вооруженных Сил Российской Федерации» . Данные запреты касаются различных аспектов военной службы, в том числе таких, как организация военных перевозок, пожарная безопасность, хранение оружия, организация гауптвахт. В частности, установлено, что военнослужащим, содержащимся на гауптвахте, создаются бытовые условия, отвечающие санитарно-гигиеническим требованиям и требованиям пожарной безопасности. Категорически запрещается оборудование гауптвахт (в том числе в полевых условиях) в подземельях, подвальных помещениях, не имеющих окон и соответствующей вентиляции, различных емкостях, ямах и т. п. (п. 51 Приложения № 14 к Уставу гарнизонной и караульной служб Вооруженных Сил Российской Федерации).

Приказом Минтранса России от 25 июля 2007 г. № 104 «Об утверждении Правил проведения предполетного и послеполетного досмотров» утверждены Правила проведения предполетного и послеполетного досмотров. В соответствии с названными Правилами перевозка багажа пассажиров, не явившихся на посадку, категорически запрещается (п. 17). Также этими Правилами (п. 33) установлено, что нахождение лиц, не связанных с обслуживанием пассажиров и организацией пассажирских перевозок, в зонах контроля и пунктах досмотра категорически запрещается.

Представляется очевидным, что, устанавливая категорический запрет, государство преследует цель обратить внимание на особую опасность невыполнения положений, предусмотренных запрещающей нормой. Содержащие простой запрет нормы обращают внимание субъектов административно-правовых отношений на возможную вероятность наступления неблагоприятных последствий, нормы, содержащие категорический запрет, – на их реальную вероятность.

Запрещающие нормы, так же как и обязывающие, составляют значительную часть в общем объеме административно-правовых норм. На наш взгляд, запрещающие нормы возможно рассматривать и как своего рода разновидность обязывающих норм. По сути, запрещающие нормы формулируют необходимость должного поведения путем не указания на действие, которое следует совершить, а посредством указания на то, чего делать не следует. Нужно отметить, что зачастую запрещающая норма может не содержать буквального запрета, сформулированного словами «запрещается», «категорически запрещается». Могут использоваться такие выражения, как «не допускается», «следует воздерживаться», «избегать» и им подобные. Однако, по сути, это те же самые запреты, выраженные в несколько более мягкой форме, однако, не перестающие быть запретами. Например, ст. 7 Федерального закона от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ «О рекламе» определены товары, реклама которых не допускается. В этот перечень включены, в частности, наркотические средства и психотропные вещества, взрывчатые вещества и материалы, за исключением пиротехнических изделий, ряд других товаров. Несмотря на то что законодатель вместо словосочетания «товары, реклама которых запрещается» использует внешне более мягкую формулировку – «не допускается», суть запрещающей нормы от этого не изменяется – запрет на рекламу определенных категорий товаров остается запретом. Поэтому отсутствие в той или иной конкретной административно-правовой норме глагола «запрещается» не должно отвлекать внимание от общего смысла, вкладываемого законодателем в данную норму.

Уполномочивающие (дозволительные) нормы. Данная разновидность административно-правовых норм предоставляет возможность лицу в ряде случаев совершать действия по своему усмотрению, хотя и в определенных рамках, опять-таки очерченных нормами административного права. В качестве одного из примеров уполномочивающих (дозволительных) норм можно привести нормы законодательных актов, регламентирующих порядок применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия сотрудниками федеральных органов исполнительной власти. Так, применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов регламентировано ст. 15–18 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах» . В частности, в соответствии с п. 1 ст. 18 данного Закона судебные приставы по обеспечению установленного порядка деятельности судов могут применять огнестрельное оружие для:

отражения нападения на судей, заседателей, участников судебного процесса и свидетелей, а также на граждан и судебных приставов, – когда их жизнь и здоровье подвергаются опасности;

пресечения попытки завладения оружием или специальными средствами;

отражения группового или вооруженного нападения на суд и судебные помещения;

пресечения побега из-под стражи, а также пресечения попыток насильственного освобождения лиц, содержащихся под стражей.

При этом п. 2 названной статьи установлено, что до применения огнестрельного оружия на поражение оно может быть использовано для предупредительного выстрела.

Кроме того, согласно п. 3 ст. 18 Федерального закона «О судебных приставах» запрещается применять огнестрельное оружие в отношении женщин, лиц с явными признаками инвалидности и несовершеннолетних, когда их возраст очевиден или известен судебному приставу, за исключением случаев оказания ими вооруженного сопротивления, совершения группового или вооруженного нападения, угрожающего жизни граждан.

В приведенном примере мы можем видеть как уполномочивающие (дозволительные) нормы (возможность применения огнестрельного оружия) сочетаются с установлением границ такого применения (исчерпывающий перечень оснований для применения огнестрельного оружия), а также предоставлением значительной степени свободы для усмотрения (в отношении возможности или невозможности предупредительного выстрела). Очевидно, что в каждом конкретном случае возможность совершения такого выстрела будет определяться судебным приставом самостоятельно, исходя из характера опасности; очевидно, что если вооруженный нападающий открывает стрельбу в участников судебного процесса, то возможность и целесообразность предупредительного выстрела представляются весьма сомнительными. Наконец, в приведенном примере прослеживается взаимосвязь уполномочивающих (дозволительных) норм с запрещающими, устанавливающими границы дозволенного (запрет применения оружия в отношении названных в законе категорий лиц. Однако и этот запрет не имеет абсолютного характера, поскольку законодатель допускает возможность применять огнестрельное оружие, например, если происходит групповое или вооруженное нападение).

Рекомендательные нормы. Данная разновидность административно-правовых норм предоставляет возможность выбора определенных моделей поведения путем предложения неких ориентиров. Рассмотрим в качестве примера Правила дорожного движения Российской Федерации (утверждены постановлением Совета Министров – Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. № 1090) . Абзацем 4 п. 4.1 названных Правил установлено, что при движении по обочинам или краю проезжей части в темное время суток или в условиях недостаточной видимости пешеходам рекомендуется иметь при себе предметы со световозвращающими элементами и обеспечивать видимость этих предметов водителями транспортных средств.

Как видим, данная норма, адресованная определенной категории субъектов административно-правовых отношений (пешеходы), предлагает возможный вариант поведения. Однако, решение о том, руководствоваться именно этим вариантом либо отвергнуть его, остается исключительно за теми, кому обращена подобная рекомендация. В приведенном примере каждый пешеход будет решать для себя сам использовать ли ему рекомендацию Правил дорожного движения, например, путем приобретения специальной одежды (например, светоотражающего жилета) или самостоятельной нашивки на одежду светоотражающих элементов, либо оставить данную рекомендацию без внимания. Отказ от предлагаемого рекомендательной нормой варианта поведения не влечет за собой негативных последствий, например, в виде административного наказания. Пожалуй, в такие рекомендательные нормы облекается элементарный здравый смысл, транслируемый законодателем или органом, уполномоченным издавать подобные нормы (в рассматриваемом случае таким органом выступает Правительство Российской Федерации). Кроме того, нельзя исключать ситуаций, когда с течением времени, доказав свою обоснованность, рекомендательные нормы могут трансформироваться в обязывающие. Возвращаясь к примеру с рекомендацией, обращенной к пешеходам, отметим, что подобное, только уже обязательное положение, предусмотрено нормативными правовыми актами многих иностранных государств, в том числе ближайших соседей нашей страны. Например, п. 17.1 действующих в Республике Беларусь Правил дорожного движения установлено, что при движении по краю проезжей части дороги в темное время суток пешеход должен обозначить себя световозвращающим элементом (элементами). Световозвращающие характеристики данных элементов устанавливаются техническими нормативными правовыми актами. Несоблюдение данного положения может повлечь административную ответственность за нарушение правил дорожного движения пешеходом, предусмотренную ст. 18.23 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях.

Иногда нормы, рекомендательные по форме, по своей сути являются нормами обязывающими. Так, указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» были утверждены общие принципы служебного поведения государственных служащих. Данные принципы представляют собой основы поведения федеральных государственных служащих и государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации, которыми им надлежит руководствоваться при исполнении должностных обязанностей. В частности, установлено, что государственные служащие, сознавая ответственность перед государством, обществом и гражданами, призваны:

исполнять должностные обязанности добросовестно и на высоком профессиональном уровне в целях обеспечения эффективной работы государственных органов;

осуществлять свою деятельность в пределах полномочий соответствующего государственного органа;

не оказывать предпочтения каким-либо профессиональным или социальным группам и организациям, быть независимыми от влияния отдельных граждан, профессиональных или социальных групп и организаций,

исключать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей,

уведомлять представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к государственному служащему каких-либо лиц в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений,

соблюдать установленные федеральными законами ограничения и запреты, исполнять обязанности, связанные с прохождением государственной службы,

соблюдать нормы служебной, профессиональной этики и правила делового поведения;

проявлять корректность и внимательность в обращении с гражданами и должностными лицами;

воздерживаться от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в объективном исполнении государственными служащими должностных обязанностей, а также избегать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб их репутации или авторитету государственного органа;

не использовать служебное положение для оказания влияния на деятельность государственных органов, организаций, должностных лиц, государственных служащих и граждан при решении вопросов личного характера;

воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, если это не входит в должностные обязанности государственного служащего;

соблюдать установленные в государственном органе правила публичных выступлений и предоставления служебной информации;

уважительно относиться к деятельности представителей средств массовой информации по информированию общества о работе государственного органа, а также оказывать содействие в получении достоверной информации;

воздерживаться в публичных выступлениях, в том числе в средствах массовой информации, от обозначения в иностранной валюте (условных денежных единицах) стоимости на территории Российской Федерации товаров, работ, услуг и иных объектов гражданских прав, сумм сделок между резидентами Российской Федерации, показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, размеров государственных и муниципальных заимствований, государственного и муниципального долга, за исключением случаев, когда это необходимо для точной передачи сведений либо предусмотрено законодательством Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, обычаями делового оборота.

Указ Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» (п.2) рекомендует лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации и выборные муниципальные должности, придерживаться принципов, утвержденных настоящим Указом, в части, не противоречащей правовому статусу этих лиц. Однако если мы ознакомимся с законодательством, регламентирующим государственную гражданскую службу, то увидим, что нормы поведения государственных служащих, которые предложены в качестве рекомендательных, имеют обязательный характер. Кроме того, в контексте самого рассматриваемого указа представляется корректным вывод о том, что, несмотря на внешний рекомендательный характер, предусмотренные данным указом правила поведения, обращенные к государственным служащим, носят характер рекомендаций, обязательных к исполнению.

Ряд примеров рекомендательно-обязывающих норм мы можем найти в Административном регламенте Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения (утв. приказом МВД России от 2 марта 2009 г. № 185) . Данный акт заменил действовавшее ранее Наставление по работе дорожно-патрульной службы Государственной инспекции безопасности дорожного движения (утв. приказом МВД России от 20 апреля 1999 г. № 297) .

В частности, рассматриваемый Административный регламент содержит следующие рекомендации, адресованные сотрудникам Госавтоинспекции:

разъяснения участнику дорожного движения сути совершенного им нарушения должны даваться без нравоучений, убедительно и ясно со ссылкой на соответствующие требования Правил дорожного движения и других нормативных правовых актов, действующих в области дорожного движения.

при возникновении конфликтных ситуаций, претензий или по требованию участников дорожного движения сотрудник разъясняет порядок обжалования своих действий.

если участник дорожного движения на сообщение о совершенном нарушении реагирует возбужденно, нужно дать ему время успокоиться и предоставить возможность дать объяснение по поводу его неправомерных действий, дополнительно разъяснить суть правонарушения, после чего осуществляется производство по делу об административном правонарушении. При необходимости о конфликтной ситуации докладывается дежурному для решения вопроса о выезде на место для разбирательства ответственных должностных лиц;

с документами граждан при проверке необходимо обращаться аккуратно, не делать в них каких-либо отметок в не предусмотренных для этого местах. Если в документ при передаче его сотруднику вложены деньги и другие ценные бумаги, необходимо вернуть документ гражданину и предложить владельцу передать документ без денег и ценных бумаг.

Как видим, при внешней рекомендательной форме данные нормы, по сути, имеют обязывающий характер. Поэтому представляется уместным выделить дополнительную разновидность административно-правовых норм – рекомендательно-обязывающие. Эти нормы, с одной стороны, содержат рекомендуемую модель поведения, конкретная реализация которой возлагается на адресата данной нормы, с другой – четко выраженную обязанность.

Стимулирующие нормы (нормы-стимулы). Они обеспечивают должное или желательное поведение субъектов регулируемых административным правом отношений с помощью различных средств материального, морального и иного воздействия. Адресатами стимулирующих норм могут быть как физические лица (граждане, государственные служащие), так и коллективные образования (юридические лица различных организационно-правовых форм). Как правило, посредством названных норм законодатель (если речь идет о нормах, содержащихся в законах) или иной орган, уполномоченный на принятие нормативных правовых актов или индивидуальных правовых актов, стремятся заинтересовать, мотивировать определенную категорию субъектов в совершении соответствующих действий, в определенном поведении.

Нормы-стимулы декларируют возможности, однако, как правило, принятие решения о том, воспользоваться ими либо проигнорировать их, остается самостоятельным выбором адресата нормы (например, при установлении государственным служащим доплат за ученую степень, знание иностранного языка и т. п.). Субъект самостоятельно решает, совершать ли ему определенные действия, направленные на получение конкретного стимула (например, защитить диссертацию на соискание ученой степени), либо не совершать их. В этом проявляется сходство стимулирующих норм с рекомендательными нормами.

Однако в ряде случаев нормы-стимулы реализуются при соблюдении двух обязательных условий: должное поведение субъекта, позволяющее применить к нему стимулирующую норму, и использование данной нормы компетентным органом или должностным лицом в результате оценки возможности применения данной нормы к субъекту. Так, статьей 41.6 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» предусмотрено, что за примерное исполнение работниками прокуратуры их служебных обязанностей, продолжительную и безупречную службу в ее органах и учреждениях, выполнение задач особой важности и сложности применяются следующие поощрения:

объявление благодарности;

награждение Почетной грамотой;

занесение на Доску почета, в Книгу почета;

выдача денежной премии;

награждение подарком;

награждение ценным подарком;

награждение именным оружием;

досрочное присвоение классного чина или присвоение классного чина на ступень выше очередного;

награждение нагрудным знаком «За безупречную службу в прокуратуре Российской Федерации»;

награждение нагрудным знаком «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации» с одновременным вручением грамоты Генерального прокурора Российской Федерации.

Особо отличившиеся работники могут быть представлены к присвоению почетного звания «Заслуженный юрист Российской Федерации» и награждению государственными наградами Российской Федерации.

Как видим, нормы рассматриваемой статьи Закона о прокуратуре содержат многообразие стимулов, обращенных к конкретным субъектам (работникам прокуратуры). Для реализации данных стимулов необходимо сочетание двух условий: определенное поведение заинтересованного субъекта (например, продолжительная и безупречная служба в органах и учреждениях прокуратуры) и надлежащая оценка его поведения.

В ряде случаев стимулирующие нормы могут иметь общий характер: предусматривается сама принципиальная возможность стимулирования, а его конкретные механизмы, виды поощрений должны определяться и конкретизироваться в иных нормативных правовых актах. Так, пунктом 3 ст. 21 Федерального закона от 26 марта 1998 г. № 41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» предусмотрено, что в целях стимулирования инвестиций в развитие добычи и производства драгоценных металлов и драгоценных камней по решению Правительства РФ в соответствии с законодательством РФ о ценных бумагах в обращение могут выпускаться государственные ценные бумаги, номинированное в массе драгоценных металлов.

Иногда стимулирующая норма может сочетаться с указанием на негативные последствия отклонения от должной модели поведения.

Нормы-принципы. Как правило, данные нормы определяют основную направленность содержания законов и подзаконных нормативных правовых актов, формулируют основополагающие тезисы, задачи, на решение которых направлено административно-правовое регулирование конкретной сферы общественных отношений.

Например, ст. 3 Федерального закона «О безопасности дорожного движения» закреплены основные принципы обеспечения безопасности дорожного движения:

приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности;

приоритет ответственности государства за обеспечение безопасности дорожного движения над ответственностью граждан, участвующих в дорожном движении;

соблюдение интересов граждан, общества и государства при обеспечении безопасности дорожного движения;

программно-целевой подход к деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения.

Другим примером нормы-принципа может служить закрепление в преамбуле Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» тезиса о том, что обеспечение пожарной безопасности является одной из важнейших функций государства.

Нормы-ритуалы. Особенностью данного вида норм является то, что они регламентируют определенные, складывавшиеся на протяжении длительного периода времени традиции, обычаи, ритуалы, влияющие на правоотношения и тем самым приобретающие правовой характер. Так, согласно ст. 7 Федерального конституционного закона от 25 декабря 2000 г. № 3-ФКЗ «О Государственном гимне Российской Федерации» при официальном исполнении Государственного гимна Российской Федерации присутствующие выслушивают его стоя, мужчины – без головных уборов. В случае если исполнение Государственного гимна Российской Федерации сопровождается поднятием Государственного флага Российской Федерации, присутствующие поворачиваются к нему лицом. В соответствии со ст. 3 указанного Закона Государственный гимн Российской Федерации исполняется, в частности:

при вступлении в должность Президента Российской Федерации – после принесения им присяги;

при вступлении в должность руководителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации, руководителей органов местного самоуправления;

при открытии и закрытии заседаний Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и сессий Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации;

во время официальной церемонии подъема Государственного флага Российской Федерации и других официальных церемоний;

во время церемоний встреч и проводов посещающих Российскую Федерацию с официальными визитами глав иностранных государств, глав правительств иностранных государств, официальных представителей иностранных государств, а также глав межгосударственных и межправительственных организаций – в соответствии с дипломатическим протоколом;

во время проведения воинских ритуалов – в соответствии с общевоинскими уставами Вооруженных Сил Российской Федерации.

Ярко выраженный ритуальный характер носят многочисленные нормы, регламентирующие принятие присяги государственными служащими. Особое место занимает присяга (сразу оговоримся, глава государства де-юре не входит в систему госслужбы) Президента Российской Федерации, положения которой закреплены нормами Конституции Российской Федерации, вплоть до текста присяги. В соответствии со ст. 82 Основного закона России при вступлении в должность Президент Российской Федерации приносит народу следующую присягу: «Клянусь при осуществлении полномочий Президента Российской Федерации уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации, защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства, верно служить народу». Присяга приносится в торжественной обстановке в присутствии членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей Конституционного Суда Российской Федерации.

Другим примером норм-ритуалов может служить Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» . В соответствии с п. 1 ст. 40 данного Закона военнослужащий, являющийся гражданином, впервые поступивший на военную службу, или гражданин, не проходивший военной службы и впервые призванный на военные сборы, приводится к Военной присяге перед Государственным флагом Российской Федерации и Боевым Знаменем воинской части. Законом (п.2 ст. 40) утвержден следующий текст Военной присяги:

«Я, (фамилия, имя, отчество), торжественно присягаю на верность своему Отечеству – Российской Федерации.

Клянусь свято соблюдать Конституцию Российской Федерации, строго выполнять требования воинских уставов, приказы командиров и начальников.

Клянусь достойно исполнять воинский долг, мужественно защищать свободу, независимость и конституционный строй России, народ и Отечество».

В свою очередь, в силу п. 3 ст. 40 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» военнослужащий, являющийся иностранным гражданином, впервые поступивший на военную службу в Российской Федерации, вместо присяги дает обязательство следующего содержания: «Я, (фамилия, имя, отчество), даю обязательство соблюдать Конституцию Российской Федерации, строго выполнять требования воинских уставов, приказы командиров и начальников, достойно исполнять воинский долг».

Процедура приведения к присяге (принятия обязательства) в настоящее время конкретизирована Положением о порядке приведения к Военной присяге (принесения обязательства), утв. Указом Президента РФ от 10 ноября 2007 г. № 1495. В частности, установлено, что в назначенное время воинская часть выстраивается в пешем строю при Государственном флаге Российской Федерации, Боевом знамени воинской части и с оркестром в парадной, а в военное время – в полевой форме одежды с оружием. Построение воинской части, встреча командира, вынос и относ Государственного флага Российской Федерации и Боевого знамени воинской части осуществляются в порядке, установленном Строевым уставом Вооруженных Сил Российской Федерации для строевого смотра. Военнослужащие, приводимые к Военной присяге (приносящие обязательство), находятся в первых шеренгах. Командир воинской части в краткой речи напоминает им значение Военной присяги (обязательства) и той почетной и ответственной обязанности, которая возлагается на военнослужащих, приведенных к Военной присяге (принесших обязательство) на верность Российской Федерации.

Приведение к Военной присяге (принесение обязательства) может проводиться в исторических местах, местах боевой и трудовой славы, а также у братских могил воинов, павших в боях за свободу и независимость Российского государства. В этих случаях к месту церемонии приведения к Военной присяге (принесения обязательства) обычно выводятся только военнослужащие, приводимые к ней (приносящие его).

Рассматриваемый Порядок особо подчеркивает, что день приведения к Военной присяге (принесения обязательства) является нерабочим днем для данной воинской части и проводится как праздничный день. В этой связи будет уместным отметить, что по сложившимся на протяжении десятилетий традициям на церемонию приведения к присяге приглашаются родители и близкие военнослужащих.

Несмотря на ярко выраженный внешний ритуальный характер воинской присяги, для статуса военнослужащего принятие присяги (принесение обязательства) имеет важное юридическое значение. В частности, в соответствии со ст. 41 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» до приведения к присяге (принесения обязательства):

военнослужащий или гражданин, призванный на военные сборы, не может привлекаться к выполнению боевых задач (участию в боевых действиях, несению боевого дежурства, боевой службы, караульной службы) и задач при введении режима чрезвычайного положения и в условиях вооруженных конфликтов;

за военнослужащим или гражданином, призванным на военные сборы, не могут закрепляться оружие и военная техника;

к военнослужащему или гражданину, призванному на военные сборы, не может быть применен дисциплинарный арест.

Кроме того, в качестве особенности норм-ритуалов можно указать на то, что за их нарушение в большинстве случаев установлена юридическая ответственность (помимо традиционной морально-этической ответственности, характерной для нарушений устойчивых общественных правил и норм). Так, порядок официального использования Государственного флага Российской Федерации определен Федеральным конституционным законом от 25 декабря 2000 г. № 1-ФКЗ «О Государственном флаге Российской Федерации» . Большинство норм данного Закона имеет ярко выраженный ритуальный характер. В частности, ст. 6 предусмотрено, что государственный флаг Российской Федерации поднимается (устанавливается) во время официальных церемоний и других торжественных мероприятий, проводимых федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Государственный флаг Российской Федерации может быть поднят (установлен) во время торжественных мероприятий, проводимых общественными объединениями, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от форм собственности, а также во время семейных торжеств. Статьей 10 рассматриваемого Закона установлено, что использование Государственного флага Российской Федерации с нарушением Федерального конституционного закона «О Государственном флаге Российской Федерации», а также надругательство над Государственным флагом Российской Федерации влекут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Аналогичные нормы об ответственности, носящие отсылочный характер, установлены и иными законами, определяющими правовой статус государственных символов нашей страны: Федеральным конституционным законом от 25 декабря 2000 г. № 2-ФКЗ «О Государственном гербе Российской Федерации» и Федеральным конституционным законом от 25 декабря 2000 г. № 2-ФКЗ «О Государственном гимне Российской Федерации».

Ответственность за нарушение законодательства о государственных символах может быть административной и уголовной. Так, статьей 17.10 КоАП РФ установлена административная ответственность за нарушение порядка официального использования государственных символов Российской Федерации. Нарушение порядка официального использования Государственного флага Российской Федерации, Государственного герба Российской Федерации или Государственного гимна Российской Федерации влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 2000 до 3000 рублей; на должностных лиц – от 5000 до 7000 рублей; на юридических лиц – от 100 000 до 150 000 рублей. В свою очередь, ст. 329 Уголовного кодекса Российской Федерации установлена уголовная ответственность за надругательство над Государственным гербом Российской Федерации или Государственным флагом Российской Федерации. Подобного рода деяния наказываются ограничением свободы на срок до одного года, либо арестом на срок от трех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до одного года. Обратим внимание на то, что законодатель не предусмотрел уголовно-правовой защиты Государственного гимна Российской Федерации. Очевидно, это обусловлено трудностью в определении того, что понимается под надругательством над Государственным гимном Российской Федерации. Однако, исходя из равенства статусов государственных символов нашей страны, представляется, что отсутствие уголовной ответственности за посягательство на один из них при наличии уголовно-правовой защиты двух остальных символов видится, по меньшей мере, не вполне корректным по отношению к Государственному гимну Российской Федерации. В этой связи представляется интересным обратиться к положениям белорусского законодательства, предоставляющего равную правовую охрану всем трем основным государственным символам. Так, ст. 370 Уголовного кодекса РБ установлено, что надругательство над Государственным гербом Республики Беларусь, Государственным флагом Республики Беларусь, Государственным гимном Республики Беларусь наказывается общественными работами или штрафом, или исправительными работами на срок до двух лет, или арестом на срок до трех месяцев, или ограничением свободы на срок до одного года.

По адресату (лицу, объекту или сфере, на регулирование поведения (деятельности) которых направлена, адресована норма) можно, пожалуй, наиболее обширно классифицировать административно-правовые нормы, в частности, регулирующие:

административно-правовой статус гражданина (ярким примером таких норм будут нормы Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»);

административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства;

административно-правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев;

административно-правовой статус коммерческих организаций;

административно-правовой статус некоммерческих организаций, общественных объединений;

административно-правовой статус религиозных объединений;

административно-правовой статус органов исполнительной власти;

административно-правовой статус государственных предприятий;

административно-правовой статус государственных учреждений;

административно-правовой статус государственных служащих;

административно-правовой статус органов местного самоуправления;

административно-правовой статус муниципальных служащих;

различные аспекты организации и деятельности органов исполнительной власти;

различные сферы экономической и общественной деятельности.

Разумеется, предложенная выше классификация административно-правовых норм по адресату не может быть исчерпывающей, поскольку выделяет только основные группы субъектов административно-правовых отношений. В рамках каждой из этих групп возможно выделение многочисленных подгрупп. Так, Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» определяет административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства. Отдельные нормы данного Закона адресованы к определенным подгруппам, в частности, иностранные граждане, обучающиеся в Российской Федерации в образовательных учреждениях; иностранные работники; иностранные граждане, поступающие на военную службу по контракту и проходящие военную службу; иностранные граждане, имеющие дипломатические привилегии и иммунитеты.

По территории (масштабу) действия административно-правовые нормы могут быть классифицированы на федеральные, нормы субъектов Российской Федерации, межтерриториальные нормы, нормы местного самоуправления, а также действующие на определенных территориях.

Федеральные нормы. Их действие распространяется на всю территорию Российской Федерации, охватывая своим правовым регулированием все субъекты Российской Федерации, все муниципальные образования. Примерами могут служить конституционные нормы, имеющие административно-правовую направленность, например, норма ч. 4 ст. 32 Конституции РФ, предусматривающая, что граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе. Необходимо напомнить, что в соответствии с ч. 1 ст. 15 Конституции РФ она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. В качестве другого примера можно привести административно-правовые нормы, содержащиеся в федеральных законах. При этом также отметим, что территория (масштаб) действия названных норм также определена Конституцией РФ: в соответствии с ч. 1 ст. 76 Конституции РФ по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Например, в силу ст. 71 Конституции РФ гражданство в Российской Федерации находится в исключительном ведении Российской Федерации. В соответствии с ч. 1 ст. 6 Конституции РФ гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом. Поэтому, исходя из рассмотренных выше конституционных норм, можно утверждать, что действие Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» распространяется на всю территорию Российской Федерации. Отметим, что в отдельных случаях нормы данного Закона будут действовать и за пределами нашей страны, например, при решении вопросов оказания помощи российским гражданам, находящимся за рубежом.

Нормы субъектов Российской Федерации. Такие нормы могут содержаться в законах субъектах Российской Федерации, а также в подзаконных нормативных правовых актах, принимаемых, в частности, главами субъектов Российской Федерации (губернатор, мэр и т. д.). Принципиальной особенностью данных норм является то, что они распространяют свое действие исключительно на территорию того субъекта Российской Федерации, государственными органами которого они были приняты. Характерным примером таких норм могут служить принимаемые в субъектах Российской Федерации нормы об административной ответственности за те или иные деяния.

Рассмотрим в качестве примера Закон Московской области от 10 июля 2009 г. № 87/2009-ОЗ «Об административной ответственности за правонарушения в сфере эксплуатации аттракционов на территории Московской области» . Данный Закон устанавливает административную ответственность должностных лиц и юридических лиц за нарушение требований в сфере эксплуатации аттракционов на территории Московской области, установленных нормативными правовыми актами Московской области.

В частности, предусмотрена административная ответственность за следующие деяния:

эксплуатация аттракционов, не зарегистрированных в установленном порядке;

эксплуатация аттракционов, не допущенных к эксплуатации в установленном порядке;

отказ в доступе или ограничение доступа к аттракционам должностных лиц, уполномоченных осуществлять надзор за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники в Московской области, при проведении проверки технического состояния и соблюдения правил эксплуатации аттракционов.

Названные деяния рассматриваются в качестве административных правонарушений, за совершение которых устанавливается и применяется административное наказание в виде административного штрафа. Размеры административных штрафов также определены названным Законом Московской области.

Межтерриториальные нормы. Применяются для административно-правового регулирования отношений, охватывающих несколько административно-территориальных образований или субъектов Российской Федерации либо в силу определенных обстоятельств выходящих за рамки административно-территориального и федеративного устройства Российской Федерации.

Нормы местного самоуправления. Нормы, содержащиеся в правовых актах муниципальных органов, могут иметь административно-правовую направленность в случаях, когда они принимаются по вопросам, делегированным муниципальным органам органами исполнительной власти, а также по вопросам, требующим совместного регулирования со стороны органов государственной власти и местного самоуправления. Кроме того, данные нормы могут быть направлены на регулирование отношений, нуждающихся в административно-правовой защите, например, охрана природы, памятников истории и культуры, благоустройство территорий.

Нормы, действующие на определенных территориях. Характерной особенностью этой группы норм является то, что их действие, как правило, напрямую не обусловлено федеративным и административно-территориальным устройством Российской Федерации. Подобные нормы могут содержаться как в нормативных правовых актах федерального уровня, так и в актах, принимаемых субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, а также компетентными должностными лицами. Главное, что действие этих норм распространяется на определенную территорию или группу территорий и обусловлено спецификой таких территорий. Примерами могут служить приграничная территория, территория закрытого административно-территориального образования, территории заповедников, национальных парков, территория, на которой введен режим чрезвычайного или военного положения и т. п. Проиллюстрируем сказанное, обратившись к Федеральному конституционному закону от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении».

В соответствии с данным Законом в указе Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения должны быть определены:

обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения;

обоснование необходимости введения чрезвычайного положения;

границы территории, на которой вводится чрезвычайное положение;

силы и средства, обеспечивающие режим чрезвычайного положения;

перечень чрезвычайных мер и пределы их действия, исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений;

государственные органы (должностные лица), ответственные за осуществление мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения;

время вступления указа в силу, а также срок действия чрезвычайного положения.

Для единого управления силами и средствами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения, указом Президента Российской Федерации назначается комендант территории, на которой оно введено.

Комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, в частности:

издает в пределах своих полномочий приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения, обязательные для исполнения на соответствующей территории всеми организациями независимо от организационно-правовых форм и форм собственности и должностными лицами указанных организаций, гражданами, а также начальниками (командирами) органов внутренних дел, органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, воинских формирований, расположенных (дислоцирующихся) на территории, на которой введено чрезвычайное положение, и дополнительно привлекаемых для обеспечения режима чрезвычайного положения;

устанавливает время и срок действия комендантского часа;

определяет особый режим въезда на территорию, на которой введено чрезвычайное положение, и выезда с нее;

устанавливает особый режим продажи оружия, боеприпасов, лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные вещества, сильнодействующие вещества, этилового спирта, спиртных напитков и спиртосодержащей продукции;

устанавливает особый порядок аккредитации журналистов на территории, на которой введено чрезвычайное положение, и порядок их работы.

Как видно из приведенных примеров, действие норм, содержащихся в указе Президента РФ, а также в приказах и распоряжениях коменданта территории, на которой введено чрезвычайное положение, жестко «привязано» к определенной территории, специфическим признаком которой является то, что на ней введено чрезвычайное положение.

Еще одним примером административно-правовых норм, имеющих четкую «привязку» к конкретной территории, можно считать постановление Правительства РСФСР от 18 декабря 1991 г. № 48 «Об утверждении Положения о государственных природных заповедниках в Российской Федерации» . Несмотря на то что данный акт был принят без малого 20 лет назад, он сохраняет свое действие до настоящего времени с учетом последующих изменений.

По объекту регулирования административно-правовые нормы подразделяются на:

общие, регламентирующие наиболее важные стороны административно-правового регулирования и имеющие широкое применение. Такие нормы направлены на все сферы жизни и все отрасли государственного управления. В качестве примера можно назвать нормы Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»;

межотраслевые, регламентирующие все или несколько отраслей государственного управления, имеющие при этом специальный характер. Например, административные нормы, имеющиеся в таможенном законодательстве, законодательстве о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, законодательстве о пожарной безопасности, природоохранном законодательстве;

отраслевые, регулирующие отношения, складывающиеся в определенных, достаточно узких сферах, в том числе таких, которые требуют специфического государственного регулирования. Примерами таких норм могут быть нормы, содержащиеся в Федеральном законе от 8 января 1998 г. № 10-ФЗ «О государственном регулировании развития авиации» , Федеральном законе от 24 июля 1998 г. № 127-ФЗ «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения» , Федеральном законе от 5 декабря 1998 г. № 183-ФЗ «О государственном надзоре и контроле за качеством и безопасностью зерна и продуктов его переработки» . По действию во времени:

срочные, для которых определен срок действия. Например, в соответствии с постановлением Губернатора Московской области от 21 марта 2003 г. № 66-ПГ «О временном ограничении движения транспортных средств в весенний период 2003 г. по автомобильным дорогам, находящимся в государственной собственности Московской области» в связи со снижением несущей способности конструкций дорожной одежды и земляного полотна, вызванным неблагоприятными погодными условиями зимнего периода 2002–2003 гг., на срок до 15 мая 2003 г. было установлено временное ограничение движения транспортных средств с нагрузками, превышающими 6 т на ось, по автомобильным дорогам, находящимся в государственной собственности Московской области. Одновременно с этим был определен перечень транспортных средств, на которых не распространяется данное ограничение (транспортные средства, осуществляющие перевозки молока, муки, хлебобулочных изделий, скоропортящихся продуктов питания со сроком хранения менее одного месяца, фуража, скота и т. д.). Таким образом, действие нормы, вводящей ограничение на движение большегрузных автомобилей, распространялось на определенный временной промежуток – весенний период 2003 г. (до 15 мая 2003 г.).

Срочный характер имеют нормы актов, принимаемых при режиме чрезвычайного положения;

бессрочные, т. е. срок их действия не указан и они действуют до отмены компетентным органом. Это подавляющее большинство административно-правовых норм. При этом возможны ситуации, когда принятые изначально как бессрочные они могут трансформироваться в срочные. Такие ситуации нередки при внесении изменений в законодательство. Так, изначально с момента принятия и вступления в силу Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» предусматривалось лицензирование такого вида деятельности, как деятельность по разведению племенных животных (ст. 17). Тем самым норма, определяющая обязательность лицензирования конкретного вида деятельности, носила бессрочный характер. Однако в дальнейшем Федеральным законом от 2 июля 2005 г. № 80-ФЗ в Закон о лицензировании были внесены изменения, предусматривающие, помимо прочего, прекращение с 1 января 2006 г. лицензирования деятельности по разведению племенных животных. Таким образом, изначально бессрочная норма о необходимости лицензирования приобрела срочный характер с указанием на время прекращения ее действия.

Административно-правовые нормы могут быть классифицированы и по другим основаниям.

Административно-правовые нормы различны по своей регулятивной направленности и, соответственно, по юридическому содержанию.

Нормы административного права делятся на виды в зависимости от различных критериев - особенностей регулируемых ими общественных отношений, назначения и функций.

1. По назначению административно-правовые нормы делятся на материальные и процессуальные.

Материальные административно-правовые нормы юридически закрепляют комплекс прав и обязанностей, а также ответственность участников регулируемых административным правом управленческих отношений, то есть фактически их административно-правовой статус. В материальных нормах находит свое выражение тот правовой режим, в рамках которого должна функционировать система исполнительной власти (государственного управления), должны действовать участники регулируемых управленческих отношений. Такие административно-правовые нормы нередко называют статичными. Это, например, нормы, определяющие обязанности соответствующих должностных лиц принять и рассмотреть в установленный срок жалобу гражданина, основы компетенции того или иного субъекта исполнительной власти. Таким образом, материальные административно-правовые нормы определяют основы взаимодействия субъектов, исполнение, применение и соблюдение норм административного права, обеспечения в необходимых случаях их мерами государственного принуждения.

Процессуальные административно-правовые нормы регламентируют процессуальные вопросы, связанные с осуществлением государственного управления. Например, это нормы, определяющие порядок приема, рассмотрения, разрешения жалоб и заявлений граждан: порядок производства по делам об административных правонарушениях. Их назначение сводится к определению порядка (процедуры) реализации юридических обязанностей и прав, установленных нормами материального административного права в рамках регулируемых управленческих отношений. Эти нормы обычно называют динамичными.

Соотношение материальных и процессуальных норм административного права может быть показано на следующем примере: Федеральный Закон "О системе государственной службы Российской Федерации" от 27 мая 2003 г. определяет государственную службу в качестве профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственного органа, а также условия, связанные с поступлением на государственную службу. Эти нормы лишь фиксируют возможности приобретения гражданами Российской Федерации статуса государственного служащего. В этом их юридически понимаемая статичность и, соответственно, материальность. Этот же закон содержит нормы, определяющие порядок поступления на государственную службу и ее прохождения. В данном случае речь идет уже о процессуальных (динамичных) нормах.

2. По методу воздействия на поведение субъектов. Административно-правовая норма по-разному воздействует на поведение участников общественных отношений: она может обязывать к действию, предписывать совершать определенные действия, управомочивать совершать те или иные действия, запрещать их совершение. В соответствии с характером сформулированного в норме правила административно-правовые нормы подразделяются на предписывающие, управомочивающие и запретительные.

По субъектам (адресатам) административно-правовые нормы делятся на регулирующие:

• - деятельность государственных органов, предприятий, организаций;
• - поведение граждан;
• - деятельность общественных и религиозных организаций;
• - деятельность государственных служащих.

Нормы административного права распространяются также и на иностранных физических и юридических лиц, находящихся на территории Российской Федерации.

3. По форме предписания административно-правовые нормы делятся, прежде всего, на императивные (категоричные) и рекомендательные.

Императивные нормы содержат категорические предписания. Они не могут быть изменены участниками конкретных общественных отношений. Пример: п. 2.7 Постановления Совета Министров - Правительства РФ от 23 октября 1993 г. N 1090 «О правилах дорожного движения» водителю запрещается: управлять транспортным средством в состоянии опьянения (алкогольного, наркотического или иного), под воздействием лекарственных препаратов, ухудшающих реакцию и внимание, в болезненном или утомленном состоянии, ставящем под угрозу безопасность движения.

Рекомендательные нормы содержат рекомендации о целесообразности совершения субъектами административного права тех или иных действий. Диспозитивных норм, предоставляют возможность субъектам правоотношения самим определять свои права и обязанности в рамках правовой нормы. Они в административном законодательстве встречаются относительно редко.

4. По действию в пространстве. Административно-правовые нормы, закрепленные в федеральном законодательстве, действуют на всей территории РФ. На территориях субъектов РФ действуют также административно-правовые нормы, закрепленные в нормативных правовых актах субъектов РФ.

В ряде случаев указанные нормы действуют на территории нескольких государств в соответствии с двусторонними или многосторонними соглашениями. Расширение подобной практики стало закономерным для взаимоотношений между суверенными государствами - членами СНГ.

5. По действию во времени административно-правовые нормы делятся на срочные, то есть с заранее определенным сроком действия, и бессрочные, не имеющие заранее установленного срока действия.

Административно-правовые нормы, как правило, не ограничены определенными сроками действия. Это означает, что они действуют до их официального изменения либо отмены. В ряде случаев возможно установление определенных сроков их действия, например, Федеральными конституционными законами «О чрезвычайном положении» и «О военном положении» на определенный срок устанавливается режим чрезвычайного или военного положения. Законную силу административно-правовые нормы приобретают, либо с момента подписания содержащих их нормативных актов, либо в тот срок, который предусмотрен для вступления соответствующих норм в силу.

В Российской Федерации действуют некоторые административно-правовые нормы бывшего СССР. В подобных случаях союзные нормы, не противоречащие российскому законодательству, сохраняют свою силу впредь до момента установления обновленных норм законодательными или иными органами Российской Федерации.

Административно-правовые нормы делятся также на длительные и кратковременные. При этом длительными или кратковременными могут быть как срочные, так и бессрочные нормы.

• 6. С учетом федеративного устройства России административно-правовые нормы классифицируются по масштабу действия:
  • - общефедеральные нормы;
  • - нормы субъектов Федерации.
• 7. По объему регулирования административно-правовые нормы подразделяются на:
  • - общие, то есть распространяющие свое действие на все сферы и отрасли государственного управления и регламентирующие наиболее важные стороны процесса реализации исполнительной власти. Чаще всего такого рода нормы содержатся в законодательных актах, указах президента и постановлениях Правительства Российской Федерации;
  • - межотраслевые, то есть регламентирующие те или иные стороны государственно-управленческой деятельности, которые являются общими или сопредельными для всех или многих отраслей государственного управления и имеют при этом специальный характер. Например, такие черты свойственны нормам антимонопольного, экологического законодательства, нормам, содержащимся в положениях о межотраслевых органах исполнительной власти (статистики, тарифам) и т.п.;
  • - отраслевые, то есть регламентирующие те или иные стороны управленческих отношений, возникающих в границах сферы, закрепленной за исполнительными органами отраслевой компетенции (например, министерств).

Существуют и иные классификационные группы административно-правовых норм. Например, они могут иметь либо внутрисистемный (их юридическая сила распространяется на нижестоящие звенья механизма исполнительной власти), либо общеобязательный характер (их действие распространяется на всех участников регулируемых отношений).

Под структурой административно-правовой нормы понимается внутреннее строение нормы, определенный порядок взаимосвязи, взаимообусловленности составных частей, элементов нормы. Административно-правовая норма состоит из гипотезы, диспозиции и санкции.

Гипотеза как часть административно-правовой нормы содержит указание на фактические условия ее реализации. Гипотеза содержит указание на юридический факт, фактические обстоятельства вступления нормы в действие, реализации ее диспозиции (например, условия привлечения к административной ответственности). Гипотеза может быть как абстрактной, так и казуистической. Абстрактная гипотеза, определяя условия действия нормы, указывает на общие признаки реализации нормы. Казуистическая гипотеза связывает реализацию юридической нормы со строго определенными частными случаями.

Диспозиция - это структурный элемент юридической нормы, в котором определяется правило поведения, предписываемое нормой, права и обязанности сторон.

Предписывающие диспозиции возлагают на субъекты обязанность совершения определенных действий, предписывают им тот или иной вариант должного поведения, обязанность совершения ими тех или иных действий. Пример, согласно п. 1.5. Правил дорожного движения, «…участники дорожного движения должны действовать таким образом, чтобы не создавать опасность для движения и не причинять вред».

Управомочивающие диспозиции определяют в административном праве, как правило, функции и правомочия субъектов государственного управления. Например, согласно ст. 13 Федерального Конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», Правительство РФ в пределах своих полномочий: организует реализацию внутренней и внешней политики РФ; осуществляет регулирование в социально-экономической сфере; обеспечивает единство системы исполнительной власти в РФ, направляет и контролирует деятельность ее органов; формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию; реализует предоставленное ему право законодательной инициативы».

Запрещающими называются диспозиции, содержащие запрет на совершение тех или иных противоправных деяний (действий или бездействия). Запрещающая диспозиция требует воздерживаться от определенного варианта поведения, которое законом считается правонарушением.

Санкция как элемент административно-правовой нормы содержит указание на меры воздействия, применяемые к нарушителю. При этом имеется в виду не любое административное воздействие, а лишь такое, применение которого предусмотрено нормой в связи с правонарушением. Административно-правовые санкции, применяемые за административные правонарушения, предусматриваются КоАП РФ. Например, согласно ст. 8.1. данного Кодекса санкцией «…за несоблюдение экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов является назначение административного штрафа гражданам, должностным лицам и юридическим лицам».

Административно-правовые санкции, применяемые за нарушение норм данного Кодекса, перечислены в ст. 3.2. К ним относятся следующие:

• - предупреждение;
• - административный штраф;
• - возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения;
• - конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения;
• - лишение специального права, предоставленного физическому лицу;
• - административный арест;
• - административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства;
• - дисквалификация;
• - административное приостановление деятельности.

Виды административно-правовых норм, составляющие собственно классификацию зависят от способа выделения. Далее представлены виды норм административного права в зависимости от критерия выделения.

1. Нормы административного права по целевому назначению:

Регулятивные (к ним относят нормы, определяющие права и обязанности субъектов административных правоотношений, а также условия возникновения этих правоотношений).

Охранительные (это нормы, которые определят условия применения к правонарушителю мер государственно-принудительного воздействия, характер и содержание этих мер).

Дефинитивные (признают такие нормы, которые определяют характерные черты и признаки юридического понятия, н-р понятие административного проступка).

Декларативные (нормы, которые обычно содержат принципы административного права или носят рекомендательный характер).

Вводящие в действие другие нормы.

2. По способу правового воздействия:

Обязывающие (содержащие юридически властное пред-писание на обязательное совершение определенных действий, предусмотренных данной нормой. Например, при приеме на рабо-ту государственного служащего руководитель исполнительного органа обязан издать приказ; возникающее коммерческое объеди-нение обязано пройти регистрацию в органах юстиции и т.п.).

Запрещающие (запрет может быть абсолютным или относительным).

Это нормы, содержащие юридически властное пред-писание, запрещающее совершение определенных действий, предусмотренных данной нормой. Запрещающий характер носят прежде всего административно-правовые нормы, в которых пред-усматриваются составы административных правонарушений

Управомочивающие (предоставляющие субъекту то или иное право)

По юридическому содержанию:

Материальные (определяют объем и содержание обязанностей и прав конкретных участников регулируемых общественных отношений. Ими закрепляются юридические возможности того или иного участника управленческих отношений в статич-ном варианте, т.е. до стадии практической реализации этих воз-можностей).

Процессуальные(определяют порядок (процедуру) практической реализации участниками управленческих отношений закрепленных за ними нормами матери-ального права обязанностей и прав. Это уже динамика управлен-ческих отношений).

Их, в свою очередь можно поделить на:

a) административно-процедурные (нормы, регулирующие порядок реализации прав или исполнения обязанности).

b) административно-деликтные (производство по делам об административных правонарушениях).

c) административное - юстиционное судопроизводство (нормы ГПК и АПК, вытекающие из деятельности публичной администрации).

4. По уровню обобщенности правила:

Общие нормы административного права (это нормы, которые распространяются на всех лиц, все отношения той территории, на которой они действуют).

Специальные нормы административного права (исключение из общих - распространяются на определенный круг лиц, являются исключением из общих норм.

Исключительные нормы административного права (исключение из специальных, например о возможности сверхурочной работы полицейских, т.е. исключение из правила)

5. По территории применения:

Нормы федерального уровня (РФ) (действуют на всей территории Российской федерации).

Нормы уровня субъекта РФ (действуют на территории субъекта федерации).

Нормы административно-территориальных образований (действуют на территории административно-территориального образования).

Нормы местного самоуправления (действуют на территории действия органа местного самоуправления. Обычно на территории муниципального образования).

Административно-правовые нормы учреждений.

6. По времени действия:

Бессрочные (срок их действия не ограничивается, действуют до момента отмены).

Срочные (срок их действия срочных норм в нормативно-правовых актах).

7. По кругу адресатов:

Внутриаппаратные (регулирующие отношения только в пределах самой публичной администрации).

Внешнеаппаратные (распространяющиеся на субъектов, не входящих в публичную администрацию)

Также, по адресату могут быть выделены нормы, регламен-тирующие:

а) административно-правовой статус граждан;

б) организацию и деятельность механизма исполнительной вла-сти, т. е. различных звеньев аппарата государственного управления;

в) административно-правовой статус государственных служа-щих — работников управленческого аппарата;

г) ключевые вопросы организации и деятельности государствен-ных предприятий и учреждений;

д) административно-правовой статус общественных объедине-ний;

е) отдельные стороны функционирования различного рода ком-мерческих структур, включая частные.

По объему регулирования:

а) Общие (распространяющие свое действие на все сферы и от-расли государственного управления и регламентирующие наиболее важные стороны процесса реализации исполнительной власти. Чаще всего такого рода нормы содержатся в законодательных актах, указах Президента и постановлениях Правительства РФ).

б) Межотраслевые (регламентирующие те или иные стороны государственно-управленческой деятельности, которые являются общими или сопредельными для всех или многих отраслей госу-дарственного управления и имеют при этом специальный характер. Например, такие черты свойственны нормам антимонопольного, экологического законодательства, нормам, содержащимся в положе-ниях о межотраслевых органах исполнительной власти (статистики, тарифам) и т. п.).

в) Отраслевые (регламентирующие те или иные стороны управленческих отношений, возникающих в границах сферы, за-крепленной за исполнительными органами отраслевой компетенции (например, министерств)).

8. По порядку принятия:

Принятые в порядке единоначалия.

Принятые по согласованию с вышестоящими лицами либо органами.

Принятые совместно несколькими органами исполнительной власти.

У нас собрана достаточно полная классификация административно-правовых норм, однако, некоторые ученые предлагают и свои собственные иные критерии.

Способы реализации административно-правовых норм:

Исполнение норм права (заключается в активных правомерных действиях субъектов права по выполнению предписаний, содержащихся в этих нормах)

Соблюдение (воздержание от поступков, запрещенных а-п нормой)

Использование (осуществление правовмочий лица, правомерные действия по его усмотрению)

Применение (является прерогативой соответствующих субъектов исполни-тельной власти.

Оно практически выражается в издании полномоч-ным органом (должностным лицом) индивидуальных юридических актов, основанных на требованиях материальных либо процессу-альных норм. Эти акты издаются применительно к конкретным административным делам (например, приказ о назначении на долж-ность, решение по жалобе гражданина, регистрация общественного объединения и т. п.).

Понятие и признаки административно-правовых отношений .

Административно-правовые отношения являются юридическим результатом регулирующего влияния административно-правовых норм на общественные отношения. Вместе с тем такие нормы регулируют преимущественно управленческие общественные отношения, т. е. отношения, которые возникающие в сфере исполнительной и распорядительной деятельности органов исполнительной власти.

Административно-правовые отношения - это общественные отношения в сфере государственного управления, участники которых выступают носителями прав и обязанностей, урегулированных нормами административного права.

Административно-правовые отношения являются разновидностью правовых отношений, а потому характеризуются их общими признаками. Составные части административно-правовых отношений - субъекты, объекты и юридические факты. Участники административно-правовых отношений имеют конкретные права и обязанности и являются субъектами правоотношений.

§1. Понятие и особенности административно-правовых норм

Сущность и социальное назначение административного права, специфика административно-правового регулирования обще c твенных отношений раскрываются при анализе правовых норм, составляющих содержание данной правовой отрасли, и позволяют определить ее мес­то в правовой системе Российской Федерации.

Норма права по своему юридическому значению есть определен­ное правило поведения, соблюдение которого гарантируется различ­ного рода организационными, разъяснительными и стимулирующими средствами, а также применением в отношении тех, кто его не соблю­дает, мер юридического принуждения (дисциплинарная, администра­тивная, материальная, уголовная ответственность). Подобные качест­ва в полной мере присущи административно-правовым нормам.

Нормы этой отрасли права несут на себе отпечаток общественных отношений, составляющих ее предмет. Соответственно проявляются определенные особенности, характерные для административно- право­вых норм.

Изложенные исходные позиции позволяют определить адми­нистративно-правовую норму в качестве устанавливаемого государством правила поведения, целью которого является регулирование общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекра­щающихся (по мере необходимости) в сфере функционирования ме­ханизма исполнительной власти или (в широком смысле) государст­венного управления. Указанные общественные отношения принятоназывать управленческими

В административно-правовых нормах непосредственно выражает­ся регулятивная роль административного права, проявляющаяся в следующем:

а) преследуют цель обеспе­чения должной упорядоченности организации и функционирования как всей системы исполнительной власти (государственного управ­ления), так и ее отдельных звеньев, рационального их взаимо­действия;

б) административно-правовые нормы определяют тот или инойвариант должного, т.е. соответствующего интересам правового госу­дарства, поведения всех лиц и организаций, действующих непосредст­венно в сфере государственного управления и выполняющих тот или ; иной объем его функций (например, администрация края, области), либо тем или иным образом затрагивающих своими действиями интересы этой сферы (например, общественные объединения, граждане). Должное поведение предполагает, какие действия можно совершать (дозволения), от каких следует воздержаться (запреты), какие совер­шать необходимо (предписания). В этом и выражается по существу управляющее воздействие на поведение;

в) действуя в сфере государ­ственного управления, прежде всего и главным образом предназначе­ны для обеспечения эффективной реализации конституционного на­значения механизма исполнительной власти, т.е. исполнения, прове­дения в жизнь требований законов Российской Федерации. Тем самым они выражают сущность исполнительной ветви единой государствен­ной власти;

г) административно-правовые нормы, определяя границы долж­ного поведения в сфере государственного управления, служат интере­сам установления и обеспечения прочного режима законности и госу­дарственной дисциплины в общественных отношениях, возникающих в процессе государственно-управленческой деятельности;

д) административно-правовые нормы в отличие от многих дру­гих отраслей российского права имеют свои собственные юридические средства защиты от посягательств на них (невыполнение, недобросо­вестное выполнение их требований и т.п.). Имеется в виду адми­нистративная ответственность, как правило, наступающая во внесудебном порядке. В таком же аспекте можно говорить и о дисциплинарной ответственности, рамки применения которой не­сравненно уже, чем у административной ответственности (исключи­тельно служебные отношения). Административные средства правозащиты не являются чисто административно-правовой прерогативой. С их помощью практически осуществляется защита не только административно-правовых норм и регулируемых ими управлен­ческих отношений, но и норм многих других отраслей права (например, трудового, финансового, земельного и т.п.);

е) административно-правовые нормы во многих случаях могут выступать в роли регулятора иных общественных отношений, а не только их защитника. Так, с их помощью обеспечивается урегулированность финансовых, земельных, трудовых и иных отношений; именно на их основе определяется порядок взимания налогов, сборов, осуществляется государственный контроль за соблюдением налогово­го, природоохранного, трудового законодательства, устанавливаются основные организационные начала предпринимательской деятель­ности и т.п.;

ж) административно-правовые нормы достаточно часто уста­навливаются непосредственно в процессе реализации исполнительной власти и непосредственно ее субъектами.

Давая общую характеристику административно-правовым нор­мам, необходимо обратить внимание на некоторые их особенности. Прежде всего следует решить вопрос о соотношении правоисполнения (правоприменения) и правоустановления (правотворчества).

Любая правовая норма есть акт правотворчества и административно-правовые нормы не представляют собой какого-либо исключения. За соответствующими субъектами исполнительной власти дей­ствующим законодательством закреплены полномочия по самостоя тельному установлению правовых норм. Налицо административное законотворчество.

Для административного права характерно юридическое опосредствование такой деятельности, основным содержанием которой является исполнение или применение к конкретным обстоятельствам требований законов, составляющих основу всей правовой системы Рос­сийской Федерации. Поэтому административно-правовые нормы как регулятор общественных отношений управленческого типа могут характеризоваться в качестве одной из важнейших юридических форм правоприменения в сфере государственного управления. Следовательно, данные нормы несут в своем содержании двоякую юридическую «нагрузку»: правоустановительную и правоприменительную. Между этими функциями административно-правовых норм теснейшая взаимосвязь, в рамках которой четко выявляется следующая законо мерность: правоустановление (правотворчество) по своей сути служит целям правоприменения (исполнения). Об этом, в частности, свидетельствует тот факт, что действующим законодательством уста­новлено, что нормативные акты субъектов исполнительной власти издаются «во исполнение» законов.

Однако вся совокупность действующих административно-правовых норм не сводится к тем, которые устанавливаются непосредственно названными субъектами. Многие нормы административного права содержатся в Конституции Российской Федерации. Ими определяются основные параметры государственно-управленческой деятельности и возникающих в ее процессе управленческих отношений (например, конституционный статус личности, субъектов исполнительной власти и т.п.). Почти в каждом российском законе немало административно-правовых норм.

Это означает, что существует определенная иерархия админист­ративно-правовых норм: конституционные нормы, нормы законов и нормы, право на установление которых предоставлено действующим законодательством непосредственно субъектам исполнительной власти (например, Правительству Российской федерации). Наполненные единым юридическим содержанием, эти правовые нормы не равноз­начны по своей юридической силе.

Административно-правовые нормы, устанавливаемые субъектами исполнительной власти, вторичны, по сравнению с аналогичными нормами конституционного или законодательного характера, т.е.производны от них; последние по своему юридическому значению первичны. Отсюда - подзаконность не только деятельности субъектов исполнительной власти, но и устанавливаемых ими административно-правовых норм. В иерархии правовых норм им отводится определенное место, выражаемое следующей юридической формулой:они создаются на основе (основании) и во исполнение Конституции,законов и нормативных указов Президента Российской Федерации как главы государства (ст. 115 Конституции Российской Федерации).

Являясь вторичной (производной) формой правоустановления, административно-правовые нормы, создаваемые непосредственно субъектами исполнительной власти, обеспечивают действенность прежде всего конституционных и законодательных правовых норм. Тем самым они служат одним из существенных юридических средств, придающих этим нормам характер реально «работающих» правовых установлении, а также детализирующих и конкретизирующих содер­жащиеся в них общие правила поведения.

Обычно нормы законов не имеют прямого действия, представляя собой наиболее общие правила поведения принципиального характе­ра, абстрагирующиеся от конкретных особенностей и условий их практического применения (исполнения). Между тем, Россия - не унитарное государство; ее территория огромна, причем территориаль­ные особенности нередко весьма существенны. Россия - много­национальное государство; эффективное развитие территорий, национально-государственных образований и отдельных народностей невозможно без корректировки тех или иных норм законов. Конечно, это стремится учесть сам законодатель, но практически решение дан­ной задачи- не его функция.

Поэтому на долю административно-правовых норм, создаваемых субъектами исполнительной власти, падает основная нагрузка по приданию тем или иным позициям, законодательно закрепленным, прямого действия. Иначе говоря, общие нормы закона в процессе их применения в рамках функционирования механизма исполнительной власти и в полном соответствии с функционально-компетенционными принципами разделения властей, как правило, нуждаются в опосредствовании их нормами административного (впрочем, не только!) пра­ва. Государственно-правовая действительность наглядно подтвержда­ет жизненность подобного, отработанного многолетней практикой, механизма соотношения административно-правовых норм, содер­жащихся в законодательных актах и устанавливаемых субъектами исполнительности власти (например, механизм проведения в жизнь российского законодательства о приватизации, борьбе с моно­полизмом, об охране окружающей природной среды и т.п.).

Административное нормотворчество, однако, не может быть беспредельным, хотя, как показывает практика, подобная тенденция проявлялась с различной интенсивностью в процессе развития отечественной системы государственного управления. В связи с этим обра­щают на себя внимание весьма показательные моменты, относящиеся к содержанию и порядку формирования административно-правовых норм,

Во-первых, длительный период времени законодательная (представительная) власть действовала формально, в силу чего она практически подменялась исполнительной властью. В результате большинство административно-правовых норм создавалось не законо­дательным путем, а органами государственного управления общей компетенции. Дело, в конце концов, дошло до того, что в состав дейст­вующего законодательства, вопреки Конституции, стали включать и постановления Правительства, т.е. исполнительная власть по существу превращалась в составную часть законодательного процесса. В за­конодательном регулировании многих общественных отношений на наблюдались многочисленные пробелы, которые «заполнялись» обилием правительственных и исполкомовских нормативных актов, не всегда соответствующих букве и духу закона. В дальнейшем пассивность законодателя сменилась бурной законотворческой активностью, когда законы стали приниматься «пакетами». Как следствие этого - множество противоречивых и нескоординированных, а потому ч не работа­ющих законов, как правило, не содержащих административно-правовых норм прямого действия, нестабильность законодательною мате­риала, «война законов», наконец, откровенное «вторжение» законода­теля в сферу исполнительства вопреки провозглашенным принципам разделения властей. Подобные явления охватывали вею систему госу­дарственно-правовой организации сверху донизу, что и привело в ко­нечном счете к конституционному кризису.

Во-вторых, чрезвычайное развитие получило административное нормотворчество отраслевого характера, следствием чего стало обилие ведомственных административно-правовых норм, нередко расходящихся с требованиями законности и правопорядка, т.е. вообще не опирающихся на законодательство.

Указанные негативные явления стали преодолеваться по существу лишь в последние годы. Конституция Российской Федерации 1993 года призвана упорядочить соотношение различных элементов ме­ханизма правоустановления, включая и порядок формирования под законных административно-правовых норм. Необходимо, однако, учитывать, что несмотря на то, что для исполнительной власти главное не правотворчество, а правоприменение, лишить субъекты этой ветви власти определенного объема правоустановительных полно­мочий было бы не оправданным. Но для этого требуется четкое и не­двусмысленное решение вопроса о границах и объеме компетенции субъектов исполнительной власти по самостоятельному, но непремен­но подзаконному, установлению административно-правовых норм. Пока эта задача последовательно не решена. Придание представи­тельным органам власти всех субъектов Российской Федерации зако­нодательных функций в значительной степени усложняет ее решение. Между тем сильная исполнительная власть, потребность в которой за­креплена в новой российской Конституции, объективно требует своего «оснащения» четко выраженными правоустановительными полно­мочиями. Это особенно важно в современных условиях, когда все большее число объектов различного назначения утрачивает государст­венный характер, и, соответственно, воздействовать на их работу рас­порядительным путем (прямое предписание) не представляется воз­можным. На смену ему приходят иные средства упорядочивающего воздействия, в числе которых существенна роль именно админист­ративного нормотворчества, целью которого является установление и обеспечение должного функционирования указанных объектов различной формы собственности.

Достижению такой цели может способствовать следующее. Преж­де всего административно-правовые нормы общего характера должны иметь, как правило, законодательную форму своего выражения. Пос­кольку же полностью решить данную задачу подобным путем не реально, постольку соответствующие субъекты исполнительной власти наделяются полномочиями по созданию таких норм в случаях, когда:

а) соответствующий законодательный акт прямо предусматривает таковую возможность. Например, Водным кодексом Российской Феде­рации предусматривается, что Правительство Российской Федерации устанавливает порядок разработки, согласования, государственной экспертизы, утверждения и реализации схем комплексного использо­вания и охраны водных ресурсов 1 ;

б) определяемая для данного субъекта исполнительной власти компетенция включает его правоустановительные полномочия, при­чем не в виде простой констатации, а в конкретном выражении (на­пример, перечисление вопросов, по которым могут издаваться нор­мативные акты). Пока данная проблема практически четко не реша­ется,

Например, в Положении о Государственном комитете Российской Федерации по поддержке и развитию малого предпринимательства, утвержденном Правительством Российской Федерации 28 октября 1995 года, предусмотрено, что данный федеральный орган исполнительной власти вправе издавать в пределах своей компетенции в соответствии с действующим законодательством нормативные правовые акты, обязательные для исполнения федеральными органами испол­нительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также организациями и учреждениями 2 . Компетенция же этого органа определяется настолько различными формулировками, что определить границы его нормотворческой деятельности весьма затруднительно;

в) исполнительное (административное) нормотворчество исполь­зуется преимущественно в целях внутрисистемного регулирования, т.е. в интересах внутренней организации механизма исполнительной власти (государственного управления);

г) используется механизм «делегированного» законодательства, т.е. законодатель передает тому или иному субъекту исполнительной власти соответствующие правоустановительные полномочия, в обыч­ных условиях относящиеся к исключительной компетенции законода­теля. Этот институт у нас не развит, но его перспективное значение очевидно.

Главное состоит в том, чтобы в законодательных актах непрямого действия был установлен конкретный адресат их исполнения с однов­ременным определением объема необходимых для этот подзаконных нормотворческих полномочий.

Относительно ведомственного административного нормотворчества, весьма до сих пор развитого и нередко далекого от соответствия требованиям законности, тенденция такова: ограничение возмож­ности установления ведомствами общеобязательных административ­но-

1 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995.№ 47.ст.4471

2 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995.№ 45.с т. 4320

правовых норм; делегирование такого рода полномочий в отдель­ных случаях со стороны субъектов исполнительной власти, наделен­ных общей компетенцией. Так, Правительство Российской Федерации приняло 10 февраля 1994 года специальное постановление «О де­легировании полномочий Правительства Российской федерации по управлению и распоряжению объектами федеральной собствен­ности». 1

Таким образом, необходимы условия, не позволяющие чрезмерно расширять сферу административного нормотворчества. С другой стороны, столь же необходимы и условия, позволяющие этому виду правоустановительной деятельности развиваться в строгих рамках закон­ности и государственной дисциплины.

Административно-правовые нормы содержат в себе юридически обязательные правила поведения, адресованные прежде всего субъек­там исполнительной власти (государственного управления). В качест­ве примера можно назвать нормы, содержащиеся в Законе о Прави­тельстве Российской Федерации, в Указе Президента Российской фе­дерации от 17 марта 1997 г. «О совершенствовании структуры феде­ральных органов исполнительной власти» 2 , в положениях о федеральных министерствах и т.п. Объясняется данная особенность тем, что на характер административно-правовых норм оказывают определяющее влияние природа и социальное назначение государст­венно-управленческой деятельности. Соответственно и в современных условиях основным объектом административно-правового регулиро­вания по-прежнему остаются действия (поведение) исполнительных органов, их внутренних структурных подразделений, а также дейст­вующих от их имени должностных лиц. Административно-правовые нормы, следовательно, рассчитаны в „ значительной степени на регулирование организации и функционирования аппарата государст­венного управления.

Административно-правовые нормы, однако, не могут быть сведе­ны к чисто «аппаратным». Роль этих норм значительно более многооб­разна, что прямо вытекает из сущности и назначения государственно-управленческой деятельности как формы практической реализации исполнительной власти. Соответственно аппарат управления «живет» не только и не столько интересами собственного бытия. Он повседнев­но связан как с нижестоящими звеньями, так и со всеми иными сторо­нами, действующими в сфере государственного управления, либо так или иначе затрагивающими ее интересы. В первом случае имеются в виду различного рода государственные по своему характеру образо­вания (предприятия, корпорации, учреждения и т.п.), а во втором - негосударственные образования политического, социально-культур­ного, коммерческого типа, а также, что особенно важно подчеркнуть, граждане.

1 Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994. №8. Ст.593.

2 Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 12, ст. 1419. 54

Главная » Недвижимость » Виды административно-правовых норм и способы их реализации. Административно-правовые нормы