Органы центрального управления в 19 веке. Центральные и высшие государственные органы в первой половине XIX века

В рассматриваемый период Россия оставалась неограниченной самодержавной монархией, в которой усилиями Александра I и его единомышленников были проведены реформы центрального государственного управления. Роль советников императора пытались играть во многом противоположные круги придворных. Негласному комитету, который составляли молодые образованные дворяне, противостоял формально учрежденный Непременный совет, включавший старых сенаторов-царедворцев.

План реформ был создан к октябрю 1809 г. и получил название "Введение к Уложению государственных законов". Основной целью предложенных преобразований помимо придания самодержавию внешних форм закона было ограничение его "внутреннею и существенною силою установлений". Сперанский, в частности, предлагал создать в России систему представительных по своему характеру учреждений для выражения мнения общества по важным государственным вопросам. Однако из всего проекта была реализована лишь часть, посвященная учреждению в России нового органа государственного управления – Государственного совета (1810). Сперанский, заняв пост государственного секретаря, сумел частично осуществить преобразования в области финансов, провести реорганизацию системы центрального отраслевого управления путем создания министерств.

Меры по реформе государственной службы были изложены в записке Сперанского "Об усовершении общего народного воспитания" (1808). Он предлагал ликвидировать чины, которые порождали злоупотребления и "развращали дух народный", позволяя некомпетентным лицам занимать высшие должности по выслуге лет. С августа 1809 г. стал действовать соответствующий указ о новых правилах производства в чины по гражданской службе. Особое значение Сперанский придавал качественной подготовке юристов. По его инициативе группа выдающихся своими успехами в учении молодых людей была направлена для получения юридического образования в Германию и позднее составила костяк российской университетской профессуры в области юриспруденции. Сперанский явился автором проекта создания Царскосельского лицея – специализированного учебного заведения по подготовке высокопоставленных государственных чиновников.

Плоды реформ оказались устойчивыми к дальнейшим преобразованиям. Центральные учреждения дореформенного периода (Государственный совет, Комитет министров, Сенат, министерства, императорская канцелярия) сохранялись в России до начала XX в. Высшие органы государственной власти делились на органы верховного управления (Государственный совет и Комитет министров) и подчиненного управления (Сенат и министерства).

6.4.1. Органы верховного управления

Император

Главным органом верховного управления был российский император. В состав Основных законов, составляющих т. 1, ч. 1 Свода законов Российской империи, вошел: раздел 1 "О священных правах и преимуществах верховной самодержавной власти", где закреплялось существо самодержавной власти как неограниченной. Раздел определял, кроме того, порядок престолонаследия, порядок вступления на престол и присяги подданства, коронования и миропомазания, титул императорского величества и государственный герб. В Основных законах говорилось также о вере, о законах и о власти верховного управления. Раздел 2 Основных законов именовался "Учреждение об императорской фамилии", где определялись имущественные и другие нрава членов императорской фамилии.

В XIX – начале XX вв. Государственный совет становится одним из главных государственных органов Российской империи, сосредоточившим в своих руках законосовещательную функцию. Прообразом Государственного совета стал учрежденный в 1801 г. Непременный совет. План создания Государственного совета входил в число преобразований, предложенных в проекте Μ. М. Сперанского "Введение к Уложению государственных законов" (1809).

Совет был учрежден как орган законосовещательный. Согласно "Образованию Государственного совета" 1810 г., в его функции входило обсуждение общих мер внутреннего управления, вопросов войны и мира, рассмотрения ежегодной сметы государственных приходов и расходов и отчетов министерств. В состав совета входили "особы, призываемые в него верховной властью", и министры в силу занимаемой должности. Председательствовал в совете император или назначенное им лицо из числа членов совета. Во главе канцелярии Государственный совета стоял государственный секретарь.

Первоначально Государственный совет состоял из четырех департаментов: 1) законов; 2) гражданских и духовных дел; 3) государственной экономии; 4) военных дел. В 1832 г. был учрежден департамент Царства Польского. Такая структура совета сохранялась до 1826 г. При Николае I Государственный совет взял на себя решение важной задачи систематизации и кодификации российского законодательства. Для этого 6 декабря 1826 г. в его структуре появляется комитет для пересмотра всей предыдущей деятельности в области законодательства и управления. Окончательное устройство Государственного совета было определено Учреждением Государственного совета 1842 г. Подтвердив строго законосовещательный характер совета, Учреждение добавляет к кругу его полномочий многочисленные финансовые дела: от рассмотрения предложенных доходов и расходов городов и ежегодных смет столичных дум до дел об открытиях и изобретениях. Важной частью деятельности Совета было рассмотрение смет министерств и других государственных учреждений, вопросы о казенных сборах.

Собственная его императорского величества канцелярия

В царствование императора Николая I роль канцелярии, которая прежде ведала в основном перепиской императоров, существенно меняется. Канцелярия превращается в орган непосредственной связи верховной власти со всеми учреждениями и ведомствами, постепенно становясь важнейшим центром формирования внутренней и отчасти внешней политики. Этому назначению служило и устройство Канцелярии. Она состояла из отделений, каждое из которых было почти самостоятельным учреждением, начальник которого отвечал только перед императором. Первоначально в Канцелярию входили три отделения, созданные в 1826 г. I отделение ведало отчетностью министров, учетом личного состава чиновников, составлением высочайших указов, II – вопросами кодификации законодательства. Наибольшую известность приобрело III отделение, ведавшее вопросами внутренней безопасности (сыск и следствие по делам о государственных преступлениях, контрразведка, цензура и пр.). Возложенные на него обязанности исполнялись пятью экспедициями. Позднее число отделений Канцелярии увеличивалось по мере необходимости. После упразднения в 1882 г. II и III отделений она остается канцелярией императора, в том числе по заведованию личным составом чиновников.

К органам верховного управления по статусу примыкали так называемые Высшие комитеты (Кавказский комитет, Комитет железных дорог, Комитет Сибирской железной дороги и др.).

6.4.2. Центральные органы подчиненного управления

Сенат

При Александре I старые сенаторы попытались восстановить Сенат в прежнем значении, но попытка не удалась. Сенат сохранял статус высшего судебного места и органа надзора. Одной из форм административного надзора стали сенаторские ревизии на местах. По их результатам нередко возбуждались дисциплинарные и даже уголовные дела о злоупотреблениях или нерадении чиновников. Важной функцией Сената оставалось обнародование (распубликование) законов. Это означало, что первый департамент проверял формальную правильность издания законодательных актов.

С начала XIX в. важную роль в центральном управлении играют министерства , которые учреждаются взамен коллегий. Первые министерства появляются в Российской империи в 1802 г. Манифест от 8 сентября 1802 г. об учреждении министерств называет министерством как ведомство всех министров, так и каждое из возглавляемых министрами восьми отделений, на которые разделялось со времени вступления в действие манифеста Управление государственных дел. Постепенно название укоренилось во втором значении. В 1802 г. были учреждены должности восьми министров: военных сухопутных сил, морских сил, иностранных дел, внутренних дел, коммерции, юстиции, финансов и народного просвещения. Позднее учреждаются министерство полиции, Главное управление духовных дел иностранных исповеданий (1810), Министерство государственных имуществ (1837), Министерство двора и уделов (1826) и т.д. Министр ежегодно отчитывался перед императором, подавая тому письменный отчет в управлении всех вверенных ему частей через Правительствующий Сенат. Важной частью отчета было изображение того, "какое употребление сделано из денег, отпущенных на годичное содержание" министерства. В задачу министра внутренних дел входило попечение о "повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве империи". Министерство юстиции унаследовало функции канцелярии генерал-прокурора Сената. Его главной задачей было комплектование и надзор за судебными учреждениями.

25 июня 1811 г. Александр I подписал Общее учреждение министерств, разработанное Сперанским по образцу устройства правительства и министерств наполеоновской Франции. Во главе каждого министерства должен был стоять министр, его замещал товарищ министра. При министре учреждались совет и канцелярия. Министерство делилось на департаменты, а те – на отделения и столы. В структуре сверху донизу действовал принцип единоначалия. В состав министерств включались также ученые комитеты, особые канцелярии. В структуре министерств до конца XIX в. не произошло серьезных изменений, однако соответствующий статус получили ведомство императрицы Марии (вопросы благотворительности и женского образования), Святейший Синод и Главное управление государственным коннозаводством. Министры назначались и отвечали только перед верховной властью.

Одновременно с министерствами возникают коллегиальные органы совещательного характера, в состав которых входят министры. Комитет министров сохраняет значение органа предварительного обсуждения всех дел, подлежащих докладу царю. В 1880-х гг. Комитет работал наиболее активно, занимался законодательными вопросами и важнейшими административными делами. В 1861 г. (неофициально – в 1857) был учрежден еще и Совет министров под председательством царя. Он включал не только министров, но и ряд других сановников. В его задачу входило обсуждение (обязательно в присутствии царя) общего плана управления, координация деятельности министров, составление плана законодательных работ. Правда, в реальности Совет почти не собирался, в том числе и потому, что до конца века отсутствовало положение о нем, не была определена процедура заседаний и их регулярность.

Несмотря на либеральные реформы Александра II, Россия и во второй половине века сохраняла признаки полицейского государства. Координация полицейского надзора осуществлялась III отделением Собственной его императорского величества канцелярии, при котором действовал корпус жандармов.

СИСТЕМА ОРГАНОВ ЦЕНТРАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ КОНЦА XIX - НАЧАЛА ХХ в.: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ И ИСТОРИОГРАФИЧЕСКИЙ АСПЕКТЫ

Д.А. Калинина

В позднеимперский период истории России система высших органов государственного управления подвергалась серьезным модификациям, которые являлись ответом на требования времени. Изменение статуса сословных групп, внешнеполитические перипетии, общественно-политические, макроэкономические процессы порождали трансформирование системы государственного аппарата.

Наиболее устойчивым институтом российского государственного строя была императорская власть. Царь обладал неограниченными правами в области законотворчества, исполнительной и судебной практики вплоть до 1905 г.

Исполнительная власть в условиях абсолютной монархии подразделялась на верховную, которую осуществлял непосредственно император, и представительную, реализуемую министерствами и ведомствами. Среди российских правоведов Н.А. Захарова, А. Д. Градовского, Н. М. Коркунова, Н. И. Лазаревского, В. М. Устинова, Л. А. Тихомирова и других развернулось широкое обсуждение проблемы соотношения неограниченных правомочий монарха и существования институтов исполнительной власти. Наряду с крайними утверждениями о полноте власти императора, несмотря на наличие ограничительного законодательства и государственных учреждений, или об исключительно формальных, представительских компетенциях монарха наиболее убедительным является умозаключение о распределении властных функций и непосредственном участии главы государства в исполнительной власти при исключительных обстоятельствах. Император напрямую действовал в случае «неправильного применения закона или в случае необходимости разрешить те или другие затруднения в администрации, когда эти затруднения не могли быть устранены силою существующих законов» . В последнем случае монарх разъяснял смысл принятых законов, разрешал все изменения в ранее принятых постановлениях правительства, утвержденных им ранее. Хотя в современной государственной практике перечисленные действия главы государства не являются экстраординарными, в конце XIX - начале ХХ в. законы Российской империи подобные действия не регламентировали, а, следовательно, оставляли их на усмотрение императора. Профессор П. Е. Казанский в дополнение к выводам А. Д. Градовского отмечал, что российский монарх осуществляет верховный контроль за правильным исполнением законов, ему принадлежит «служебное верховенство» в отношении всех государственных учреждений и служащих, которые «действуют именем государя» .

В рамках исполнительной власти император имел право составлять и утверждать акты, способствующие правильному исполнению законов. В целом верховная исполнительная власть в том объеме, в каком она была у российского монарха, позволяла контролировать точность осуществления законов всеми центральными и местными учреждениями, она была всеохватной и практически неограниченной вплоть до падения самодержавия.

Важнейшей компетенцией верховной власти государя являлось законотворчество. Вплоть до 1906 г. император имел право принимать нормативные акты любой юридической силы, действующие в пределах Российской империи в отношении всех подданных. Правомочия законодательной инициативы помимо монарха были у Государственного совета, Совета министров, Комитета министров, экспертиза законопроектов находилась в руках уже названных верховных органов власти, однако окончательное решение о принятии или отклонении того или иного проекта будущей нормы права принадлежало исключительно главе государства. Российский монарх, руководствуясь любыми причинами и не имея необходимости отчитываться за свои действия, мог подписать законопроект или отправить на доработку, в позднеимперский период часто практиковалось откладывание разработанной нормы «под сукно» на неопределенный срок и, как правило, без повторного обращения к ней. Не отмечая существенных недостатков предложенной модели нормы права, т. е. признавая ее состоявшейся, император отсрочивал ее подписание, тем самым останавливая все дальнейшие разработки конкретной проблемы. Отсутствие нужды обосновывать откладывание законопроекта давало удобный способ избегать опасных или неактуальных, по мнению верховной власти, решений. Временные рамки рассмотрения и подписания законопроекта также не оговаривались законодательством, следовательно, на полном усмотрении императора находилось решение вопросов о времени разбора проекта нормы права и о причинах его принятия, отклонения или откладывания.

Изменения в правообразующей компетенции российского государя произошли в результате реформы государственного строя 1905-1906 гг., правовой основой которой стали Манифест об усовершенствовании государственного порядка от 15 октября 1905 г. и Основные государственные законы от 1906 г. Из верховной власти монарха была выведена часть законодательных полномочий и передана Государственной думе и Государственному совету. Так, в Основных государственных законах от 1906 г. было прописано, что император осуществляет законодательную власть «в единении» с Государственным советом и Думой. Теперь монарх лишился права единолично принимать все нормативно-правовые акты, имеющие юридическую силу закона, он сохранил право издавать подзаконные акты в виде высочайших указов.

В связи с разделением законодательной власти на две составляющие среди дореволюционных исследователей выделились противоположные точки зрения. Ряд авторов начала ХХ в., в числе которых В. М. Грибовский, В. В. Ивановский, признавали, что император сохранил лишь часть правообразующих компетенций . Другая группа вместе с Л. А. Тихомировым, К. Н. Пасхаловым признавала сохранение за государем всей полноты законодательных правомочий, так как «закон есть выражение воли верховной власти» . Со временем возобладала первая точка зрения, которая звучала в большинстве исследований, посвященных анализу государственной власти.

Ограничения правообразующей деятельности государя коснулись только гражданской, экономической областей, сферы правосудия, общественной безопасности. Во всех остальных областях высочайший указ обладал высшей юридической силой. По мнению многих исследователей, это свидетельствовало о том, что Россия в начале ХХ в. еще только становилась на путь конституционной монархии. Например, профессор С. А. Котляревский высказался, что «установление общих норм предоставляется русской Государственной думе и Государственному совету в меньшем объеме, чем это, обычно, имеет место при конституционном строе относительно законодательных органов» . Помимо этого в Основных государственных законах отдельно прописывались исключительные прерогативы российского монарха: определение направления развития внешней политики, объявление войны и подписание мира, заключение международных договоров, верховное руководство армией и флотом, объявление местностей империи на военном и чрезвычайном положении и т. д. В законодательстве отмечалось также единоличное право российского монарха быть инициатором всех изменений, вносимых в Основные законы, а также в случаях прекращения сессии Государственной думы издавать чрезвычайные указы, имеющие юридическую силу закона. В результате правообразующие полномочия императора, хотя и были ограничены в 1905-1906 гг., все же давали широкий простор для независимых решений, определяющих направление развития страны.

Верховная судебная власть императора выражалась в том, что любое судебное решение выносилось от имени государя, который также обладал исключительным правом помилования и смягчения наказания. Только монарх мог инициировать судебное разбирательство в отношении высших государственных чиновников, в число которых входили члены Государственного совета и Государственной думы, председатель Совета министров, министры, наместники, генерал-губернаторы , что свидетельствовало о подотчетности этих должностных лиц только главе государства. Если учесть огромное влияние российского монарха на изменения состава высшей судебной инстанции - Сената - и возможность вывести любое судебное разбирательство из некассационных департаментов Сената в Особое присутствие Государственного совета, можно сделать вывод о широчайших возможностях императора по мере необходимости оказывать влияние на любое судебное решение. Несмотря на изменения в государственном устройстве, верховная судебная власть монарха сохранилась в прежнем объеме вплоть до 1917 г.

В связи с многократным усложнением социально-экономических, общественно-политических, международных политических и экономических процессов император в конце XIX - начале ХХ в. опирался на обширный аппарат государственных учреждений, разделенный на две части: органы высшего и подчиненного управления. Основным отличием между этими группами организаций являлась подотчетность Правительствующему сенату. Неподконтрольными Сенату были Совет министров, Государственный совет, Государственная дума, Собственная Его Императорского Величества канцелярия, Совет государственной обороны, Военный совет и т. д. Все они были выведены из-под контроля Сената особыми постановлениями и должны были способствовать осуществлению верховной власти монарха. За подчиненными Сенату ведомствами, в числе которых были министерства и весь аппарат местного управления, признавались меньшие властные полномочия, они реализовывали взаимодействие с главой государства опосредованно. Подобное разграничение государственных учреждений было предложено в начале ХХ в. группой правоведов во главе с А. Д. Градовским, Н. А. Захаровым, Н. М. Коркуновым и являлось приоритетным длительное время. Современные исследователи преимущественно подразделяют аппарат управления на центральный, носящий общероссийский характер, и местный, проводящий государственную политику в отдельных местностях .

К центральным учреждениям в рассматриваемый период относились Совет министров, обладающий совещательными полномочиями, Государственный совет, изначально законосовещательный орган, который в период первой российской революции был наделен функциями верхней палаты парламента, с 1906 г. Государственная дума, имеющая правообразующие компетенции, Правительствующий сенат как высшая судебная инстанция, Святейший синод, ведавший церковными делами, и министерства, исполняющие принятые законы и подзаконные акты и контролирующие их реализацию на местах. Однако непосредственное взаимодействие с местными органами власти осуществляли министерства, и в первую очередь министерство внутренних дел, доводя до губерний узаконенные пути развития государства и наблюдая за их неукоснительным соблюдением.

Все вопросы, разрешаемые императором путем подписания высочайшего повеления, проходили предварительную обработку в Канцелярии Его Императорского Величества. В рассматриваемый период Канцелярия утратила свои прежние экстраординарные компетенции, связанные с работой третьего отделения по проведению политического сыска, которые перешли в Министерство внутренних дел, а второе отделение в 1882 г. преобразовано в кодификационный отдел при Государственном совете. Основной функцией Канцелярии в конце Х!Х - начале ХХ в. являлось делопроизводство по всем бумагам, поступающим на имя российского монарха. В компетенцию личной императорской канцелярии были отнесены дела по исполнению поручений монарха, изготовлению высочайших указов, представление отчетов губернаторов и т. д. В целом, работа Канцелярии носила вспомогательных характер и не относилась к числу высших государственных учреждений, по своему статусу она приравнивалась к министерству, находящемуся на особом положении.

Государственный совет, образованный в 1810 г., до 1906 г. являлся законосовещательным органом власти, в его компетенцию входило создание новых или доработка законопроектов, их экспертиза, а также выражение собственной позиции по любому вопросу по требованию монарха. В конце XIX в. многие исследователи высказывались о бесполезности этого учреждения в связи с появлением дублирующих функций Государственного совета Комитета министров и Совета министров . Однако А. Д. Градовский, ссылаясь на теорию Л. Штейна , озвучил мысль, что в России, как и в любой крупной монархии, необходим совещательный орган, не связанный с законодательной, исполнительной и судебной властью, что повышает степень объективности выносимых суждений .

В позднеимперский период любой законопроект обязан был пройти экспертизу Государственного совета, лишь после этого он поступал на подпись императору, только монарх имел право изъять будущую норму права из рассмотрения Госсовета . Помимо текущих правовых тем здесь рассматривались проекты введения чрезвычайного или военного положения в той или иной части страны, решения о войне и мире и иные внешнеполитические резолюции, проекты распоряжений Сената и министерств, все финансовые вопросы, которые должен был утверждать император. В целом у данного ведомства был обширнейший спектр проблем, требующих авторитетного заключения, а следовательно, существование Государственного совета было оправдано.

В годы первой российской революции высочайшим манифестом были внесены изменения в государственный строй России, что стало причиной реформирования Госсовета, который наравне с Государственной думой получил законодательные полномочия . Все проекты норм права, одобренные Думой, проходили обязательное рассмотрение членами Совета. Государственный совет получил также право законодательной инициативы в любой сфере, не вошедшей в основные государственные законы. Кроме того, Совет имел право требовать разъяснений у представителей Совета министров по вопросам, связанным с рассматриваемым законопроектом, за исключением случаев, когда разглашение той или иной информации противоречит государственным интересам и по поводу незаконности действий чиновников и ведомств, входящих в систему исполнительной власти . Государственный совет мог обращаться с Наказом с целью усовершенствования процесса правообразования. В состав Совета для более квалифицированного рассмотрения ряда конкретных вопросов входили два департамента, особое присутствие об отчуждении недвижимых имуществ и вознаграждении их владельцев и особое присутствие для предварительного рассмотрения всеподданнейших жалоб на определения департаментов Правительствующего сената, а также канцелярия, ведавшая делопроизводством. В итоге реорганизации Государственный совет представлял собой слаженную систему подразделений, выборных и назначенных членов Совета, чиновников, которые достаточно успешно выполняли функцию разбора законопроектов в той весьма ограниченной сфере, которая была предоставлена в начале ХХ в. императором. В своей деятельности Государственный совет активно взаимодействовал с главой государства, министерствами и Думой, которая выполняла обязанности нижней палаты парламента.

Государственная дума, введенная в число органов власти Манифестом в 1905 г. и впервые созванная в 1906 г., обладала полномочиями, дублирующими функции Государственного совета, с единственной разницей в том, что Дума рассматривала законопроект первой инстанцией, а Совет мог рассматривать только те проекты норм права, которые были одобрены Думой. Круг вопросов, в пределах которого избранные депутаты могли обсуждать проекты законов, был определен Учреждением о Государственной думе и не мог быть изменен депутатами, так как ст. 107 Основных государственных законов лишала законодательные органы власти права вносить изменения в Основные законы, а ст. 109 при определении круга дел, подведомственных Думе и Совету, делала отсылку к их официальным учреждениям, т. е. образующим документам. На этом основании, при попытке Государственной думы расширить свои полномочия, член Государственного совета П. Н. Дурново отмечал: «Мы, члены Государственного совета, занимающие места на правой стороне этого зала, не можем одобрить распространительных толкований Основных законов в сторону расширения компетенций и полномочий законодательных учреждений. В данном случае, по нашему убеждению, закон точно указывает путь, по которому мы должны идти. Всякое уклонение с этого пути мы считаем сознательной или бессознательной попыткой использовать кажущуюся неясность закона в целях вмешательства законодательных учреждений и не принадлежащую нам область» . Как и Государственный совет, Дума обладала правом законодательной инициативы с некоторыми ограничениями, правом интерпелляции и возможностью обращаться за разъяснениями к министрам и товарищам министров, издавать Наказ в целях улучшения процесса законотворчества.

Помимо ограничения основных полномочий Государственная дума была поставлена в прямую зависимость от императора и административных сил, что свидетельствовало об отсутствии принципа независимости законодательной власти. Российский монарх имел право распустить Думу, причем он практически не был стеснен необходимостью объяснять свои действия, подобная возможность создавала благоприятные условия для корректировки деятельности депутатов. Не сформировалось еще и понятие депутатской неприкосновенности, любой народный избранник мог быть подвергнут судебному преследованию на тех же основаниях, что и любой чиновник, у Думы спрашивали согласие только в случае лишения свободы одного из депутатов . Данная практика вызвала дискуссию среди правоведов начала ХХ в. Ряд исследователей, в числе которых были В. В. Ивановский, С. А. Котляревский и Н. И. Лазаревский, довольно резко высказывались по поводу отсутствия независимости правообразующих органов власти. Так, В. В. Ивановский отмечал, что «этот порядок предания народных представителей суду, вместо гарантии от судебного преследования, устанавливает зависимость членов законодательного учреждения от администрации, чем нарушается та самостоятельность парламента, которая составляет его жизненную силу и политический смысл» . Другая часть исследователей говорила о правомерности и даже необходимости сохранения общих оснований судебного преследования депутатов, видя в этом возможность избежать произвола представителей законодательной власти. Например, П. Е. Казанский высказал мысль о том, что «привлечение членов законодательных установлений к судебной ответственности за преступления по должности не только не противоречит “самому существу Государственной Думы”, но, наоборот, совершенно согласно с общей конструкцией русского народного представительства, как особого учреждения с определенными возложенными на него обязанностями, и с общим юридическим положением членов его» . Однако, несмотря на существенное стеснение свободы действий законодательных учреждений, новые органы власти заняли стержневое положение в государственном аппарате.

В целом, реализуя свои правообразующие полномочия, император, Государственный совет и Государственная дума формировали и видоизменяли законодательный массив, на основании которого действовали остальные центральные и местные органы власти.

Помимо Государственного совета совещательными полномочиями обладали Комитет министров, существовавший до 1906 г., и Совет министров, являющийся в начале ХХ в. прототипом современного правительства. С момента появления первых министерств в государственном аппарате был сформирован Комитет министров, целью которого в первую очередь было решение межведомственных вопросов. Разграничение полномочий между двумя действующими совещательными органами определялось следующей формулой: особо важные дела рассматривались в Государственном совете, а все остальные текущие дела - в Совете министров. В разные периоды истории компетенция Комитета министров менялась в зависимости от условий развития государства. В конце XIX в. это учреждение рассматривало все дела, которые превышали власть отдельного министра, или не могли быть разрешены в рамках действующего законодательства, либо специально были переданы императором ему на рассмотрение. С одной стороны, существование узкого по составу совещательного органа власти естественно для абсолютной монархии и традиционно для России, с другой - такое учреждение было вызвано усложнением системы государственного управления и необходимостью дополнительной опоры для монарха при разрешении текущих вопросов. Образование различных межведомственных органов, обладающих совещательной властью, объяснялось попытками главы государства устранить разобщенность управления, несогласованность правительственных мероприятий, однако все попытки заканчивались неудачей. По мнению правоведа В. М. Гессена, провал намерений императора усовершенствовать управленческую практику был связан с отсутствием «института визирата» или поста премьер-министра .

В 1861 г. было сформировано новое совещательное учреждение - Совет министров, которое состояло из глав министерств и близких к ним по компетенции ведомств, секретаря Государственного совета и иных лиц, назначенных монархом. Под формальным председательством императора проходило заслушивание докладов о всех первоначальных инициативах органов исполнительной власти во избежание дублирования разрабатываемых проблем и общей осведомленности о делах каждого из входящих в Совет учреждений. Изначально компетенция Совета министров не имела четко установленных рамок, единственным критерием отбора обсуждаемых вопросов было разрешение главы государства. Отсутствие строго оговоренных функций, неопределенное положение в системе подчиненности делали Совет министров практически бесполезным элементом института управления. Так, большинство исследователей начала ХХ в. отказывали ему даже в статусе учреждения, например, Н. М. Коркунов сделал вывод о том, что Совет - это «факультативная форма министерского доклада», В. М. Грибовский, в свою очередь, называл Совет министров «особой формой министерских докладов монарху в присутствии других министров» . Обладая исключительно совещательными полномочиями, данный государственный орган не смог повысить согласованность действий разрастающегося аппарата исполнительной власти.

19 октября 1905 г. Совет министров был реорганизован и превратился в полноценное правительство. Реформированное учреждение получило статус постоянно действующего с четко очерченным кругом полномочий и частичной самостоятельностью в их осуществлении. Ведению нового Совета министров подлежали предварительное рассмотрение всех законопроектов, поступающих от министерств и ведомств на рассмотрение Государственной думе или императору, все предложения об изменении общего министерского устройства, крупные кадровые вопросы в рамках исполнительной власти, доклады на имя императора, имеющие межведомственный характер, все проекты законов, поступающие на рассмотрение монарха между созывами Думы, и т. д. Благодаря обширным функциям Совет министров смог уже фактически объединить работу всех учреждений исполнительной власти, что повысило согласованность действий, а следовательно, и эффективность системы государственного управления. После реорганизации в Совете был введен пост председателя - им становился назначенный монархом «министр без портфеля», т. е. высший чиновник, не отвечающий ни за одно министерство или ведомство и имеющий право участвовать в делах любого из них. Глава Совета министров назначался и снимался с должности исключительно решением монарха, в этом проявлялась прямая зависимость от государя премьер-министра в частности и всего Совета в целом. Создание поста председателя Совета министров или премьер-министра завершило общую модернизацию исполнительной власти на общеевропейских началах, которые сочетались с сохранением сильной власти российского императора.

Деятельность высших институтов государственной власти была направлена на формирование общего пути развития России как одной из ведущих мировых держав, своевременно и верно отвечающих на требования времени. Император, Государственный совет и Государственная дума при содействии совещательных органов власти принимали нормативно-правовые акты, которые вносили изменения в социально-экономическое и общественно-политическое устройство государства. В свою очередь задача по организации и техническим моментам воплощения закона или высочайшего повеления в жизнь ложилась на аппарат исполнительной власти, куда входили министерства и сходные с ними по статусу и компетенциям ведомства.

Министерства, образованные в 1802 г., относились к центральным государственным учреждениям, однако они имели меньшие по сравнению с вышеперечисленными органами властные правомочия и находились под контролем Правительствующего сената. На этих основаниях министерства в конце XIX - начале ХХ в. причислялись к организациям подчиненного управления. Хотя цепь подчиненности была довольно коротка: работа всех министерств и близких им ведомств координировалась Комитетом министров, а позднее, уже более основательно, - Советом министров, последние в свою очередь были подотчетны российскому монарху, однако аппарат исполнительной власти напрямую с императором практически не взаимодействовал.

Суть министерских полномочий, а также пределы действия были установлены в общем наказе министерствам, где данные учреждения названы проводниками решений высшей власти во всех сферах управления , что изначально определило отраслевой принцип их устройства. Отраслевой принцип организации исполнительной власти признавался российскими правоведами наиболее подходящим и естественным для России, которая всегда довлела к централизации аппарата управления. Эффективность данного способа устройства министерств и ведомств А. Д. Градовский объяснял необходимостью достижения единообразия в способах осуществления какой-либо задачи, а также создания системы прямой ответственности административных учреждений . Выполнение этих задач возможно было при унифицированном применении законов в каждой отдельной сфере жизни государства, что стало осуществимым благодаря появлению единого ответственного лица, контролирующего правильное исполнение норм права. Министр в рамках вверенной ему отрасли обязан был устранять все неправильные толкования законов, разъяснять все затруднения в применении закона, пресекать злоупотребления полномочиями или преступные бездействия среди подконтрольных ему чиновников .

Главы министерств как представители верховной власти в качестве участников Комитета министров, Совета министров призваны воплощать в жизнь решения вышестоящих государственных институтов, помимо этого министры обладали контролирующими функциями в отношении нижестоящих чиновников центральных и местных органов управления, благодаря чему достигалось единообразие в процессе реализации властных решений.

Еще одной крупной прерогативой министерств являлось право законодательной инициативы. До 1884 г. любой подданный империи мог обратиться с прошением на имя монарха с проектом правовой нормы, однако с реорганизацией комиссии по прошениям возможность предложить главе государства новый законопроект была исключена и такое право сосредоточилось в ведении правительственного аппарата. Вопрос о том, кому именно принадлежит законодательная инициатива, вызвал дискуссию среди российских правоведов. Большинство исследователей на основе действующего законодательства утверждали, что право предлагать проекты норм права принадлежит исключительно монарху . Объяснялось это тем, что любое представление министра могло быть внесено на рассмотрение только с разрешения императора . А. Д. Градовский поддерживал данное мнение, полагая, что это необходимый атрибут неограниченной монархии, каковой была Российская империя. В противовес мнению большинства высказывался Н. М. Коркунов, который, ссылаясь на ст. 49 Основных законов, настаивал на том, что законодательная инициатива принадлежала еще и Сенату и Синоду, причем без необходимости получения высочайшего на то разрешения . Но, несмотря на особую точку зрения Н. М. Коркунова, подавляющая масса правоведов осталась на прежних позициях. Право законодательной инициативы распространялось на министров и глав ведомств не напрямую, а через обсуждение Совета министров, только после одобрения которого проект поступал на рассмотрение Государственной думы.

С образованием законодательных органов власти в Российской государственной системе возникла необходимость выстраивать систему подчиненности между парламентом и органами исполнительной власти по одному из двух путей: парламентскому и дуалистическому. Парламентская модель взаимодействия предполагала полную подконтрольность правительства парламенту, дуалистическая - подчиненные монарху министерства и ведомства противостоят законодательным учреждениям, в результате в противоборстве устанавливается равновесие сил. В России, по мнению правоведов, отношения Государственной думы и правительства строились на дуалистических началах. С одной стороны, главы министерств назначались и снимались с должности решением императора, Совет министров, управляя действиями всех центральных органов исполнительной власти, подчинялся монарху, а не парламенту, с другой стороны, Государственная дума контролировала деятельность министерств и ведомств с помощью запросов и интерпелляций. Складывание подобной дуалистической системы свидетельствовало о постепенном переходе Российской империи в число ограниченных монархий.

В конце XIX - начале ХХ в. в число центральных органов исполнительной власти входило десять министерств: министерство внутренних дел, народного просвещения, финансов, торговли и промышленности, путей сообщения, юстиции, иностранных дел, военное, морское, императорского двора. Также приравнивались по статусу к министерствам главное управление землеустройства и земледелия, главное управление государственного коннозаводства и государственный контроль. Во главе министерства стоял министр, который опирался на помощников или товарищей министра, которые могли исполнять функции главы министерства в особых случаях. Министр обязан был действовать в рамках действующего законодательства и в пределах возложенной на него компетенции, однако в экстраординарных обстоятельствах он имел право выйти за установленные рамки, если считал, что для защиты и поддержания интересов государства требуются незамедлительные шаги. В таком случае глава министерства должен был отчитаться Правительствующему сенату о причинах, побудивших его на подобный поступок . Основные властные полномочия министра заключаются в праве издавать подзаконные акты в виде распоряжений, направленных на уточнение законов.

Все министерства подразделялись на департаменты, во главе с директорами, главные управления, которые по статусу находились выше департаментов и обычно возглавлялись товарищами министра. Департаменты делились на отделения, отделения - на столы. Для согласования действий, распределения поручений, а также внутреннего контроля при каждом департаменте создавалось общее присутствие из начальников отделений под председательством директора. В целях рассмотрения наиболее важных дел в министерстве создавался совет министра под председательством главы министерства, куда входили товарищи министра, директора департаментов и иные лица, назначенные императором. Некоторые министерства для наиболее квалифицированного исполнения возложенных на них обязанностей имели в своем составе особенные установления: технические, ученые комитеты, коллегии и т. п. Последние имеют особое значение, так как в их состав включались чиновники из нескольких министерств для решения межведомственной задачи. Если при рассмотрении проблемы представитель другого министерства был не согласен с общей резолюцией и его поддерживал глава его ведомства, то вопрос рассматривался двумя министрами, а при отсутствии компромиссного решения он обсуждался Советом министров. В целом особенности структуры и компетенции министерств определялись конкретной отраслью, в пределах которой оно действовало.

В итоге проведенного теоретико-правового анализа структуры и компетенций институтов и учреждений, входящих в систему высшего и центрального управления, можно представить общую картину процесса воплощения в жизнь законов, высочайших повелений и иных подзаконных актов. Мы можем проследить установленный и единообразный алгоритм действий по перепоручению определенных задач по ведомствам согласно сложившейся служебной иерархии, а также осуществлению контроля среди центральных общероссийских и верховных учреждений. Сложившаяся на протяжении длительного времени разветвленная система органов управления была связана воедино подчиненностью, взаимными правами и обязанностями, которые побуждали к активному взаимодействию на всех уровнях власти в целях успешного развития государства. Историографический анализ позволил выявить пробелы в нормативно-правовой базе центральных учреждений, а также неточности, двусмысленности в законах, которые порождали несовершенство системы управления Российской империи конца XIX - начала ХХ в.

Примечания

исполнительный власть монархия государственный

• 1. Градовский А. Д. Начала русского государственного права. Т. I. СПб.: Тип. М. Стасюлевича, 1875. С. 150-151.
• 2. Казанский П. Е. Власть всероссийского императора. Очерки действующего русского права. Одесса: Тип. «Техник», 1913. С. 214.
• 3. Свод основных государственных законов. 1906 г. Ст. 11 // Свод законов Российской империи. Изд. неофиц. Т. 1. СПб.: Рус. кн. тов. «Деятель», 1912. С. 1.
• 4. Там же. Ст. 7. С. 1.
• 5. Грибовский В. М. Государственное устройство и управление Российской Империи (из лекций по русскому государственному и административному праву). Одесса: Тип. «Техник», 1912. 268 с.; Ивановский В. В. Учебник государственного права. Казань: Универ. тип., 1913. 365 с.
• 6. Тихомиров Л. А. Монархическая государственность М.: Унив. тип, 1905. С. 215-216.; Пасхалов К. Н. Погрешности обновления 17 октября 1905 г. государственного строя и попытка их устранения. М.: Печатня А. Снегиревой, 1910. 70 с.
• 7. Котляревский С. А. Юридические предпосылки русских основных законов М.: Тип. Г. Лисснера и Д. Собко, 1912. С. 37.
• 8. Свод основных государственных законов. 1906 г. Ст. 12-23 // Свод законов Российской империи. Изд. неофиц. Т. 1. С. 1.
• 9. Учреждение Государственного совета. 1906 г. Ст. 95 // Свод законов Российской империи. Изд. нео- фиц. Т. 1. С. 36.См. Ерошкин Н. П. История государственных учреждений России. М.: Высш. шк., 1983. 352 с.; Зайонч- ковский П. А. Российское самодержавие в конце XIX столетия. М.: Мысль, 1970. 444 с; и др.
• 10. Моль Р. Энциклопедия государственных наук. СПб.; М.: М. О. Вольф, 1868. 591 с.; Блунчли И. К. История общего государственного строя и политики с XVII в. до настоящего времени. СПб.: Изд-воО. И. Бакста, 1874. 597 с.
• 11. Штейн Ё. Учение об управлении и право управления с сравнением литературы и законодательств Франции, Англии и Германии. СПб.: Изд-во А. С. Гие- роглифова, 1874. 612 с.
• 12. Градовский А. Д. Начала русского государственного права. С. 29.
• 13. Высочайшее повеление от 23 января 1851 г. // Полное собрание законов Российской империи. Собрание Второе. Т. XXVI. Отд. 1. 1851 г. СПб.: Тип. II Отделения Собственной Е. И. В. Канцелярии, 1852. 753 с.
• 14. Свод основных государственных законов. 1906 г. Ст. 106. // Свод законов Российской империи. Изд. неофиц. Т. 1. С. 8.
• 15. Учреждение Государственного совета. 1906 г. Ст. 36, 44. // Свод законов Российской империи. Изд. неофиц. Т. 1. С. 32-33.
• 16. Отчет Государственного совета. Сессия IV. С. 1349.
• 17. Учреждение Государственной думы. 1908 г. Ст. 22, 16 // Свод законов Российской империи. Изд. неофиц. Т. 1. С. 42-43.
• 18. Ивановский В. В. Учебник государственного права. С. 170.
• 19. Казанский П. Е. Власть всероссийского императора... С. 219.
• 20. Гессен В. М. Основы конституционного права. Петроград: Изд-е юрид. кн. склада «Право»: Типо-лит. тов. А. Ф. Маркс, 1918. С. 160.
• 21. Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. 2. СПб.: Тип. М. М. Стасюлевича, 1909. С. 246.; Грибовский В. М. Государственное устройство и управление Российской Империи... С. 62.
• 22. Учреждение Совета министров. 1906 г. // Свод законов Российской империи. Изд. неофиц. Т. 1. С. 102-106.
• 23. Учреждения министерств. 1892 г. Ст. 152-153. // Свод законов Российской империи. Изд. неофиц. Т. 1. С. 171.
• 24. Градовский А. Д. Начала русского государственного права. С. 121.
• 25. Там же. С. 122.
• 26. См. Алексеев А. С. Русское государственное право. М.: Тип. о-ва распространения полезных книг, 1897. С. 201; Сокольский В. В. Краткий учебник русского государственного права. Одесса: Тип. Новорос. император. ун-та, 1890. С. 70; Романович-Славатин- ский Н. Н. Система русского государственного права. T. 1. M., 1886. С. 191; Градовский А. Д. Начала русского государственного права. С. 12; и др.
• 27. Учреждения министерств. 1892 г. Ст. 162 // Свод законов Российской империи. Изд. неофиц. Т. 1. С. 172.
• 28. Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. 2. СПб.: Тип. М. М. Стасюлевича, 1909. С. 122.
• 29. Учреждения министерств. 1892 г. Ст. 158. // Свод законов Российской империи. Изд. неофиц. Т. 1. С. 171.

Высшей властью в Российском государстве оставалась императорская, которая закреплялась законодательно: власть управления во всем пространстве Российской империи принадлежит государю; она является верховной, самодержавной и неограниченной, то есть все императорские распоряжения имеют безусловную юридическую силу. Верховная власть была наследственной, и правом наследования престола обладали только члены царствующего Дома Романовых в соответствии с определенным порядком престолонаследия. Члены императорского дома имели особые права и привилегии, и в соответствии со степенью родства с императором получали фамильные титулы, закреплявшие их иерархическое положение.

Органами высшего государственного управления страны являлись Государственный совет, Комитет министров и собственная его императорского величества канцелярия, действовавшие от имени и по повелениям российского императора. Государственный совет был учрежден законодательным актом императора Александра I от 1 января 1810 года. и являлся высшим законосовещательным учреждением империи. Его председателем являлся сам император, который утверждал одобренные членами Государственного совета законопроекты. Структурно Государственный совет состоял из общего собрания, пяти департаментов, двух комиссий (по составлению законов и принятию прошений) и государственной канцелярии. Для решения совместных по государственным интересам вопросов созывались объединенные заседания департаментов.

В первой половине XIX века Правительствующий Сенат постепенно был преобразован в высший судебный орган, состоящий из департаментов, возглавляемых обер-прокурорами. Во главе Сената стоял генерал-прокурор, одновременно являвшийся министром юстиции. Высшим законосовещательным и административным органом по делам Русской Православной церкви оставался Святейший Правительствующий Синод, возглавляемый обер-прокурором.

Комитет министров как особое правительственное учреждение был создан по манифесту от 8 сентября 1802 года и состоял из председателя и директоров департаментов Государственного Совета, министров, главноуправляющих отдельными ведомствами на правах министерств и государственного секретаря. На рассмотрение Комитета министров выносились текущие дела министерств и дела, которые особо подлежали рассмотрению Комитета. Кроме того, здесь рассматривались материалы ревизий, проводимых Сенатом, а также дела, связанные с устройством железных дорог, учреждением акционерных обществ и некоторые другие. Комитет министров готовил заключения, которые передавались на утверждение императором и впоследствии направлялись для исполнения в соответствующие государственные учреждения.

Важное место в системе высших органов управления занимала собственная его величества канцелярия, состоящая в царствование императора Николая I из шести отделений. Канцелярия при необходимости оперативно связывала императора со всеми правительственными учреждениями. Первое отделение занималось вопросами государственной службы и анализом отчетов министров и губернаторов, второе отделение занималось кодификацией законов, третье отделение - обеспечением государственной безопасности, четвертое отделение заведовало женскими учебными заведениями и благотворительными учреждениями, пятое - крестьянскими делами и шестое - управлением Кавказскими территориями.

Центральные органы управления Российской империи в первой половине XIX века

В начале XIX века произошла замена коллегиальных органов на министерства, в которых власть передавалась первому по значимости должностному лицу, ответственному перед императором. В соответствии с манифестом от 8 сентября 1802 года были учреждены восемь министерств: военно-сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, внутренних дел, финансов, коммерции, юстиции, народного просвещения и на правах министерства государственное казначейство. Министерства состояли из департаментов, которые разделялись на отделения, состоявшие из так называемых столов. Министры назначались императором и входили в состав Комитета министров.

Они были наделены большими правами и полномочиями в деятельности министерств, которые возглавляли. При каждом министре действовала канцелярия, совет министра и общее присутствие департаментов. Согласно утвержденному принципу единоначалия директора департаментов напрямую подчинялись министру, начальники отделения - директору департамента, столоначальники - только начальнику своего отделения. Совет министра выполнял совещательную функцию и состоял из товарища (заместителя) министра, директоров департаментов и начальника канцелярии. Ежегодно министры подавали отчеты в Государственный совет и министерство финансов.

Местные государственные органы и учреждения Российской империи первой половины XIX века

Российская империя в результате значительных территориальных приобретений на Западе и на Востоке являлась крупным централизованным государством, в административно-территориальном устройстве имевшая более 40 губерний и 10 генерал-губернаторств. Последние включали в себя столичные города Санкт-Петербург и Москву, а также территории, объединявшие несколько губерний на окраинах государства. Губернии в административном порядке делились на уезды, а уезды - на волости.

Губернаторы назначались верховной властью, но находились в двойном подчинении: они были подотчетны императору и в тоже время состояли на государственной службе в МВД Российской империи, откуда получали распоряжения и приказы. Губернаторы могли быть гражданскими и военными; последним подчинялись войска внутренней стражи, дислоцировавшиеся на территории губернии. Генерал-губернаторы имели право делать личные доклады императору и получать непосредственно от него указания. Доклады и рапорты губернаторов, чьи территории входили в генерал-губернаторство, проводились в правительственные учреждения через канцелярию генерал-губернатора.

При губернаторах назначались вице-губернаторы в качестве заместителей с установленными законом полномочиями. В качестве управляющего органа были на местах учреждены губернские правления, состоявшие из общего присутствия и канцелярии. Председателем общего присутствия являлся губернатор. В общем присутствии обсуждали новые законодательные акты и распоряжения высшей власти касательно исполнения в губерниях. Канцелярия правления состояла из четырех отделений: первой обнародовало законы и выпускало газету «Губернские ведомости», второе руководило полицией, третье занималось делами юстиции, четвертое осуществляло связь с местными финансовыми и хозяйственными учреждениями.

Отдельным органом была казенная палата, возглавлявшаяся вице-губернатором, которая состояла из управляющего, его помощника и отделений. Хозяйственное отделение управляло государственными крестьянами и государственным имуществом; лесное отделение - казенными лесами и лесной стражей; казначейское отделение заведовало казначействами в уездах; контрольное отделение осуществляло ревизию казначейств.

Уездным органом управления был нижний земский суд во главе с капитан-исправником. В состав такого суда входили дворянские заседатели, избиравшиеся из уездного дворянства. В 1837 году этот орган стал именоваться просто земским судом, в составе которого были исправник, непременный заседатель и два сельских заседателя из государственных крестьян. При земском суде действовала канцелярия, состоявшая из исполнительного и следственного столов.

Для усиления административного контроля уезды были разделены на станы, во главе которых были поставлены становые приставы, назначавшиеся губернатором. В уездных городах действовали управы благочиния во главе с городничими. Уездный суд был первой инстанцией для мелких уголовных и гражданских дел. Судами второй инстанции на уровне губернии являлись палаты уголовного и гражданского суда. Кроме того, действовали губернские совестные суды, в столичных городах надворные суды, а в крупных городах с развитием капиталистических отношений возникли коммерческие суды..

В 1809 году в состав Российской империи вошло великое княжество Финляндское , разделенное на восемь губерний. Верховная власть принадлежала императору. Высшими органами власти в Финляндии являлись Сенат и Сейм. Сенат состоял из двух департаментов, занимавшихся гражданским управлением и наблюдением за отправлением правосудия. Председателем Сената был генерал-губернатор, которому подчинялись губернаторы. Сейм являлся сословно-представительным органом и созывался через каждые пять лет. При участии Сейма изменялись либо отменялись законы, устанавливались новые налоги.

В 1815 году в состав Российской империи вошло царство Польское, верховная власть в котором принадлежала российскому императору. Управлял Польшей наместник из императорской семьи, при котором действовали государственный и административный советы. Законодательную власть осуществлял Сейм, собиравшийся один раз в два года для обсуждения законопроектов, касавшихся управления Польшей. Территориально царство Польское разделялось на восемь воеводств, которые в свою очередь делились на поветы (уезды), а поветы - на гмины (волости). В 1830-е годы Сейм и государственный совет при наместнике были упразднены, административный совет стал главным органом власти и управления. Воеводства были переименованы в губернии, а поветы в уезды.

На присоединенных кавказских территориях было установлено административно-территориальное деление на губернии и уезды, округа и области, для управления созданы государственные учреждения. Высшая власть была передана главнокомандующему российскими войсками на Кавказе. В 1840-е годы на Кавказе вводится наместническое правление. При наместнике учреждаются совет из военных губернаторов и назначенных императором чиновников и канцелярия.

На обширной территории Сибири учреждают два генерал-губернаторства, разделенных на губернии, которые в свою очередь разделялись на округа. Для вошедших в состав России казахских земель было установлено деление на округа, волости и аулы. Ханская власть была отменена, а местная аристократия (султаны) была привлечена для управления округами и волостями.

На территории Прибалтики действовало генерал-губернаторство, состоявшее из трех губерний, для управления которыми были созданы местные органы управления.

Таким образом, можно отметить, что в первой половине XIX века в Российской империи произошла последовательная и систематическая организация государственной службы, в результате которой сложился особый тип российского чиновника, который впоследствии активно участвовал в проведении государственно-правовых реформ.

После создания в 1861 г. Совета министров Государственный совет сохранил значение высшего законосовещательного учреждения и старое организационное устройство. Особенно велика была его роль в подготовке и проведении буржуазных реформ 60-70-х годов. В условиях «кризиса верхов» правительство нуждалось в коллективном мнении высшей бюрократии.

В 1884 году при Государственном совете было создано Особое присутствие «для предварительного рассмотрения всеподданнейших жалоб на определения департаментов Сената». Таким образом, даже высшее судилище России находилось под надзором бюрократии.Государственный совет по-прежнему оставался важным звеном в системе государственного аппарата России. Роль этого учреждения подчеркивалась тем, что во главе его стояли великие князья Константин Николаевич (1865-1881) и Михаил Николаевич (1881-1905).

Характер самостоятельного высшего учреждения имела и Комиссия прошения. В 1895 году она была преобразована в «Канцелярию но принятию прошений на высочайшее имя приносимых». Через это учреждение представители господствующего класса осуществляли право «законодательной инициативы». В Комиссию прошений, а затем в Канцелярию шел ноток жалоб и прошений, которые подвергались тщательной фильтрации. В связи с расширением значения Канцелярии, Особое присутствие для предварительного рассмотрения «всеподданнейших» жалоб на определения департаментов Сената было упразднено.

К Государственному совету но составу, делопроизводству и характеру деятельности были близки так называемые высшие комитеты.

19 февраля 1861 г. Главный комитет но крестьянскому делу был преобразован в постоянно действующий Главный комитет об устройстве сельского состояния, осуществлявший наблюдение за проведением крестьянской реформы и обсуждение связанных с ней законопроектов и административных мероприятий (в частности, по борьбе с крестьянскими волнениями). Этот комитет действовал в тесной связи с Государствснным советом. Его председателем был великий князь Константин Николаевич, делопроизводство велось в Государственной канцелярии.

В России и после 1861 года продолжали действовать некоторые дореформенные комитеты: только в 1864 году был ликвидирован Второй Сибирский комитет. Вплоть до упразднения наместничества на Кавказе (1882 год) действовал Кавказский комитет.

Существование других высших комитетов было связано с некоторыми важнейшими вопросами внутренней политики. В 1862- 1865 гг. действовал Западный комитет - чрезвычайный орган для проведения мероприятий но ликвидации последствий польского восстания. В 1864 г. создан и существовал до 1881 г.Комитет по делам царства Польского, рассматривавший проекты изменений в управлении царства Польского и проведении в нем крестьянской реформы.

В 1884 г. в составе Государственного контроля был учрежден Железнодорожный отдел, преобразованный в 1891 г. в Департамент железнодорожной отчетности. Высшее руководство всей железнодорожной политикой в стране было возложено на специальный межведомственный Главный комитет железных дорог, созданный в 1856 г. во главе с графом А. Ф. Орловым.С железнодорожной политикой правительства было связано существование Комитета железных дорог (1859-1874) и Комитета Сибирской железной дороги (1892-1905).

По мерс проведения буржуазных реформ и укрепления самодержавно-бюрократического аппарата России роль Совета Министров начинает падать. В 70-х гг. его заседания собирались редко, а с 1882 г. прекратились вообще.

Собственная его императорского величества канцелярия продолжала в 60-70-х годах играть значительную роль в государственном аппарате России. Буржуазные реформы почти не коснулись этого учреждения; оно сохранило дореформенную обособленность, функции и устройство (четыре отделения).

Довольно активной была деятельность Второго отделения канцелярии. С 1862 г. оно стало важнейшим звеном законодательства: здесь предварительно рассматривался всякий законопроект, подлежащий внесению из министерства в Государственный совет. Второе отделение принимало участие в разработке многих буржуазных реформ: не только редактировало законопроекты и составляло на них отзывы, но иногда составляло проекты предполагаемых реформ (например, устав уголовного судопроизводства)^ 1882 г. Второе отделение было упразднено, а его дела были переданы в Государственный совет.

Приспособленное к борьбе с небольшими организациями революционеров и крестьянскими «бунтами» Третье отделение в условиях массового революционного движения 60-70-х годов с трудом справлялось со своими обязанностями.

Четвертое отделение в 60-70-х гг. также сохраняло старые порядки и устройство. 12 августа 1880 г. оно преобразуется в самостоятельное высшее учреждение - Собственную его императорского величества канцелярию но учреждениям императрицы Марии.

После закрытия Второго и Третьего отделений оставшееся в составе канцелярии царя Первое отделение стало именоваться Собственной его императорского величества канцелярией (22 февраля 1882 г.) с сохранением за ней значения канцелярии царя но различным вопросам. Особенно возросло значение этой канцелярии в вопросах заведования личным составом чиновников. Для заведования делами, определения на службу, чинопроизводства, на1рад или увольнения чиновников до V класса при Канцелярии в 1894 г. был учрежден Комитет о службе чинов гражданского ведомства и о наградах, а также Инспекторский отдел.

Летом 1878 г. под председательством министра государственных имуществ П. А. Валуева было создано «Особое совещание для изыскания мер и лучшей охраны спокойствия и безопасности в империи». В состав этого межведомственного органа вошли шеф жандармов генерал Н. В. Ме- зенцов и министры: внутренних дел - Л. С. Маков, юстиции - Д. Н. Набоков и военный - Д. А. Милютин.

После взрыва в Зимнем дворце 5 февраля 1880 г. последовал указ 12 февраля 1880 г. о создании «Верховной распорядительной комиссии по охране государственного порядка и общественного спокойствия»во главе с генералом М. Т. Лорис-Меликовым. В ведение этой комиссии поступили все политические следствия но столице и Петербургскому военному округу, а также верховный надзор за политическими следствиями но всей стране.

Свое значение высшего органа суда и надзора сохранял в пореформенной России Правительствующий Сенат. Большее значение в Сенате приобрели открытые в 1866 г. кассационные департаменты (Уголовный и Гражданский), которые рассматривали жалобы и протесты на решения местных судов, отменяли эти решения в том случае, если было замечено нарушение форм судопроизводства, передавали дело на пересмотр в другой судебный орган.

В Особом присутствии Сената рассматривались самые крупные народнические процессы 70-х годов: «долгушинцев», о демонстрации на площади Казанского собора 6 декабря 1876 г., «процесс 50-ти», «процесс 193-х». В мае 1877 г. в Особом присутствии Сената рассматривался процесс первой рабочей организации в России - «Южнороссийского союза рабочих».

В годы политической реакции 80-х годов значение Государственного совета несколько падает. Александр III предпочитает обсуждать законопроекты в Комитете министров - узком круге доверенных высших чиновников.

Следовательно, в XVIII - XIX вв. в России глава государства постоянно проводил преобразования структуры высших учреждений в системе государственного управления. Отсутствие законодательных органов компенсировалось деятельностью Сената, Верховною Тайного Совета, Императорского Совета, Непременного Совета, Собственной Его Императорского Величества канцелярии.

Первая половина XIX в. включает в себя два царствования: Александра Павловича I (1801–1825 гг.) и Николая Павловича I (1825–1856 гг.).

В этом периоде Российскому правительству пришлось решать несколько задач, которые в значительной степени определили дальнейшее развитие государственных и правовых институтов.

Первая задача возникла в связи с разразившейся во Франции в конце XVIII в. буржуазно-демократической революцией, которая свергла с престола династию Бурбонов и казнила короля Людовика XVI. Под влиянием этих событий в Европе зашатались другие троны, стали активно распространяться либеральные идеи: свободы (индивидуальной и политической), равенства, конституции, борьбы с тиранами и т.п. В России это влияние выразилось в движении декабристов, которые 14 декабря 1825 г. вывели войска на Сенатскую площадь в Петербурге под лозунгами уничтожения самодержавия и введения конституционного правления.

Закономерным явлением во внутренней политике российского правительства становится задача стабилизации монархической власти и ее частичное реформирование с целью укрепления государственности. Решить ее пытались оба императора и в особенности Николай I, который пришел к власти в разгар событий 14 декабря 1825 г., лично вел следствие по делу декабристов и сумел извлечь из него некоторые уроки.

Вторая задача органично вытекала из первой, но была поставлена экономикой, формирующимися в стране капиталистическими рыночными отношениями. Развитие товарно-денежного хозяйства сдерживалось наличием крепостного права. Пагубное влияние крепостничества сказывалось, во-первых, в том, что у производителей отсутствовали стимулы к повышению производительности труда, к накоплению средств. С другой стороны, прикрепление крестьян к земле не способствовало формированию рынка свободной рабочей силы. Рынок же не может развиваться без капиталов и наличия свободных рабочих рук.

Проблема отмены крепостного права, вставшая во весь свой рост ещё при Екатерине II, досталась по наследству ее внукам. Решить ее окончательно им не удалось, но значительные шаги в направлении ее решения ими были предприняты. О том свидетельствуют законы, с помощью которых социальные отношения приспосабливались к рынку: 1801 г. «о предоставлении купечеству, мещанству и казенным поселянам права приобретать покупкою земли»; 1803 г. – «Об отпуске помещиками своих крестьян на волю по заключении условий, на обоюдном согласии основанных»: 1842 г. – «О представлении помещикам права заключать с крестьянами договоры на отдачу им участков земли в пользование за условленные повинности»; 1848 г. – «О предоставлении крестьянам помещичьим и крепостным людям права покупать и приобретать в собственность земли, дома, лавки и недвижимое имущество» и др.

На протяжении почти всей первой половины века российскому государству пришлось решать ещё одну, связанную с первой, задачу, которая отвлекала его от проблем внутренних. Это борьба с французской экспансией в Европе и собственная российская экспансия на всех направлениях: западном, восточном и южном. Россия была непременной участницей всех коалиций западных стран, пытавшихся сдержать распространение революционной французской «заразы» на континенте и унять непомерные амбиции императора французов – Наполеона Бонапарта.

Россия в этой борьбе пережила ряд блистательных побед, особенно в ее финальной части, но ещё больше было поражений и унижений (достаточно вспомнить поверженную и сожженную Москву). Тем не менее борьба завершилась победой, что резко подняло авторитет российского императора не только на внешней, но и на внутренней арене. Используя его, Россия продолжила наращивать свою территориальную мощь, превращаясь в огромную мировую державу (Польша, Финляндия, Молдавия, Кавказ, Средняя Азия, Казахстан вошли в этом периоде в ее состав). Правительство России было вынуждено в своей политике учитывать интересы наций, влившихся в состав империи, а с другой стороны, бороться со всякими центробежными тенденциями, распространять государственное право империи на новые территории и национальные окраины. Это была одна из сложнейших задач, с которой российское государство успешно справилось.

Итак, как реформировалась государственная система России? Что нового, достойного быть отмеченным, появилось в этом периоде?

8 сентября 1802 г. Александр I подписал манифест «Об учреждении министерств», которым было положено начало реформированию исполнительной власти. Манифест окончательно утвердил в России отраслевой принцип организации управления. Этот принцип вообще характерен для буржуазного общества, построенного на рыночном механизме. Для России его принятие являлось простым подражанием Западу, ибо здесь не мог действовать главный принцип буржуазной государственности – ответственности министров перед парламентом. Министры, входившие в правительство, назначались монархом и были ответственны перед ним. Правда, поначалу предполагалось, что будет введена «контрасигнатура», то есть скрепление министерскими подписями императорских указов, но это введение не состоялось.

Но и в таком виде учреждение министерств вместо коллегий было шагом вперед, ибо 1) они действовали более оперативно, 2) усиливалась персональная ответственность руководителей и исполнителей, 3) расширялось значение канцелярий и делопроизводства. Функции министерств (сначала 8-ми, с 1811 г. – 13-ти) были обширными и часто выходили за рамки их названий. Так, Министерство внутренних дел кроме организации и поддержания общественного порядка управляло ещё промышленностью и строительством. Министерство просвещения кроме руководства образовательными учреждениями (от начальных училищ до университетов), управляло музеями, типографиями, библиотеками, занималось подготовкой кадров для госаппарата, осуществляло цензуру.

В 1811 г. под руководством М. М. Сперанского был издан документ «Общее учреждение министерств», который определил правовой статус этих органов. Власть министров обозначалась в нем как высшая исполнительная, непосредственно подчиненная императору. Аппарат министерств делился на департаменты (присутствия) по направлениям деятельности и канцелярии, в которых велось делопроизводство. В 1812 г. основан Комитет министров (Кабинет), в который помимо министров вошли председатели департаментов Государственного совета, Государственный секретарь (глава Госсовета) и назначенные царем некоторые высшие сановники им­перии. При Николае I в состав Комитета министров входил наследник престола.

Комитет рассматривал законопроекты, отчеты министерств, решал кадровые проблемы. Все его решения утверждались императором, кроме разного рода мелких дел (назначения пенсий, пособий и пр.). Комитет министров заменял императора в его отсутствие, а при нем осуществлял надзор за высшими органами управления. Таким образом, в лице Комитета министров Россия получила в начале XIX в. высший административный законосовещательный орган, который был упразднен только в апреле 1906 г. в связи с учреждением Государственной думы.

При Александре I были предприняты также попытки реформирования законодательной власти. Сначала предполагалось наделение законодательными правами реформированного Сената, но в 1810 г. после привлечения к разработке проектов государственных реформ М. М. Сперанского, в качестве аналога западных парламентов был создан Государственный совет (просуществовал до 1917 г.) с числом членов от 40 до 90 (в разные годы). Но это не был выборный орган. Члены Госсовета назначались императором из высших чиновников империи, а сам император председательствовал на его заседаниях и утверждал принятые им законы.

Основная работа по подготовке законопроектов осуществлялась в Первом департаменте законов, укомплектованном профессиональными юристами. Остальные четыре департамента руководили военными делами, делами гражданскими и духовными, экономикой. Пятый департамент управлял делами Царства Польского. При Александре 1 Госсовет главенствовал над системой министерств.

При Николае I всю систему центральных отраслевых органов государственного управления возглавила Собственная Его Императорского Величества канцелярия. Госсовет и Комитет министров вынуждены были уйти в тень. С.Е.И.В. Канцелярия состояла из шести отделений, деятельность которых охватывала все сферы государственной жизни. Первое контролировало министерства, ведало назначением и увольнением высших чиновников. Оно обладало законодательной инициативой и разрабатывало проекты законов. Второе Отделение осуществляло кодификационные работы, обобщало юридическую практику. Третье Отделение руководило борьбой с государственными преступлениями, с «революцией», осуществляло контроль за деятельностью религиозных сект, вело надзор за некоторыми категориями граждан, в том числе за неблагонадежными персонами, наблюдало за местами лишения свободы. Третьему Отделению подчинялась полиция и созданная в 1827 г. жандармерия. Оперативная работа велась в семи жандармских округах, на которые была поделена Российская империя. В губернских и портовых городах действовали команды жандармов, в задачу которых входило «усмирение буйства и восстановление нарушенного повиновения», а также «рассеяние законом запрещенных скопищ».

Четвертое Отделение С.Е.И.В. Канцелярии занималось организацией благотворительной деятельности и женского образования. Пятое Отделение подготовило и провело реформу управления государственными крестьянами. В Шестом Отделении сосредоточивались кавказские дела. В целом С.Е.И.В. Канцелярия фактически стояла над всем аппаратом управления, а права ее отделений не отличались от прав министерств.

При Александре I по инициативе Сперанского была предпринята также попытка реформировать процесс продвижения государственного чиновничества по служебной лестнице. До 1909 г. это продвижение до чина статского советника (5 класс – низший генеральский чин) осуществлялось по принципу выслуги. Прослуживший необходимое число лет чиновник получал следующий чин независимо от места, которое занимал, и от своих реальных заслуг. Вверх продвигались все: и нерадивые, и невежды. Особо стараться исполнять долг не было стимула, ибо вступивший в службу раньше, пусть не столь способный и нечистый на руку, был недосягаем для шедших после него.

По указу 1909 г. для гражданских чинов был введен образовательный ценз. Начиная с коллежского асессора (8 класс – низший штаб-офицерский чин), необходимо было иметь высшее университетское образование или сдать соответствующий экзамен. Для производства же в статские советники требовался ещё 10-летний стаж службы, в том числе 2 года на ответственных должностях.

Экзамен предполагал «грамматическое знание русского языка и правильное на нем сочинение», «знание по крайней мере одного языка иностранного и удобность перелагать с него на русский», «основательное знание прав естественного римского и частного гражданского с приложением последнего к российскому законодательству», «сведения в государственной экономии и законах уголовных», «основательное знание отечественной истории», истории всеобщей с географией и хронологией, «первоначальных оснований статистики» и «знание по крайней мере начальных оснований математики и общие сведения о главных частях физики». Все эти знания должны были способствовать не только совершенствованию умственных и деловых качеств чиновников, но и нравственности. И хотя этот ненавидимый косной чиновничьей массой закон был отменен в 1834 г., он сыграл свою роль в выработке критериев, которым должен был отвечать облеченный властью и исполненный чувства долга ответственный государственный человек. По авторитетному мнению современников он способствовал повышению культурного уровня чиновников.

Главная » Финансовое » Органы центрального управления в 19 веке. Центральные и высшие государственные органы в первой половине XIX века