ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО ОРГАНИЗАЦИИ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ В СФЕРЕ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА (ПРАВОВОЙ АСПЕКТ)

С.В. МОШКИН

Мошкин Сергей Владимирович, адъюнкт кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России.

После принятия Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в России начался процесс реформирования системы местного самоуправления. Законодатель довольно подробно (хотя не всегда оптимально) отрегулировал полномочия органов местной власти. Так, в ст. ст. 14, 15, 16 указанного Закона в исчерпывающем порядке изложен перечень вопросов местного значения, за которые отвечает муниципалитет.
Среди этих вопросов значительное внимание уделено вопросам жилищно-коммунального комплекса, в числе которых организация в границах муниципального образования электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжение населения топливом; обеспечение малоимущих граждан, проживающих на территории муниципального образования и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством; организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства и др.
Соответственно, органы местного самоуправления должны обеспечить организацию осуществления муниципальных услуг по данным направлениям во взаимосвязи с предприятиями жилищно-коммунального комплекса, что вытекает из ст. 1 ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (Российская газета. 2010. 30 июля). При этом согласно п. 2 ст. 2 данного Закона муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления (муниципальная услуга), - это деятельность по реализации функций органа местного самоуправления (орган, предоставляющий муниципальные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и уставами муниципальных образований.
Рассмотрим организационно-правовые аспекты оказания муниципальных услуг в жилищно-коммунальной сфере. Прежде всего отметим, что жилищно-коммунальный комплекс включает в себя системы жизнеобеспечения граждан электро-, тепло-, водоснабжением, водоотведение и очистку сточных вод, утилизацию (захоронение) твердых бытовых отходов. Сложности при предоставлении таких услуг во многом заключаются в том, что предприятия жилищно-коммунального хозяйства, обеспечивающие тепло-, электро-, водоснабжение по распределительным сетям, - естественные локальные монополисты. Поэтому решение вопросов по регулированию тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей в настоящее время возложено как на государство, так и на органы местного самоуправления. Правильное, в соответствии с Законом, установление тарифов органами местного самоуправления на товары и услуги организаций коммунального комплекса, тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры создает для них возможность реализовывать свои обязанности по качественному обеспечению населения коммунальными услугами.
Совершенно очевидно, что оптимальное тарифное регулирование также должно стимулировать предприятия ЖКХ к снижению материально-финансовых издержек, повышению качества оказываемых услуг; способствовать привлечению инвестиций в предприятия ЖКХ; обеспечить предприятиям ЖКХ формирование необходимого объема финансовых ресурсов и т.д. Важно подчеркнуть, что регулирование тарифов в сфере ЖКХ на коммунальные услуги осуществляется в значительном объеме нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления и их должностных лиц. Тарифы на электрическую и тепловую энергию представляют собой систему ценовых ставок, по которым осуществляются расчеты потребителей за электрическую энергию (мощность) и тепловую энергию (мощность). В соответствии с ФЗ от 14 апреля 1995 г. "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" и ФЗ от 30 декабря 2004 г. "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию осуществляется государством на основе установления экономически обоснованных тарифов (цен, платы за услуги) на электрическую и тепловую энергию и их предельных уровней.
Тарифы устанавливаются, как правило, ежегодно и не могут изменяться чаще одного раза в год. При этом следует учитывать, что предельные уровни тарифов на электрическую и тепловую энергию, поставляемую энергоснабжающими организациями потребителям, в том числе для населения, устанавливаются постановлениями Правительства РФ ежегодно до внесения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в Государственную Думу Федерального Собрания РФ и вводятся в действие с начала очередного финансового года. Надо также иметь в виду, что в рамках предельных уровней, установленных Правительством РФ, органы исполнительной власти субъектов Федерации в области государственного регулирования тарифов также устанавливают тарифы на электрическую и тепловую энергию, поставляемую энергоснабжающими организациями потребителям, в том числе населению, на очередной финансовый год. А органы местного самоуправления своими правовыми актами устанавливают надбавки к тарифам на электрическую энергию, поставляемую энергоснабжающими организациями потребителям, а также надбавки к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере электро- и теплоснабжения, в том числе тарифы этих организаций на подключение и тарифы на подключение к системам коммунальной инфраструктуры в сфере электро- и теплоснабжения.
Эти акты должны соответствовать законодательству РФ об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса. Как видно, органы местного самоуправления не определяют тарифы на электрическую и тепловую энергию, как часто представляют себе жители муниципальных образований, а лишь регулируют их - путем установления надбавок к существующим тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере электро- и теплоснабжения в установленных законодательством пределах. Вместе с тем органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения в пределах своих территорий (поселений, муниципальных районов и городских округов) самостоятельно регулируют тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса, тарифы на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифы организаций коммунального комплекса на подключение, надбавки к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавки к ценам (тарифам) для потребителей, и прежде всего применительно к муниципальному жилому фонду. Данные полномочия органов местного самоуправления в сфере ЖКХ были закреплены ФЗ 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и ФЗ от 30 декабря 2004 г. "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" (с последующими многочисленными изменениями).
Именно органы местного самоуправления должны решать задачи местного значения, включая организацию на соответствующей территории электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом. Но при этом органы местного самоуправления не действуют совершенно по своему усмотрению. Дело в том, что к полномочиям федеральных и региональных органов исполнительной власти относится определение методов регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, обеспечение финансовых потребностей, необходимых для реализации инвестиционной программы, порядок разработки и утверждения программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, определение периода действия тарифов и надбавок и т.п. Так, Закон Краснодарского края от 25 июля 2007 г. "О региональных стандартах оплаты жилого помещения и коммунальных услуг в Краснодарском крае" определяет региональный стандарт стоимости жилищно-коммунальных услуг (ст. 2). Указывается, в частности, что региональный стандарт стоимости жилищно-коммунальных услуг - это сумма стоимости содержания и ремонта жилого помещения, а также отопления, приходящихся на площадь, равную региональному стандарту нормативной площади жилого помещения, и стоимости нормативного объема потребления коммунальных услуг из расчета на одного члена семьи для семей различной численности и одиноко проживающих граждан. Размер регионального стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг определяется исходя из цен, тарифов и нормативов, используемых для расчета платы за содержание и ремонт жилого помещения и коммунальные услуги для нанимателей по договорам социального найма, проживающих в жилых помещениях, расположенных в домах, уровень благоустройства, конструктивные и технические параметры которых соответствуют средним условиям в муниципальном образовании (далее - цены, тарифы и нормативы). Для граждан, проживающих в жилых помещениях на иных, кроме социального найма, основаниях, используется тот же региональный стандарт стоимости жилищно-коммунальных услуг, что и для нанимателей жилых помещений по социальному найму.
При этом размер регионального стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг определяется дифференцированно по муниципальным образованиям Краснодарского края. Для одного муниципального образования может устанавливаться региональный стандарт отдельно для многоквартирных домов, находящихся в различных жилищных фондах, и для жилых домов индивидуального жилищного фонда. Расчет регионального стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг осуществляется в порядке, установленном федеральным законодательством. Размер регионального стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг устанавливается ежегодно администрацией Краснодарского края. В статье 3 Закона устанавливается региональный стандарт максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи. Отмечается, в частности, что региональный стандарт максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи - максимально допустимый процент расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи, принимаемый при определении права на субсидию и при расчете размера субсидии. Региональный стандарт максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, принимаемый при определении права на субсидию и при расчете размера субсидии, устанавливается в размере 22 процентов от совокупного дохода семьи.
Для семей со среднедушевым доходом ниже установленного прожиточного минимума максимально допустимая доля расходов уменьшается в соответствии с поправочным коэффициентом, равным отношению среднедушевого дохода семьи к прожиточному минимуму. В совокупности функционирует достаточно большое количество норм, регламентирующих установление конечных тарифов на услуги жилищно-коммунального комплекса. И далеко не всегда они выполняются, что ведет к нарушению прав граждан на качественное коммунальное обслуживание. Так, по известному уголовному делу в Твери в 2007 г. привлечена к уголовной ответственности группа депутатов областной Думы, которые за взятки лоббировали принятие областного закона, необоснованно увеличившего тарифы на услуги ЖКХ.
Эти незаконные решения создают условия для злоупотреблений и на местах. В целом, как показывает анализ нормативной базы в этой области, при определении тарифов важно, чтобы правовой акт был принят компетентным органом или должностным лицом, чтобы правовой акт соответствовал требованиям закона о регулировании тарифов, не ущемлял законные права и интересы граждан, был доведен до сведения потребителей. Пока это удается далеко не всегда. Сплошь и рядом наблюдаются случаи, когда тарифы повышаются явно необоснованно, что вызывает справедливое недовольство граждан. В этой связи представляется, что совершенствование деятельности органов местного самоуправления в вопросах жилищно-коммунального обслуживания должно осуществляться в двух основных направления.
Первое направление связывается с более оптимальным правовым регулированием полномочий федеральных, региональных и муниципальных органов власти в части установления тарифов на услуги жилищно-коммунального комплекса. В настоящее время это регулирование имеет неоправданно сложный характер, учитывая, что полномочия периодически перетекают из одного уровня власти в другой. Очевидно, требуется большая степень унификации тарифного дела, при этом представляется неправильным урезание полномочий органов местного самоуправления в этой сфере, что наблюдается в последние годы.
Другое дело что должен быть налажен надлежащий контроль за решением этих вопросов, в том числе посредством контрольных органов в самих муниципальных образованиях. Однако такие органы не являются обязательными, и в большинстве муниципальных образований их нет. Мы полагаем, что в ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" следует внести поправку, согласно которой формирование контрольных органов должно быть обязательным. В той же Твери скандала можно было бы избежать, если бы решение депутатов прошло через муниципальную контрольно-счетную палату. Целесообразно также собрать все нормы по жилищно-коммунальному комплексу в единый нормативно-правовой акт федерального значения (сегодня нормы разбросаны в десятках актах разного уровня, и в них трудно разобраться даже специалистам). Второе направление связывается с экономическими мерами. Мы полагаем, что важнейшей является задача демонополизация жилищно-коммунальной отрасли, а не повышение квартплаты.
Пока в этом деле сдвиги еще очень небольшие. Так, в муниципальном образовании город Краснодар функционирует всего несколько частных компаний по управлению жилищно-коммунальным комплексом, и то каждая из них обслуживает всего по несколько многоквартирных домов. Основная же часть (95%) жилищно-коммунальных услуг предоставляется учрежденной администрацией города управляющей компанией "Краснодар". Эта компания имеет статус муниципального унитарного предприятия. И таким образом, после ликвидации ранее существующих РЭП (районные эксплуатационные предприятия), находившихся в прямом подчинении от местных властей, по существу, в управленческом плане ничего не изменилось. Приватизация должна проходить исключительно после их демонополизации.
В данном контексте ключевым является применение муниципального заказа, реализация которого на конкурсной основе, собственно, и означает осуществление муниципальных услуг. Успешные внедрение и развитие конкурсной системы размещения муниципального заказа в жилищно-коммунальной сфере напрямую зависят от продуманной и последовательной политики местных властей, заинтересованности и ответственности муниципальных служащих, компетентности и инициативы предпринимателей, активной гражданской позиции и участия населения в общественной жизни муниципального образования. И здесь инициировать такой подход должны именно органы местного самоуправления, поскольку совершенно очевидно, что чем сильнее конкуренция между хозяйствующими субъектами, тем качественнее оказываемые ими услуги.

Литература

1. ФЗ от 14 апреля 1995 г. "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
2. ФЗ от 30 декабря 2004 г. "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" // СПС "КонсультантПлюс".
3. Закон Краснодарского края от 25 июля 2007 г. "О региональных стандартах оплаты жилого помещения и коммунальных услуг в Краснодарском крае" (ред. от 29.12.2010) // Кубанские новости. 2007. 9 августа; 2011. 12 января.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

52. Полномочия органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства.

Полномочия органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства имеют определенные особенности. Большинство полномочий, переданных от органов исполнительной власти, содержатся в рекомендательных нормах. Например, Указом Президента России от 28 апреля 1997 г. N 425 "О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации" утверждена Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации. При этом органам местного самоуправления рекомендовано разработать региональные программы реформы жилищно-коммунального хозяйства. В названной Концепции содержатся рекомендации органам местного самоуправления ускорить процесс разгосударствления организаций жилищно-коммунального хозяйства, функционирующих в этой сфере, обеспечить реальное равноправие хозяйствующих субъектов различных организационно-правовых форм и заключение соответствующих договоров на конкурсной основе, осуществлять контроль за установлением тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения и других потребителей путем введения оценки объективности расчета затрат предприятий - естественных монополистов и прибыли для формирования цен, а также обеспечивать участие в работе региональных энергетических комиссий всех заинтересованных сторон (органы местного самоуправления, организации по защите прав потребителей, антимонопольные органы и другие) при установлении тарифов как для организаций коммунального хозяйства, так и для организаций - поставщиков топливно-энергетического комплекса; повышать организационно-правовую и финансово-экономическую независимость хозяйствующих субъектов для перехода на договорные отношения в сфере производства жилищно-коммунальных услуг; контролировать обеспечение в рамках договорных отношений гарантированного обслуживания потребителей жилищно-коммунальных услуг на уровне федеральных социальных стандартов; способствовать внедрению приборов индивидуального учета и регулирования расходов воды, тепла, газа и других энергоресурсов.

Постановлением Правительства РФ от 19 ноября 2001 г. N 804 "О федеральных стандартах перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг на 2002 год" органам местного самоуправления рекомендовано:

а) устанавливать стандарт уровня платежей граждан за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги (в целом по всем видам этих услуг) в 2002 г. в размере, предусмотренном в Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации, одобренной Указом Президента РФ от 28 апреля 1997 г. N 425;

б) руководствоваться федеральными стандартами и установленным стандартом уровня платежей граждан за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги при расчете размера средств бюджетов муниципальных образований, направляемых на покрытие расходов предприятий и организаций жилищно-коммунального хозяйства;

в) устанавливать стандарты предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. метр общей площади жилья по муниципальным образованиям дифференцированно, с учетом арктических районов, районов Крайнего Севера и приравненных к ним территорий, в пределах утвержденного федерального стандарта для соответствующего субъекта Российской Федерации;

г) изменение оплаты жилищно-коммунальных услуг осуществлять с учетом уровня доходов населения и мер по социальной защите малоимущих категорий граждан, а также реализации мероприятий, направленных на снижение издержек при оказании жилищно-коммунальных услуг и повышение качества обслуживания потребителей;

д) обеспечить в 2002 - 2003 годах поэтапное сближение тарифов на водоснабжение, водоотведение и теплоснабжение, а также на уничтожение, утилизацию и захоронение твердых бытовых отходов (по категориям потребителей) и сокращение дотирования предоставляемых населению услуг за счет промышленных и приравненных к ним потребителей.

Постановлением Правительства РФ от 1 июля 2002 г. N 490 "О проведении эксперимента по применению экономической модели реформирования жилищно-коммунального хозяйства" органам местного самоуправления рекомендовано:

а) принять необходимые меры по организации и проведению эксперимента на соответствующих территориях;

б) определить в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, уполномоченные банки, привлекаемые в ходе эксперимента к формированию системы персонифицированных социальных счетов для осуществления адресной социальной поддержки населения при оплате жилищно-коммунальных услуг;

в) устанавливать дифференцированные ставки оплаты жилищно-коммунальных услуг в зависимости от их количества и качества;

г) формировать проекты соответствующих бюджетов с включением в них расходов на предоставление населению субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг, обеспечивающих полное возмещение экономически обоснованных затрат на оказание указанных услуг;

д) организовать контроль за проведением эксперимента.

В действующем законодательстве, особенно в подзаконных актах, редко используются нормы, расширяющие полномочия органов местного самоуправления в этой сфере. Чаще всего используется опосредованное регулирование полномочий этих органов. Например, Постановлением Правительства России от 26 мая 1997 г. N 621 "О федеральных стандартах перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг" установлено, что при сохранении за органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления права определять основные параметры перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг размеры финансовой помощи, оказываемой субъектам Российской Федерации из средств федерального бюджета (в первую очередь в виде трансфертов), рассчитываются на основании ежегодно определяемых в соответствии с утвержденной в установленном порядке методикой федеральных стандартов.

Подзаконные акты российского законодательства иногда конкретизируют полномочия органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства через инструктивный правовой материал, через различного рода правила, порядки, инструкции. Например, Постановлением Правительства России от 12 февраля 1999 г. N 167 "Об утверждении Правил пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации" при толковании понятийного аппарата, используемого в данном акте, конкретизируются полномочия муниципалитетов. В части первой Правил указано, что "лимит водопотребления (водоотведения)" - это установленный абоненту органами местного самоуправления предельный объем отпущенной (полученной) питьевой воды и принимаемых (сбрасываемых) сточных вод на определенный период времени; а "нормативы водоотведения или нормативы сброса" - это установление органами местного самоуправления показателей объема и состава сточных вод, разрешенные к приему (сбросу) в системы канализации и обеспечивающие нормальное функционирование. "Разрешительная документация" - это разрешение на присоединение к системам водоснабжения (канализации), выдаваемое органами местного самоуправления по согласованию с местными службами Госсанэпиднадзора, и технические условия на присоединение, выдаваемые организацией водопроводно-канализационного хозяйства.

Данными Правилами установлено, что для населенных пунктов, имеющих общесплавные системы канализации, по решению органов местного самоуправления разрабатываются и утверждаются в установленном порядке местные правила пользования такими системами канализации. Для присоединения новых, реконструируемых, перепрофилируемых или расширяемых объектов к системам водоснабжения и канализации, а также при выполнении водоохранных мероприятий абонент (заказчик) должен получить разрешение органов местного самоуправления, выдаваемое при наличии заключения организации водопроводно-канализационного хозяйства о технической возможности присоединения к системам водоснабжения и канализации. При этом организация водопроводно-канализационного хозяйства при наличии технической возможности и заявки с необходимыми расчетами производит присоединение к системам водоснабжения и канализации строящихся объектов и торговых организаций, работающих только в летний период, и объектов дорожного хозяйства и благоустройства, расположенных в местах, разрешенных органами местного самоуправления, по временной схеме. Учет объемов питьевой воды на пожаротушение, ликвидацию аварий и стихийных бедствий, а также ее оплата осуществляются в порядке, определяемом органами местного самоуправления. Лимиты водопотребления и водоотведения абонентам устанавливаются органами местного самоуправления или уполномоченной ими организацией водопроводно-канализационного хозяйства. Нормативы водоотведения (сброса) по составу сточных вод устанавливаются абоненту также органами местного самоуправления или уполномоченной ими организацией водопроводно-канализационного хозяйства.

Если к абоненту присоединены субабоненты, то расчет за отпуск им воды и прием от них сточных вод и загрязняющих веществ производится субабонентами по договорам, если иной порядок расчетов не установлен органами местного самоуправления.

Постановлением Правительства РФ от 2 августа 1999 г. N 887 "О совершенствовании системы оплаты жилья и коммунальных услуг и мерах по социальной защите населения" (в последующ. ред.) установлено, что органами местного самоуправления утверждаются:

нормативы потребления жилищно-коммунальных услуг; ставки и тарифы на жилищно-коммунальные услуги (кроме тарифов на электроэнергию и газ) с учетом реализации мероприятий по их снижению в результате выявляемых при проведении экспертизы тарифов на товары, работы и услуги, учитываемых в их оплате, необоснованных затрат. Принятию решения по пересмотру размеров ставок и тарифов на жилищно-коммунальные услуги должна предшествовать проводимая в обязательном порядке экспертиза экономической обоснованности тарифов на товары, работы и услуги, учитываемых при оплате соответствующих услуг.

Органы местного самоуправления имеют право в течение переходного периода устанавливать размер максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи и размер платежей граждан за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги.

При этом установление предельных размеров платы населения за жилье и коммунальные услуги ниже федерального стандарта не может служить основанием для перераспределения средств.

Постановлением Правительства России от 21 августа 2001 г. N 609 "О мерах по ликвидации системы перекрестного субсидирования потребителей услуг по водоснабжению, водоотведению, теплоснабжению, а также уничтожению, утилизации и захоронению твердых бытовых отходов" органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления в пределах их полномочий предписано в 2002 - 2003 годах принять меры по поэтапному сближению тарифов по категориям потребителей на услуги по водоснабжению, водоотведению, теплоснабжению, а также уничтожению, утилизации и захоронению твердых бытовых отходов и довести в 2003 г. тарифы на указанные услуги для всех потребителей до уровня, обеспечивающего возмещение затрат на их предоставление и развитие объектов коммунальной инженерной инфраструктуры; обеспечить адресную социальную помощь малообеспеченным слоям населения для оплаты коммунальных услуг.

При этом органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендовано устанавливать нормативы потребления коммунальных услуг для населения в соответствии с Методическими рекомендациями по определению потребительской корзины для основных социально-демографических групп населения в целом по Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 17 февраля 1999 г. N 192; устанавливать тарифы на услуги на основании подтвержденных экспертизой экономически обоснованных затрат на предоставление этих услуг и с учетом Методических рекомендаций, указанных в подп. "а" п. 2 данного Постановления, а также отказаться от практики установления для отдельных категорий потребителей льгот по оплате услуг по водоснабжению, водоотведению, теплоснабжению, а также уничтожению, утилизации и захоронению твердых бытовых отходов с приведением своих нормативных актов по вопросам регулирования тарифов на указанные услуги в соответствие с указанным Постановлением.

Стукалов Алексей Вячеславович, секретарь судебного заседания секретариата Арбитражного суда Ставропольского края, аспирант кафедры государственного и международного права Ставропольского государственного университета.

В статье рассматривается правовое положение жилищно-коммунального хозяйства в системе муниципального хозяйства. Автор рассуждает о необходимости принятия федерального закона "О деятельности органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства". Внедрение в правовую систему названного закона послужит толчком для разработки правоприменителями и учеными из различных отраслей наук Кодекса Российской Федерации жилищно-коммунального хозяйства.

Ключевые слова: местное самоуправление, ЖКХ, вопросы местного значения, государство, хозяйствующий субъект, право, население, разграничение, полномочия.

The place and role of housing and utilities infrastructure in solving problems of local significance by the public authorities

The article is devoted to the legal status of housing and utilities infrastructure in the system of municipal services. The author talks about the need in adopting the Federal law "On activity of local self-government authorities in the sphere of housing and utilities". Implementation of the above mentioned law would give rise to development of the Russian Federation Code "Housing and Utilities".

Key words: local self-government, housing and utilities, problems of local significance, state institution, economic entity, right, population, delineation, authorities.

Рассматривая вопрос о месте и роли жилищно-коммунального хозяйства в решении вопросов местного значения, следует, прежде всего, остановиться на сущности категории "вопросы местного значения", выступающей, по мнению О.В. Новиченко, первичной по отношению к "полномочиям органов местного самоуправления" <1>.

<1> См.: Новиченко О.В. О природе полномочий органов местного самоуправления в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 7. С. 35.

Местное самоуправление представляет собой уровень публичного управления, самостоятельное политико-территориальное образование, поэтому при определении его компетенции следует исходить из общегосударственной компетенции. Поскольку последняя определяется с учетом границ территорий РФ и ее субъектов, то компетенция самоуправления реализуется через компетенцию муниципального образования <2>.

<2> См.: Нанба С.Б. Понятие и структура компетенции муниципальных образований // Журнал российского права. 2008. N 6. С. 43.

По своей сути вопросы местного значения установлены законодателем таким образом, что непосредственно касаются как вопросов ведения федеральных органов государственной власти, так и органов государственной власти субъектов РФ. В связи с чем нагрузка на органы местного значения остается довольно высокой, а в некоторых регионах страны еще и увеличивается.

По нашему мнению, вопросы организации и управления жилищно-коммунальным хозяйством непосредственно затрагивают все уровни публичной власти и требуют законодательного реформирования в разграничении таких полномочий, определении ответственности должностных лиц и иных субъектов.

Так, А.Н. Королев, О.В. Плешакова отмечают, что "в связи с тем, что большая часть муниципального имущества относится к имуществу предприятий ЖКХ и инженерной инфраструктуры по обеспечению их деятельности, важно установить четкий порядок разграничения муниципального имущества, включая имущество жилищно-коммунального комплекса между поселениями, муниципальными районами, городскими округами" <3>.

<3> См.: Королев А.Н., Плешакова О.В. Жилые помещения: новое правовое регулирование. Комментарий к основным постановлениям Правительства Российской Федерации в области жилищного законодательства. М., 2006.

Указанные понятия, безусловно, имеют как общие, так и отличные друг от друга признаки. Однако, по нашему мнению, при решении вопросов жизнеобеспечения населения юридический формализм излишен, в связи с чем предлагаем рассматривать названные дефиниции как часть и целое термина "компетенция", аккумулирующего все правовые признаки остальных.

Предметы ведения, установленные для того или иного органа публичной власти, имеют тесную связь с компетенцией этого органа, но выступают как самостоятельные правовые категории, хотя и взаимосвязанные между собой.

Так можно отметить, что между "предметами ведения" и "компетенцией" существует взаимосвязь.

Исходя из предметов ведения органов местного самоуправления определяется их компетенция. Справедливо отдельные авторы определяют предметы ведения как элемент компетенции органов местного самоуправления <4>.

<4> См.: Незнамова Е.А. Местное самоуправление. Органы власти. М., 2001. С. 41.

И.А. Азовкин <5> рассматривает "предметы ведения" как "сферу приложения компетенции", К.Ф. Шеремет <6> определяет "предметы ведения" как "общественные отношения, в которых орган юридически компетентен".

<5> См.: Азовкин И.А. Местные Советы в системе органов власти. М., 1971. С. 178.
<6> См.: Шеремет К.Ф. Вопросы компетенции местных Советов // Советское государство и право. 1965. N 4. С. 21.

Предметы ведения также рассматриваются как "те сферы (области, объекты) жизнедеятельности населения муниципального образования, на которые распространяется его юрисдикция".

По нашему мнению, предметы ведения местного самоуправления, обозначенные в законодательстве по своей сути являются общими, совместными и для государственных органов (федеральных и региональных), и для органов местного самоуправления.

При таких обстоятельствах сохраняется возможность для необоснованного возложения на органы местного самоуправления функций, несвойственных им, и, напротив, возникает право органа местного самоуправления отказаться от выполнения конкретных мероприятий в рамках вопроса местного значения, что недопустимо.

Российское законодательство не содержит четкого разграничения вопросов местного значения между различными уровнями местного самоуправления и государственной власти, что препятствует эффективной управленческой деятельности на уровне муниципальных районов и поселений.

Компетенция местного самоуправления, являясь ключевой характеристикой публично-властных отношений, предполагает наличие сложной субъект-объектной структуры. В научной литературе нет ясности в понимании субъекта компетентности.

Б.М. Лазарев под субъектами понимает либо органы публичной власти, либо отдельные должностные лица <7>.

<7> См.: Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972.

Местное самоуправление, выступая формой народовластия, осуществляется в пределах определенной территории, а население является одновременно и носителем этой власти.

На муниципальном уровне реализуется идея индивидуализации властеотношений, когда последние выступают своеобразным суммарным выражением экономической и политической власти населения, осуществления индивидуальных и коллективных прав и свобод граждан по месту их жительства, что является обобщенным показателем достигнутого уровня муниципальной демократии <8>.

<8> См.: Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов н/Д., 1998. С. 67.

Согласно законодательству РФ органами местного самоуправления признаются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Законодатель под вопросами местного значения понимает вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и органами местного самоуправления самостоятельно.

Как известно, правовое исследование определенной сферы общественных отношений всегда начинается, как мы уже говорили выше, с определения основных категорий, понятий, поэтому мы бы хотели установить, как понимается термин "жилищно-коммунальное хозяйство" в российском праве.

Вместе с тем необходимо прежде определиться с тем, как понимается термин "хозяйство" <9> в российском праве.

<9> Как правило, под хозяйством понимают некую совокупность хозяйствующих субъектов, ограниченных видом собственности, определенным характером деятельности и территорией, на которой осуществляется эта деятельность.

Так, государственное хозяйство любой современной страны очерчено ее границами, а сами права государства при осуществлении хозяйственной деятельности напрямую зависят от формы собственности хозяйствующих на его территории субъектов.

С этой точки зрения государство имеет ряд особенностей при осуществлении хозяйственной деятельности, поскольку оно, с одной стороны, выступает как равноправный субъект хозяйственных отношений (собственник), с другой стороны - как субъект, выполняющий в силу своего особого статуса функцию регулирования хозяйственных отношений на своей территории.

Местное самоуправление несет на себе как признаки государства, так и признаки хозяйствующего субъекта.

В этой юридической двойственности природы местного самоуправления и находится фундамент продолжительных дискуссий по вопросу определения понятия муниципального хозяйства.

Первая группа исследователей данного вопроса рассматривает муниципальное хозяйство лишь как совокупность предприятий и учреждений, относящихся к муниципальной собственности (коммунальное хозяйство), и подходит к решению вопроса с позиции, кому принадлежит данная собственность. Подобный подход снимает с органов местного самоуправления заботу о создании условий для развития территории муниципального образования и значительно снижает их интерес к созданию условий для инвестиционной и иной деятельности, направленной на создание благоприятных условий для хозяйствования на данной территории <10>.

<10> См.: Горбухов В.А. Основы социального управления. М., 2009; Грось Л.А. Участие публично-правовых образований в отношениях собственности: гражданско-правовые проблемы // Хозяйство и право. 2001. N 5. С. 33.

Вторая группа исследователей относит к муниципальному хозяйству всю совокупность хозяйств, расположенных на территории муниципального образования, поскольку властные полномочия органов местного самоуправления распространяются на все хозяйствующие на его территории субъекты <11>.

<11> См.: Бабун Р.В., Зотов В.Б., Кириллова А.Н. Система муниципального управления. СПб., 2007; Джагарян А.А. Социальное государство начинается "снизу": о роли местного самоуправления в решении социальных задач // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. N 7. С. 21.

Названный подход ставит местное самоуправление над другими хозяйствующими субъектами и предполагает известные монопольные права органов местного самоуправления, дает им некоторые преимущества перед частным бизнесом в границах территории муниципального образования.

По мнению А.Г. Воронина, при подобном подходе происходит размывание понятия власти и подрыв ее авторитета, так как происходит подмена ориентиров, что, в свою очередь, приводит к недобросовестному исполнению местным самоуправлением той части общественных дел, исполнение которых возложено на нее законом <12>.

<12> См.: Воронин А.Г, Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. Московский общественный научный фонд. М., 139.

Названная проблема лежит в плоскости приватизации муниципальной собственности и вопросов ее эффективного функционирования.

В связи с чем проведенный нами анализ законодательства и судебной практики показал, что с мнением вышеуказанного автора и его сторонников нельзя согласиться ввиду следующего.

В соответствии с п. 2 Постановления Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 объекты государственной собственности, в частности объекты инженерной инфраструктуры городов (за исключением входящих в состав имущества предприятий), независимо от того, на чьем балансе они находятся, передаются в муниципальную собственность городов и районов.

Передаче в муниципальную собственность подлежат объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности, находящиеся в ведении предприятий, не включенные в состав приватизируемого имущества предприятий (п. 2 Положения "О порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов РФ и муниципальную собственность" (утратило силу).

Также в данном Положении было установлено, что органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, в собственность которых передаются вышеуказанные объекты, совместно с администрациями предприятий в месячный срок с момента принятия соответствующего решения оформляют необходимую техническую документацию и акты приема-передачи по утверждаемой Министерством строительства РФ и Министерством финансов РФ форме.

При таких обстоятельствах объекты жилищно-коммунального хозяйства, не включенные в состав приватизированного имущества, подлежат передаче в муниципальную собственность, при этом на администрацию возложена обязанность по их принятию, которая не обусловлена какими-либо дополнительными обстоятельствами, в том числе фактической заинтересованностью в получении объектов коммунально-бытового назначения в муниципальную собственность, а также возможностью решения вопросов местного значения за счет переданного имущества.

В Определении Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2007 г. N 828-О-П <13> по вопросу положений ч. 11 ст. 154 Закона N 122-ФЗ, устанавливающей порядок безвозмездной передачи в муниципальную собственность находящегося в федеральной собственности имущества в связи с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

<13> См.: СЗ РФ. 2008. N 2. Ст. 129.

Однако указанным актом правовые отношения по передаче муниципальному образованию от предприятия-балансодержателя имущества, не вошедшего в состав приватизируемого имущества, не регулируются, и правовая оценка им Конституционным Судом РФ в названном Определении не дана.

Таким образом, распространение позиции Конституционного Суда РФ о необходимости учета волеизъявления органа местного самоуправления и объективной необходимости такой передачи для осуществления местным самоуправлением своих полномочий на отношения по передаче имущества от частного собственника публично-правовому образованию необоснованно, поскольку в противном случае на приватизируемое предприятие неправомерно возлагается дополнительное финансовое бремя содержания имущества, собственником которого оно не является.

В дополнение к сказанному обратимся к труду Л.А. Велихова, который указывал на особенность муниципального хозяйства, лежащую, прежде всего, в его целях - это "деятельность города в лице его городских публичных органов, направленная к удовлетворению известных коллективных потребностей городского населения" <14>.

<14>

Следовательно, понятие "хозяйство" включает в себя хозяйственно-экономическую деятельность муниципальных образований, проведение инвестиционной и инновационной политики, укрепление финансовой базы территории, улучшение хозяйственного климата, создание благоприятных условий для развития частного бизнеса, модернизация производственной базы, развитие межтерриториальных и внешнеэкономических связей и направлено на удовлетворение интересов населения.

По нашему мнению, хозяйство представляет собой комплекс социально-экономических отношений, складывающихся в сфере коммунального хозяйства, организации мероприятий по охране окружающей среды и т.п., в результате целенаправленной управленческой деятельности муниципальных органов власти.

Таким образом, коммунальное хозяйство - это вид хозяйственной публичной деятельности, специализирующейся на удовлетворении общественных потребностей.

Защита социальных прав граждан имеет свою специфику; для обеспечения данной категории прав недостаточно юридических механизмов и процедур предотвращения нарушений этих прав. Необходима разносторонняя созидательная деятельность государства, направленная на осуществление социальной политики на основе развития экономики, повышение материального уровня жизни населения. Поэтому обеспечение защиты социально-экономических прав населения - длительный и постепенный процесс преобразований, направленный на достижение социально-экономического прогресса, формирование нового типа взаимоотношений между отдельными индивидами и государством, отношений социального партнерства и социальной интеграции.

Однако постепенность этого процесса не умаляет насущной необходимости создания комплексного механизма защиты социальных прав населения, сочетающего в себе экономические, политические, юридические, административные средства и позволяющего минимизировать случаи нарушения прав человека в данной области.

Приоритетными направлениями формирования и эффективного функционирования такого комплекса являются повышение эффективности социальной политики государства, предоставление действенных гарантий конституционных прав граждан в области труда, занятости, социального обеспечения, образования, охраны здоровья, обеспечения жильем, улучшение материального положения и условий жизни людей и т.д. <15>.

<15> См.: Концепция формирования правовых основ и механизмов реализации социального государства в странах Содружества // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств - участников Содружества Независимых Государств. 2007. N 40. С. 153.

Яркая особенность ЖКХ заключается, прежде всего, в особенности продукта, производимого предприятиями жилищно-коммунальной отрасли, а именно социально значимых благ, которые гарантированы Конституцией РФ.

Потребности населения - это то, что определяет виды и формы коммунального обслуживания и одновременно делает невозможным использование инструментов рыночной экономики, а значит, ложится в плоскость обязанностей органов публичной власти.

По мнению М.Н. Кондратьевой, степень развития и объем деятельности коммунального хозяйства непосредственно влияют на уровень благосостояния населения, бытовые условия его жизни, санитарно-гигиенические условия и чистоту водного и воздушного бассейнов, а также на уровень производительности труда <16>.

<16>

К организации жилищно-коммунального хозяйства относят: предприятия, учреждения и организации вне зависимости от организационно-правовой формы, формы собственности и ведомственной подчиненности, оказывающие жилищно-коммунальные услуги соответствующим категориям потребителей <17>.

<17> Там же.

ЖКХ обусловливает своеобразие и специфику его деятельности, которая чрезвычайно многогранна - это эксплуатация жилищ, теплоэнергетика, газовое и гостиничное хозяйство, городское освещение, транспорт, банно-прачечное, гражданское и оздоровительное обслуживание, комплексное благоустройство и санитарная очистка поселений, озеленение, промышленное производство цветов, монтаж, капитальный ремонт и эксплуатация лифтового хозяйства, техническая инвентаризация основных фондов, ремонтно-строительное производство, промышленность, капитальное строительство, проектные, конструкторско-технологические и научно-исследовательские работы, подготовка и переподготовка кадров, производственно-технологическая комплектация, аварийная (инженерного оборудования), справочно-информационная, инспекционная и другие службы.

В свою очередь, указанные виды деятельности не только имеют сугубо технический (производственный) характер, но и правовой, поскольку строго регламентированы нормативными правовыми актами.

Поскольку отличительной особенностью местного самоуправления является его социальная направленность, то его основными целями становятся обеспечение эффективного управления в местах совместного проживания людей, создание условий, необходимых для жизнедеятельности населения муниципального образования.

Общепризнанно, что становление самоуправления в качестве самостоятельного субъекта публично-властных отношений предполагает решение отдельных задач, таких как обеспечение демократичности процесса организации управленческой деятельности, качества осуществления собственной компетенции, участия местного самоуправления в решении общегосударственных вопросов либо путем наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Вместе с тем не только при условии решения поставленных задач возможно формирование системы взаимодействия и сотрудничества всех институтов публичной власти, но при организации решения вопросов быта населения, которое в настоящее время ставит эту задачу на разрешение перед государством как первоочередную.

Так, к числу дублирующихся вопросов относятся как организация деятельность отрасли ЖКХ, так и создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; создание условий для организации досуга и обеспечения услугами организаций культуры; создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении и т.п.

В сложившихся условиях очевидно отсутствие четкого разграничения предметов ведения между отдельными муниципальными образованиями, а также органами государственной власти по вопросам ЖКХ. Ограниченность общих вопросов, находящихся в относительно самостоятельном ведении поселений и более широкий перечень вопросов, которыми автономно занимаются городские округа, приводит к неравному статусу различных муниципальных образований и порождает структурные конфликты внутри системы самоуправления в целом.

Вместе с тем подавляющее большинство вопросов, определяющих жизнедеятельность местного сообщества, решается под непосредственным контролем и надзором или совместно с вышестоящим уровнем публично-властной системы. Отсутствие необходимой социально-экономической составляющей в процессе реализации вопросов местного значения приводит в условиях продолжающейся централизации власти к лишению самоуправления самостоятельного (автономного) статуса, ставит его в неравное положение по отношению к иным уровням публичной власти <18>.

<18> См.: Безруков А.В. Разграничение компетенции между уровнями публичной власти: проблемы и перспективы // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 16.

М.Н. Кондратьева подразделяет ЖКХ на две подсистемы:

1. жилой фонд и 2) коммунальная инфраструктура (водоканал, тепло-, энергосети, подстанции и т.д.), при этом первая является главной, основной, вторая - обслуживающей. В области коммунальной инфраструктуры ситуация достаточно ясная: все объекты были до революции, в советское время, и сейчас являются государственной (муниципальной) собственностью (как и во всех развитых странах) <19>.

Вместе с тем, по нашему мнению, с учетом комплексного подхода и конституционного правового исследования проблемы ЖКХ следует рассматривать исходя из следующих элементов, которые можно также подразделить на:

1. инфраструктурную группу - это жилищное хозяйство, в том числе жилой фонд и коммунальные предприятия;
2. регулятивную, под которой подразумевается принятие федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления соответствующих нормативных актов и контроля за их исполнением, обеспечивающих надежную и устойчивую деятельность исполнителя коммунальных услуг по различным видам водоснабжения, водоотведения, электроснабжения, газоснабжения и отопления, гарантируя при этом комфортные условия проживания граждан в жилых помещениях.

В.В. Авдеев <20>, А.И. Безлюдов <21> и другие ученые приводят классификацию первой группы инфраструктурно-отраслевой сферы ЖКХ, которая состоит из следующих элементов:

<20> См.: Авдеев В.В. Почему пробуксовывает реформирование в ЖК сфере?
<21> См.: Безлюдов А.И. ЖКХ: проблемы управления. Строй-издат. 1990. С. 14.

• санитарно-технические службы (водопровод, канализация, предприятия по санитарной очистке);
• коммунальная энергетика (тепловые, электрические, газовые сети, коммунальные котельные, электростанции и газовые заводы, не входящие в общие электрические системы);
• коммунальное обслуживание, т.е. дополнительная сфера услуг (бани, прачечные, парикмахерские, гостиницы);
• внешнее городское благоустройство (дорожно-мостовое хозяйство, озеленение, уличное освещение);
• подсобные предприятия ЖКХ (ремонтные заводы, мастерские).

Хотелось бы подробнее остановиться на первом элементе.

Правовое регулирование общественных отношений в данной сфере в настоящее время можно охарактеризовать как недостаточное и фрагментарное.

Вместе с тем в настоящее время в Государственной Думе РФ рассматривается законопроект "О водоснабжении и канализовании", предлагающий создание правовой основы для эффективного функционирования и устойчивого развития отрасли водоснабжения и канализования в Российской Федерации и в целом отрасли ЖКХ.

Ряд положений законопроекта направлен на урегулирование имущественных отношений организаций водопроводно-канализационного хозяйства и собственников системы водоснабжения и канализования; решаются существующие проблемы эксплуатации бесхозяйных сетей и проведения технической инвентаризации и государственной регистрации прав на системы водоснабжения и водоотведения. Например , допускается возможность государственной регистрации системы водоснабжения и (или) канализования как единого объекта недвижимого имущества (имущественного комплекса).

По нашему мнению, принятие данного законопроекта позволит решить ряд проблем, связанных с колоссальной изношенностью водопроводных и канализационных сетей, приводящей к загрязнению источников питьевого водоснабжения; позволит повысить культуру потребления питьевой воды, восполнит пробел отсутствия системы государственного управления отраслью водоснабжения и канализования, упорядочит правовое регулирование отрасли.

Помимо отмеченных видов деятельности, Д.В Луценко, М.В. Привезенцев, М.В. Темников, М.Ю. Швец, Н.Л. Карданская включают в жилищно-коммунальное хозяйство информационное обеспечение населения (системы кабельного телевидения, антенно-спутниковой связи и др.). Признано, что в составе жилищно-коммунального комплекса (ЖКК) следует выделять также городские (муниципальные) и районные (местные) органы управления, финансово-кредитные учреждения, органы по поддержке и охране общественного порядка, учреждения науки и научного обслуживания внутригородского значения <22>.

<22> См.: Луценко Д.В., Привезенцев М.В., Темников М.В. и др. Управление инвестиционными процессами в жилищно-коммунальном комплексе города: организационно-экономическое регулирование: Монография / Под ред. М.Ю. Швеца, Н.Л. Карданской. М., 2008.

Таким образом, можно выделить следующие особенности ЖКХ: жилищно-коммунальные услуги имеют социально значимый, дифференцируемый характер; региональные особенности (климатические, национальные, демографические и др.); коммунальной сфере присущ конкурентный характер; ЖКХ является элементом инфраструктуры муниципального образования, поэтому каждая все жилищно-коммунальные услуги нуждаются.

М.Н. Кондратьева считает, что в сфере коммунального обслуживания услуги предоставляются муниципальными службами. Муниципалитет выступает при этом в качестве организатора производства услуг. В России подобным образом предоставляются практически все услуги <23>.

<23> См.: Кондратьева М.Н. Организация и управление жилищно-коммунальным хозяйством. Ульяновск, 2009.

<24> См.: Луценко Д.В., Привезенцев М.В., Темников М.В. и др. Управление инвестиционными процессами в жилищно-коммунальном комплексе города: организационно-экономическое регулирование: Монография. М., 2008.

Поскольку в данном параграфе нами поставлена задача определения места и роли сферы ЖКХ в деятельности органов местного самоуправления, считаем необходимым констатировать, что проблема консолидации и унификации полномочий органов местного самоуправления в коммунальной сфере, а также в системе государственного управления не решена.

По нашему мнению, закрепление в одном акте полномочий органов местного самоуправления в области ЖКХ имеет целый ряд преимуществ.

Во-первых, существенно облегчится работа по актуализации модернизации ЖКХ в связи с изменениями реалий регулирования коммунальной отрасли;

во-вторых, это позволит избежать конкуренции норм о компетенции муниципальных органов, иных органов публичной власти (федеральных и региональных;

в-третьих, законодательное закрепление полномочий муниципальных органов в области ЖКХ внесет правовую определенность, облегчит правоприменителю поиск правильного подхода к решению поставленной задачи.

При этом существующие нормы о полномочиях органов местного самоуправления в сфере ЖКХ предлагается оставить.

Поскольку, безусловно, место, роль и значение ЖКХ для населения страны являются определяющими их социальное благополучие.

Поэтому сегодня необходимо определить переходный период для обеспечения стабильности в нормативном регулировании отрасли, что обеспечит целостное, правовое его восприятие.

Таким образом, вопрос о включении норм о компетенции органов местного самоуправления в единый нормативный правовой акт остается открытым и требует его совместного рассмотрения, как с точки зрения права, так и с позиции экономики, социологии и других наук.

При таких обстоятельствах следует обратиться к понятию самой отрасли ЖКХ.

Итак, по нашему мнению, под жилищно-коммунальным хозяйством следует понимать совокупность различных правовых, экономических, организационно и технологически взаимосвязанных видов производственной деятельности, ориентированных на выполнение работ или оказание услуг, объективно необходимых для жизнеобеспечения территории, посредством предоставления жилищно-коммунальных услуг.

Следовательно, жилищно-коммунальная сфера - это многоотраслевая система органов публичной власти, обеспечивающих сферу деятельности предприятий и организаций, удовлетворяющих потребности в жилищных, коммунальных, бытовых услугах.

Характеризуя жилищно-коммунальные хозяйство как объект управления, правильнее употреблять обобщенное понятие "жилищно-коммунальное хозяйство".

В свою очередь Д.В. Луценко предлагает ввести в научный оборот другое понятие - "жилищно-коммунальный комплекс".

В юридической и экономической науке понимание ЖКХ органически связывают с муниципальным хозяйством, а в частности с городским хозяйством, являющимся подсистемой последних.

Л.А. Велихов отмечал, что от государственного хозяйства, городское муниципальное хозяйство отличается тем, что преследует сравнительно узкие цели городского благоустройства на территории отдельных городов, в то время как государственное хозяйство ведает коллективными потребностями всех подданных государства, независимо от места их проживания <25>.

<25> См.: Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М., 1996.

Происхождение упомянутой дефиниции относится к классической древности. Munis по-латыни - значит тяжесть, тягота, бремя, а capio, recipio - беру, принимаю. Соответственно, городское управление, как бы берущее на себя, по уполномочию города и с разрешения правительства, бремя общественной власти, выполнения общественных задач и распоряжения хозяйственными средствами, называется муниципалитетом, а его деятельность - муниципальным хозяйством.

По мнению В.В. Григорьева, муниципальное хозяйство представляет собой совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение коллективных (общественных) потребностей населения. Но это определение не отражает сущность правоотношений, возникающих в процессе этой хозяйственной деятельности <26>.

<26> См.: Григорьев В.В. Правовое регулирование городского хозяйства в Российской Федерации (конституционные и муниципальные аспекты): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.

Представляется, что указанное понимание муниципального хозяйства автором рассматривается в узком смысле, поскольку Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепил пять видов муниципальных образований (городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения).

Аналогичной точки зрения придерживался М.А. Сиринов, он так определял местное, а следовательно и городское как часть местного, хозяйство: "Совокупность задач, поручаемых местным органам, и совокупность средств, которыми они располагают для их удовлетворения, носит название местного хозяйства или местных финансов" <27>.

<27> См.: Сиринов М.А. Местные финансы. ГИЗ, 1926. С. 6.

П. Сытин также понимает коммунальное хозяйство не как деятельность, а как "совокупность служб, учреждений и предприятий, находящихся в ведении местной государственной власти, объединенных одним управлением и хозпланом и имеющих задачей повышение городского благоустройства и общественной санитарии <28>.

<28> См.: Сытин П. Что такое коммунальное хозяйство?" // Коммунальное хозяйство. 1927. Март. N 5, 6.

Говоря о месте и роли жилищно-коммунального хозяйства в решении вопросов местного значения органами публичной власти необходимо связать рассматриваемую отрасль с конституционным правом каждого гражданина на жилище.

Согласно ч. ч. 1, 2 Конституции РФ каждый имеет право на жилище. Никто не может быть произвольно лишен жилища. Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище.

Конкретизируя указанную конституционную обязанность, законодатель закрепил в Жилищном кодексе РФ (п. 3 ст. 2), что органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции должны обеспечивать условия для осуществления гражданами права на жилище путем предоставления им жилых помещений по договорам социального найма или договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда.

По мнению Н.С. Бондаря, это означает необходимость выработки органами публичной власти в рамках мер социальной защиты определенных категорий населения адекватной условиям рыночной экономики жилищной политики (п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Материальную основу такой политики составляет жилищный фонд социального использования - совокупность предоставляемых гражданам по договорам социального найма жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов (п. 1 ч. 3 ст. 19 ЖК РФ). Жилищный фонд социального использования формируется из находящихся в государственной и муниципальной собственности объектов жилищного фонда и пополняется за счет ввода новых объектов, предназначенных исключительно для удовлетворения потребности в жилище и обеспечения жилыми помещениями социального использования малоимущих и иных категорий граждан, указанных в законе <29>.

<29> См.: Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М., 2008.

Как известно, жилье является важнейшим элементом частной собственности, определяющим фактором имущественного статуса отдельной семьи. В настоящий момент в нашей стране в условиях высоких темпов инфляции, мирового финансового кризиса, жилье для многих семей осталось единственно ценным имуществом, стоимость которого тесно связана с уровнем комфортности и наличием коммунальных удобств.

Создание комфортных условий проживания и качество предоставляемых коммунальных услуг выявляется как потребность каждого человека в отдельности и общества в целом. Отсюда и возникает необходимость в реформировании системы ЖКХ, переход на совершенно другой уровень взаимоотношений <30>.

<30> См.: Кондратьева М.Н. Организация и управление жилищно-коммунальным хозяйством: Учебное пособие для студентов высших учебных заведений. Ульяновск, 2009.

Так, В.С. Мокрый отмечает, что применение норм действующего Жилищного кодекса на практике в значительной мере зависит от определения состава муниципального имущества, используемого в сфере жилищно-коммунального хозяйства, а также от эффективности использования муниципального жилищного фонда, инфраструктуры ЖКХ, муниципальных предприятий ЖКХ и другого имущества <31>.

<31> См.: Мокрый В.С. О практике применения Жилищного кодекса РФ и законопроектов, предлагаемых в его развитие, для реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального комплекса // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 5.

Таким образом, продолжающаяся в нашей стране муниципальная реформа, являющаяся связующим звеном между обществом и в целом государством, дает внятное представление о реализации конституционного права отдельного гражданина на жилище, генетически связанного с отраслью коммунального хозяйства.

Из чего видно, что как вопрос реформирования местного самоуправления, так и вопрос модернизации ЖКХ лежат в одной плоскости и требуют их незамедлительного совместного рассмотрения в целях обеспечения стабильности конституционного строя РФ.

Несмотря на отмеченную пробельность в реформировании отрасли ЖКХ, необходимо обратить внимание на особенности формы и содержания деятельности органов местного самоуправления в удовлетворении потребностей граждан на качественное и экономически обоснованное предоставление услуг коммунального толка.

Такие особенности, по нашему мнению, связаны с правовой природой полномочий органов местного самоуправления в коммунальной сфере, с ресурсным обеспечением их реализации, а также с социальной значимостью.

Формами исследуемой деятельности являются совершенствование системы ценообразования и тарифной политики на жилищно-коммунальные услуги предоставление субсидий, выделение жилья, стимулирование жилищного строительства и другое.

<32> В данном случае под правом следует понимать право населения на местное самоуправление в целом.

Таким образом, рассмотренные нами положения демонстрируют особенность и значимость деятельности органов местного самоуправления в сфере ЖКХ, а также необходимость ее детального анализа в целях совершенствования и оптимизации сложившейся критической ситуации в коммунальной отрасли в государстве.

Определяя место и роль жилищно-коммунального хозяйства в решении вопросов местного значения органами публичной власти, необходимо отметить следующее.

1. Место и роль жилищно-коммунального хозяйства в решении вопросов местного значения органами публичной власти определяется положением местного самоуправления в системе конституционного правового устройства государства.
2. В рамках создания в России электронного правительства и в целом повышения информационной открытости органов публичной власти необходимо обязать соответствующие органы публиковать на официальных сайтах полную информацию о перечне услуг, оказываемых различными инстанциями в сфере ЖКХ, об объемах ее финансирования в целях общественного контроля и повышения качества такой работы.
3. Создание правового механизма муниципального контроля, при котором органы муниципальной власти получат право привлекать к ответственности за ненадлежащее исполнение своих обязательств управляющими организациями, товариществами собственников жилья, жилищными, жилищно-строительными кооперативами и прочими организациями будет способствовать самостоятельности таких органов при решении вопросов в сфере ЖКХ.
4. Жилищно-коммунальное хозяйство - составная часть муниципального хозяйства. По нашему мнению, необходимо понимать отрасль ЖКХ в системе властных отношений более широко, чем это делает большинство авторов, и не отождествлять понятия "муниципальное хозяйство", "городское хозяйство", "коммунальное хозяйство", поскольку они соотносятся как часть и целое.
5. В России не сложилась стройная вертикаль органов публичной власти, отражающих гарантированную Конституцией самостоятельность органов местного самоуправления, также отсутствует экономически обоснованная система роста тарифов. Федеральные и региональные органы публичной власти в условиях высокой коррупциогенной обстановки, мирового финансового кризиса, находясь в условиях постоянного дефицита, оказываются малоспособными к выполнению общественнозначимых интересов и потребностей в новых условиях.

Конституционная сущность органов местного самоуправления, обязывающая их создавать все необходимые условия для жизнедеятельности населения, не обеспечена сегодня финансовыми ресурсами даже для решения минимального набора задач.

1. В настоящее время в нашей стране только формируется механизм, создающий реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона.
2. Необходимость в принятии единого федерального закона "О деятельности органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства" обусловлена повышением правовой, общественной, а значит, и фактической роли органов местного самоуправления в сфере ЖКХ, а значит, и разрешения проблемы построения теоретически обоснованной и эффективно действующей модели местного самоуправления, создания подлинного социального государства в России.

Указанные выводы имеют не только теоретическое значение, но и носят практический, прикладной характер.

Библиографический список

1. Авдеев В.В. Почему пробуксовывает реформирование в ЖК сфере?
2. Безлюдов А.И. ЖКХ: проблемы управления. М., 1990.
3. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: Норма, 2008.
4. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М., 1996.
5. Говоренкова Т.М. Читаем Велихова вместе. М., 1999.
6. Григорьев В.В. Правовое регулирование городского хозяйства в Российской Федерации (конституционные и муниципальные аспекты): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.
7. Луценко Д.В., Привезенцев М.В., Темников М.В., Швец М.Ю., Карданская Н.Л. Управление инвестиционными процессами в жилищно-коммунальном комплексе города: организационно-экономическое регулирование: Монография / Под ред. М.Ю. Швеца, Н.Л. Карданской. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2008.
8. Мокрый В.С. О практике применения Жилищного кодекса РФ и законопроектов, предлагаемых в его развитие, для реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального комплекса // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 5.
9. Королев А.Н., Плешакова О.В. Жилые помещения: новое правовое регулирование. Комментарий к основным постановлениям Правительства Российской Федерации в области жилищного законодательства. М.: Юстицинформ, 2006.
10. Кондратьева М.Н. Организация и управление жилищно-коммунальным хозяйством: Учебное пособие для студентов высших учебных заведений. Ульяновск: УлГТУ, 2009.
11. Нанба С.Б. Понятие и структура компетенции муниципальных образований // Журнал российского права. 2008. N 6.
12. Новиченко О.В. О природе полномочий органов местного самоуправления в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 7.
13. Сиринов М.А. Местные финансы. ГИЗ, 1926.
14. Сытин П. Что такое коммунальное хозяйство? // Коммунальное хозяйство. 1927. N 5 - 6.
15. Шеремет К.Ф. Вопросы компетенции местных Советов // Советское государство и право. 1965. N 4.

References (transliteration)

1. Avdeev V.V. Pochemu probuksovyvaet reformirovanie v ZhK kh sfere?
2. Bezlyudov A.I. ZhKKh: problemy upravleniya. Stroyizdat. 1990.
3. Bondar" N.S. Mestnoe samoupravlenie i konstitutsionnoe pravosudie: konstitutsionalizatsiya munitsipal"noy demokratii v Rossii. M.: NORMA, 2008.
4. Velikhov L.A. Osnovy gorodskogo khozyaystva. M.: Nauka, 1996.
5. Govorenkova T.M. Chitaem Velikhova vmeste. M.: Munitsipal"naya vlast", 1999.
6. Grigor"ev V.V. Pravovoe regulirovanie gorodskogo khozyaystva v Rossiyskoy Federatsii (konstitutsionnye i munitsipal"nye aspekty).: Dis. k.yu.n. Moskva, 2004.
7. Lutsenko D.V., Privezentsev M.V., Temnikov M.V., Shvets M.Yu., Kardanskaya N.L. L87 Upravlenie investitsionnymi protsessami v zhilishchno-kommunal"nom komplekse goroda: organizatsionno-ekonomicheskoe regulirovanie: monografiya / Pod red. M.Yu. Shvetsa, N.L. Kardanskoy. M.: YuNITI-DANA: Zakon i pravo, 2008.
8. Mokryy B.C. O praktike primeneniya Zhilishchnogo kodeksa RF i zakonoproektov, predlagaemykh v ego razvitie, dlya realizatsii polnomochiy organov mestnogo samoupravleniya v sfere zhilishchno-kommunal"nogo kompleksa // Gosudarstvennaya vlast" i mestnoe samoupravlenie. 2006. N 5.
9. Korolev A.N., Pleshakova O.V. Zhilye pomeshcheniya: novoe pravovoe regulirovanie. Kommentariy k osnovnym postanovleniyam Pravitel"stva Rossiyskoy Federatsii v oblasti zhilishchnogo zakonodatel"stva. M.: Yustitsinform, 2006.
10. Kondrat"eva M.N. Organizatsiya i upravlenie zhilishchno-kommunal"nym khozyaystvom: Uchebnoe posobie dlya studentov vysshikh uchebnykh zavedeniy. Ul"yanovsk: UlGTU, 2009.
11. Nanba S.B. Ponyatie i struktura kompetentsii munitsipal"nykh obrazovaniy // Zhurnal rossiyskogo prava. 2008. N 6.
12. Novichenko O.V. O prirode polnomochiy organov mestnogo samoupravleniya v Rossiyskoy Federatsii // Gosudarstvennaya vlast" i mestnoe samoupravlenie. 2005. N 7.
13. Sirinov M.A. Mestnye finansy, GIZ, 1926 g., str. 6.
14. P. Sytin. Chto takoe kommunal"noe khozyaystvo?" // Kom. Khoz. 1927. Mart. N 5 - 6.
15. Sheremet K.F. Voprosy kompetentsii mestnykh Sovetov // Sovetskoe gosudarstvo i pravo. 1965. N 4.

В соответствии со статьей 6 Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации к вопросам местного значения относятся: содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений; создание условий для жилищного и социально - культурного строительства; благоустройство и озеленение территории муниципального образования; организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения; создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания.

Таким образом, законодательством закреплено за органами местного самоуправления решение указанных вопросов. Но чтобы данные вопросы были решены в полной мере необходимо не только установление их в соответствующем нормативном правовом акте, но и наличие необходимых материальных ресурсов для их реализации.

Организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом " Органы МСУ регулируют отношения между исполнителями и потребителями услуг по тепло-, электро-, водоснабжению и канализации и распространяются на потребителей и исполнителей услуг независимо от их ведомственной принадлежности, форм собственности и организационно-правовой формы Органы МСУ создают предприятия и учреждения, в собственности, полном хозяйственном ведении или оперативном управлении которых находятся жилищный фонд и объекты инженерно инфраструктуры В обязанности органов МСУ входит предоставление потребителю коммунальных услуг, либо выступают заказчиками на оказание соответствующих услуг Определение порядка принятия решений об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений находится в исключительной компетенции представительного органа МСУ

Организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора Организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора отнесена к полномочиям органов местного самоуправления поселений Федеральным законом от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (с изм. и доп. от 29 декабря 2000 г., 10 января 2003 г., 22 августа, 29 декабря 2004 г.). Закон также устанавливает, что территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями. Порядок сбора отходов на территориях муниципальных образований, предусматривающий их разделение на виды (пищевые отходы, текстиль, бумага и другие), определяется органами местного самоуправления и должен соответствовать экологическим, санитарным и иным требованиям в области охраны окружающей природной среды и здоровья человека. Для осуществления сбора и вывоза бытовых отходов и мусора могут создаваться муниципальные предприятия и учреждения, а также размещаться муниципальные заказы.

Обеспечение малоимущих граждан,проживающих в МО и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства (ФЗ-131) Деятельность органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере регулируется Жилищным кодексом РФ от 29 декабря 2004 г., введенным в действие с 1 марта 2005 г. Компетенция органов местного самоуправления в области жилищных отношений установлена в ст. 14 Жилищного кодекса. В нее включаются: учет муниципального жилищного фонда установление размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда ведение в установленном порядке учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма

Обеспечение малоимущих граждан,проживающих в МО и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства Компетенция органов местного самоуправления в области жилищных отношений: определение порядка предоставления жилых помещений муниципального специализированног о жилищного фонда предоставление в установленном порядке малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда принятие в установленном порядке решений о переводе жилых помещений в нежилые помещения и нежилых помещений в жилые помещения согласование переустройства и перепланировки жилых помещений

Обеспечение малоимущих граждан,проживающих в МО и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства Компетенция органов местного самоуправления в области жилищных отношений: признание в установленном порядке жилых помещений муниципального жилищного фонда непригодными для проживания осуществление контроля за использованием и сохранностью муниципального жилищного фонда, соответствием жилых помещений данного фонда установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства иные вопросы, отнесенные к компетенции органов местного самоуправления в области жилищных отношений Конституцией Российской Федерации, настоящим Кодексом, другими федеральными законами, а также законами соответствующих субъектов Российской Федерации Продолжение

Обеспечение малоимущих граждан,проживающих в МО и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства Вопросы обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями, находят отражение и в подзаконных актах. Так, "Основные направления нового этапа реализации Государственной целевой программы "Жилище", одобренные Указом Президента РФ от 29 марта 1996 г. 431 в п. 28 предусматривают, что органы местного самоуправления ежегодно должны устанавливать долю распределяемого муниципального жилья, предоставляемого бесплатно (или за доступную плату) на условиях договора найма. В целях развития жилищного строительства представительные органы муниципальных образований могут принимать решения о создании соответствующих местных внебюджетных фондов. Общие принципы формирования и использования внебюджетных фондов развития жилищного строительства установлены в Постановлении Правительства РФ от 15 июня 1994 г. 664 "Об утверждении Примерного порядка формирования и использования региональных и местных внебюджетных фондов развития жилищного строительства".

Содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения Строительство и эксплуатация указанных дорог и сооружений осуществляется посредством создания органами местного самоуправления соответствующих предприятий и учреждений, а также путем размещения соответствующего муниципального заказа.

Создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах МО для организации транспортного обслуживания населения органы местного самоуправления могут создавать транспортные предприятия и учреждения, а также привлекать к этой работе на договорных началах предприятия и организации, расположенные на территории поселения, но не находящиеся в муниципальной собственности. Органы местного самоуправления согласовывают маршруты и графики движения для массовых пассажирских перевозок, а также тарифы на транспортное обслуживание население. В некоторых субъектах РФ принимаются законы, регулирующие порядок осуществления транспортного обслуживания населения.

Организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов Организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов в поселении осуществляется муниципальными предприятиями и учреждениями либо предприятиями иных форм собственности на основе заключенных с органами местного самоуправления договоров.

Организация благоустройства и озеленения территории МО, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов МО Вопросы организации благоустройства и озеленения территории поселения решаются органами местного самоуправления самостоятельно. Леса, расположенные на землях сельских поселений и землях городских поселений (городские леса), в соответствии со ст. 10 Лесного кодекса РФ (в ред. от 29 декабря 2004 г.) не входят в лесной фонд. Полномочия органов местного самоуправления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов установлены в ст. 49 Кодекса. Органы местного самоуправления осуществляют использование, охрану, защиту и воспроизводство лесов, расположенных в границах городских и сельских населенных пунктов (за исключением городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга). Использование, охрана и воспроизводство лесов, расположенных в границах городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, осуществляются с учетом особенностей организации местного самоуправления, установленных федеральным законом.

Организация благоустройства и озеленения территории МО, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов МО Леса подлежат охране от пожаров, незаконных рубок (порубок), нарушений установленного порядка лесопользования и других действий, причиняющих вред лесному фонду и не входящим в лесной фонд лесам, а также защите от вредителей и болезней леса. Основными задачами охраны лесов от пожаров являются предупреждение лесных пожаров, их обнаружение, ограничение распространения и тушение. Защита лесного фонда и не входящих в лесной фонд лесов от вредителей и болезней леса обеспечивается систематическим слежением за состоянием лесного фонда и не входящих в лесной фонд лесов, своевременным выявлением очагов вредителей и болезней леса, мерами по профилактике возникновения указанных очагов, их локализации и ликвидации.

Осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья Согласно ст. 88 Водного кодекса РФ от 16 ноября 1995 г. 167-ФЗ (в ред. от 29 декабря 2004 г.) общее водопользование осуществляется в соответствии с правилами охраны жизни людей на водных объектах, а также условиями, устанавливаемыми федеральным органом исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда, федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды, федеральным органом исполнительной власти в области санитарно-эпидемиологического надзора и другими федеральными органами исполнительной власти в области управления использованием и охраной природных ресурсов в пределах их компетенции.

Осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья Органы местного самоуправления устанавливают места, где запрещены забор воды для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купание, плавание на маломерных плавательных средствах, водопой скота, а также определяют иные условия общего водопользования на водных объектах, расположенных на территориях городских, сельских поселений и других муниципальных образований. О запрещении купания и иных подобного рода условиях осуществления общего водопользования население оповещается через средства массовой информации, специальными информационными знаками или иными способами.

Осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья В соответствии со ст. 143 Кодекса, водные объекты используются для массового отдыха, туризма и спорта в местах, устанавливаемых органами местного самоуправления по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда, с федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды, с федеральным органом исполнительной власти в области санитарно- эпидемиологического надзора, с соблюдением требований охраны жизни людей на воде, определяемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

СОЗДАНИЕ УСЛОВИЙ УПРАВЛЕНИЯ I. Органы МСУ: 1) обязаны обеспечивать равные условия деятельности управляющих независимо от организационно-правовых форм 2) могут предоставлять управляющим, ТСЖ либо ЖСК бюджетные средства на капитальный ремонт многоквартирных домов 3) обязаны обучать лиц, осуществляющих управление многоквартирными домами или обучения лиц, имеющих намерение стать управляющими II. Органы местного самоуправления и управляющие организации обязаны предоставлять гражданам информацию: 1)об установленных ценах и тарифах 2)о размерах оплаты 3)о перечне и качестве оказываемых услуг и выполняемых работ 4)о ценах и тарифах на предоставляемые коммунальные услуги и размерах оплаты этих услуг (ст. 165 Жилищного кодекса РФ)

Постановлением Правительства Саратовской области от 25 августа 1997 г. N 59-П утверждена Программа реформирования жилищно- коммунального хозяйства Саратовской области. В ней определены основные полномочия органов местного самоуправления в указанной сфере. Органы местного самоуправления непосредственно или через службы заказчика, управляющие компании выступают заказчиками на обслуживание, содержание, ремонт и развитие объектов жилищно- коммунального хозяйства, находящихся в муниципальной собственности, заключая, как правило, на конкурсной основе договоры на указанные виды работ с организациями различных форм собственности, осуществляющими жилищно-коммунальное обслуживание.

Основные функции органов местного самоуправления (службы заказчика, управляющей компании) сводятся к следующему: - заключить на конкурсной основе договоры на жилищно-коммунальное обслуживание с организациями различных форм собственности; - формировать муниципальный заказ; - контролировать качество работ и услуг, выполняемых и оказываемых организациями жилищно-коммунального хозяйства в соответствии с договором; - предъявлять санкции организациям, осуществляющим жилищно- коммунальное обслуживание, за невыполнение договорных обязательств; - обеспечивать оплату жилищно-коммунальных услуг в соответствии с договорными обязательствами; - участвовать в отборе объектов жилищно-коммунального хозяйства для капитального ремонта и реконструкции, а также в приемке работ по их завершению;

Аккумулировать средства населения, организаций- потребителей в виде оплаты жилищно-коммунальных услуг, а также ассигнования из местного бюджета в виде дотаций на услуги жилищно-коммунального хозяйства (если не предусмотрены прямые расчеты с организациями, осуществляющими жилищно-коммунальное обслуживание). - рассматривать предложения, заявления и жалобы потребителей по качеству жилищно-коммунального обслуживания и принимать по ним меры в пределах представленных полномочий;

В тех случаях, когда служба заказчика или управляющая компания являются юридическим лицом, ей могут быть переданы в хозяйственное ведение или оперативное управление основные фонды объектов жилищно- коммунального хозяйства, обеспечивающих жизнедеятельность населенных пунктов.

Органы местного самоуправления передают организациям жилищно- коммунального хозяйства в хозяйственное ведение основные фонды (производственные базы, мастерские, гаражи, склады, транспортные средства, иное оборудование), предназначенные для обслуживания, содержания и ремонта объектов жилищно- коммунального назначения. С учетом экономической целесообразности и местных условий данным организациям могут быть переданы на обслуживание или в хозяйственное ведение и основные фонды объектов жилищно- коммунального назначения.

Организатор конкурса вправе отказаться от его проведения, но не позднее, чем за тридцать дней до его проведения, если иное не оговорено в извещении. В случае, когда организатор конкурса отказался от его проведения с нарушением указанных сроков, он обязан возместить участникам понесенный ими реальный ущерб.

В постановлении Губернатора Саратовской области от 19 ноября 1997г. N 837 "О перечнях социально значимых товаров и услуг предприятий торговли и бытового обслуживания населения Саратовской области" (с изменениями от 10 ноября 1998 г.) Рекомендовано главам муниципальных образований области:

Обеспечить продажу и реализацию в районе (городе) социально значимых товаров и бытовых услуг; определить перечень предприятий торговли и бытового обслуживания населения и предпринимателей, осуществляющих реализацию социально значимых продовольственных и непродовольственных товаров и бытовых услуг; предусмотреть наличие в продаже товаров, вырабатываемых местной промышленностью; установить систематический контроль за наличием социально значимых товаров и выполнением бытовых услуг.

В перечень социально значимых услуг предприятий бытового обслуживания населения входит: ремонт и обновление швейных изделий, изготовление детской одежды; ремонт и обновление обуви; ремонт и обновление изделий из натурального меха, кожи и замши; ремонт головных уборов; ремонт и обновление трикотажных изделий; ремонт бытовой радио-электронной аппаратуры, в т.ч. снятой с производства;

Ремонт часов; услуги парикмахерских, изготовление черно-белых фотоснимков для документов; услуги прокатных пунктов; ритуальные услуги; прием заказов на социально- значимые виды услуг (ремонтные виды, услуги личного характера, химическая чистка и крашение, ритуальные услуги); услуги бань и душа.

Решениями органов местной администрации устанавливается режим работы государственным (муниципальным) предприятиям торговли. Кроме того, муниципальные унитарные предприятия согласовывают с соответствующими органами местной администрации при регистрации. товарный профиль (тип) предприятия. Льготы в торговом обслуживании отдельным группам населения предоставляются на основании законодательных актов Российской Федерации, а также на основании решений местных органов исполнительной власти.

На уровне города Саратова приняты нормативные правовые акты, регулирующие полномочия органов местного самоуправления в области торговли, бытового обслуживания населения: - Постановление мэра города Саратова от 8 апреля 2002 г. N 311 "Об упорядочении работы временных торговых точек и летних кафе в весенне-летний период 2002 года на территории города" - Постановление администрации г. Саратова от 14 марта 1994 г. N 141 "Об упорядочении работы юридических и физических лиц, торгующих в ночное время"

Распоряжение Администрации города Саратова от 10 августа 1998 г. N 618-р "Об организации торговли бахчевыми культурами в городе" - Решение Саратовской городской Думы от 28 декабря 1999 г. N "О прейскуранте цен для населения на услуги муниципальных бань".

А. В. Стукалов

Полномочия органов местного самоуправления в сфере ЖКХ: вопросы теории и практики

Введение

Сегодня в целях реформирования местного самоуправления в Российской Федерации необходимо создать условия для самостоятельного формирования и функционирования муниципальных образований путем как увеличения доходной части местных бюджетов, так и определения правовой компетенции органов местного самоуправления.

По нашему мнению, модернизация жилищно-коммунального хозяйства (далее – ЖКХ) и рациональное разграничение полномочий между органами публичной власти неразрывно связаны со становлением социального государства в Российской Федерации, повышением качества жизни отдельного гражданина.

Президентом РФ В.В. Путиным на заседании Государственного совета 17 июля 2012 года был сделан акцент на бездействии органов местного самоуправления в решении острых вопросов в ЖКХ (неэффективность управляющих компаний, завышение тарифов, низкое качество оказываемых услуг, хищение бюджетных средств)1.

В настоящее время ЖКХ представляет собой сложную, комплексную отрасль народного хозяйства, которая обеспечивает функционирование инженерной инфраструктуры, различных зданий населенных пунктов, создающих удобства и комфорт для проживания и нахождения в них граждан путем предоставления им широкого спектра жилищно-коммунальных услуг.

Данная отрасль, безусловно, напрямую связана с качеством жизни каждого отдельного гражданина и требует формирования эффективного правового механизма взаимодействия и научно-производственной организации с органами местного самоуправления, населением с целью реформирования жилищно-коммунального комплекса для его перевода на качественно новую материально-техническую базу.

В условиях становления в России рыночной экономики в последние годы наряду государственными и муниципальными предприятиями важную роль стали занимать частные организации, что привело к значительному пересмотру роли органов местного самоуправления в области ЖКХ.

В целом в нашей стране отрасль ЖКХ остается непрозрачной, закрытой, коррупционной. С момента распада СССР не получилось создать конкурентный рынок коммунальных услуг: на смену монополиям местного значения приходят новые монополии, аффилированные с крупными энергетическими компаниями и финансовыми структурами, подконтрольные должностным лица различного уровня вертикали власти (названная проблема будет рассмотрена более детально ниже).

Одним из достижений реформы ЖКХ стал переход на полную оплату потребителями коммунальных услуг, однако с каждым днем возрастает физический износ объектов коммунальной инфраструктуры; учащаются аварии систем жизнеобеспечения в муниципальных образованиях.

В настоящее время в Российской Федерации законодательно не определен круг полномочий органов местного самоуправления в области ЖКХ, не определена и правовая связь между жилищной отраслью и коммунальной. Следствием чего стало отсутствие законодательно установленного понятия «жилищно-коммунальное хозяйство».

Для решения накопившихся проблем требуются сложные, комплексные, системные решения, обеспечивающие кардинальное улучшение качества жизни населения и повышающие эффективность отрасли жилищно-коммунального хозяйства.

В связи с чем считаем необходимым выработать принципиально новую концепцию развития ЖКХ и реализовать ее в федеральном законе «О деятельности органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства».

Внедрение в правовую систему названного закона послужит толчком для разработки правоприменителями и учеными из различных отраслей наук Кодекса Российской Федерации жилищно-коммунального хозяйства, по нашему мнению, его принятие – вопрос времени.

Целевого, комплексного, системного и правого анализа регулирования сферы ЖКХ в рамках конституционного и муниципального права в России до настоящего времени не проводилось. Вместе с тем необходимо отметить, что отдельные правовые аспекты организации управления коммунальным хозяйством, формирования и развития исследовались в трудах известных ученых правоведов: С.А. Авакьяна, Г.В. Атаманчука, Г.В. Барабашева, С.А. Бурмистровой, В.Н. Бутылина, А.И. Васильчикова, В.И. Васильева, Л.А. Велихова, И.И. Веремеенко, Б.Н. Габричидзе, А.Д. Градовского, В.В. Григорьев, А.А. Демко, Н.А. Емельянова, А.И. Коваленко, B.C. Кронского, А.М. Курамшина, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.П. Логвинов, Г.В. Мальцева, Р.С. Мулукаева, Е.А. Незнамова, И.В. Нечай, О.П. Ольфиренко, Н.Л. Пешина, В.А. Пертцика, А.В. Пикулькина, Ю.В. Попов, А.Е. Постникова, Н.В. Постового, А.А. Сергеев, В.В. Таболина, Н.А. Тарасьян, Д.О. Тепляков, В.И. Фадеева, Е.В. Шишкиной, К.Ф. Шеремета, Ю.Л. Шульженко, Л.М. Энтина и др.

В настоящее время в связи с институциональным реформированием общества, местного самоуправления, развитием рыночных отношений необходимо также отметить научные труды, О.Е. Бессоновой, В.В. Бузырева, Т.М. Говоренковой, В.И. Коробко, В.С. Чекалина.

Иные вопросы развития отрасли ЖКХ рассматривались А.А. Алпатовым, Р.М. Джапаридзе, Е.П. Губиным, Е.Б. Лаутсом, М.Н. Кондратьевой, Ж.С. Кулижской, А.В. Пушкиным, М.Д. Фатиевым. Среди зарубежных теоретических разработок значительную роль ученые отводят трудам А. Вебера, К. Еассерта, А. Рисса, И. Редлиха и др.

В свою очередь, необходимо подчеркнуть, что правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления в сфере коммунального хозяйства как комплексной проблемы в юридической науке практически не рассматривалось. Конституционные и муниципальные аспекты, которые проанализированы в настоящей монографии, еще не получили должного научного осмысления в отечественной юридической науке и до сих пор относятся к числу малоизученных. Говоря более предметно, не исследовалась проблема отсутствия единообразия в правотворческой и правоприменительной практике решения вопросов ЖКХ как на территории отдельного региона, так и государства в целом.

В настоящей работе, поставлена цель проведения анализа существующих теоретических и практических правовых моделей осуществления органами местного самоуправления своих полномочий в отрасли ЖКХ, проблем в названной сфере в условиях финансовой нестабильности, с учетом коррупционного и иных факторов.

Исходя из чего определено место и роль полномочий органов местного самоуправления в системе муниципальных полномочий, исследовано федеральное и региональное законодательство, нормативные правовые акты органов местного самоуправления, регулирующие полномочия органов местного самоуправления в сфере ЖКХ, классифицированы полномочия органов местного самоуправления в сфере ЖКХ; определены общие и специальные полномочия органов местного самоуправления в области ЖКХ; исследованы конституционные основы полномочий органов местного самоуправления в рассматриваемой области и др.

Настоящая монография отличается своим комплексным характером, сочетающим многоаспектные проблемы правового регулирования государственного сектора экономики.

Исследуемые в работе вопросы муниципально-правового регулирования ЖКХ определяют теоретически важный аспект в структуре актуальных проблем современной теории конституционного и муниципального права.

ГЛАВА 1. Теоретико-правовые основы полномочий органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства

1.1. Место и роль полномочий органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства в системе муниципальных полномочий

Рассматривая вопрос о месте и роли жилищно-коммунального хозяйства в решении вопросов местного значения, следует прежде всего остановиться на сущности категории «вопросы местного значения», выступающей, по мнению О.В. Новиченко, первичной по отношению к «полномочиям органов местного самоуправления»2.

Местное самоуправление представляет собой уровень публичного управления, самостоятельное политико-территориальное образование, поэтому при определении его компетенции следует исходить из общегосударственной компетенции. Поскольку последняя определяется с учетом границ территорий РФ и ее субъектов, то компетенция самоуправления реализуется через компетенцию муниципального образования3.

С.Е. Чаннов отмечает, что любые полномочия, закрепляемые за муниципальными образованиями, не могут выходить за круг, очерченный вопросами местного значения4.

Вместе с тем по своей сути и фактическим обстоятельствам вопросы местного значения установлены законодателем таким образом, что касаются как вопросов ведения федеральных органов государственной власти, так и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В связи с чем нагрузка на органы местного остается довольно высокой, а в некоторых регионах страны еще и увеличивается.

Главная » Международное право » Полномочия органов местного самоуправления в некоторых областях управления. Полномочия органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства Взаимоотношения между органами местной власти и жкк