Публичные юридические лица. Сергей Кузнецов

При выявлении различных видов юридических лиц публичного права, на наш взгляд, следует учитывать общее понятие юридического лица, исходить из главных особенностей юридического лица публичного права (типовой признак для данной классификации) и выявлять своеобразие отдельных юридических лиц, участвующих в публично-правовых отношениях, объединяя их в соответствии с этими особенностями в отдельные группы. Наиболее общие признаки правового статуса юридических лиц, входящих в ту или иную группу, позволяют определить тот или иной род юридического лица публичного права. Среди групповых общих признаков (являющихся одновременно особенностями определенного рода юридических лиц публичного права) главное значение для классификации имеют четыре: 1) способы отношений и связей с публичной властью (осуществление власти или иные отношения); 2) организационно-правовая форма того или иного вида публично-правового образования (объединение, учреждение, орган и др.); 3) порядок создания; 4) способы деятельности. Учитываются и другие, менее существенные признаки (например, своеобразие органов внутреннего управления). Выявив, таким образом, тот или иной род, можно указать на отличительные признаки отдельных видов юридических лиц внутри него. Руководствуясь указанным подходом, можно выделить пять родов юридических лиц публичного права, внутри которых есть свои градации: 1) государство и государственные (государствоподобные) образования (субъекты федераций и территориальные автономии); 2) территориальные публичные коллективы разного уровня; 3) органы публичной власти (государства, субъектов федераций и муниципальных образований, т. е. местного самоуправления); 4) учреждения публичной власти (государственные, т. е. федеральные, субъектов федераций и муниципальных образований); 5) некоммерческие организации общественного характера (слово «общественного» исключает религиозные организации). Внутри каждого из таких родов есть свои виды юридических лиц публичного права, например среди органов публичной власти - органы государства и местного самоуправления, среди некоммерческих общественных организаций - политические (партии и др.) и неполитические (профсоюз и др.) организации и т. д. 1. Государство и государственные (государствоподобные) образования. В современном мире существует 200 государств. Все государства - крупные и небольшие - равноправные субъекты международного права. Они выступают как субъекты права и в отношениях внутри страны. Как субъект частного права государство выступает через своих представителей (органы государства, должностные лица) в роли покупателя и продавца, заемщика и займо- дателя, арендодателя и т. д. Но прежде всего государство является публичным образованием и, выступая в таких отношениях, в частности, как юридическое лицо публичного права, выполняет в обществе уникальную роль властвующего суверена. Эти полномочия не могут выполнять никакие другие субъекты публичного права. Сказанное выше относится и к российскому государству. История признанных законом субъектов федераций, территориальных автономий по сравнению с историей государства значительно короче, но и по этим вопросам имеется большой массив научной литературы. В отечественной литературе тоже много такого рода исследований. Вопрос о государстве как особом политическом институте хорошо разработан в различных отраслях науки. Хотя по многим, в том числе коренным, проблемам существуют различные мнения (включая и диаметрально противоположные) и периодически появляются новые концепции о происхождении государства, о сущности современного государства, его формах, роли и функциях в обществе и т. д., да и сама жизнь изменяет наши представления, в целом схема исследования государства как особого политического института устоялась. Определились в науке и подходы к анализу субъектов федераций, территориальных автономий. Среди огромного количества исследований в отечественной и зарубежной литературе нет монографических работ и даже статей о государстве, государственных образованиях как юридических лицах публичного права. Однако в них содержатся определенные данные, позволяющие проследить, как политические и регуляционные свойства государства проявляются в его качествах как юридического лица публичного права. Мы рассмотрим эти данные постольку, поскольку они позволяют выявить такие качества. Вопрос о происхождении государства имеет весьма отдаленное отношение к государству как юридическому лицу, но анализ возникновения государства связан с его характером как политического явления, с его назначением в обществе, следовательно, с особой природой государственной власти, а это уже связано с его специфическими качествами как своеобразного юридического лица публичного права. Государство возникает иначе, чем коммерческая или некоммерческая организация, государственный орган или учреждение, территориальный публичный коллектив. Существует множество взглядов и концепций по вопросу возникновения государства, включая взгляды о богоуста- новленности государства, теории насилия и, напротив, общественного договора, классовый подход и др., но в науке доминирует многофакторная теория происхождения государства. Этот процесс рассматривается как обу словленный различными причинами, в том числе переходом от кочевого к оседлому образу жизни, стремлением защитить территорию своего жизнеобитания от других племен, антропологическими факторами (социальность человека как социобиологического существа) и др. Из последнего фактора иногда делается вывод, что жизнь человека в коллективе естественным образом ведет к появлению «общих дел» и к необходимости руководства коллективом, управления им, в связи с чем возникает государственное управление. Существует теория о трех основных путях возникновения государства: 1) военном (война как способ перераспределения общественного продукта и выделения правящей элитарной верхушки среди военачальников); 2) аристократическом (отделение аристократии от остального народа, сосредоточение в ее руках необходимых для общества функций управления, власти); 3) плутократическом (сосредоточение власти в руках отдельных лиц или их групп главным образом из-за их выдающегося имущественного положения). Эти пути получили обобщение в олигархической теории происхождения государства. Каковы бы ни были конкретные пути, из этой теории делается вывод, что государство возникает, когда публичная власть сосредоточивается в руках определенной группы людей (олигархов) и создается особый аппарат управления121. Властные и управленческие качества такого юридического лица, а следовательно, многих создаваемых им образований, органов и учреждений - важные признаки юридических лиц публичного права данной группы. В настоящее время государство рассматривается в научной литературе с нескольких позиций. Во-первых, это политическая организация населения (общества) данной страны, необходимая ему для выполнения «общих дел» (например, для преодоления последствий стихийных бедствий, организации путей сообщения, связи, иных коммуникаций, осуществления важнейших проектов, на пример освоения космоса, для решения международных проблем, не только политических, но и, например, экологических), для установления порядка отношений в обществе, в том числе и отношений противоборствующих социально-политических сил. Государство - единственное универсальное юридическое лицо публичного права в масштабах данной страны. Его власть, полномочия, деятельность распространяются на всех лиц, находящихся на государственной территории, а на граждан - и вне государства. Во-вторых, государство - официальный представитель общества. В лице своих органов и высших должностных лиц (такие органы и должностные лица определены законом, а по вопросам международного представительства государства - также международными актами) оно выступает от имени народа той или иной страны (органы и должностные лица в конечном счете действуют не в персональном качестве, не от собственного имени, а от имени государства). Таким образом, государство как юридическое лицо публичного права (в том числе международного публичного права) выполняет функцию представительства народа внутри страны и на международной арене. Как говорилось, в документах ЕС признано, что в международных отношениях (но только в них!) государство является юридическим лицом публичного права. Почему же государство не может выступать в этом качестве и во внутренних отношениях? В-третьих, особенности государства как юридического лица связаны с его ролью социально-политического арбитра в обществе. На определенном этапе развития общества, параллельно с процессом возникновения государства, оно становится асимметричным. Разные социальные группы имеют свои интересы, между ними возникают противоречия, которые необходимо ввести в определенные рамки, чтобы общество в результате противостояния, а затем и борьбы различных групп и личностей не пришло к анархии и распаду. Государство, однако, не беспристрастный, а заинтересованный арбитр, так как главное значение в его деятельности имеют интересы и воля социальных групп, доминирующих экономически, политически и духовно. Таким образом, выступая в общественный отношениях как юридическое лицо, устанавливая законами и иными правовыми актами обязательные правила поведения (правовые акты издаются в конечном счете на основе государственной воли), выполняя управленческие функции, государство действует как социально-политический арбитр, выражающий в этом арбитраже прежде всего интересы доминирующих слоев общества. Таким доминирующим слоем может быть (и во многих развитых странах является) средний класс, составляющий 70-80% населения, экономически активный и заинтересованный в стабильности. Выражая интересы большинства, государство в установленный им правовыгх нормах и практической деятельности одновременно защищает интересы меньшинства. В антидемократических, тоталитарных государствах такой арбитраж имеет совсем другой характер. В-четвертых, государство - регулятивный институт общества. Оно удовлетворяет потребности общества в интегрированности, организованности и управляемости, регулируя (прежде всего путем издания законов, иныгх правовых актов) различные стороны жизни общества (те, которые целесообразно регулировать и которые поддаются правовому регулированию). Для этого оно использует публичную власть особого рода - государственную власть. Государство - это изначально политически властвующее юридическое лицо публичного права. Есть и другие юридические лица подобного рода (органы, учреждения государства, субъектов федераций, местного самоуправления), но юридически они получают властные полномочия от государства (в соответствии с конституцией, законами). Государство обладает специализированным государственным аппаратом - категорией людей, организованных иерархически и имеющих право применять легальное (законное) государственное принуждение. Государство - единственное лицо публичного права, от которого исходит легальное государственное принужде ние122, право применять которое оно делегирует своим органам и учреждениям (вплоть до смертной казни, применяемой судом в соответствии с законом). В-пятых, государство обладает суверенной государственной властью, которая имеет верховенство по отношению к любой другой власти (например, родительской в семье, ибо некоторые отношения в семье, представляющие интерес для всего общества, регулируются законодательством государства, по отношению к корпоративной власти в некоммерческих организациях, которая распространяется на их членов, так как основы деятельности таких организаций определяются законом, по отношению к публичной власти субъектов федераций или муниципальных образований, деятельность которых тоже регулируется законами государства). Государство - не единственный обладатель публичной власти (публичная власть в установленных Конституцией РФ пределах есть у субъекта РФ, муниципальных образований), но оно является единственным юридическим лицом публичного права, реализующим суверенную государственную власть. Власть других субъектов публичного права не является суверенной, а в муниципальных образованиях это негосударственная власть. В-шестых, государство выполняет особые функции в обществе (экономическую, политическую и др.). Государство, действуя как властвующий субъект, оказывает решающее влияние на создание в стране определенного политического режима. Это характеризует в конечном счете главные стороны содержательной деятельности государства, в том числе и как юридического лица публичного права. Как юридическое лицо государство владеет имуществом для выполнения своих функций в обществе. В частности, оно располагает огромной государственной собственностью. В-седьмых, суверенитет государства ведет к тому, что государство становится основным творцом моделей публично-правовых отношений в обществе. Законами оно устанавливает исходные начала публично-правовых отношений, которыми руководствуются субъекты федераций, автономные и муниципальные образования при создании своих правовых актов (у них, разумеется, есть и своя степень автономии). Отмеченное качество государства как создателя моделей публично-правовых отношений также характеризует особенности государства как юридического лица публичного права. Есть и другие стороны государства, которые по-разному проявляются в его качествах как юридического лица. К их числу, например, относятся формы организации. Они иные, чем у других лиц публичного права (разные виды республик и монархий, федеративные и унитарные государства). Государство несет обязанности. Его обязанности перед народом носят не только моральный, но и правовой характер. Публично-правовой характер обязанностей государства отражен в конституциях и законах (например, обеспечение прожиточного минимума, минимальной заработной платы, определенный уровень бесплатного образования и здравоохранения, пенсии, различные пособия). Невыполнение таких обязанностей государством влечет публичные протесты, митинги, демонстрации иногда политического характера (вспомним события в России, связанные с Законом о монетизации льгот 2005 г.). За нарушение прав человека органами государства российское государство, как и другие государства - участники Конвенции о защите прав человека и основных свобод, несет ответственность перед Европейским Судом по правам человека (Суд удовлетворил несколько жалоб граждан РФ и обязал Россию выплатить им компенсации). В таких случаях государство выступает как юридическое лицо, причем лицо публичного права. Его ответственность имеет публично-правовой характер, хотя она может выражаться в форме денежных компенсаций пострадавшему (Конвенция предусматривает и другие формы ответственности государства нематериального характера). Государство нельзя распустить как политическую партию или отправить в отставку. Его ответственность перед народом может выражаться в изменении политического курса в результате массовых политических действий, принятии новыгх решений под давлением общественного мнения. Высшая форма ответственности наступает в результате революции, когда народ свергает прежнюю государственную власть и коренным образом изменяет саму сущность государства. Внешне ответственность государства внутри страны чаще всего выступает как ответственность органов и должностные лиц государства за осуществление его политики. Государство несет также публично-правовую ответственность по международному праву (реторсии, сатисфакции, репарации, морская правомерная блокада и др.). Таким образом, определяя особенности государства как юридического лица публичного права в самой общей характеристике, можно сказать, что это публично-правовое образование суверенной государственной власти, создатель модели правопорядка в обществе, выступающее в правовыгх отношениях через свои органы и должностных лиц как представитель всего народа, осуществляющее арбитражно-регулятивную роль в целях выполнения «общих дел» и в социально-политических отношениях, являющееся источником права на легальное принуждение и несущее публично-правовую ответственность, которая может трансформироваться в материальную с правом регрессного иска к соответствующим органам и должностным лицам. Государственные (государствоподобные) образования (субъекты федераций, территориальные автономии) неодинаковы. У них разный статус государственного образования. Субъект федерации имеет больше элементов государственности, чем территориальная автономия. Это сказывается на особенностях их положения как юридического лица публичного права. В мире насчитывается приблизительно 400 субъектов федераций в разныгх государствах. В пределах одного государства субъекты федерации существенно отличаются друг от друга по численности населения, уровню экономического развития, степени влияния в государстве и т. д. Например, в США роль штата Калифорния, который дает более 20% промышленной продукции США, несопоставима по своему влиянию с небольшим штатом Род-Айленд. Аналогичная ситуация с землями Северный Рейн - Вестфалия (приблизительно 25 млн населения) и Бремен (600 тыс.). Подобное положение существует и в России. Субъекты РФ (как и субъекты других федераций) неодинаковы по размерам территории, численности населения, экономическому потенциалу, другим параметрам. После начала действия национальных программ (2006 г.) выравнивание экономического положения субъектов РФ идет более быстрыми темпами, но существенные различия все же остаются, а иногда и возрастают123. Несмотря на отмеченные различия, субъекты РФ как юридические лица публичного права равноправны в отношениях с Российской Федерацией. На всех одинаково распространяется принцип территориальной целостности (изменение границ субъекта РФ возможно лишь с его согласия)124, все имеют свою собственность, участвуют в решении федеральных вопросов, имеют равное представительство в одной из палат парламента (по два человека в Совете Федерации). Субъекты РФ имеют собственные основные законы, принятые их парламентами или на референдуме субъектов РФ (конституции в республиках в составе России, уставы в других субъектах РФ). Все они наделяются на равных основах предметами ведения (они закреплены в Конституции РФ), публичной властью (в России говорится, что субъекты РФ обладают государственной властью) по решению вопросов, относящихся к совместному ведению Федерации и ее субъектов, и вопросов, отнесенных к исключительному ведению субъек тов РФ («остаточные полномочия»). Они осуществляют законодательную власть (в пределах прав, установленных Конституцией РФ), исполнительную власть, судебную власть (конституционные (уставные) суды и мировые судьи125), свой аппарат государственных служащих субъекта РФ. Однако публичная власть субъектов РФ не является суверенной. В этом состоит основная особенность субъекта РФ как юридического лица публичного права. Государственным образованием является также территориальная автономия. Территориальные автономные образования необходимо отличать от национально-культурной автономии, являющейся общественной организацией (о ней будет сказано ниже). В мире насчитывается более 200 автономных образований (в одном Китае их более 150). Территориальная автономия имеет некоторые элементы государственности. Особенно это относится к политической (законодательной) автономии (например, Шотландия в Великобритании, Гренландия в Дании, Аландские острова в Финляндии). В региональных государствах (Испания, Италия126, ЮАР и др.) вся территория государства состоит из политических автономий. У политической автономии есть своя доля публичной власти по вопросам, указанным в конституции государства или иных правовых актах государства. Иногда конституции устанавливают право политической автономии участвовать в решении общегосударственных вопросов, затрагивающих ее интересы (Португалия и др.). В некоторых странах такая автономия имеет фиксированное число ее представителей в парламенте государства. В пропорции это число больше, чем доля автономии в населении. Свою конституцию политическая автономия имеет редко, но почти всегда может издавать свои законы по вопро сам, указанным в конституции государства или в особых законах, изданныгх общегосударственным парламентом. Политическая автономия имеет свой исполнительный орган, но своих судов у нее нет. В политической автономии обычно функционирует представитель центра (губернатор, комиссар, представитель президента в Крыму и др.), который контролирует деятельность органов автономии с точки зрения соблюдения законов. Административная автономия существует в меньшем числе стран, чем политическая (Молдавия, Никарагуа, Таджикистан, Китай и др.). Она имеет незначительные элементы государственности. Ее существование и статус закреплены в конституции государства, и, следовательно, она не может быть упразднена, а ее статус изменен без изменения конституции. У нее есть дополнительные полномочия, которыгх не имеют обычные административнотерриториальным единицы. Она создает свои органы - представительные и исполнительные, но права издавать законы административная автономия не имеет. В России территориальной автономии нет. Сохранившиеся у некоторых субъектов РФ названия «автономная область», «автономный округ» - дань традиции127. Таким образом, характеризуя особенности государственных (государствоподобных) образований как юридических лиц публичного права, можно сказать, что это относительно самостоятельное публично-правовое образование несуверенной публичной власти части народа на части государственной территории, выступающее через свои органы и должностных лиц как представитель народа соответствующего территоирального публичного коллектива, осуществляющее регулятивную роль в объеме предметов ведения и полномочий, установленных конституцией и законами государства, несущее публично-правовую ответственность (которая может трансформироваться в материальную) в том числе и перед государством. 2. Территориальные публичные коллективы. В российском и зарубежном законодательстве такого названия нет. Как говорилось, в некоторых зарубежных странах в законодательстве и литературе используется более краткое словосочетание «территориальный коллектив». Это словосочетание содержится в Конституции Франции 1958 г.; в 2003 г. к ней была принята упомянутая выше поправка (ст. 72-74) по вопросу регулирования правового положения таких коллективов. В зарубежной литературе говорится, что территориальные коллективы являются одним из видов юридических лиц публичного права. Во Франции юридическими лицами признаны все территориальные коллективы, ст. 141 Конституции Испании гласит, что провинция является местным образованием, пользующимся правами юридического лица, в ч. 3 и 4 ст. 20 и ч. 1 ст. 23 австрийского Конституционного закона общины упомянуты в качестве корпораций публичного права. Территориальные коллективы могут иметь различную природу. Бывают территориальные объединения экономического характера. Таковы, например, в России ассоциации экономического характера по крупным экономико-географическим районам страны: «Центральная Россия», «Большая Волга», «Сибирское соглашение» и др. Они создают свои координационные органы. Но последние никаких властных полномочий по отношению к их членам не имеют. Такой же характер присущ другим объ единениям субъектов РФ, союзам муниципальных образований. Они не являются территориальными публичными коллективами. Территориальные публичные коллективы (государственно-организованное общество страны, совокупность жителей субъекта РФ в России, территориальных автономий - в других государствах, муниципального образования) - это объединения особого рода. Они представляют собой объединения жителей на разных территориальных уровнях. Такие коллективы первоначально образуются в целях общей жизнедеятельности, совместного решения проблем общественной жизни. Жители (их часть, обладающая политическими правами, - избиратели) прямо или опосредованно создают свои органы власти и управления. В отличие от государства или субъекта федерации, понятие которых связывается с осуществлением публичной власти, с государственностью, с возможностью публичного принуждения, понятие территориального публичного коллектива связано с источником публичной власти. Народ государственно-организованного общества - источник государственной власти, народ (население) субъекта РФ - источник той части публичной власти, которая принадлежит по Конституции государства субъекту Федерации (совместные с Федерацией предметы ведения и «остаточные полномочия»), народ (население) муниципального образования - источник власти местного самоуправления. Единство территориального публичного коллектива (он существует и действует в установленных государством, его органами государственных или административно-территориальных границах)128 как юридически особого образования складывается на основе территориальных жизненных интересов членов коллектива, которые объединяются по месту жительства, по территориям. Интересы обеспечения общей жизнедеятельности не только определяют экономические, социальным, духовные качества коллектива, но и требуют управляемости. Поэтому мы и рассматриваем такой коллектив как источник власти и управления его жизнью. В этом состоит особенность территориального публичного коллектива как юридического лица публичного права. Важно различать территориальный публичный коллектив и формы его организации, его органы и учреждения, в том числе и при анализе их как юридических лиц публичного права. Общество - иное образование, чем государство, субъект федерации - иное, чем его население, муниципальное образование - иное, чем система местного самоуправления. Это находит свое отражение и в особенностях юридических лиц. Однако следует подчеркнуть, что такое разделение проводится в целях научной абстракции для более глубокого проникновения в действительность, для создания особой юридической конструкции - территориального публичного коллектива, необходимость которой, как свидетельствуют тенденции развития законодательства стран мира, диктует сама жизнь. На деле многие общественные явления, будучи определенной целостностью, выступают в смешанном виде. Это относится и к территориальному публичному коллективу. В реальной жизни невозможно разделить, например, муниципальное образование и его местное самоуправление, но в качестве юридических лиц могут самостоятельно выступать муниципальное образование, представленное тем или иным органом местного самоуправления, и конкретный орган такого образования (например, представительный орган). Более подробно эти вопросы рассматриваются ниже. Таким образом, характеризуя особенность территориального публичного коллектива как юридического лица публичного права, можно сказать, что это в своей основе публично-правовое образование жителей в рамках административно-территориальные границ в целях обеспече ния общей жизнедеятельности, являющееся источником определенного рода публичной власти и создающее свои органы публично-правового регулирования. 3. Органы публичной власти. Органы публичной власти (государства, субъектов федерации, местного самоуправления) и соответствующие учреждения (государственные и др.) имеют в правовом положении много общих черт. Те и другие создаются «сверху», осуществляют управленческие функции в территориальных публичных коллективах, функционируют за счет соответствующих бюджетов (учреждения могут иметь иные источники, но для других, неуправленческих целей). Бюджетные средства, получаемые и расходуемые по финансовой смете, утверждаемой вышестоящей инстанцией, жестко лимитированы. В соответствии со ст. 69, 70 БК РФ бюджетные органы, учреждения вправе расходовать бюджетные средства на оплату труда (в соответствии с размерами заработной платы, установленными соответствующими федеральными правовыми актами); для перечисления страховых взносов в государственные внебюджетные фонды (пенсионный, социального страхования и др.); на трансферты населению (выплаты в соответствии с федеральными законами, например, в случае стихийных бедствий); командировочные и другие компенсационные выплаты работникам органов и учреждений; оплату товаров, работ и услуг по заключенным органом или учреждением контрактам. «Расходование бюджетных средств бюджетными учреждениями на иные цели не допускается», - гласит ст. 70 БК РФ. При этом следует учесть, что расходы бюджетных органов и учреждений на закупки товаров, работ, услуг могут составлять не более 2000 минимальных размеров оплаты труда за один вид товаров и услуг (за один контракт), общая же сумма таких расходов тоже лимитирована сметой. По всем закупкам товаров, работ и услуг бюджетные органы и учреждения обязаны вести реестр. Понятия членства (участия) в органах и учреждениях публичной власти, по существу, нет. Есть штат государственных служащих или сотрудников с четко разграничен ным должностным расписанием, особым порядком приема на работу, периодической аттестацией и т. д. Все это характеризует органы и учреждения публичного права как особых юридических лиц, отличающихся не только от юридических лиц частного права, но и от некоторых других видов юридических лиц де-факто публичного права. Эти характеристики мы не будем повторять ниже при анализе правового положения органов публичной власти и публичных учреждений, они имеют общее значение. Вместе с тем учреждения имеют свои особенности. Поэтому мы рассматриваем правовое положение органов и учреждений публичной власти в отдельных главах. В законодательстве и юридической литературе России органы государства, субъектов РФ, муниципальных образований юридическими лицами называют не всегда (соответствующие примеры о видах таких органов приведены выше), а о том, что они являются юридическими лицами публичного права, вовсе не упоминается. Насколько нам известно, в зарубежном законодательстве таких определений тоже нет. В Гражданском кодексе РФ органы государства и муниципальных образований в отличие от учреждений не названы. Однако распространять понятие государственного учреждения на органы государства и наоборот, как это иногда делается в законодательстве (примеры указаны выше), нельзя. В Конституции РФ используются оба термина, но в разных значениях. С одной стороны, говорится об органах государственной власти и местного самоуправления (ст. 32 и др.), с другой - о государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения, образования (ст. 41, 43). Об органах государства как юридических лицах говорится в отдельных российских законах и в большом числе подзаконных актов, регулирующих правовое положение конкретных федеральных министерств и ведомств, их служб и агентств, в приказах министров и руководителей ведомств, относящихся к подчиненным им органам исполнительной власти. Такие акты и органы были названы выше. Что касается органов местного самоуправления, то в Законе об общих принципах организации местного са моуправления в Российской Федерации 2003 г. юридическими лицами (обладающими правами юридического лица) названы представительный орган местного самоуправления и его исполнительный орган (администрация). Ни в одном из правовых актов не говорится, что это юридические лица публичного права, они названы просто юридическими лицами. Решение вопроса о юридической правосубъектности органов государства и муниципальные образований представляет значительные сложности. Орган публичной власти - это особое образование, созданное не столько собственником, на что обычно делается акцент в гражданском праве (и это так), сколько обладателем публичной власти для выполнения функций управления. Государственный орган образуется государством (другими его органами) или непосредственно гражданами путем прямых или косвенных выборов. В России путем прямых выборов формируется одна из палат парламента - Государственная Дума, а путем косвенные выборов - Совет Федерации (половина состава этой палаты парламента избирается законодательными органами субъектов РФ, избранными гражданами, половина членов Совета Федерации назначается высшими должностными лицами субъектов РФ). Другие федеральным органы формируются или назначаются вышестоящими органами. Органы субъектов РФ избираются гражданами (законодательное собрание), наделяются полномочиями законодательными собраниями (глава администрации субъекта РФ), формируются или назначаются вышестоящими органами. Органы государства и муниципальные образований не могут выступать от своего имени в качестве хозяйствующих субъектов (если они, их должностные лица и участвуют в гражданско-правовые отношениях, то не от собственного имени, а как законные представители государства, субъекта федерации, муниципального образования). Сами по себе государственные и муниципальные органы не являются по своему существу субъектами гражданского права, к ним не может быть отнесено общее понятие юридического лица, которое содержится в ст. 48 ГК РФ. С другой стороны, осуществляя властные полномочия, они уже поэтому выступают и не могут не выступать вовне в отношениях с другими образованиями, гражданами, их объединениями как самостоятельные единицы, образования, «обособленности» в некоторых частноправовых отношениях. Поэтому выше мы и говорили об элементах гражданско-правовой правосубъектности у юридических лиц публичного права, констатируя одновременно, что это не превращает их по своему основному качеству в юридических лиц частного права. По-разному можно толковать применение к органам государства, муниципальных образований также положения об обособленном имуществе. Даже если не касаться крайне сложного вопроса о том, может или не может орган государства или муниципального образования приобретать собственность на свое имя (например, на заработанные средства, если это будет разрешено в законном порядке), у него есть какое-то имущество, которым он пользуется. Вряд ли к имуществу названных органов власти можно применять словосочетания «хозяйственное ведение» или «оперативное управление», так как это государственное или муниципальное имущество (здания, оборудование и т. д.) вручено органу государства или органу местного самоуправления не для целей хозяйствования, а для осуществления функций публичного управления. У государственного органа и органа местного самоуправления есть определенные права (компетенция того или иного конкретного органа), на него возложены определенные обязанности по управлению (задачи и функции). Права и обязанности в данном случае не воспринимаются как нечто разделенное, они выступают в слитном, спаянном виде как полномочия. Это одна из особенностей данного рода юридического лица публичного права. Ответственность государственного органа перед вышестоящими органами известна. Есть и другие формы ответственности. Как известно, можно обжаловать акты и действия органов государства, муниципальных органов в суде. Факты такого рода многочисленны. Выше говорилось, что суд рассматривал даже жалобу (правда, депута та) на действия палаты парламента, хотя палата не была определена как юридическое лицо. Сказано и о жалобе в суд на Государственную Думу со стороны законодательного органа субъекта РФ (последний тоже не характеризуется в правовых актах как юридическое лицо). В этих случаях имеют место скорее конституционно-правовые или административно-правовые, чем гражданско-правовые отношения, хотя дела рассматриваются по правилам гражданского процесса. Некоторые органы государства, муниципальных образований могут нести такие формы ответственности, которые неприменимы к юридическим лицам частного права и другим видам юридических лиц публичного права (например, роспуск муниципального представительного органа, вынесение вотума недоверия администрации в некоторых муниципальных образованиях). Жалобы политических партий на действия Центральной избирательной комиссии (а она является юридическим лицом) и судебные процессы имеют конституционно-правовой характер и соответствующие формы ответственности. Уголовная ответственность к органу государства практически неприменима, хотя по примеру зарубежного права теперь все чаще признается уголовная ответственность юридических лиц. Однако нужно иметь в виду, что аналог юридического лица, например, в англосаксонском праве - это корпорация, а по англосаксонской системе права корпорация может состоять и из одного лица. Гражданско-правовая ответственность к органу государства применяется в особой форме: иск подается не против органа, а против того публично-правового образования, к которому он принадлежит, реальное возмещение ущерба осуществляет не орган, а соответствующая казна. Таким образом, если говорить об особенностях органа публичной власти (государства, государственного и муниципального образования) как юридического лица, то в самой обобщенной характеристике можно было бы сказать, что это публично-правовое образование, обладающее делегированной ему публичной властью в пределах компетенции по управлению, установленной законами (другими актами вышестоящих органов), находящееся в отношениях субординации, имеющее особый состав «членов» (штат публичных служащих), могущее иметь некоторые элементы гражданской правосубъектности в пределах закона, несущее публично-правовую и иные формы ответственности за свои правовые акты и деятельность. Элементы гражданской правосубъектности у органа публичной власти минимальны, они меньше, чем у учреждения публичной власти. 4. Государственные и муниципальные учреждения. После внесения поправок 2006 г. ГК РФ говорит о государственных, муниципальные и частные учреждениях (первые два вида объединяются понятием «бюджетные учреждения»). Частные некоммерческие учреждения регулируются ст. 9 Закона о некоммерческих организациях. Последние в данном случае нас не интересуют, поскольку в книге речь идет об учреждениях публичной власти. Такие учреждения имеют множество конкретные разновидностей. Многие из них по отдельным параметрам близки к государственному или муниципальному органу (государственные фонды, например ПФР, ФСС РФ), другие имеют отдельные черты сходства с некоммерческими общественными объединениями. ГК РФ (ст. 120) знает понятие учреждения (без создания специальные определений для учреждений государственные и иных). До принятия в 2006 г. поправок в ГК РФ ст. 120 имела следующую формулировку: «Учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социальнокультурные или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично». В связи с принятием Закона об автономных учреждениях она изменена и гласит: «Учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурные или иные функций некоммерческого характера». Слова о полном или частичном финансировании исключены. За учреждением его собственником закрепляется определенное имущество. Если речь идет об учреждениях Российской Федерации, субъектов РФ, муниципаль ных образований, то это имущество, а также имущество, приобретенное учреждением, находится в собственности таких образований. Права учреждения на это имущество, как указано в п. 1 ст. 120 ГК РФ, определяются в соответствии со ст. 296 ГК РФ, а последняя говорит о праве оперативного управления. В хозяйственном ведении такое имущество, следовательно, состоять не может. Более подробно мы рассмотрим этот вопрос ниже, а сейчас вернемся к ст. 120 ГК РФ. ГК РФ не регулирует раздельно правовое положение учреждений Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, обычно применяя к ним термин «бюджетные учреждения». Общее определение учреждения в ГК РФ относится и к ним. В нем говорится о функциях учреждения, среди которых названо управление. Такая функция выделяет учреждение среди некоторых других лиц публичного права. Еще более характерно положение, содержащееся в Законе об автономных учреждениях129. В ст. 2 говорится, что они создаются для выполнения работ и услуг в целях осуществления полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления. О точности такой формулировки и о возможности распространения полномочий органов на учреждения мы скажем ниже. В данном случае важно констатировать: автономные учреждения (а они бюджетные целиком или в части) создаются в целях осуществления управленческих (т. е. в той или иной степени властных) полномочий. Но если это можно сказать об автономных учреждениях, то тем более это можно сказать о неавтономных учреждениях такого рода, свобода деятельности которых меньше. Вместе с тем ссылки на публичное управление имеют общий характер: эту функцию выполняют и органы (другой род юридических лиц публичного права). Для публичного учреждения характерна специфическая форма публичного управления, рассматриваемая ниже. ГК РФ в прежней редакции признавал «особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учре ждений» и устанавливал, что такие особенности регулируются другими («отдельными») законами и иными правовыми актами. Таким образом, государственные и муниципальные учреждения были обособлены от юридических лиц частного права. Сейчас это сделано более четко в связи с новой редакцией ст. 9 «Частные учреждения» Закона о некоммерческих организациях. Теперь формулировка ст. 120 имеет более определенный характер. Говорится, что учреждение может быть частным (создается гражданином или юридическим лицом) или может быть создано Российской Федерацией, субъектом РФ, муниципальным образованием (государственное и муниципальное учреждение). Термина «учреждение публичного права» в ст. 120 нет, но по существу в последнем случае речь идет именно о нем. Такое учреждение может быть бюджетным или автономным учреждением, как гласит ст. 120. В отношении бюджетного учреждения вопрос, видимо, ясен: по своей природе это учреждение публичного права, но, как говорилось выше, в автономном учреждении тоже доминируют публично-правовые качества (назначение публичной властью руководителя, задания со стороны властвующего собственника, полное или частичное, но обязательное бюджетное финансирование, в том числе полное финансирование заданий собственника и финансирование некоторых других сторон деятельности автономного учреждения и т. д.). Есть еще несколько важных моментов в положениях ст. 120 ГК РФ. Ранее говорилось, что учреждение отвечает по своим обязательствам имеющимися в его распоряжении денежными средствами. Речь шла только о денежных средствах. Это положение было не вполне ясно (денежными средствами может быть и фонд заработной платы), но ясно, что имущественная ответственность учреждения была ограничена, тем более что за определенные действия учреждения отвечала и отвечает казна соответствующего публично-правового образования (а в нее, по разъяснению Высшего Арбитражного Суда РФ, входит все имущество). В новой редакции ст. 120 ГК РФ сохранила формулировку о денежный средствах, но теперь уточнено, что такую ответственность несут частные и бюджетные учреждения, сохранена и формулировка о субсидиарной ответственности собственника при недостатке денежных средств. Что же касается автономного учреждения, то в соответствии с абз. 5 п. 2 ст. 120 его имущественная ответственность имеет особый характер. О ней будет сказано ниже. Недвижимое имущество публичного учреждения принадлежит собственнику, это не собственность учреждения (это относится и к автономным учреждениям). Ограничения распространяются и на денежные средства учреждения, по крайней мере на их определенную часть, выделенную собственником учреждения (реально - органами государства, субъектов РФ, местного самоуправления) для финансирования обязательных выплат, предусмотренных законом. Второй момент связан с установлением субсидиарной ответственности, что не имеет места по отношению к органам публичной власти. При недостаточности денежных средств у учреждения субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник соответствующего имущества. Распространяется ли такая ответственность на государственные и муниципальным учреждения? С одной стороны, может распространяться, поскольку ГК РФ устанавливает общее правило. Более того, в упомянутом постановлении Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 23 говорится об ответственности публично-пра- вовыгх образований за созданные ими учреждения всем имуществом (казной), а не только бюджетными средствами. С другой стороны, есть упомянутая выше оговорка об особенностях правового положения государственный учреждений и положение о том, что они не могут быть признаны банкротами (эта норма относится ко всем учреждениям). Кроме того, нужно учесть, что ГК РФ регулирует отношения юридических лиц частного права, а мы имеем дело с лицами публичного права, у который другие цели и задачи. Словом, возникает много сложных ситуаций, а выход из них простой: нужно ввести понятие юридиче ского лица публичного права, определив присущие ему особенности. Каждое публичное учреждение (государственное, субъекта федерации, муниципальное, территориальной автономии в тех странах, где она есть) обычно действует в отношении определенного контингента лиц (Пенсионный фонд работает с пенсионерами, государственная библиотека устанавливает свои правила для читателей и т. д.). Эти отношения имеют в значительной мере индивидуализированный характер и форму публичных (государственных, муниципальных) услуг. Об этой особенности проявления публичной власти учреждения мы еще скажем ниже. Заметим лишь, что такие услуги оказывают и органы публичной власти, но услуги учреждений имеют профилированный характер в зависимости от определенной категории лиц. Кроме того, именно услуги составляют основное содержание их дятельности, что вряд ли можно сказать об органах публичной власти. Если же попытаться дать наиболее общую характеристику публично-правового учреждения как юридического лица публичного права, то можно сказать, что это публично-правовое образование, находящееся в состоянии субординации (в том числе и по отношению к учредившему его органу государства), обладающее правом на применение особой (специализированной и индивидуализированной) публичной власти при оказании публичных услуг, пользующееся по сравнению с органами государства более широкой гражданской правосубъектностью и несущее публично-правовую и иные формы ответственности. 5. Некоммерческие общественные организации. По отношению к рассматриваемым ниже образованиям в российском законодательстве употребляется слово «организация». Мы пользуемся им, хотя не все рассматриваемые образования являются организациями (есть иные формы, о них говорится в Законе об общественных объединениях). Сделанное уточнение «общественные» означает, в частности, что к числу юридических лиц публичного права не относятся религиозные организации. В России они охватывают большие группы населения: 75-85 млн православных, 6-9 млн мусульман и др.130 Учитывая численность таких объединений, другие факторы, некоторые авторы утверждают, в том числе в учебниках, что религиозные организации входят в состав политической системы общества. Думается, что это не так. Церковь отделена от государства - средоточия политической власти, она не вправе участвовать в политике. Религиозные организации не вправе оказывать давление на государственную власть, они не могут быть наделены отдельными полномочиями органов государства, субъектов РФ, местного самоуправления (что иногда возможно для некоммерческих общественных организаций). Религиозные организации могут заниматься некоторыми видами социальной благотворительной деятельности (например, помощь обездоленным лицам), но они действуют главным образом в интересах своей паствы (прихожан церкви), удовлетворяют частные духовные запросы. Поэтому, на наш взгляд, они являются некоммерческими организациями частного, а не публичного права (и, соответственно, юридическими лицами частного права), хотя основные положения законов о роли церкви в обществе имеют публично-правовой характер. Важно различать суть регулируемого правом явления и характер норм той отрасли права, которая эти явления регулирует. Хотя в Законе о некоммерческих организациях есть положения, одновременно относящиеся к некоммерческим организациям общественного и религиозного характера, такие обобщения не всегда верны: в России действуют отдельные законы о тех и других. Да и дальнейшее регулирование идет по пу ти разделения. В обширных поправках, внесенных в Закон о некоммерческих организациях в 2006 г., об общественных объединениях говорится отдельно. В России существует огромное количество некоммерческих организаций (по некоторым данным, их 450-550 тыс.)131. Их образование и последующая государственная регистрация (признание объединений юридическими лицами) имеют сравнительно простую процедуру (в некоторых случаях для их создания достаточно двух или трех человек)132. Некоммерческие организации имеют разные названия, виды и формы (политические партии, профсоюзы, женские и молодежные организации, национально-культурные автономии и т. д.). У одних из них отчетливо заметны признаки юридического лица публичного права. Политические партии единственные из общественных объединений вправе выдвигать кандидатов на выборах. Они активно участвуют в политике. У других некоммерческих организаций (например, благотворительных) признаки юридического лица публичного права выражены гораздо слабее, во многих сторонах их деятельности доминируют черты юридических лиц частного права. В некоммерческих партнерствах в отличие от других некоммерческих организаций в случае ликвидации можно часть имущества, оставшегося после расчетов с кредиторами, разделить между его членами, правда, в пределах стоимости имущества, переданного его членами в собственность некоммерческого партнерства, за исключением членских взносов (в других некоммерческих организациях никакое имущество не возвращается, а идет на уставные цели общественной пользы). Однако во всех случаях некоммерческие организации создаются не для хозяйственных целей, не для извлечения прибыли, а для достижения общественных благ (п. 2 ст. 2 Закона о некоммерческих организациях). Они могут заниматься хозяйственной деятельностью, но только для достижения указанной главной цели. А это значит, что по своей сути они являются субъектами публичного права, юридическими лицами публичного, а не частного права. С другой стороны, в отличие от государственных и муниципальных органов и учреждений некоммерческие общественные организации создаются не для осуществления публичной власти, публичного управления. Они могут участвовать в борьбе за власть, оказывать давление на нее. В этом специфика данного рода юридического лица публичного права. Итак, если попытаться дать общую характеристику некоммерческому общественному объединению как юридическому лицу публичного права, то можно сказать, что это автономное, не находящееся в состоянии субординации, публично-правовое образование, создаваемое на основе добровольного объединения членов (участников) в целях достижения общего блага, участвующее в отношениях с публичной властью путем состязательности за нее, участия в ней, давления на нее, обладающее публичноправовой (например, организация демонстраций) и гражданско-правовой правосубъектностью, несущее публично-правовую и иные формы ответственности.

В административном праве субъектами являются публичные и частные лица. В сферу частных лиц относятся физические граждане и юридические, то есть частные организации, компании, фирмы, разные корпорации и так далее. Публичными лицами могут стать только лица юридические:

• государство, которое представляется, в основном, его главными органами;
• местные сообщества или территориальные коллективы;
• а также публичные учреждения.

Государство имеет все признаки юридического лица, в котором есть имущество — государственная собственность, имеется штат служащих. Оно заключает договора, берет на себя обязанности, выступая в суде в виде заинтересованной стороны. В отношении государства может быть судом вынесено решение о восстановлении ущерба и оплаты судебных издержек. Государство, как в столице, так и по местам, представляют их назначенные лица.

В столице — это президент, его премьер-министр, а также министры. Президент и премьер-министр управляют административным корпусом государства. Они издают нормативные документы с целью исполнения законов и осуществления всех полномочий в сфере правообразования; назначают высшие должностные лица государства, то есть судей, министров, послов, префектов, директоров министерств и различных государственных компаний, ректоров и прочее. Также они контролируют деятельность всех министерств и ведомств и, если есть необходимость, то решают между ними разногласия.

Премьер-министр и министры составляют одно целое правительство — Совет министров. Конституция не разделяет ясно полномочия президента и его премьер-министра. Из-за этого часто происходит неразбериха. Количество министров и их полномочия не установлены ни Конституцией, ни какими-то законами, а определяет это премьер-министр.

Министры пользуются высшей властью администрации в назначенных им сферах. Их решения могут отменить только административные суды, а не президент или премьер-министр. Так в 1965 г. решил Государственный совет, когда рассматривал дело торговой компании Туниса. В экстренных ситуациях премьер-министр может добиваться отставки министра, заручившись поддержкой президента, а новый министр может заменить решения своего предшествующего министра.

Структура публичных юридических лиц

Помощь министру в организации может оказывать его кабинет, который включает не больше 10 человек. Любой министр сам разрабатывает внутреннюю структуру подведомственного ему министерства. Крупные отделения министерств возглавляют чаще всего генеральные директора. Подчиняются генеральному директору простые директора, их заместители, руководители разных отделов и служб, начальники бюро и прочие.

Главный аппарат министерства, в основном, не занимается повседневной оперативной деятельностью. Этим занимаются местные службы министерства. Главная роль центрального руководства — оказать помощь министру в определении политики министерства и в контроле за внедрение этой политики в жизнь.

Представители государства в регионах и департаментах — это префекты. Они сообщают правительству о состоянии руководства на местах, руководят полицией и другими службами по местам: по облагораживанию территории, сельского хозяйства, социальными и санитарными служба, численность которых составляет приблизительно 10 % от всего персонала местных государственных служб, которые подчиняются столичным министерствам.

Но, к сожалению, до сих пор множество важных служб по различным причинам ему не подчиняются. Это, в частности, касается местных служб государства в сфере финансов, труда, образования, юстиции и армии. В согласии с политикой децентрализации права префектов по руководству местными сферами должна расшириться.

Префекты имеют право издавать индивидуальные и нормативные акты. Они должны контролировать деятельность местных комитетов. Роли управления за границами столицы тоже производят местные службы разных министерств. Скорее всего, они действуют на уровне департаментов, возглавляются директорами департаментов и называются службами департамента. Эти службы подчинены министерствам. Например, решения руководителя службы министерство может отменить. Местные службы из столицы получают указания в виде циркуляров; затем их деятельность проверяется генеральными инспекторами из министерств.

Местные службы министерств и префекты – это главные орудия политики территориальной государственной власти. Местные сообщества могут быть двух видов: обычные, состоящие из множества общин, регионов и департаментов и особые. В согласии с законом все эти сферы – это юридические публичные лица. Их статус устанавливает закон, а не административные акты, состоящие из закона.

Впрочем, определяются только главные принципы статуса, а детали развивает исполнительная власть. Руководящие органы по местам выбирает население. Раньше они четко контролировались столицей через префектов. Теперь этот надзор стал не таким строгим и производится путем опротестования актов в судах администрации. Финансовый контроль производится только через региональные отделения счетной национальной палаты.

Чаще всего местные сообщества – это сферы и департаменты, которые предусмотрены Конституцией. Их новая категория из регионов создана Законом в 1972 г.

Местное деление публичных юридических лиц

Наиболее многочисленные общества — это простые общины. Их насчитывается приблизительно 36,7 тыс., различных по численности населения. Они составляют от 100 человек в небольшом сельском обществе до 1 млн. в городском обществе. Общины произошли задолго до революции как продолжатели церковных приходов. Они намного ближе находятся к населению, меньше централизованы, более демократичны.

Правовое влияние общин определяется общим законом, который был утвержден в 1984 г. К руководству общин принадлежат — очистные сооружения, водоснабжение, рынки, ярмарки, муниципальные библиотеки и музеи, скотобойни, похоронные бюро и кладбища, а также учебные заведения. В отдельных ситуациях они могут вмешаться в хозяйственную и другую деятельность частных лиц.

Руководит общиной муниципальный совет, который насчитывает от 9 до 69 человек, в зависимости от количества жителей и избирает его население сроком на 6 лет. Выборы в совет и его преждевременный роспуск декретом Совета министров производится под руководством административного суда. Ежегодно муниципальный совет определяет местный бюджет, принимая решения о займах, о количестве штатных служащих, выбирает мэра общины из текущего состава и следит за его деятельностью. Мэр и его личные заместители — это главная действующая власть общины.

У общины есть свое собственное имущество: частные дороги — на праве общинной собственности, иногда даже крупные предприятия и другое имущество — на правах частной собственности. Даже маленькие сельские общины бывают богатыми, потому что они лично владеют лесами и получают в подарок значительную часть имущества. Часть доходов бюджета общины наполняется за счет общинных налогов.

Для внедрения общих проектов общины создаются различные объединения: специальные синдикаты. Они необходимы, например, для стремления к какой-то одной цели – электрификации. Также создают синдикаты для многих целей, городские округи и сообщества. Все это – и есть публичные юридические лица. В целях увеличения общин закон устанавливает разные финансовые льготы для их объединений.

Роль департаментов в публичных юридических лицах

Менее самостоятельны, чем общины, департаменты, потому что они более четко проверяются столицей при помощи префектов. В них сосредоточена главная масса местных министерских служб. Вместе с тем, реформы 1982-1983 годов значительно упрочили самостоятельность департаментов:

1. к ним перешла часть полномочий, которая осуществляется центром;
2. исполнительным органом департамента теперь является не назначенный правительством префект, а избранный председатель этого совета генеральным советом департамента.

До 1982 г. к деятельности департамента относились дорожные сети и социальная помощь. Потом департаменты получили большие полномочия в сфере транспорта, жилищного строительства, здравоохранения и в сфере образования. Они имеют право вмешиваться в хозяйственную работу частных лиц. Департаменты, как и общины, имеют полномочия заключать соглашения между собой для стремления к общим целям.

Высший орган управления департаментом – это генеральный совет, который избирается населением на 6 лет и обновляется наполовину через каждые 3 года. Совет устанавливает бюджет и заключает договоры с другими департаментами об образовании хозяйственных совместных и других объединений, определяя место вложениям, которые выделяет столица, осуществляет опекунство над общинами, избирая председателя совета и следя за его деятельностью.

Начиная с 80-х годов, регионы имеют статус местных общин с правом самоуправления. У них есть свой собственный бюджет, и они сами выбирают себе персонал. Регионы стали крупными центрами местного управления в разных сферах, например, в планировании, благоустройстве территории, профессиональной подготовке, транспорте, культуре, научных исследованиях. Ими руководят региональные советы, которые избирает население. Председатель регионального совета теперь — вместо префекта исполнительная высшая власть в регионе.

Новые публичные юридические лица

Ежегодно создаются новые публичные компании. Публичные учреждения по своему существу являются специальными службами. В своих учредительских актах их часто называют учреждениями, которые «наделены признаками гражданских лиц и финансовой автономии». Их часто бывает трудно отличить от частных организаций, выполняющих отдельные функции государственной службы, например, от местных сфер социального обеспечения или объединений лиц любых свободных профессий.

Иногда сам закон точно указывает, что же на самом деле имеется в виду. Например, в законе 1971 г. объединения профсоюзных работников лесного хозяйства прямо называются — публичные учреждения. Когда нет такого четкого указания, тогда необходимо тщательно исследовать закон.

Руководящие члены правления публичных учреждений также бывают разными. Одними учреждениями руководят назначенные сверху директора, другими управляют административные советы и председатели, назначенные столицей или избираемые своими советами. Рядом с председателем совета иногда может быть должность генерального директора. Составы самих советов тоже могут быть разными. В некоторых ситуациях многих из них составляют представители государства, а в других случаях, например при университетских советах, представители государства абсолютно отсутствуют.

Публичные учреждения в любой сфере находятся под контролем государства. Иногда этот контроль очень строгий, как это было, в случае, предусмотренном в 1971 г. в циркуляре министра национального образования, которое было адресовано директорам лицеев. Контроль может быть и менее серьезным, тогда учреждение пользуется большей автономией.

Различие между частными и публичными юридическими лицами было замечено еще римскими юристами. Римское государство обладало двумя группами правомочий: публичного и частного характера. В качестве носителя государственной власти (imperium) государство было субъектом публичного права. Как носитель частноправовых имущественных полномочий (fiscus) оно признавалось субъектом частного права475. В современных правопорядках юридические лица обычно подразделяются на публичные, частные и квази публичные. Для их разграничения, как правило, используются следующие критерии: 1) порядок создания, в том числе правовая природа акта, послужившего основанием для возникновения юридического лица; 2) объем правоспособности, предмет и цели деятельности юридического лица; 3) наличие или отсутствие у юридического лица властных полномочий; 4) характер взаимоотношений между юридическим лицом и его учредителями (участниками); 5) правовой режим имущества юридического лица. Публичные юридические лица. Правовое положение публичных юридических лиц (порядок создания, структура, компетенция, органы управления, правовой режим имущества и пр.) регламентируется нормами не только гражданского, но и публичного права. Как подчеркивал Гирке, социальное право публичной корпорации становится составной частью публичного юридического порядка. Внутренняя жизнь публичной корпорации подчиняется действию таких же норм, какими регулируется собственная жизнь государства. Публичная корпоративная власть получает атрибуты государственной власти, а ее носители занимают начальственное положение. Внутренние споры в публичной корпорации разрешаются административной юстицией, а не путем гражданского процесса. В отношении учреждения, изменения, прекращения и защиты публичных корпораций государство осуществляет особую власть, надзирая за выполнением корпорацией ее задач476. Юридическое лицо публичного права создается по воле государства (иного публично-правового образования), на основании публичноправового акта нормативного характера (закона, иного правового акта) либо административного акта, который принимается органом государственной власти (управления) и определяет специальную (целевую) правоспособность юридического лица, в том числе его цели и задачи; предмет деятельности; полномочия, делегированные ему государством, иные права и обязанности; основы взаимоотношений с государством и его органами; структуру и компетенцию органов управления юридического лица; правовой режим имущества; ответственность юридического лица по его обязательствам и возможность привлечения к субсидиарной ответственности государства; порядок отчетности юридического лица и способы государственного контроля за его деятельностью; порядок его реорганизации и ликвидации и пр. Публичные юридические лица имеют общегосударственное значение. Они являются частью государственной власти в разных инстанциях и обладают властными правомочиями публичного характера (издание нормативных актов; осуществление контрольных и надзорных функций; сбор налогов; отправление правосудия и пр.). Осуществляя предоставленное им полномочие, они сами или их органы действуют не в качестве представителей гражданского права, а в качестве должностных лиц или делегатов публичного или общественного права, заимствующих свои полномочия из самой должности. Эти лица имеют законные полномочия на свои должностные действия, осуществляя правомочия не только гражданского, но и общественного характера477. Особенность государственных учреждений состоит в том, что они осуществляют чужие права, принадлежащие государству478. Действительно, суд нельзя считать субъектом права судить и наказывать; налоговые органы не являются субъектами права собирать налоги, а оборонное ведомство - субъектом права набирать рекрутов в армию и т.д. Все перечисленные юридические лица действуют от имени государства, наделившего их указанными полномочиями (компетенцией) в соответствии с законом. Нередко такие юридические лица даже не имеют собственных учредительных документов (своего устава или положения), а действуют на основании Конституции данного государства, иного общего или специального закона. Законодательство зарубежных стран обычно причисляет к юридическим лицам публичного права государство, административно-территориальные единицы, государственные учреждения, торгово-промышленные палаты, иные подобные организации479. Например, во Франции публичными юридическими лицами считаются: государство, департаменты, государственные учреждения, государственные учебные заведения, торговые палаты, благотворительные организации и др.480 В ФРГ существует целая система юридических лиц публичного права. Прежде всего к ним относятся федеральные государственные учреждения (oberste BundesbehOrden, Bundesoberbehorden, Zentrale Bun- desbehorden), в том числе Правительство; Федеральный банк; Федеральная счетная палата; Патентное ведомство; Федеральная почта; Министерство иностранных дел, иные федеральные министерства и ведомства. Они уполномочены к самостоятельному выполнению функций публичного управления и в пределах своей компетенции обладают правом принимать нормативные акты, обязательные для третьих лиц. Как отмечают германские правоведы, многие юридические лица публичного права создаются государством исключительно с целью освободить собственно управленческие государственные организации от осуществления хозяйственной (экономической, предпринимательской и т.п.) деятельности. К ним относятся: Во-первых, корпорации публичного права (Korperschaft des of- fentlichen Rechts), которые выполняют функции публичной власти, но не являются государственными учреждениями (органами), ибо государство осуществляет через них опосредованное управление. В пределах своей компетенции эти корпорации вправе принимать общеобязательные правовые нормы. В свою очередь они подразделяются на территориальные (коммуны, т.е. общины и союзы общин) и персональные (например, образованные лицами одной профессии или сферы деятельности - ремесленная, врачебная и адвокатская палаты и др.; организации социального обеспечения - больничные кассы, пенсионные организации; высшие школы). Членство в профессиональных корпорациях обычно является обязательным для соответствующих лиц. Во-вторых, самостоятельные имущественные организации публичного права (Anstalten), определяемые как организационное единство имущественных и кадровых средств (имущество и управленческий аппарат) в руках носителя публичного управления, которое предназначено для длительного служения определенным управленческим целям. Эти юридические лица обычно создаются для выполнения работ и оказания услуг потребителям на основе публичных договоров (банки, сберегательные кассы, предприятия транспорта и связи, радио). При наличии специального управомочия со стороны государства они могут издавать акты, содержащие нормы права. В-третьих, фонды публичного права (Stiftung) - правоспособные организации, создаваемые для управления некими имущественными ценностями (капиталом или вещью), целенаправленно переданными основателем данного фонда. Они учреждаются актом государственной власти (законом или на его основе), имеют властные полномочия и находятся под государственным надзором. Публичные фонды могут со держать больницы, дома престарелых, создаваться для поддержки образования, науки, культуры, охраны природы и пр. Германское гражданское уложение уравняло юридических лиц публичного и частного права только в отношении ответственности за действия правления и его членов, а также потери правоспособности в случае открытия конкурса над имуществом юридического лица (§ 89 ГГУ). В ФРГ существуют ограничения для деятельности юридических лиц публичного права в сфере экономики, которые выгодны частноправовым субъектам. Публичные юридические лица могут заниматься предпринимательской деятельностью только в сфере общих интересов, при условии, что по причинам организационного или экономического характера эффективное осуществление этой деятельности субъектами частного права невозможно481. В США публичными юридическими лицами считаются: государство (федерация и отдельные штаты); государственные (муниципальные) органы - государственные департаменты; независимые агентства и др.482 Свойство юридического лица как субъекта публичного права требует специального признания. Так, в ГК Нидерландов (п. I ст. I) прямо сказано, что статусом юридических лиц обладают: государство, провинции, муниципалитеты, управления по надзору за плотинами, а также все органы, которым в силу Конституции предоставлены предписывающие полномочия. Другие органы, на которые возложено выполнение части функций органов власти, являются юридическими лицами только тогда, когда это предусмотрено законом (п. 2 ст. I). Согласно п. 3 ст. I ГК Нидерландов общие положения Гражданского кодекса о юридических лицах не распространяются на юридические лица публичного права483. Квазипубличные юридические лица. Наряду с публичными и частными юридическими лицами существуют промежуточные образования, которые обычно определяют как квазипубличные (quasi-public). Это субъекты, не причисляемые к юридическим лицам публичного права, но служащие общим нуждам населения484. Например, согласно праву ФРГ квазипубличными юридическими лицами можно признать частные предприятия с полученными публичными функциями. По сути эти организации остаются юридическими лицами частного права, но в определенной сфере могут наделяться публичными полномочиями - правом принимать административно-правовые акты и совершать необходимые действия (частные школы, частные банки, юридические лица, выполняющие функции профессионального надзора и контроля, проведения экспертиз и др.). Как отмечают исследователи, передача публичных функций частноправовым юридическим лицам осуществляется для того, чтобы заменить бюрократический механизм эффективным хозяйственным управлением и сократить государственное финансирование485. С точки зрения права США квазипубличными являются: Правительственная национальная ипотечная ассоциация (Government National Mortgage Association - GNMA, Джинни Мэй, Джинни); Федеральная национальная ипотечная ассоциация (Federal National Mortgage Association - FNMA, Фэнни Мэй, Фэнни), образованная Конгрессом США в 1938 г. в качестве представителя Правительства Соединенных Штатов для организации вторичного рынка частных ипотечных кредитов; Федеральная корпорация ипотечного кредитования (Federal Home Mortgage Corporation - FHLMS, Фредди Мак), созданная Законом 1970 г. о чрезвычайном финансировании жилищного строительства, и др. Эти организации, осуществляющие рефинансирование ипотечных кредитов, определяются американским законодательством как «федеральные фонды содействия» и сочетают в себе черты одновременно публичных и частных юридических лиц. С одной стороны, они созданы для выполнения определенной правительственной цели, обозначенной их федеральным статусом, получают ряд полномочий от федеральных органов и контролируются федеральным правительством США; с другой стороны - участвуют в обороте, извлекают прибыль и управляются как юридические лица частного права486. Квазипубличными юридическими лицами являются государственные (публичные) корпорации. Прародительницей государственных корпораций считается Англия, хотя сейчас они широко распространены во многих зарубежных странах. В английском праве выделяют несколько разновидностей публичных корпораций: коммерческие публичные корпорации (Национальное управление железных дорог); управленческие публичные кор порации, отвечающие за организацию и функционирование сферы услуг (корпорация по развитию городов и жилищного строительства); публичные корпорации, осуществляющие совещательные, консультационные функции (Комитет по ценам и доходам). В США публичные корпорации создаются для осуществления отдельных правительственных функций (например, корпорации по комплексному использованию природных ресурсов, муниципальные корпорации в области местного самоуправления) . Государственная корпорация создается на основе акта государственного органа (парламента, министерства), определяющего ее правовой статус: цели и задачи, виды деятельности, структуру органов управления, порядок отчетности, разрешения споров, реорганизации и ликвидации и др. Правоспособность государственной корпорации является специальной (исключительной), а сделки, выходящие за ее пределы, считаются ничтожными. Классическая государственная корпорация унитарна, ибо ее имущество образовано за счет государства, хотя не исключено формирование имущества из взносов государственных образований различного уровня либо иных субъектов публичного права. Обособленное имущество корпорации, которым она отвечает по своим обязательствам, остается в государственной собственности. Как правило, государство по долгам корпорации не отвечает. Государственные корпорации могут функционировать на принципах самоокупаемости, быть прибыльными или заведомо убыточными. Чаще всего корпорации финансируются из бюджета, хотя нормативные акты и уставы некоторых корпораций дают им возможность получать доходы от использования имущества, выпуска ценных бумаг, оказания услуг, иных видов деятельности. Поэтому возможен различный порядок налогообложения: уплата налогов по правилам, установленным для коммерческих юридических лиц; предоставление налоговых льгот; полное освобождение от уплаты налогов. Финансовая отчетность корпорации ежегодно представляется на рассмотрение и утверждение органа власти, ответственного за исполнение бюджета, и в соответствующее государственное ведомство. По мнению И.В. Ершовой, государственные (публичные) корпорации (public corporation) англо-американского права являются типичными юридическими лицами частного права. Однако если данная государственная корпорация преследует цели публичного характера, обладает властными полномочиями, возникает и прекращается на основании специального акта, принимаемого компетентными государственными органами, имеет строго специальную правоспособность, то ее следует причислить к юридическим лицам публичного права487. Частные юридические лица. Деятельность юридических лиц частного права не имеет публично-правового значения, они не выполняют властно-распорядительные или контрольные функции. Как правило, такое юридическое лицо создается по усмотрению одного или нескольких частных лиц, на основании частноправового акта (гражданско-правовой сделки одного учредителя либо договора нескольких учредителей). Учредители утверждают устав юридического лица, определяют предмет и цели его деятельности, формируют его имущественную базу, образуют органы управления и пр. Большинство коммерческих и некоммерческих юридических лиц относятся именно к этой категории. Публичные компании англо-американского права (public companies) являются типичными юридическими лицами частного права. Их нельзя путать с классическими публичными юридическими лицами, ибо сходство между ними состоит только в названии. В Англии частная компания (private company) была легализована в начале XX в. Закон 1980 г. закрепил различия между частной и публичной компаниями. По сравнению с публичной частная компания пользуется рядом преимуществ: для начала деятельности компании не требуется получения промыслового свидетельства; она может иметь лишь одного директора; смягчены требования к лицам, которые могут действовать в качестве директоров. Только по отношению к публичной компании закон устанавливает требование минимального размера уставного капитала и части уставного капитала, подлежащей оплате к моменту регистрации компании. Закон 1981 г. снизил требования публичной отчетности по отношению к мелким и средним компаниям488. В США английской частной компании соответствует закрытая корпорация (close corporation), легализованная судебной практикой. Особенности ее статуса заключаются в следующем: ограничена численность акционеров; запрещена публичная подписка на акции; ограничена свобода передачи акций. При наличии указанных признаков корпорация может вести дела в упрощенном порядке, пользоваться иными привилегиями489. Закрытая корпорация американского права напоминает известное российскому праву закрытое акционерное общество. По сути так называемые публичные и частные компании английского права (public or private company) есть аналоги открытых и закрытых акционерных обществ российского права, которые известны также некоторым другим правопорядкам. Например, в Финляндии согласно нормам Закона о компаниях 1978 г. (29.09.1978/734) в редакции Закона от 14 февраля 1997 г. (osakey-htiolaki 1997/145490, с последующими изменениями и дополнениями) существуют две разновидности акционерных компаний: частная компания (private limited company; osakeyhtio или Oy - на финском языке; aktiebolag или Ab - на шведском языке) и публичная компания (public limited company; julkinen osakeyhtio или Oyj - на финском языке; publikt aktiebolag или Abp - на шведском языке). Аналогичное деление акционерных компаний на открытые и закрытые имеет место в законодательстве Нидерландов491.

Еще по теме § I. ЮРИДИЧЕСКИЕ ЛИЦА ПУБЛИЧНОГО И ЧАСТНОГО ПРАВА:

1. Лекция 3. Юридические лица и публичные образования как участники гражданских правоотношений 3.1. Понятие и признаки юридического лица. 3.2. Создание юридического лица. 3.3. Реорганизация юридического лица. 3.4. Ликвидация юридического лица. 3.5. Виды юридических лиц: А) коммерческие организации, Б) некоммерческие организации. 3.6. Участие публичных образований в гражданских правоотношениях.
2. Главаб УЧРЕЖДЕНИЯ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ КАК ЮРИДИЧЕСКИЕ ЛИЦА ПУБЛИЧНОГО ПРАВА
3. Глава4 ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ПУБЛИЧНЫЕ КОЛЛЕКТИВЫ КАК ЮРИДИЧЕСКИЕ ЛИЦА ПУБЛИЧНОГО ПРАВА
4. Глава5 ОРГАНЫ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ КАК ЮРИДИЧЕСКИЕ ЛИЦА ПУБЛИЧНОГО ПРАВА
5. § 4. Основные особенности юридического лица публичного права
6. § 3. Муниципальные образования как юридические лица публичного права
7. § 2. Государственные (государствоподобные) образования как юридические лица публичного права
8. 5.1. ЮРИДИЧЕСКИЕ ЛИЦА КАК СУБЪЕКТЫ МЕЖДУНАРОДНОГО ЧАСТНОГО ПРАВА
9. Глава7 НЕКОММЕРЧЕСКИЕ ОБЩЕСТВЕННЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ КАК ЮРИДИЧЕСКИЕ ЛИЦА ПУБЛИЧНОГО ПРАВА
10. Глава3 ГОСУДАРСТВО, ГОСУДАРСТВЕННЫЕ И МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ОБРАЗОВАНИЯ КАК ЮРИДИЧЕСКИЕ ЛИЦА ПУБЛИЧНОГО ПРАВА
11. § 2. Виды органов публичной власти как юридических лиц публичного права
12. § 11. ЕДИНСТВО ИСХОДНЫХ НАЧАЛ МЕЖДУНАРОДНОГО ЧАСТНОГО И МЕЖДУНАРОДНОГО ПУБЛИЧНОГО ПРАВА И «НАЦИОНАЛЬНЫЕ» СИСТЕМЫ МЕЖДУНАРОДНОГО ЧАСТНОГО ПРАВА
13. § 2. Виды учреждений публичной власти как юридических лиц публичного права
14. § 36 Союзная правоспособность в русском праве. - Юридические лица публичного типа. - Казна.
15. М. А. НИКИФОРОВА ВОЗНИКНОВЕНИЕ ЮРИДИЧЕСКОГО ЛИЦА. УЧРЕДИТЕЛЬНЫЕ ДОКУМЕНТЫ. РЕГИСТРАЦИЯ ЮРИДИЧЕСКОГО ЛИЦА

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Акционерное право - Бюджетная система - Горное право‎ -

Понятие «Юридическое лицо публичного права» мы планируем вывести из более широкого понятия «Юридическое лицо». В настоящее время в Российской Федерации наблюдается постепенный процесс модернизации гражданского законодательства. В 2014 году были внесены изменения в главу Гражданского кодекса «Юридические лица». Не смотря на двойственность данных изменений, необходимо заметить, что до сих пор не решена проблема гармонизации гражданского законодательства и некоторых юридических лиц, которые выполняют публичные функции. Такую задачу, по нашему мнению, может решить именно концепция юридических лиц публичного права. Данная теория существует в том или ином виде практически во всех странах, даже в России она находит отклик у научного сообщества. Понимают эту теорию по-разному: есть концепция В.Е. Чиркина, есть цивилистическая концепция (которую часто озвучивает Суханов), существуют также и иные подходы.

Что бы рассуждать о возможности классификации юридического лица необходимо, как указывалось ранее, вспомнить некоторые моменты о юридическом лице в целом. Истоки данного понятия коренятся еще в римском праве, в замечании Ульпиана о самостоятельной ответственности совокупности лиц как целого (universitas, corpus), а не каждого лица в отдельности по обязательствам такого товарищества.

Данную идею позже развивали глоссаторы и постглоссаторы (профессора первых университетов в Европе). Древние римляне выделяли различные аспекты юридических лиц в зависимости от той социальной роли, в которой выступали субъекты правоотношений, и от того, какой общественный авторитет обеспечивал нормативный характер типичных связей между людьми. Если речь шла об отношениях между отдельными лицами, отстаивавшими свои индивидуальные или семейные интересы, то такие отношения трактовались как частные. Если же отношение затрагивало интересы римского народа, то оно рассматривалось с точки зрения публичных интересов, а его нормативной основой выступала формализованная воля всего народа - публичный закон. Дождев Д.В. Римское частное право: Учебник для вузов / Под ред. В.С. Нерсесянца. М.: Издательская группа Инфра-М Норма. 2003. с. 1-2

На более позднем этапе развития данной идеи они пришли к понятию корпорации. Корпорацией, в частности, считали церковь, а позже английские юристы - корону, представленную монархом. Именно влияние англо-саксонского права породило в России такой субъект как государственная корпорация. При всем понимании, что данное понятие плохо вписывается в законодательство (особенно гражданское) РФ, еще в 1999 году была создана такая форма. Понимание понятия «корпорация» в странах романо-германской (куда можно отнести и Россию) и англосаксонской правовой семьи - разное. Для вторых это синоним понятию юридического лица, для первых же - один из видов юридического лица, основанный на членском участии в нем. Более детально данный вопрос будет раскрыт в следующем разделе

Согласно подобному пониманию правовой системы, юридические лица публичного права создаются непосредственно законом или административным актом и призваны решать публичные задачи. Их внутренняя организация также предусматривается соответствующими властными актами. Курилкина О.А. Юридические лица публичного права: институт частного или публичного права? // Юристъ-правовед. 2009. №3. с. 59

Развитие правовой мысли и общественных отношений развивались по пути усвоения и развития понятия юридического лица именно гражданским правом. С другой стороны, юридическое лицо не было ограничено лишь гражданскими правоотношениями. Оказалось, что данная конструкция пригодна для других отраслей права и была востребована ими. В зарубежном законодательстве юридическими лицами были объявлены профсоюзные организации, национально-культурные автономии, политические партии, муниципальные образования и др. По этому пути шло и законодательство России. Особенно активно возникали новые организационно-правовые формы и разновидности юридического лица в России в конце 90-х - начале 2000-х гг.

На сегодняшний день никто не отрицает, что категория юридическое лицо, в современном его понимании, - это продукт цивилистической мысли, которой принадлежит особое место в системе понятийного аппарата науки гражданского права. Белых В.С. К вопросу о юридическом лице публичного права // Бизнес менеджмент право. 2007. №3. с. 52;

Чиркин В.Е. О понятии и классификации юридических лиц публичного права // Журнал российского права. №6. 2010., с. 90 Необходимо согласится с тем, что концепция юридического лица публичного права возникла таким же способом, как некоторые иные институты публичного права, которые перенимались с частного. Примером этому может служить институт договора, который сейчас существует в административном, конституционном и международном публичном праве. Красавчиков О. А. Гражданско-правовой договор: понятие, содержание и функции: Категории науки гражданского права. Изб. тр. В 2 т. Т. 2. М., 2005. с. 274-275 Публичное и частное начала могут перенимать друг у друга не только определенные институты, но и подходы, методы и т.д. Такое взаимодействие может повышать эффективность, как получилось при внедрении «new public management» в государственных структурах.

В любом случае, еще даже в досоветский период ЮЛПП неоднократно упоминались в российских учебниках права. В частности, Г.Ф. Шершеневич считал, что юридическим лицом публичного права является государство, когда оно выступает в виде казны. Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права. М., 1911. с. 122. Он пытался также объяснить их сущность: «Юридические лица публичного права возникают помимо воли частных лиц. Они создаются или исторически, или в законодательном порядке. В свою очередь, «частные юридические лица устанавливаются по воле частного лица, выраженной в юридической сделке, в договоре, в завещании, в акте дарения». Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права. М., 1911. с. 137. До Шершеневича ЮЛПП описывал К.Д. Кавелин. Он называл разные виды юридических лиц, не занимаясь специально их классификацией, но его наблюдения оказались не востребованы наукой. Чиркин В.Е. О понятии и классификации юридических лиц публичного права // Журнал российского права. №6. 2010. с. 87-101 Можно заметить использование термина юридическое лицо публичного права и в советской юридической науке.

Подводя итоги исторического развития концепции ЮЛПП в России, необходимо согласиться с Белых, что книга профессора В.Е. Чиркина «Юридические лица публичного права» - это первое, действительно, монографическая попытка исследования юридических лиц публичного права в российской литературе. Однако, появление данной концепции говорит не о высокой степени регулирования этих правоотношений, а неудовлетворительной разработанностью вопроса. Государство, государственные и муниципальные образования, органы государственной и муниципальной власти, гражданское общество и т.д. в той или иной степени признаются участниками публичных правоотношений; являясь коллективными образованиями, они выступают в публичных правоотношениях в противовес физическому лицу как индивидуальному субъекту публичного права. Но в публичном праве нет цельной теории, объясняющей как принципы организации, так и принципы деятельности таких субъектов. Поэтому представители публичного права используют для раскрытия понятия «коллективные субъекты публичного права», разработанную цивилистикой для гражданских отношений, теорию коллективного субъекта - юридического лица.

На данный момент по поводу нормативного закрепления понятия ЮЛПП происходят большие научные споры. Новая волна дискуссий возникла после упоминания данного термина в официальном документе - в предложениях 2010 г. Министерства экономического развития РФ о преобразовании некоторых государственных корпораций в «юридические лица публичного права». По мнению некоторых исследований, обоснованная критика в адрес данных нововведений и Концепции совершенствования гражданского законодательства не заставила себя долго ждать.

Термин «юридическое лицо публичного права» плохо воспринимается российскими цивилистами. Как говорит В.Ф. Яковлев, «это тревожит цивилистический слух» . По мнению правоведов, которые придерживаются сугубо цивилистической точки зрения, попытки вычленить юридическое лицо из лона частного права и придать ему унифицированный, межотраслевой характер не выдерживают никакой критики. С.А. Зинченко и В.А. Галов пишут о том, что само понятие «юридическое лицо публичного права» уже содержит противоречие, поскольку юридическое лицо и публичное право есть два несопоставимых явления. Звучит также критика, что публичное право использует от юридического лица лишь оболочку, а содержание наполняет совершенно иными признаками, свойственными лишь субъектам публичного права. Часто цивилисты задают вопросы про возможность участия ЮЛПП в гражданском обороте, если они не являются собственниками переданного им имущества. . Хотелось бы не согласиться с приведенными аргументами. По нашему мнению, цивилисты пытаются смотреть на положение дел в узком формате и не замечать, что границы между частным и публичным началом стираются. К такой точке зрения приходят многие исследователи. Если исходить из того обстоятельства, что с юридическим лицом мы имеем дело с «нормативной, позитивно-правовой конструкцией», как это правильно утверждает профессор Рольф Книпер, Книпер Р. Закон и история: О состоянии и изменениях Германского Гражданского Уложения. Алматы: Homoc. 2005. с. 58-61. подобная «трансплантация» понятий частного права в публичное право совершенно закономерна. Как отмечает В.А. Бублик, «одной из моделей взаимодействия публичного и частного права является внедрение частноправовых начал в публично-правовую материю, когда публичные отношения начинают все более широко регулироваться с использованием элементов частноправового метода (цивилистического инструментария) ...» .

Аргумент о собственности тоже теряет свой вес, ведь собственность на имущество для ЮЛПП может существовать, как, к примеру, оно существует для государственных корпораций. . В определенном виде это фикция, но разве само юридическое лицо не является условностью, которая просто объединяет интересы определенного круга субъектов (возможно даже одного субъекта)? Критику цивилистов можно учитывать в той сфере, которая непосредственно регулируется гражданским правом, а именно в сфере участия ЮЛПП в гражданских имущественных отношениях. Нельзя, что бы создание нового института перевернуло всю конструкцию имущественных правоотношений в гражданском праве. Да, с точки зрения гражданского права нет необходимости разрабатывать новую организационно-правовую форму для юридических лиц публичного права. Но для возможности участия субъектов публичного права в гражданско-правовых отношениях такая форма, как юридическое лицо публичного права, просто необходима. Ведь юридическими лицами публичного права могут быть не только традиционные публично-правовые образования, но и, например, саморегулируемые организации, государственные корпорации и др. .

Необходимо согласиться с В.Е. Чиркиным, что понятие юридического лица, которое закреплено в Гражданском кодексе мало годится для министерств, служб, агентств, Центральной избирательной комиссии РФ, законодательных собраний субъектов РФ, исполнительных органов муниципальных образований или разного рода «аппаратов». Оно плохо подходит к общественным организациям, например, к политическим партиям, к публично-правовым образованиям, например, к субъекту Федерации, или муниципальному образованию. . Приводить все субъекты лишь к гражданскому знаменателю не является верным шагом и, более того, это может привести к курьезным ситуациям. Широкий резонанс получила предпринятая в конце 2009 г. попытка лишить Институт философии РАН права аренды здания, которое он занимает уже 80 лет, так как Институт плохо вписывался в систему гражданского права.

Анализирую действующее законодательство и общественные отношения, необходимо прийти к выводу о том, что юридические лица публичного права существуют де-факто. Более того, в нынешнем законодательстве РФ существует даже упоминание юридических лиц публичного права. В частности, в статье первой Международной конвенции о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения бункерным топливом упомянуто, что лица - это любое физическое лицо или любое юридическое лицо публичного или частного права. Это не удивительно, что данная формулировка встречается в акте международного права, ведь ЮЛПП закреплено в законодательстве многих стран мира. В большинстве стран понятие юридического лица публичного права закреплено на уровне Гражданского и/или торгового кодекса (Италия, Испания, Португалия, Нидерланды, Германия, Швейцария, Грузия, Молдова, Украина, Мексика, Бразилия и тд). В некоторых странах существует специальный закон, который регулирует институт ЮЛПП (Грузия, Молдова и тд).

Не смотря на признание ЮЛПП в своем законодательстве, разные страны имеют разное понимание что же это такое и разную степень регламентации данного института. В Квебеке и Украине просто упомянут тот факт, что юридические лица разделяются на юрлица публичного и частного права. . Такие страны как Германия имеют достаточно развитую правовую инфраструктуру регулирования юридических лиц публичного права. Так, Германское гражданское положение дает лишь косвенное определение правового положения юридических лиц публичного права, упоминая о них только в §89, предусматривающем одинаковую гражданско-правовую ответственность юридических лиц как публичного, так и частного права. Такой пробел устраняется рядом специальных законов ФРГ, таких как Закон о бюджетных правах союза и земель от 19 августа 1969 г., предусматривающий равное положение юридических лиц публичного права, основанных на союзном или земельном имуществе, с другими лицами с точки зрения их места в бюджетном процессе. . В Германии юридическими лицами публичного права считаются разного рода организации; корпоративные объединения лиц одной профессии (палаты ремесленников, объединения врачей); многочисленные корпорации, создаваемые для освобождения органов государства от хозяйственной деятельности; органы, которые выполняют государственные функции (например, Национальный банк); публичные фонды и др. Примечательно, что ни само государство, ни субъекты федерации (земли), ни их органы юридическими лицами не считаются.

На сегодняшний день ЮЛПП уже на достаточном уровне урегулированы не только в странах Западной Европы, но и в странах постсоветского пространства. Согласно ст. 1509 ГК Грузии к юридическим лицам публичного права относятся как государственные, так и созданные на основе законодательства негосударственные организации. В этой стране принят специальный закон «О юридических лицах публичного права». Опыт Грузии для некоторых исследователей очень показателен, Романовская О.В. Юридические лица публичного права в России и Грузии // Социально-политические науки. 2012. №3. С. 44-46;

Романовская О.В. Юридические лица публичного права // Публічне право. №2. 2013. С. 254-262;

Чантурия Л. Гражданское право и юридические лица публичного права [Текст]: особенности правового регулирования // Гражданское право в системе права. Алматы. 2007. С. 240-251 но главный авторитет в данной теме - Вениамин Чиркин, подвергает его мягкой критике. Самый большой вопрос у него возникает к классификации ЮЛПП в законодательстве Грузии.

Действительно, подход к классификации юридических лиц публичного права у каждого исследователя свой. Критериями градации можно назвать наделение юридического лица властными полномочиями, основания и порядок возникновения юридического лица и другие. По мнению Л. Эннекцеруса, «…критерием деления является порядок возникновения юридического лица» . Необходимо понимать, что виды ЮЛПП во многих странах сформировались исторически. Например, в Австрии к ним относят органы власти и некоторые публично-правовые образования в целом, тогда как в Германии к ним относят также государственные университеты, торгово-промышленные палаты и некоторые другие организации, не являющиеся носителями публичной власти.

В.Е. Чиркин выделяет среди них пять видов:

1) государство и государственные образования (субъекты федераций и территориальные автономии);

2) территориальные публичные коллективы разного уровня;

3) органы публичной власти (государства, субъектов федераций и муниципальных образований, то есть местного самоуправления);

4) учреждения публичной власти (государственные, то есть федеральные, субъектов федераций и муниципальных образований);

5) некоммерческие организации общественного характера

По расчетам самого же Чиркина, в России существует сотни тысяч таких юридических лиц.

Нельзя согласится с тем, что всем этим лицам необходимо предоставить статус юридических лиц публичного права. Во-первых, не все институции обладают статусом юридического лица. К примеру, Федеральный конституционный закон «О Конституционном суде Российской Федерации» Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 №1-ФКЗ (ред. от 14.12.2015) «О Конституционном Суде Российской Федерации» // СЗ РФ. 1994. №13, ст. 1447. не устанавливает статуса юридического лица для Конституционного суда Российской Федерации. Зато Арбитражный суд является юридическим лицом. Необходимо согласится с Я.О. Курбатовым, который пишет о том, что при таком подходе уничтожается смысл понятия юридического лица.

С другой стороны, существуют субъекты, которые в первую очередь нуждаются во внедрении понятия юридического лица публичного права. Это специфические организации, которые совмещают выполнение публичных функций с активным участием в гражданском (имущественном) обороте. Обосновано развивает эту мысль Андрей Винницкий, что именно для таких юридических лиц данная категория способна установить своеобразную систему координат и обеспечить комплексное и гармоничное законодательное регулирование отношений, связанных с их учреждением и деятельностью. Речь идет о Банке России, государственных внебюджетных фондах, Фонде «Сколково», государственных корпорациях, государственной компании, торгово-промышленных палатах и др.

Таким образом, концепция юридических лиц публичного права может быть реализована в законодательстве Российской Федерации. На это указывает иностранный опыт не только стран Западной Европы, но и постсоветских стран, где эта концепция уже воплощена в реальность. На данный момент этой идеи идет сопротивление в законодательных и научных кругах. Тем не менее, с каждым годом количество исследователей, которые поддерживают данную концепцию или согласны на компромисс в данной теме, все больше.

Такой тренд не может не вызывать одобрения, ведь некоторые субъекты, которые уже существуют в РФ, не вписываются в шаблонную систему юридического лица, которая закреплена в Гражданском кодексе. В первую очередь это, как было отмечено ранее, государственные корпорации, государственная компания, Фонд «Сколково» и тд. Из-за отсутствия института ЮЛПП, данные образования приходится подгонять под частное право, что часто выглядит неестественно. Безусловно, ЮЛПП не должно становиться большой проблемой для гражданского права. Именно поэтому необходимо минимально затрагивать текст гражданского кодекса, а идти путем принятия специального закона о Юридических лицах публичного права. Тем не менее, гражданское право должно закреплять тот факт, что такие лица существуют и они отличны от юридических лиц частного права. Гражданский кодекс также должен закрепить возможность и особенности участия ЮЛПП в гражданском обороте. Специальный же закон должен иметь открытый перечень юридических лиц публичного права и давать возможность развивать их вне государственного и муниципального владения.

Применение термина "юридическое лицо" не только к хозяйствующим субъектам, но и к многим общественным организациям теперь прочно утвердилось в публичном праве. Вместе с тем в последние десятилетия в российском праве (нам не удалось найти аналогий в зарубежном законодательстве) возникло новое явление. Понятие юридического лица было распространено, причем без каких-либо уточнений или оговорок, на органы государства, государственной власти, органы местного самоуправления (заметим: не на организации, а на органы) Чиркин В.Е. Понятие юридического лица и орган государства // Конституционное и муниципальное право. - 2006. - № 5. - С. 24.. Сошлемся на новые правовые акты. В Федеральном законе 2003 г. об общих принципах местного самоуправления СЗ РФ. - 2003. - № 40. - Ст. 3822. юридическим лицом назван представительный орган местного самоуправления, в положениях о федеральных министерствах, службах и агентствах 2004 - 2005 гг. (а это сотня документов), независимо от того, утверждены эти положения указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ, используется одинаковое клише. В отношении федеральных министерств говорится, что они являются органами исполнительной власти, осуществляющими управление по выработке и реализации государственной политики и нормативному регулированию в определенной сфере (эта сфера зависит от профиля министерств (например, федеральное министерство здравоохранения и социального развития), в отношении федеральных служб (например, службы по труду и занятости), - что это органы исполнительной власти, осуществляющие функции контроля и надзора в определенной сфере, в отношении федеральных агентств (например, Федеральное архивное агентство), - что это органы государственной власти, осуществляющие функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в определенной сфере. Эти положения завершаются статьей приблизительно одинакового содержания: данное юридическое лицо имеет свою гербовую печать со своим наименованием, другие необходимые штампы и бланки, счета, открываемые в соответствии с законодательством РФ. В положениях, утверждаемых министрами или руководителями ведомств об их территориальных органах, последние тоже объявлены юридическими лицами, это уже не одна сотня разных юридических лиц - органов государства. За федеральной практикой следуют и субъекты Федерации. Они тоже называют свои управленческие органы юридическими лицами. Это словосочетание применяется иногда к аппаратам, обслуживающим органы государства, и даже к Аппарату созданной в 2005 г. Общественной палаты. В постановлении Правительства РФ говорится, что это "государственное учреждение".

Таким образом, современное российское законодательство твердо придерживается позиции: органы государства - юридические лица. Каких-либо исключений или уточнений в упомянутых выше правовых актах не делается, равно как нет их и в Гражданском кодексе Российской Федерации, где дано общее понятие юридического лица, пригодное, как предполагается, ко всем из них, и указаны их разновидности. Органов государства среди этих разновидностей нет.

Проблема весьма серьезна. Или мы действительно имеем новый поворот в подходах к понятию юридического лица, новую концепцию, или этот термин употребляется по отношению к государственным органам для того, чтобы напомнить о государственной печати, штампах и бланках.

Учреждение как одна из разновидностей юридического лица в ГК РФ названо (ст. 120). Однако учреждение - это не орган, что в равной мере относится к государственному учреждению и государственному органу. Конституция РФ различает государственный орган и учреждение. В статье 125 говорится о федеральных органах государственной власти, органах исполнительной власти (ст. 77), судебных органах (ст. 126), об органах местного самоуправления (ст. 131 Конституции РФ). Законодательным органом назван парламент. Вряд ли все эти органы можно назвать учреждениями с позиций научного понимания этих явлений. С другой стороны, в Конституции сказано о "государственных и муниципальных образовательных учреждениях" (ст. 43), об "учреждениях культуры", о "государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения" (ст. 41). Государственными учреждениями являются, например, государственный научно-исследовательский институт, государственный университет, государственная библиотека и т.д. Такие учреждения тоже, конечно, занимаются управленческой деятельностью (ректор вуза, деканы и т.д. организуют учебный процесс, награждают или наказывают студентов, дирекция государственной библиотеки устанавливает правила пользования фондами для читателей), но их управленческая деятельность распространяется только на определенный контингент лиц, ограничена определенными вопросами, способы принуждения весьма относительны. Учреждения занимаются главным образом обслуживанием населения в сфере социальных отношений, культуры и т.д., осуществляя в связи с этим и определенную управленческую деятельность (например, Пенсионный фонд), но характер такой деятельности отличается от властного управления со стороны органов государства (например, Правительства РФ) или органов местного самоуправления, например районного муниципального совета, принимающего обязательное для всех постановление о правилах складирования бытовых отходов. Конечно, есть государственные учреждения, управленческая сфера деятельности имеет более широкий характер, но все-таки признано, что учреждения - это не органы. Различия между органом государства и государственным учреждением учитываются в конкретных решениях. Министерство юстиции, например, имеет, с одной стороны, свои территориальные органы (управления, отделы и др.), а, с другой - учреждения юстиции. В 2004 г. распоряжением Правительства РФ 68 таких учреждений переданы как юридические лица из собственности субъектов Федерации в федеральную собственность. Следовательно, слово "учреждение", используемое в ГК РФ, не помогает решить вопрос о государственных органах как юридических лицах. Правда, в связи с упоминанием об учреждениях в ГК РФ есть уточнение: особенности правового положения государственных и иных учреждений определяются законом и другими актами. Это уточнение примечательно: авторы закона видели, что учреждения, особенно государственные, не вписываются в данное ими общее понятие юридического лица, но проблема этим не решается: орган - это все-таки не учреждение.

В ГК РФ есть глава 5 "Участие РФ, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством". Здесь говорится, что такие образования в гражданских правоотношениях выступают на равных началах с другими участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. Однако, во-первых, речь идет о гражданских отношениях, а не о задачах осуществления государственной политики и нормативного регулирования, как это определено, например, в положениях о министерствах. О гражданских правоотношениях в положениях об органах государства ничего не говорится. Что же касается государства - Российской Федерации (а по некоторой аналогии также субъектов Федерации, муниципальных образований), то действительно они, например, несут имущественную ответственность из причинения вреда (за вред, причиненный их органами, должностными лицами, иными уполномоченными представителями). Известно, что федеральные суды удовлетворяли иски об ущербе, причиненном военнослужащими (т.е. государственными служащими) во время военных учений (было несколько случаев, когда военнослужащие побили несколько коров, повредили поля и насаждения). Конституционный Суд РФ в 2005 г. постановил, что в этом случае ответчиком от имени государства выступает казна (а вовсе не Министерство обороны), есть и соответствующее постановление Правительства РФ).

Во-вторых, в данной главе речь идет опять-таки не об органах государства. В ней говорится об определенных единицах, общностях (государство, субъект Федерации, муниципальное образование), представителями которых естественно выступают определенные органы или должностные лица. Но такие органы отвечают не за свои действия, они уполномочены и обязаны отвечать за действия других органов (Министерство финансов, а точнее, казна возмещает ущерб за действия лиц, подчиненных в конечном счете Министерству обороны). Конечно, не исключена возможность, что и должностные лица, той же казны (в отношении субъектов РФ и муниципальных образований соответствующие понятия не разработаны, видимо, это органы, исполняющие бюджет), могут причинить имущественный вред, но в данном случае речь идет об общем правиле. Разумеется, потом возможен регрессный иск к конкретному виновнику (но не к министерству), однако это уже совсем другой вопрос.

В российском законодательстве нет понятия юридического лица публичного права. Нет такого определения, насколько нам известно, и в законодательстве зарубежных стран. В научной юридической литературе это словосочетание, а также указания на конкретные юридические лица публичного права встречаются тоже нечасто, хотя в российской литературе оно присутствовало уже в начале XX в. Так, Г.Ф. Шершеневич называл юридическим лицом публичного права государство, утверждая, что в таком качестве оно выступает как казна Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. - М., Статут. 2003. - С. 122.. М.И. Кулагин в интересной работе "Государственно-монополистический капитализм и юридическое лицо" писал, что в зарубежных странах существуют три основных вида юридического лица: частного права, публичного права и "смешанное" Кулагин М.И. Государственно-монополистический капитализм и юридическое лицо. - М., Юридическая литература. 1987. - С. 35.. Среди лиц публичного права в "буржуазных странах" он называл само буржуазное государство, выступающее в качестве казны, надгосударственные образования, административно-территориальные подразделения государства (штаты, земли, правда, это не административно-территориальные единицы, а субъекты федерации), государственные учреждения и государственные организации, которые одновременно выступают как хозяйствующие субъекты и как органы управления. Некоторые из них он называет публичными корпорациями, другие - частными, поскольку они создаются частными лицами и считается, что преследуют частные цели. К числу частных М.И. Кулагин относит не только хозяйственные и религиозные организации, но также культурные, научные и иные общества. М.И. Кулагин не выделяет специфические признаки юридического лица публичного права, хотя и говорит, что такие лица выступают как носители государственной воли, носители публичных прав и обязанностей. В качестве примера он называет государственный банк, а об органах государства не упоминает.

Необходимы новые фундаментальные исследования, посвященные проблемам юридического лица, выполненные на стыках теории права, цивилистики и административного права.

Главная » Трудовое » Публичные юридические лица. Сергей Кузнецов