Представительная власть в рф: федеральный, региональный и муниципальный уровень. Порядок избрания Федерального Собрания, количественный состав, полномочия
Российского государства обладает всеми признаками, характеризующими его как целостную систему. Он состоит из нескольких элементов (определенной совокупности органов государственной власти, иных органов государства), которые, в свою очередь, сами являются самостоятельными системами. Кроме того, государственному аппарату присущи единство, внутренняя согласованность структурных элементов (подразделений). Эти свойства придают ему стройность структуры, организованность и упорядоченность. Если система вообще есть упорядоченное определенным образом множество элементов, взаимосвязанных между собой и образующих некоторое целостное единство, то государственный аппарат представляет собой именно такую систему.
Система органов государственной власти — это обусловленная функциями государства и национальными традициями совокупность органов государственной власти и их подразделение на отдельные виды.
Принципы системы органов государственной власти
Система органов государственной власти в России базируется на определенных принципах, выражающих сущность государственной организации, ее содержание. Таковыми принципами являются:
- единство системы;
- разделение властей;
- демократизм.
Эти принципы закреплены в Конституции РФ.
Единство системы органов государственной власти обусловлено государственной волей народа. Конституция РФ, принятая на референдуме, закрепляет систему органов государственной власти и их наименования (ст. 11). В ней также определено, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ст. 3). Он осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Никто не может присваивать себе власть в Российской Федерации. Подчеркнем, что государственная воля народа первична по отношению к воле всех иных субъектов. Она обеспечивает и единство российского многонационального государства, и единство органов государственной власти.
Разделение властей — теоретическая и законодательная основа системы органов государственной власти государства. В теории конституционного права этот принцип рассматривается в широком смысле — в качестве основы конституционного строя и подлинной свободы человека, показателя демократичности государства. Советское государственное право, как известно, отрицало принцип разделение властей, рассматривало его как проявление теории буржуазной государственности. Конституция РФ закрепляет, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны (ст. 10).
Принцип разделения властей базируется на функциях государства, которое, осуществляя свое социальное предназначение, создает для этого специальные органы и наделяет их соответствующей компетенцией. Разделение властей проявляется и в запрете для органа осуществлять функции, принадлежащие другому органу государственной власти. Необходимы также взаимный контроль и ограничение власти. При соблюдении названных условий система органов государственной власти будет работать слаженно. Разделение властей, однако, не следует рассматривать как самоцель. Оно является условием не только организации и функционирования органов государственной власти, но и плодотворного сотрудничества всех ветвей власти. Отказ от такого сотрудничества неминуемо приведет к краху всей системы государственной власти.
Демократическая сущность Российского государства определяет целевую программу деятельности всей системы органов государственной власти. Каждый орган государства и их система в целом призваны служить интересам человека и общества. При этом общечеловеческие ценности должны иметь приоритетное значение перед ценностями региональными, этническими или групповыми. Демократизм системы органов государственной власти государства проявляется и в порядке их формирования, и в принципах деятельности. В современных условиях наиболее демократичным способом создания того или иного органа государственной власти являются свободные выборы. Так,
Президент РФ, высшие должностные лица субъектов Федерации, депутаты всех представительных (законодательных) органов государственной власти, представительных органов местного самоуправления избираются посредством свободных выборов, которые согласно Конституции РФ и действующему законодательству проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Демократизм системы органов государственной власти выражается и в отчетности должностных лиц государственных органов, депутатов перед избирателями, населением. Конституционное законодательство предусматривает правовую ответственность органов государственной власти и должностных лиц перед населением. Так, законодательно закреплена возможность отзыва избирателями депутатов, выборных должностных лиц.
Виды органов государственной власти
Органы государственной власти многообразны и могут быть разделены на виды по ряду оснований.
По месту в системе разделения власти можно выделить законодательные, исполнительные, судебные органы, органы прокуратуры, избирательные органы (комиссии), а также органы глав государства, субъектов Федерации.
По месту органов в иерархии власти выделяются: высшие (Федеральное Собрание РФ, Президент РФ, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ); центральные (министерства, ведомства); территориальные (региональные и местные органы федеральной власти). На высшие, центральные и территориальные также делятся органы власти субъектов Федерации.
По способу формирования состава выделяются: выборные (Государственная Дума Федерального Собрания РФ, Президент РФ, законодательные (представительные) органы субъектов Федерации); назначаемые путем избрания (Счетная палата РФ, Уполномоченный по правам человека); формируемые на основании законодательства о государственной службе и трудового законодательства (министерства, ведомства); смешанные (Центральная избирательная комиссия РФ, избирательные комиссии субъектов Федерации).
По первичной нормативной основе деятельности выделяются: учреждаемые конституциями, уставами (высшие органы государственной власти); учреждаемые в силу закона (избирательные комиссии); учреждаемые актами Президента РФ, Правительства РФ, главами субъектов Федерации (министерства, ведомства).
По кадровому составу выделяются: единоличные (Президент РФ, главы субъектов Федерации); коллективные (правительство, министерства).
По способу волеизъявления существуют: единоначальные (единоличные, министерства); коллегиальные (представительные (законодательные) органы, правительство, избирательные комиссии).
В зависимости от формы государственного устройства выделяются: федеральные органы государственной власти; органы государственной власти субъектов Федерации. Система федеральных органов государственной власти Российской Федерации включает Президента РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственную Думу), Правительство РФ, министерства, федеральные службы, агентства. В эту систему входят также Центральный банк РФ с его отделениями на местах, органы прокуратуры РФ, судебные органы (за исключением конституционных (уставных) судов субъектов Федерации и мировых судей). К общефедеральной системе относятся также администрации федеральных округов. Но они имеют статус не органов государственной власти, а государственных органов.
Система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Эту систему составляют: представительные (законодательные) органы; главы (руководители высших исполнительных органов власти) субъектов Федерации; исполнительные органы власти (администрации, министерства, комитеты, управления); конституционные (уставные) суды, мировые судьи.
По объему компетенции все органы делятся на органы обшей компетенции (представительные (законодательные) органы, глава государства, Правительство); органы специальной компетенции (министерства, ведомства, Счетная палата).
Система органов государственной власти
Несмотря на то что органы государственной власти весьма разнообразны, в своей совокупности они представляют собой единую систему , олицетворяющую государственную власть. Обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия всех властных органов возложено на Президента РФ (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ).
Существует несколько вариантов систематизации органов государственной власти.
1. Федеративная форма территориального устройства России обусловливает разделение всей совокупности ее органов государственной власти на две системы и существование относительно независимых друг от друга федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ.
Федеральные органы государственной власти осуществляют полномочия в рамках предметов исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ) и предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ч. I ст. 72 Конституции РФ). Их деятельность охватывает собой всю территорию Российской Федерации, а их решения обязательны для всех государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений в России. Осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации обеспечивают Президент РФ и Правительство РФ (ч. 4 ст. 78 Конституции РФ).
Федеральные органы государственной власти сгруппированы в систему, представляющую собой согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих ветвей, систему взаимных сдержек и противовесов (постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. № 2-П). К числу федеральных органов относятся Президент РФ, Федеральное Собрание России (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и федеральные суды обшей юрисдикции, Высший Арбитражный Суд РФ и иные арбитражные суды, Центральный банк РФ, Счетная палата РФ, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, прокуратура РФ, Конституционное Собрание, ЦИК РФ. Установление их системы, порядка организации и деятельности, а также их формирование относятся к ведению Российской Федерации (п. «г» ст. 71 Конституции РФ).
Надо отметить, что в Российской Федерации предпринимались шаги по регламентации системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти в едином законодательном акте. В 1994 г. был разработан проект федерального закона «О концепции кодекса законов о федеральных органах государственной власти». Им предусматривалось принятие 48 федеральных конституционных законов и федеральных законов, закрепляющих конституционные полномочия, осуществляемые Президентом РФ, Федеральным Собранием РФ, Правительством РФ, всеми органами исполнительной власти Российской Федерации, судами. Однако идея разработки данного кодекса не получила поддержки в Государственной Думе.
Органы государственной власти субъектов РФ функционируют в каждом из входящих в состав России субъектов. Их полномочия касаются предметов ведения субъектов РФ и той части предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, которые отнесены федеральным законом к компетенции субъекта РФ. Вне предметов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ они обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ).
В отличие от федеральных органов государственной власти органы государственной власти субъектов РФ принимают решения, которые обязательны для государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений в рамках соответствующего субъекта.
Закон об общих принципах организации органов власти субъектов РФ определяет, что систему органов государственной власти субъекта РФ составляют законодательный (представительный) орган, высший исполнительный орган, иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ (ст. 2 указанного Закона). К последним могут быть отнесены конституционные (уставные) суды, мировые судьи, уполномоченные по правам человека, контрольно-счетные палаты и иные специализированные органы. Кроме того, в соответствии с Законом об основных гарантиях избирательных прав формируются и функционируют избирательные комиссии субъектов РФ (ст. 23 указанного Закона).
Как указал Конституционный Суд РФ, закрепляя в законе общие принципы организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и конкретизируя их, федеральный законодатель ограничен в своем усмотрении конституционными положениями об организации власти в Российской Федерации как демократическом, федеративном и правовом государстве; субъекты РФ, в свою очередь, самостоятельно устанавливая систему органов государственной власти, действуют в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и указанными общими принципами; они не вправе осуществлять данное правомочие в ущерб единству системы государственной власти в Российской Федерации и должны реализовывать его в тех правовых границах, которые определены Конституцией РФ и принятыми на ее основе федеральными законами (постановление от 21 декабря 2005 г. № 13-П).
2. В демократических государствах органы государственной власти строятся на основе принципа разделения власти. В соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная власть в России осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Сообразно этому на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ выделяются законодательные, исполнительные и судебные органы.
Федеральным законодательным органом является Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации, состоящее из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы. Субъекты РФ формируют собственные законодательные органы, различные но наименованию и структуре, исходя из исторических, национальных и иных традиций (Государственное Собрание — Курултай Республики Башкортостан, Народный Хурал Республики Бурятия, Государственный Совет — Хасэ Республики Адыгея и т. д.).
Система федеральных исполнительных органов включает в себя Правительство РФ и иные органы исполнительной власти, состав и структура которых определяются Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ (ч. 1 сг. 112 Конституции РФ). К числу последних относятся федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства 1 . В систему исполнительных органов субъектов РФ входят высшие должностные лица субъектов РФ (президенты республик; губернаторы, главы администраций других субъектов), а также правительства (кабинеты министров, администрации).
Судебные органы (суды) объединяются в судебную систему. Согласно Закону «О судебной системе Российской Федерации» ее составляют федеральные суды и суды субъектов РФ. К федеральным судам относятся Конституционный Суд РФ; Верховный Суд РФ, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции; Высший Арбитражный Суд РФ, федеральные арбитражные суды округов (арбитражные кассационные суды), арбитражные апелляционные суды, арбитражные суды субъектов РФ, составляющие систему федеральных арбитражных судов. Судами субъектов РФ являются их конституционные (уставные) суды и мировые судьи (ч. 3, 4 ст. 4 указанного Закона).
В отечественной системе государственной власти есть органы, которые не вписываются в рамки традиционной триады ветвей власти. М. В. Баглай именует их «федеральные органы государственной власти с особым статусом». В юридической литературе высказываются мнения о существовании президентской, прокурорской, контрольной (надзорно-контрольной) и других ветвей власти, функционирующих одновременно с законодательной, исполнительной и судебной.
3. Организационно-правовая связь между органами государственной власти, относящимися к различным государственно- территориальным уровням и ветвям власти, неодинакова. Она может строиться на децентрализованных или централизованных началах. Децентрализованной системой , объединенной не субординационными узами, а лишь функциональной взаимосвязью органов, ее составляющих, является система законодательных органов России и ее субъектов.
Аналогичным образом конструируются взаимоотношения между Конституционным Судом РФ и конституционными (уставными) судами субъектов РФ. Они не являются друг для друга вышестоящей или нижестоящей инстанциями и в своей совокупности представляют собой децентрализованную систему конституционного правосудия.
Не имеют субординационной взаимосвязи друг с другом Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и уполномоченные по правам человека в субъектах РФ, Счетная палата РФ и контрольно-счетные палаты субъектов РФ.
Отдельные виды органов государственной власти организуются как централизованные системы. В них выделяются звенья (инстанции), выстроенные по иерархическому принципу. Органы, возглавляющие такие системы, характеризуются как высшие.
Непосредственно в Конституции РФ высшими органами названы Верховный Суд РФ (ст. 126) и Высший Арбитражный Суд РФ (ст. 127). Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ рассматриваются как судебные органы, высшие по отношению к другим судебным инстанциям, осуществляющим судопроизводство соответственно по гражданским, уголовным, административным и иным делам, а также по разрешению экономических споров (определение от 12 марта 1998 г. № 32-0). В системах этих судебных органов, помимо первой, имеются апелляционная, кассационная и надзорная инстанции, которые по основаниям, указанным в ГПК РФ, АПК РФ и УПК РФ, могут пересматривать принятые судебные акты в целях исправления судебных ошибок. Надо заметить, что мировые судьи, являющиеся органами власти субъектов РФ, включены в иерархически выстроенную систему судов общей юрисдикции и рассматривают гражданские, административные и уголовные дела по первой инстанции в рамках своей компетенции.
Среди федеральных исполнительных органов высшим звеном является Правительство РФ. Центральное звено составляют министерства, службы и агентства. Последние, в свою очередь, могут создавать территориальные (местные) органы в субъектах РФ, их административно-территориальных единицах. Как констатировал Конституционный Суд РФ, исходя из специфики конкретных управленческих задач, целесообразности и экономической эффективности, территориальную сферу деятельности этих органов (территория субъекта РФ, регион) и их наименование (территориальные, региональные, межрегиональные, бассейновые и т. п.) самостоятельно определяет Правительство РФ, что не меняет их предназначения как звеньев (подразделений на местах) соответствующих федеральных органов исполнительной власти (определение от 13 января 2000 г. № 10-0).
Руководство отдельными органами исполнительной власти (МВД России, МИД России, Минобороны России и др.) осуществляет Президент РФ, являющийся высшим органом для них.
В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ).
Во главе единой централизованной системы органов прокуратуры РФ находится Генеральная прокуратура РФ, возглавляемая Генеральным прокурором РФ (ст. 11 Закона «О прокуратуре Российской Федерации»).
Как вышестоящие и нижестоящие органы соотносятся друг с другом избирательные комиссии различного уровня. Жалобы на решения и действия (бездействие) избирательных комиссий субъектов РФ и других нижестоящих комиссий вправе рассматривать ЦИК РФ (ст. 21 Закона об основных гарантиях избирательных прав).
Единую централизованную систему с вертикальной структурой управления представляет собой и Центральный банк РФ, в систему которого входят центральный аппарат, территориальные учреждения, расчетно-кассовые центры и другие организации (ст. 83 Закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»).
Органы представительной (законодательной) власти
Органы законодательной власти обладают верховенством, поскольку именно они устанавливают правовые начала государственной и общественной жизни, основные направления внутренней и внешней политики страны, а, следовательно, определяет, в конечном счёте, правовую организацию и формы деятельности исполнительной и судебной властей.
Главенствующее положение органов законодательной власти в механизме государства обуславливает высшую юридическую силу принимаемых ими законов, придаёт общеобязательный характер нормам права, выраженным в них. Однако верховенство их власти не носит абсолютного характера. Пределы её действия ограничены принципами права, естественными правами человека, идеями свободы и справедливости. Она находится под контролем народа и специальных конституционных органов, с помощью которых обеспечивается соответствие законов действующей конституции.
В России, в силу ее федеративного устройства, следует различать федеральные органы государственной власти (двухпалатное Федеральное Собрание), а также органы государственной власти субъектов федерации. Причем система органов государственной власти республик, краев, областей устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральными законами. Эти органы избираются гражданами РФ и имеют исключительное право на принятие законов.
Положение Федерального Собрания в системе органов государственной власти определено Конституцией РФ в гл.2 "Основы конституционного строя". Т.о. положение его обеспечено наивысшей конституционно-правовой гарантией настолько сильной, что само Федеральное Собрание не вправе пересмотреть свое положение (ч. 1 ст. 135 Конституции РФ). Здесь же закреплена самостоятельность Федерального Собрания по отношению к другим органам государственной власти, неподконтрольность исполнительной власти.
Согласно Конституции РФ (ст. 94) Федеральное Собрание является парламентом РФ.
Парламент и парламентаризм - понятия взаимосвязанные, но не равнозначные. Парламентаризм не может существовать без парламента. В то же время парламент может существовать без важнейших элементов парламентаризма, которые могут быть утрачены. К числу этих элементов прежде всего относятся разделение властей, представительность и законность.
В Конституции РФ ст. 94 указывается, что Федеральное Собрание является представительным органом РФ. Тем самым Конституция устанавливает, что формой государства РФ является представительная, т.е. опосредованная выборами парламентская демократия, в условиях которой формирование политической воли народа возлагается на народное представительство, самостоятельно принимающее наиболее ответственные решения.
Также Конституция РФ характеризует Федеральное Собрание как законодательный орган РФ В предоставлении парламенту законодательной власти реализуется принцип народного суверенитета как основы легитимации правопорядка. В результате парламент законодательно регулирует жизнь страны и содействует формированию правового государства. Ни один закон РФ не может быть принят, если он не рассмотрен и не одобрен парламентом, а сам парламент обладает полной и ничем не ограниченной, в рамках полномочий РФ, компетенцией в сфере законодательства. Федеральное Собрание осуществляет контроль посредством утверждения федерального бюджета Государственной Думой, а также использования права отказывать в доверии Правительству, которое в этом случае может быть отправлено Президентом Российской Федерации в отставку.
Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы. Государственная Дума представляет всё население РФ, а Совет Федерации, часто именуемый «верхней палатой», состоит из депутатов, представляющих субъекты РФ. Совет Федерации призван выражать интересы отдельных местностей, региональные мнения и чаяния. Вместе с тем Совет Федерации - государственный орган всей Федерации и его решения, волеизъявления адресуются не отдельным субъектам РФ, а государству в целом, т.е. всей РФ. Дмитрук В.Н. Теория государства и права: учебное пособие. - Мн.: Амалфея.1998.
В Федеральном Собрании палаты самостоятельно решают вопросы, относящиеся к их ведению, в соответствии с Конституцией РФ. Она предусматривает, что палаты могут собираться совместно лишь для заслушивания посланий Президента РФ и выступлений руководителей иностранных государств.
Конституция предусматривает совершенно различную компетенцию для каждой из палат, обеспечивая тем самым систему «сдержек и противовесов» в деятельности Федерального Собрания, в которой Совету Федерации отводится роль своего рода тормоза по отношению у Государственно Думе, призванного предотвратить возможность установления в РФ «тирании большинства», завоёванного на выборах в Государственную Думу тем или иными политическими силами.
Согласно ст. 103 Конституции РФ к ведению Государственной Думы относятся: дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ; решение вопроса о доверии Правительству РФ; назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального Банка РФ; назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счётной палаты и половины состава аудиторов; назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом; объявление амнистии; выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности.
В соответствии со ст. 105 Конституции РФ Государственной Думой принимаются федеральные законы РФ. Теория государства и права / Под ред. Корельского В.Н. и проф. Перевалова В.Д. -М.: 2000.
Дума может быть распущена Президентом РФ. В случае роспуска Государственной Думы Президент назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через месяц с момента её роспуска.
Деятельность Государственной Думы основывается на принципах политического многообразия и многопартийности, свободного, коллективного обсуждения и решения вопросов.
Согласно Конституции РФ ст. 95 в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.
Согласно ст. 102 Конституции РФ к ведению Совета Федерации относятся: утверждения изменения границ между субъектами РФ, утверждение указов Президента РФ о введении военного и чрезвычайного положения; решение вопросов о возможности использования Вооружённых Сил РФ за пределами территории РФ; назначение выборов Президента РФ; отстранение Президента РФ от должности; назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда, Верховного Суда РФ, назначение на должность и освобождение от неё Генерального прокурора РФ.
Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счётную палату, состав и порядок деятельности которой определяется федеральным законом. Совет Федерации назначает на должность и освобождает от неё заместителя Председателя Счётной палаты и половину состава её аудиторов.
Деятельность Совета Федерации основывается на принципах коллективного, свободного обсуждения и решения вопросов. Основной формой работы являются её заседания, проводимые открыто.
Президент РФ, Председатель Правительства, Председатель Верховного Суда, Председатель Высшего Арбитражного Суда, Генеральный прокурор вправе присутствовать на любом открытом или закрытом заседание палаты. Другие лица могут присутствовать на закрытых заседаниях палаты только по специальному приглашению, выдаваемому за подписью Председателя Совета Федерации или по его поручению другого должностного лица Совета Федерации.
Заседания проводятся в период с 1 октября по 31 июля не реже одного раза в любые три следующие друг за другом недели.
Внеочередные заседания Совета Федерации могут созываться по предложению Президента РФ, Председателя Совета Федерации, Правительства РФ, субъекта РФ в лице его законодательного (представительного) органа государственной власти, комитетов Совета Федерации либо по требованию, поддержанному не менее чем 1/5 от общего числа депутатов Совета Федерации.
Заседание Совета Федерации считается правомочным если на нём присутствует не менее 2/3 от общего числа депутатов палаты. Депутаты Совета Федерации обязаны присутствовать на заседаниях палаты.
Первоочередному рассмотрению на заседании Совета Федерации подлежат послания и обращения Президента РФ, законы, принятые Государственной Думой и подлежащие обязательному рассмотрению Советом Федерации, проекты постановлений Совета Федерации по вопросам, отнесённым к ведению Совета Федерации Конституцией РФ (ст. 102), предложения о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции РФ, предложения по направлению запросов Совета Федерации в Конституционный Суд РФ.
Решения Совета Федерации принимаются на его заседаниях открытым или тайным голосованием. Открытое голосование может быть поимённым. Решение считается принятым, если за него проголосовало более половины от общего числа депутатов Совета Федерации, если иное не предусмотрено Регламентом Совета Федерации.
Общее число депутатов Совета Федерации - 178 человек. Теория государства и права / Под ред. Корельского В.Н. и проф. Перевалова В.Д. -М.: 2000.
Представительные органы государственной власти – это законодательные учреждения и местные органы власти. Они формируются путем избрания их населением страны, действуют от его имени и ответственны перед ним. Функции законодательной власти осуществляют высшие представительные органы государства (федеральное собрание). Таковыми являются парламенты (сейм, конгресс). Парламенты могут иметь двухпалатную и однопалатную структуру. Двухпалатная структура устанавливается для поддержания равновесия между законодательной и исполнительной властью.
Функции парламента:
1. Рассмотрение проекта государственного бюджета и его утверждение или отклонение.
2. Контролирует органы исполнительной власти, в парламентарных республиках парламент избирает президента, а также главу правительства и членов кабинета министров.
3. Высшие органы исполнительной власти несут ответственность перед парламентом за свою деятельность.
Местные органы государственной власти имеют представительный характер, действуют в пределах соответствующих административно-территориальных единиц. Избираются непосредственно населением, им подчинены местные предприятия, местный бюджет, местное благоустройство, транспорт, коммунальное хозяйство, здравоохранение, поддержание правопорядка.
Исполнительные органы государственной власти
Исполнительные органы государственной власти:
Глава государства (принимает иностранных дипломатических представителей, назначает послов, ратифицирует международные договоры и соглашения, является главнокомандующим вооруженными силами страны, может распустить парламент, отказать в одобрении законопроекта, передать его на вторичное рассмотрение парламентом, имеет право смещать министров, чиновников, издает указы, регулирующие государственную жизнь в стране).
Правительство – это высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти, который непосредственно осуществляет управление страной.
В различных странах правительство имеет разные названия – совет министров, кабинет министров. Возглавляется главой правительства – премьер-министром; в состав правительства входят министры, возглавляющие министерства, ведомства, а также заместители главы правительства и помощники министров. В федерациях образуются правительства:
1. Федеральное.
2. Членов федерации.
Правительства бывают коалиционными и однопартийными. Министерства и ведомства призваны обеспечивать безопасность страны, поддерживать порядок, осуществлять эффективное, оптимальное управление наиболее важными сторонами жизни. При правительстве могут быть сформированы и специальные комитеты, например, комитет по внешнеэкономическим связям. Исполнительная власть на местах осуществляется либо местными органами, либо должностными лицами, назначаемыми центральной властью, либо совместно теми и другими при строгом разграничении их компетенций.
Судебные (правоохранительные) органы государственной власти
Суд – это орган государства, осуществляющий правосудие в форме разрешения уголовных, гражданских и административных дел в установленном законом государства процессуальном порядке. Деятельность судов направлена на обеспечение конституционных устоев, охрану прав и интересов граждан и организаций. Суд опирается только на закон и только ему подчиняется. Система судебных органов возглавляется верховными судебными органами, которые во многих странах одновременно выполняют функции конституционного суда. В некоторых странах конституционные суды не входят в систему судов общей юрисдикции, а их состав избирается парламентом. В России члены Конституционного суда утверждаются двухпалатным парламентом. Прокуратура занимается расследованием преступлений; принятием мер к нарушителям порядка, поддержанием в суде обвинения, осуществлением надзора за законностью. Нотариат – удостоверением имущественных сделок; оформлением имущественных прав; засвидетельствованием документов для придания им юридической достоверности.
Вооруженные силы
Основная задача Вооруженных сил – оборона страны от внешней агрессии. Руководство ими осуществляют глава государства или глава правительства. Как правило, верховным главнокомандующим является глава государства, при котором функционируют специальные органы: Комитет обороны, совет национальной безопасности и др. Непосредственное руководство Вооруженными силами осуществляет Министерство обороны. В состав Министерства обороны, как правило, входят: Генеральный штаб, управление главнокомандующих видами Вооруженных сил, управление тыла, главные и центральные управления. Министерству обороны, генеральному штабу подчиняются командующие округами и флотами, которые занимаются повседневным управлением военными соединениями и частями. Комплектование Вооруженных сил осуществляется путем всеобщей воинской обязанности, по контракту или по смешанному принципу. Разновидностью воинской обязанности является альтернативная служба.
|
|||||||||||||||||
 |
Контрольные вопросы
1. Основные признаки механизма государства, в чем его отличие от аппарата политической партии, профсоюзной организации?
2. Какова динамика развития государственного аппарата у различных народов?
3. Какие существенные изменения претерпел механизм государства в процессе исторического развития?
4. Основные принципы построения и деятельности современного государства. Как они проявляются в государственной жизни РФ?
5. Что такое орган государства? Какие критерии лежат в основе классификации органов государства?
6. Краткая характеристика представительных органов государственной власти. Какое место они занимают в механизме государства?
7. Исполнительные органы государственной власти: их функции и структура.
8. Судебные органы государственной власти, их соотношение с представительными и исполнительными органами современного государства.
9. Место Вооруженных сил в механизме государства.
Темы рефератов
1. Механизм государства: понятие, признаки, структура.
2. Борьба с бюрократизмом в современной России: опыт и перспективы.
3. Законодательные, исполнительные и правоохранительные государственные органы: особенности и порядок взаимодействия.
Литература
1. Конституция РФ // Российская газета. – № 257, 25.12.1993.
2. Козлов Ю.М. Исполнительная власть: центральные органы федеральной исполнительной власти / Ю.М. Козлов. – М.: МГУ, 1993.
3. Кряжков В.П. Местное самоуправления: правовое регулирование и структура / В.П. Кряжков // Государство и право. – 1992. – № 1.
4. Лушинский В. Президент: власть по праву мандата / В. Лушинский // Российская Федерация. – 1993. – № 1.
5. Мальцев Г. Новый Российский парламент / Г. Мальцев, В. Ефимов // Российская Федерация. – 1993. – № 1.
6. Матузов / Н.И. Теория государства и права: курс лекций / Н.И. Матузов, А.В. Малько. – М., 1997. – С. 95-111.
7. Скуратов Ю.И. Президентская власть в России: конституционные нормы и практика / Ю.И. Скуратов // Право и жизнь. – 1992. – № 4.
8. Чиркин В.Е. Политическая и государственная власть / В.Е. Чиркин // Государство и право. – 1988. – № 1.
480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников
Мурычев Константин Васильевич. Система представительных органов власти в Российской Федерации: диссертация... кандидата юридических наук: 12.00.02 / Мурычев Константин Васильевич; [Место защиты: Академия управления МВД РФ].- Москва, 2010.- 196 с.: ил.
Введение
Глава 1. Общая характеристика системы представительных органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации
1.1. Понятие и структура системы законодательных (представительных) органов в Российской Федерации и её место в механизме разделения властей 15
1.2. Конституционно-правовые основы организации деятельности системы законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации 45
1.3. Полномочия законодательных (представительных) органов государственной власти в Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления в системе реализации народовластия в России
Глава 2. Взаимодействие представительных органов публичной власти в Российской Федерации
2.1. Общая характеристика взаимодействия представительных органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации 101
2.2. Правовые основы взаимодействия федеральных органов законодательной власти, органов законодательной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления 121
2.3. Организационные формы взаимодействия федеральных органов законодательной власти, органов законодательной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления
Заключение 160
Список использованной литературы 168
Приложения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современный процесс преобразования российского общества поставил перед государством множество сложных, правовых, политических, экономических и социальных задач, требующих своего решения. Среди них - необходимость теоретического осмысления существования и функционирования в Российской Федерации системы законодательных (представительных) органов. Многие ученые в своих работах рассматривали проблематику парламентских органов, однако, до сих пор нет ни одного диссертационного исследования, посвященного комплексному анализу системы законодательных (представительных) органов власти. Недостаточно исследованы основные направления взаимодействия между различными уровнями представительных органов власти в Российской Федерации (далее по тексту - РФ).
Вместе с тем, вопрос существования системы представительных органов власти сводится к доказательству наличия в Российской Федерации «единой» и вместе с тем жестко не связанной системы представительных органов власти, учитывая при этом такие уровни представительной власти как федеральный и региональный. Исходя из существования теории разделения властей и согласно ч. 2 ст. 77 Конституции РФ, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в рамках ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Суды, согласно ч. 3 ст. 118 Конституции РФ, также образуют единую судебную систему Российской Федерации, которая устанавливается федеральным законом. Следовательно, необходимо признание, помимо вышеуказанных двух систем, и наличия системы представительных органов власти в Российской Федерации.
Сегодня, как никогда, актуальна проблема поиска новых форм взаимодействия представительных органов, функционирующих на различных уровнях государственной власти. Оптимальное взаимодействие, в свою очередь,
4 будет способствовать эффективности механизма разделения властей и позволит минимизировать возникновение противоречий между представительной и исполнительной ветвями власти.
Анализ действующего федерального законодательства и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации позволяют говорить о несовершенстве правового регулирования организации и деятельности представительных органов, в частности, и их системы в целом. В этой связи особую актуальность и значимость приобретает исследование правовых основ и организационных форм взаимодействия органов данной системы. Все это создает объективные предпосылки для проведения научного исследования системы законодательных (представительных) органов в Российской Федерации, которая является одним из важнейших факторов функционирования системы разделения властей в современной России.
Таким образом, указанные обстоятельства в значительной степени обусловливают актуальность предпринятого диссертационного исследования, которое в этой связи имеет свою теоретическую и практическую значимость, а также определяют выбор темы.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе функционирования системы представительных органов публичной власти, а также системного взаимодействия представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации.
Предметом исследования являются конституционно-правовые нормы, регулирующие правоотношения в области формирования, деятельности и взаимодействия законодательных (представительных) органов публичной власти на федеральном, региональном и местном уровнях.
Цели и задачи исследования. Цель исследования состоит в том, чтобы на основе комплексного анализа конституционно-правовых основ российского государства, нормативных источников и фактического материала рассмотреть деятельность представительных органов власти в Российской Федерации и научно обосновать наличие системы данных органов.
В соответствии с поставленной целью в процессе исследования реша-
5 лись следующие задачи:
определение понятия системы законодательных (представительных) органов власти в Российской Федерации и исследование её места в механизме разделения властей;
исследование и анализ конституционно-правовых основ организации и деятельности системы законодательных (представительных) органов власти в Российской Федерации;
рассмотрение полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти в Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления в системе реализации народовластия в России;
анализ правовых основ взаимодействия федеральных органов законодательной власти, органов законодательной власти субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления;
исследование организационных форм взаимодействия федеральных органов законодательной власти, органов законодательной власти субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления;
выявление на основе проведенного анализа пробелов в законодательстве Российской Федерации, касающихся взаимодействия федеральных органов законодательной власти, органов законодательной власти субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления, а также выработка предложений и рекомендаций по развитию и совершенствованию данных отношений.
Степень научной разработанности темы.
Данное научное исследование и поднятые в нём проблемы, связанные с особенностями деятельности представительных органов публичной власти в Российской Федерации, не могли быть реализованы без опоры на имеющиеся значительные достижения ученых в области права.
Общетеоретической основой данного исследования послужили труды отечественных ученых-правоведов, разработавших основополагающие категории общей теории государства и права, конституционного и муниципального права: Авакьяна С.А., Автономова А.С., Алексеева С.С., Альхи-
менко В.В., Анчуткиной Т.А., Афанасьева B.C., Баглая М.В., Безуглова А.А., Булакова О.Н., БутылинаВ.Н., Васильева В.И., Гончарова И.В., Гороб-цаВ.Д., Гранкина И.В., Григоряна Л.А., Дмитриева Ю.А., Елисеева Б.П., Ен-гибаряна Р.В., Зиновьева А.В., Козловой Е.И., Кутафина О.Е., Лазарева В.В., Лукьянова А.И., Мальцева Г.В., Марченко М.Н., Матузова Н.И., Михалевой Н.А., Прудникова А.С., Румянцева О.Г., Солдатова С.А., Чиркина В.Е., Фадеева В.И. и других авторов.
Отдельного внимания заслуживают работы ученых-юристов, занимающихся исследованиями в области становления и развития представительных органов публичной власти в Российской Федерации: Антоновой Н.А., Болтенковой Л.Ф., Вихарева А.А., Вишневского Б.Л., Гошуля-каВ.В., Дитятковского М.Ю., Дымберовой Э.Д., КарноваА.А., Коваче-ва Д.А., Конюховой (Умновой) И.А., Лебедева В.А., Мадъяровой А.В., Масловской М.В., Миронова О.О., Николаева A.M., Тихомирова Ю.А., Топор-нинаБ.Н., Овчинникова И.И., Смольякова А.А., Степанова И.М., Толмачевой Н.Н., Туманова В.А., Хабриевой Т.Я., Чеботарева Г.Н., Юдина Ю.А., Якина Р.Л. и иных авторов.
Вопросы, связанные с осуществлением деятельности представительных органов власти в Российской Федерации приобрели особую актуальность в современный период. В этой связи, различные аспекты рассматриваемых проблем нашли своё отражение в работах: Абрамовой А.И., Агошко-войЕ.Б., Амиантова А.А., Бабичева И.В., Бакаевой О.Ю., Безрукова А.В., Вишневского Б.Л., Волковой Н.С., Головко А.Г., ГулидоваП.В., Дымберовой Э.Д., КовешниковаЕ.М., Курманова М.М., КухтикС.Н., МалькоА.В., Немовой Н.Ю., Овчинникова И.И., Першина Е.В., Паргачевой И.П., Симоновой Н.В., УсановаВ.Е., Шахрая СМ., Шеремета К.Ф., ШилинойЕ.В. и других авторов, непосредственно исследующих основы функционирования и организацию деятельности представительных органов публичной власти в России.
Следует также отметить, что в диссертации достаточно широко использованы работы отечественных и зарубежных философов, прежде всего, специалистов в области системных исследований: Аверьянова А.Н., Ако-
7 фаР.А., Анохина П.К., Афанасьева В.Г., Берталанфи Л., Блауберга И.В., Захарова Ю.Р., Садовского В.Н., Свидерского В.И., Солодовникова С.Ю., Уе-мова А.И., Урманцева Ю.А., Урсула А.Д., Юдина Э.Г. и др.
Признавая огромный вклад учёных в исследовании вопросов, лежащих в основе диссертационной работы, следует отметить, что фактически проблема существования системы законодательных (представительных) органов власти в Российской Федерации на уровне сформулированных к исследованию подходов и задач ранее не рассматривалась в научной литературе, тем более, не изучалась в комплексе, что позволяет говорить о сложности и многогранности данного явления.
Методологическую основу исследования составляют современные методы познания явлений и процессов правовой действительности. В процессе исследования использовались общенаучные (исторический, системный, материалистической диалектики, логический, целевой), частные (формально-юридический, сравнительно-правовой, структурно-функциональный, социологический) и другие методы исследования. Применение указанных методов позволило исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно, выявить отдельные тенденции и сделать обобщения.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что в ней впервые на основе комплексного анализа полномочий и особенностей взаимодействия представительных органов государственной власти и местного самоуправления предпринята попытка обоснования наличия системы представительных органов власти в Российской Федерации.
Деятельность представительных органов публичной власти в настоящей работе исследуется в рамках системы и сочетании взаимоотношений представительных органов федерального, регионального и местного уровней, а также организационных и правовых взаимосвязей между ними.
В работе даны авторское определение и характеристика системы законодательных (представительных) органов публичной власти, выделены её системообразующие признаки, критически проанализированы конституционно-правовые основы функционирования рассматриваемой системы, на ос-
8 нове чего выявлены и систематизированы основные полномочия представительных органов различных уровней власти.
Особое внимание в диссертации уделено исследованию системных аспектов взаимодействия законодательных (представительных) органов власти в Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления, выявлены правовые основы и организационные формы взаимодействия органов законодательной власти Российской Федерации, субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления, определены и раскрыты основные направления совершенствования указанного взаимодействия.
Основные положения, выносимые на защиту:
1.
Авторское определение понятия «система законодательных (пред
ставительных) органов публичной власти», под которым понимается сово
купность представительных органов федерального, регионального и местно
го уровней власти, находящихся во взаимодействии с целью нормотворчест
ва, представительства интересов избирателей и контроля за деятельностью
других органов публичной власти.
Данная система состоит из трёх уровней - два из них носят характер государственной власти (федеральной и региональной), а третий уровень публичной власти реализуется на уровне местного самоуправления; её существование объективно, обусловлено единой политико-правовой природой законодательных (представительных) органов, их общими целями и задачами, опорой на единые принципы, методы формирования и характер деятельности.
2. Анализ сущности, условий функционирования, полномочий законо
дательных (представительных) органов государственной власти в Россий
ской Федерации и представительных органов местного самоуправления в РФ
позволяет выделить следующие системообразующие признаки, свидетельст
вующие о том, что данные органы публичной власти образуют систему:
представительный характер деятельности (представляют граждан Российской Федерации и их интересы);
законодательный характер деятельности (на федеральном и региональном уровнях), нормотворческий - на уровне местного самоуправления;
единый порядок формирования (путём выборов);
постоянный (регулярный) характер деятельности (действуют в течение всего срока полномочий);
коллегиальный характер деятельности (наличие определённого кворума для легитимной работы);
открытый (публичный) характер деятельности (в установленных случаях заседания могут проводиться в закрытом режиме);
участие в руководстве делами государства (рассматривают состояние и проблемы различных сфер государственной и муниципальной деятельности, дают свои оценки, вносят предложения и рекомендации);
участие в формировании ряда государственных и муниципальных органов власти (назначение на должность, вопросы о доверии и т.д.);
осуществление в пределах своих полномочий контроля за деятельностью соответствующих органов исполнительной власти (исполнение бюджета, сбор налогов и т.д.);
самостоятельность деятельности (иные органы власти не вправе вмешиваться в деятельность законодательных (представительных) органов в процессе реализации ими своей компетенции).
3. Обосновывается и формулируется вывод о том, что законодательные
(представительные) органы власти в Российской Федерации в настоящее
время могут рассматриваться в качестве системы суммативного типа с авто
номным принципом организации внутренних подразделений (элементов) в
рамках публичной власти.
Суммативная система - это система со слабо выраженной системностью, её элементы обладают значительной автономностью по отношению друг к другу и к самой системе, связи между ними несущественные и непостоянные, качество системы практически равно сумме качеств (или свойств) её составных компонентов, взятых изолированно друг от друга.
4. Несмотря на то, что полномочия законодательных (представитель
ных) органов государственной власти в Российской Федерации и представи
тельных органов местного самоуправления в системе реализации народовла
стия в России определяются исходя из природы представительных органов
10 различных уровней, тем не менее особенности государственного устройства в Российской Федерации влияют на перечень, объём и характер реализации полномочий законодательных (представительных) органов власти, особенно во взаимоотношениях с органами исполнительной власти.
С целью законодательного закрепления общих правил поведения субъектов законодательной и правоприменительной деятельности, границ их ответственности в работе предлагается принятие Федерального закона «О Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации», нормы которого регламентировали бы порядок формирования и деятельности палат Федерального Собрания, содержали положения о системе законодательных (представительных) органов власти на федеральном и региональном уровнях, а также положения, касающиеся взаимоотношений между органами этих уровней с органами исполнительной, судебной ветвей власти и с органами местного самоуправления.
5. Обосновывается целесообразность расширения контрольных и нор-мотворческих полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти в рамках реализации принципа разделения властей на региональном уровне путём введения правовых норм в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» следующего содержания:
во-первых, «заслушивание ежегодных отчётов руководителей исполнительных органов государственной власти субъекта РФ о результатах своей деятельности перед законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта»;
во-вторых, «при подготовке отзыва от субъекта РФ на присланный проект федерального закона по предметам совместного ведения, в случае имеющихся разногласий между законодательным (представительным) органом субъекта РФ и высшим исполнительным органом власти субъекта, учитывать приоритет ответа законодательного органа и считать при этом, что мнение органов государственной власти субъекта Российской Федерации выражено».
6. Общий характер публичной природы представительных органов
власти обуславливает необходимость взаимодействия органов государствен
ной власти и местного самоуправления путём проведения совместных засе
даний депутатов различных уровней публичной власти, общих форумов и
конференций, которые можно рассматривать как эффективное средство опе
ративного выявления интересов общества, совершенствования законодатель
ства и одновременно контроля за его исполнением.
Целесообразно в рамках осуществления подобного взаимодействия создание специальных совместных комиссий федеральных законодательных органов и органов законодательной власти субъектов Федерации по расследованию определённого круга вопросов, в целях осуществления контроля за деятельностью соответствующих органов государственной власти субъектов РФ, предусмотрев соответствующую правовую норму в Федеральном законе от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации».
7. Выявление и устранение правовых пробелов, несовершенства кон
ституционно-правового регулирования действующего законодательства в
Российской Федерации наиболее эффективно осуществляется на основе не
посредственного участия законодательных (представительных) органов вла
сти в реализации недавно принятой Концепции по совершенствованию взаи
модействия Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федера
ции с законодательными (представительными) органами государственной
власти субъектов РФ в федеральном законодательном процессе.
В этой связи предлагается внесение изменений в положения данной Концепции направленные на совершенствование взаимодействия законодательных (представительных) органов государственной власти в Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления.
8. Сложившаяся практика взаимодействия и сотрудничества предста
вительных органов власти с органами внутренних дел показывает, что участ
вуя в подготовке проектов нормативных правовых актов, затрагивающих их
деятельность, осуществляя их правовую экспертизу и обеспечивая сопрово
ждение до окончательного принятия, органы внутренних дел, с одной сторо-
12 ны, решают вопросы, укрепления законности и правопорядка в условиях современного российского общества, а с другой стороны, на законодательном уровне отстаивают правовые, экономические и социальные интересы ведомства в пределах своей компетенции, сочетая при этом общественные и государственные интересы.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что полученные в ходе исследования выводы развивают и дополняют понятийный аппарат науки конституционного права в сфере деятельности законодательных (представительных) органов в России, освещают и переосмысливают важные аспекты конституционно-правового регулирования системы представительных органов.
Материалы диссертации могут служить основой для последующих исследований в этой области. Работа в целом способствует пониманию и развитию научного содержания категорий «парламентаризм», «система представительных органов», «механизм взаимодействия представительных органов», «суммативная система», «публичная власть», тем самым дополняя существующую научную базу для развития законодательства и последующих научных исследований.
Практическая значимость исследования состоит в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе практические предложения будут способствовать утверждению научно-обоснованного подхода при разработке нормативной правовой базы для осуществления законодательной деятельности представительных органов в Российской Федерации.
Положения диссертации расширяют теоретико-методологическую основу для дальнейшего проведения исследований в данной области, могут быть использованы в процессе преподавания курса теории государства и права, конституционного права, муниципального права, основанных на них спецкурсов и семинаров. Сформулированные автором предложения могут быть использованы в деятельности государственных органов, а также для подготовки, переподготовки и повышении квалификации кадров государственных служащих, практических работников региональных и местных пред-
13 ставительных органов власти.
Обоснованность и достоверность полученных результатов обусловлена комплексным характером диссертационного исследования, его результаты базируются на основе анализа норм действующего законодательства, научных источниках общей теории государства и права, конституционного и муниципального права, других смежных отраслей правовой системы Российской Федерации.
Нормативную правовую основу диссертации составили внутригосударственные нормативные правовые акты. К числу действующих внутригосударственных актов в сфере функционирования системы законодательных (представительных) органов власти Российской Федерации следует отнести: Конституцию Российской Федерации от 12 декабря 1993 г., Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон от б октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и др.
Положения, рекомендации и выводы диссертационного исследования сформировались в процессе изучения, анализа, обобщения и использования трудов отечественных и зарубежных учёных, большого числа нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Федерации, прежде всего: конституций, уставов, законов, договоров, актов Президента РФ и Правительства РФ, актов конституционного правосудия, материалов судебной практики и т.д.
В историческом аспекте проанализирована общая теория парламентаризма, а также соответствующее законодательство СССР, РСФСР и России,
14 исследованы место и роль парламента в системе органов государственной власти в зависимости от формы правления государства.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России.
Основные положения и выводы диссертационного исследования излагались автором в материалах научно-практических конференций и семинаров, посвященных вопросам особенностей деятельности представительных органов власти в Российской Федерации, в частности: международного семинара «Конституционный статус верхних палат парламентов» (г. Москва, 15 декабря 2004 г.), всероссийской научно-практической конференции «Современные проблемы борьбы с преступностью» (г.Воронеж, 19-20 мая 2005 г.), всероссийской научно-практической конференции «Современные тенденции развития федерализма и демократических институтов в России» (г. Москва, 6 декабря 2005 г.), международной научно-практической конференции «Современные проблемы борьбы с преступностью» (г. Воронеж, 1-2 июня 2006 г.), научного семинара «Проблемы и коллизии в законодательстве о местном самоуправлении» (г.Москва, 10 апреля 2007 г.), международной научно-практической конференции «Современное российское законодательство: законотворчество и правоприменение» (г. Москва, 7-8 декабря 2007 г.), обсуждались на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России.
Результаты диссертационного исследования нашли отражение в 16 научных статьях общим объёмом 12,0 п.л. Материалы диссертации внедрены в практическую деятельность федеральных и региональных органов государственной власти.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Понятие и структура системы законодательных (представительных) органов в Российской Федерации и её место в механизме разделения властей
Законодательные (представительные) органы выступают гарантами правового государства и олицетворяют демократические начала государства. Их значимость обусловлена набором властных полномочий и масштабом влияния на всестороннее развитие Российской Федерации.
Однако, несмотря на весомую роль законодательных (представительных) органов власти уровень конституционно-правового регулирования их формирования и деятельности в настоящее время явно недостаточен. В частности, в Конституции РФ не закреплена система законодательной (представительной) власти, в ст. 77 Конституции РФ речь идет только о системе исполнительных органов власти".
Одной из основных причин трудностей в определении системы законодательных (представительных) органов в России является автономный статус органов местного самоуправления и отсутствие четко выраженной иерархии и соподчинения органов государственной власти разных уровней и органов местного самоуправления. В сложившейся ситуации проблематично рассуждать о «единстве» вертикальной системы органов государственной власти и местного самоуправления, о сильном государстве, об эффективности управления всей страной, и самое главное - о наличии отлаженной системы вертикали власти.
Таким образом, к вопросам, носящим дискуссионный характер, можно отнести проблему отсутствия в Российской Федерации законодательно закрепленного понятия системы законодательных (представительных) органов власти. Тем не менее, никто не отрицает наличие в Российской Федерации трёх уровней публичной власти: федеральный уровень, публичная власть, осуществляемая на уровне субъектов Федерации и на уровне местного самоуправления. И на всех этих уровнях публичной власти существуют избранные непосредственно населением соответствующие органы власти, выполняющие во многом сходные функции в рамках своей компетенции.
Основанием подобного рассуждения являются постулаты теории разделения властей, исходящей из деления власти на законодательную, исполнительную и судебную. Согласно Конституции Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ, в рамках предметов ведения РФ и совместного ведения РФ и её субъектов образуют единую систему исполнительной власти в РФ. Суды образуют единую судебную систему, которая устанавливается федеральным законом. Следовательно, обосновано считать, что помимо вышеуказанных систем, функционирует еще одна - система законодательных (представительных) органов власти Российской Федерации, в которой Федеральное Собрание РФ и законодательные (представительные) органы являются органами государственной власти. Если говорить о системе представительных органов публичной власти, то добавляется еще один уровень публичной власти - представительные органы местного самоуправления.
Следовательно, можно предположить, что если один законодательный (представительный) орган выступает от лица государства, а второй аналогичный орган выступает от лица местного самоуправления, то можно обосновано считать, что они между собой имеют признак системности.
Данное утверждение свидетельствует о том, что функционирует «единая»1 система, и включение в неё всех уровней публичной власти не предполагает их соподчиненности, иерархии и права верхних звеньев управлять нижестоящими структурными единицами. Иными словами, у законодательных (представительных) органов власти различных уровней, между собой в рамках «единой» системы, нет подчиненности по вертикали и нет взаимного контроля по отношению друг к другу. Напротив, существуют различные формы сотрудничества и координации деятельности на всех уровнях власти по принятию согласованных решений в различных сферах общественной жизни (разграничение предметов ведения и полномочий между субъектами и федерацией, взаимное делегирование полномочий, распределение бюджетных и финансовых потоков, вопросы парламентского контроля за исполнительной властью и т.д.).
В целом, вопрос наличия «единой» системы законодательных (представительных) органов власти в Российской Федерации, следует рассматривать в аспекте сохранения, поддержания и дальнейшего развития государства как единого целого. Поскольку условия, в которых принимаются законы в настоящее время, противоречия, складывающиеся в отношениях между центром и субъектами, никаким образом не говорят в пользу факторов стабильности и устойчивости в области законотворчества и государственного управления.
Необходимо обратить внимание на то, что система законодательных (представительных) органов является неотъемлемой составляющей парламентаризма, который является фундаментальным понятием в государствове-дении и политологии и представляет собой одно из сложнейших явлений общественно-политической жизни. Однако современная юриспруденция только начинает осознавать сущность и многогранность данного явления.
В юридической литературе часто констатируется, что пока не сложилось достаточно четкого, развернутого, общепринятого и вполне устоявшегося представления о парламентаризме как существующей во многих странах государственно-правовой реальности и не сформировалась единая точка зрения относительно истолкования, содержательного наполнения, определения данного понятия1.
Так, О.О. Миронов трактует парламентаризм как сложный и многогранный феномен, некую шкалу социальных ценностей, «где господствует закон, утвердились принципы верховенства права и разделения властей, где гражданское общество характеризуется демократизмом и высокой политико-правовой культурой»1.
В большинстве случае, ученые отождествляют парламентаризм с верховенством или привилегированным положением центрального законодательного (представительного) учреждения по отношению к иным политическим институтам. Как подчеркивает В.Е. Чиркин, первое место среди ветвей государственной власти принадлежит власти законодательной".
Однако имеются и иные мнения. Например, А.Д. Керимов полагает, что парламентаризм не предполагает приоритетной роли высшего законода-тельного органа. Так, безусловно, наличие в государстве представительного учреждения относится к обязательным признакам парламентаризма. Без парламента немыслим и парламентаризм, это аксиома, разделяемая всеми исследователями. Верно и то, что парламент, законодательствуя, определяет порядок функционирования как исполнительной, так и судебной властей, что, однако, не должно быть причиной абсолютизации его роли в системе разделения властей. При парламентаризме особую важность приобретает баланс властных полномочий, когда ни один государственный орган не имеет возможности единолично осуществлять государственную власть.
Конституционно-правовые основы организации деятельности системы законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации
Законодательные (представительные) органы являются олицетворением демократических начал государства. Их значение в Российской Федерации обусловлено влиянием на протекающие демократические процессы, такие как формирование многопартийности, идеологическое многообразие, плюрализм представленных мнений, они способствуют развитию политической и правовой активности граждан. Кроме того, деятельность системы законодательных (представительных) органов обеспечивает территориальную целостность и единство правового пространства Российской Федерации1.
Однако, несмотря на столь весомую роль в развитии Российской Федерации конституционно-правовое регулирование порядка формирования и деятельности рассматриваемых органов развито в недостаточной степени. В Конституции РФ нормативно не закреплено функционирование системы представительных органов в России. Актуальность данного вопроса подтверждается еще и тем, что система сдержек и противовесов, закрепленная в Конституции РФ имеет определенный перекос в сторону увеличения полномочий исполнительной власти, которая посредством главы государства фактически доминирует над всеми остальными ветвями власти".
Высшим органом представительства в системе законодательных (представительных) органов публичной власти Российской Федерации является Федеральное Собрание России. Роль данного органа в настоящее время сложно переоценить, т.к. высший парламентский орган оказывает существенное влияние на формирование в России гражданского общества и строительство правового государства.
Согласно ст. 94 Конституции РФ, Федеральное Собрание Российской Федерации - является представительным и законодательным органом. Федеральное Собрание РФ представляет интересы всего народа, выражает и осуществляет его государственную волю и суверенитет, одновременно являясь тем органом, который обладает исключительным правом принимать законы, имеющие, после Конституции РФ, высшую юридическую силу по сравнению с иными нормативными правовыми актами государства.
«Не умаляя значения исполнительной и судебной властей, следует признать, - пишут Румянцева Т.С., Анчуткина Т.А. в своей работе, - что «первой среди равных, несомненно, является законодательная власть. Ей, по Конституции РФ, отведено особое место, поскольку в её прерогативы входит разработка и принятие законов, на которых строится организация и деятельность всего государства» .
В отличие от других государственных органов Федеральное Собрание -сложный, многофункциональный механизм, имеющий разнообразные связи и отношения с другими государственными и общественными институтами. Отсюда проявляются его специфические особенности в формировании, функционировании и внутреннем устройстве. Однако в вопросах конституционно-правого регулирования в настоящее время существует ряд проблем, на чем следует остановиться более подробно.
Прежде всего, приходится говорить об особенностях регулирования конституционно-правового статуса Федерального Собрания РФ. Нормативно-правовых актов, посвященных вопросам формирования и деятельности российского парламента достаточно много, тем не менее, федерального закона, содержащего нормы, определяющие правовой статус и структуру российского парламента до сих пор не принято".
Вместе с тем, необходимо отметить, что основы формирования и принципы деятельности законодательной власти в Российской Федерации регулируются непосредственно Конституцией РФ. Статья 94 Конституции Российской Федерации закрепляет общую характеристику Федерального Собрания, ст. 95 определяет внутреннюю структуру, ст. 96 определяет процедуру выборов в данный орган. Содержание других статей гл. 5 Конституции РФ также относится непосредственно к вопросам организации и деятельности парламента России.
Однако содержательная характеристика Конституции РФ в аспекте поставленного вопроса позволяет говорить о том, что Конституция РФ лишь в общих чертах определяет конституционный статус парламента. Соответственно, подробное изложение вопросов организации и деятельности формализуется в иных нормативных правовых актах, направленных на оптимальное обеспечение функционирования Федерального Собрания РФ.
К данным нормативным правовым актам относятся следующие Федеральные законы: «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» , «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания России-ской Федерации» , «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»4, «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» , а также регламенты палат российского парламента6.
Некоторые стороны отношений, так или иначе затрагивающих парламентскую деятельность, урегулированы на уровне подзаконных нормативных правовых актов1, например, Указа Президента РФ от 10 февраля 1996 г. № 169 «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации»".
Из анализа указанных выше нормативных правовых актов наглядно прослеживается позиция законодателя в желании закрепить вопросы относительно формирования и правового статуса членов Федерального Собрания, вместе с тем, не затрагивая весьма актуального вопроса о деятельности непосредственно Федерального Собрания как органа, олицетворяющего государственную власть.
Общая характеристика взаимодействия представительных органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации
В настоящее время вопросы взаимодействия законодательных (представительных) органов в России учеными практически не исследованы. Это объективно предполагает рассмотрение в рамках данного диссертационного исследования проблемных вопросов взаимодействия представительных органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации. Тем более, что взаимодействие представительных органов публичной власти в РФ служит дополнительным аргументом существования системы данных органов власти.
Наиболее оптимальным подходом к определению сути взаимодействия законодательных (представительных) органов в России является их рассмотрение через порядок (организацию) деятельности, где порядок (организацию) деятельности представительных органов в Российской Федерации можно определить как взятую в «единстве» систему взаимодействующих между собой органов народного представительства, которые посредством реализации конституционно-правовых средств (норм права, правоотношений, актов реализации норм права), реализуют народное представительство и осуществляют нормотворческий процесс.
Следует отметить, что деятельность представительных органов играет важнейшую роль в механизме государства в целом, что объясняется назначением законодательных органов (народное представительство, нормотворчество), не только в рамках конституционного права, но и в рамках других отраслей права. Таким образом, раскрывая содержание порядка (организации) деятельности законодательных (представительных) органов власти необходимо последовательно остановиться на правоотношениях, возникающих в сфере их деятельности, а также на субъекте и объекте их деятельности.
Так, субъектами порядка (организации) деятельности законодательных (представительных) органов публичной власти в Российской Федерации являются непосредственно представительные органы, а именно: Федеральное Собрание РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ (образующие вместе систему законодательных органов власти) и представительные органы муниципальных образований.
Учитывая то обстоятельство, что деятельность представительных органов подчинена задаче реализации режима народовластия в России, необходимо отметить, что функционирование представительных органов сосредоточено на целях осуществления народного представительства и правотворчества1.
Несмотря на то, что Конституция РФ и действующее законодательство нормативно не закрепляют существование системы представительных органов, в основу организации деятельности представительных органов должен быть положен фактор их системности. Также деятельность по представительству интересов населения и нормотворческий процесс органов публичной власти всех уровней необходимо рассматривать сквозь призму системы представительных органов в России.
В настоящее время, представительная и правотворческая деятельность законодательных (представительных) органов федерального, регионального и местных уровней органов публичной власти характеризуются рядом обстоятельств. В связи с чем, субъекты деятельности законодательных (представительных) органов должны решать задачи оптимизации деятельности органов публичной власти всех уровней в сфере правотворчества и народного представительства", т.е. те, на которые рассматриваемые органы оказывают своё воздействие. Деятельность органов законодательной (представительной) власти всех уровней в целом осуществляется на основании единых форм: таких, как сессии, пленарные заседания палат органа либо его комитетов (комиссий), парламентские слушания, непосредственная работа депутатов с избирателями и других.
В данном аспекте, следует отметить, что деятельность законодательных (представительных) органов в подавляющем большинстве стран мира, так или иначе, строится с учетом индивидуальных, свойственных той или иной системе права особенностей и, следовательно, в каждой стране их взаимодействие отличается несомненной спецификой и многочисленными особенностями.
Таким образом, соответственно, объектом деятельности представительных органов в России является народное представительство, нормотворчество, организационные основы, такие как заседания, сессии органов, совместные совещания и другие, а также вопросы взаимодействия между представительными органами различных уровней государственной власти".
Взаимодействие органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления - это их активная, согласованная деятельность, выражающаяся в принятии решений и совершении действий в соответствии с Конституцией РФ, законами и иными нормативными правовыми актами, направленная на достижение единой цели - решение вопросов местного значения и осуществление переданных органам местного самоуправления государственных полномочий.
Нормативное выражение (закрепление) объект деятельности законодательных (представительных) органов власти Российской Федерации находит в положениях федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации.
Следует учитывать, что основная масса общественных отношений, связанных с вопросами деятельности органов государственной власти закрепляются в Конституции РФ, регулируются в рамках федерального законодательства и конкретизируются в законодательстве субъектов РФ в зависимости от сложившейся ситуации в том или ином регионе страны1.
В аналитических материалах, представляемых должностным лицам парламентских органов государственной власти субъектов РФ, которые обладают властными полномочиями по планированию законотворческой деятельности и имеют реальное влияние на законодательный процесс, в том или ином виде содержится перечисление установленных федеральными законами полномочий субъекта РФ по регулированию тех или иных правоотношений".
Исполнение полномочий субъекта РФ по правовому регулированию правоотношений в сфере деятельности парламентского органа должно осуществляться субъектами РФ путем принятия не только законов субъектов РФ, но и подзаконных правовых актов. Более того, в ч. 2 ст. 76 Конституции РФ содержится прямое указание на то, что «по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаются в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации» .
Правовые основы взаимодействия федеральных органов законодательной власти, органов законодательной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления
В настоящее время одним из актуальных направлений развития российской государственности является поиск теоретически обоснованной, эффективно действующей модели взаимоотношений органов представительной власти на всех уровнях1.
В современной юридической литературе авторами также отмечается взаимодействие не только между ветвями власти, но и между их уровнями2. Достаточно подробно исследуются вопросы взаимоотношений законодательных (представительных) органов государственной власти республик с другими органами власти субъектов Федерации, рассматриваются отдельные аспекты взаимодействия между различными государственными органами, например, взаимодействие органов государственной и муниципальной власти - публичной в охране общественного порядка, взаимодействие Президента РФ и Правительства РФ; взаимодействие Президента РФ с регионами через своих полномочных представителей в федеральных округах и другие возможные формы взаимодействия.
Так, Н.В. Симонова рассматривает категорию «взаимодействие» с двух сторон: как связь и как процесс. Взаимодействие как связь между различными органами публичной власти характеризуется одновременным и взаимообусловленным изменением состояния двух или большего числа органов в процессе обмена информацией. Взаимодействие органов публичной власти на территории субъекта Федерации - процесс, направленный на установление закономерных связей между органами публичной власти на данной территории с целью выработки эффективного механизма совместных действий, необходимого для слаженной работы государства и населения1.
Большинство ученых делают акцент на взаимном влиянии, воздействии нескольких субъектов правоотношений друг на друга, их совместных действиях". Взаимодействие - это активная, согласованная деятельность двух и более субъектов правоотношения, выражающаяся в принятии решений и совершении действий, направленных на достижение единой цели. Взаимодействие обладает следующими признаками: 1) два и более субъекта правоотношения; 2) активная деятельность субъектов правоотношения (принятие ими решений и совершение действий, влияющих на другие субъекты правоотношения, а не пассивное ожидание воздействия); 3) согласованная деятельность субъектов правоотношения (принятие ими таких решений и совершение действий, которые известны другим субъектам, на основе закона и иных нормативных правовых актов); 4) наличие единой цели, на достижение которой направлена деятель-ность субъектов правоотношения.
Начиная с 2000 г. в Российской Федерации проводится преобразование управления путем реформирования системы государственной власти. Данные преобразования производятся на основании Конституции РФ, гарантирующей самостоятельность уровней власти.
К примеру, в ст. 12 Конституции РФ содержатся принципиальные положения о признании и гарантиях местного самоуправления со стороны государства. Данное положение означает, что государство принимает на себя обязательства по обеспечению всех необходимых условий для развития местного самоуправления1.
Наличие самостоятельной, не находящейся в административной зависимости от государственных органов, системы местного самоуправления и обязанности государства обеспечить условия её нормального развития должны обусловить единственный способ влияния государства на деятельность органов местного самоуправления - правовое воздействие".
Используя его, государство в настоящее время преобразует систему отношений не только с местным самоуправлением, но и с региональным уровнем власти, создавая модель, с помощью которой делается попытка сохранения определенной степени самостоятельности обозначенных уровней власти и вместе с тем существенно повышается степень влияния органов и должностных лиц государственной власти на организацию и функционирование региональной и местной представительной власти. Уяснение возможностей этой, по сути новой, модели, её особенностей, тенденций её развития нуждается во всестороннем изучении на уровне теории и практики осуществления государственной деятельности.
В целом, формирование оптимальной модели взаимодействия представительных органов на федеральном, региональном и местных уровнях представляет собой способ конструирования взаимоотношений государства и более низких уровней власти на основе принципа системности, который учитывает все особенности субъектов данных правоотношений, как в целом, так и на отдельных уровнях.
Принцип системности позволяет выявить пробелы в регулировании взаимодействия, преодолеть противоречия. Определение взаимодействия следует рассматривать и как метод научного изучения особенностей организации государственной, региональной власти и местного самоуправления, способствующих выявлению условий их реализации в конкретных обстоятельствах, с учетом интересов населения каждого муниципального образования, субъекта Российской Федерации и государства в целом1. Изучение возможностей совершенствования взаимоотношений Федерального Собрания, законодательных (представительных) органов субъектов РФ и представительных органов муниципальных образований представляет актуальную проблему для современной правовой науки". В рамках настоящего исследования следует последовательно рассмотреть вопросы взаимодействия федеральных органов законодательной власти с органами законодательной власти субъектов Федерации, правовые основы взаимодействия федерального парламента с представительными органами местного самоуправления и правовые основы взаимодействия парламентов субъектов федерации с представительными органами местного самоуправления.
