Какое правовое значение имеют указы президента рф. Правовые акты Президента РФ, их значение и юр. Сила. Администрация Президента РФ

1. Конституция РФ (ст. 90) предусматривает два вида правовых актов Президента РФ: указы и распоряжения. Указы, как правило, имеют нормативный характер, т. е. содержат общие правила поведения, рассчитанные на постоянное или многократное применение и относящиеся к неопределенному кругу органов и лиц. Вместе с тем распоряжением Президента РФ от 5 февраля 1993 г. установлено, что в форме указов издаются также решения о назначении и освобождении от должностей руководителей федеральных органов исполнительной власти, о гражданстве, о предоставлении политического убежища, о награждении государственными наградами, о присвоении специальных званий, классных чинов, почетных званий РФ, о помиловании1.

Распоряжениями в силу названного акта Президента РФ оформляются решения Президента РФ по оперативным, организационным и кадровым вопросам, а также по вопросам работы Администрации Президента РФ.

Круг решений, которые оформляются соответственно указами и распоряжениями Президента РФ, установлен законами и самим Президентом РФ. Однако известны указы Президента РФ по организационным вопросам и изданные им распоряжения нормативного характера.

По общему правилу указ - это акт более высокого ранга по сравнению с распоряжением. Так, законодательство в ряде случаев специально оговаривает необходимость решения в форме >таза (введение военного положения, чрезвычайного положения и др.). Конституция выделяет особое положение указов Президента РФ, позволяя Президенту, в частности, отменять постановления и распоряжения Правительства РФ по мотивам их противоречия указам Президента РФ (ст. 115).

Деление правовых актов Президента РФ на нормативные и ненормативные не в полной мере раскрывает их особенности. По своему содержанию многие указы и некоторые распоряжения Президента имеют комплексный характер, включая в себя те и другие предписания, решения распорядительного характера1.

Вопросы о предмете правовых актов Президента РФ и их месте в правовой системе страны - один из сложнейших в конституционном праве. Общие требования Конституции РФ о том, что указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (ст. 90), что Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории страны (ст. 4), и другие позволяют утверждать, что акты Президента РФ являются, безусловно, подзаконными2.

"Не ясно, однако, как должен действовать Президент РФ, если практическая необходимость государственного управления требует правового регулирования, но в данной конкретной сфере его деятельности пока нет федерального закона", - отмечает Л.А. Окуньков3. В ответе на этот вопрос позиции ученых разошлись. Сторонники концепции подзаконности актов Президента РФ (В.О. Лучин и другие) выступают против признания за Президентом РФ права издавать указы, заменяющие законы даже временно4. Другая позиция сводится к признанию за Президентом РФ права восполнения правовых пробелов с помощью своих актов5. Тем самым обосновывается существующая практика президентского нормотворчества. В защиту и той, и другой позиции приводятся убедительные аргументы. Так, кроме названных аргументов сторонники подзаконности актов Президента РФ заявляют о том, что в силу ч. 1 и ч. 2 ст. 76 Конституции РФ первичное регулирование общественных отношений по вопросам компетенции РФ должно осуществляться только посредством Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов. Сторонники другой позиции заявляют, в частности, что такое регулирование не может считаться перечнем отношений, по которым могут издаваться лишь законы.

Представляется, что обе позиции страдают крайностями, а Президент РФ широко практикует так называемое "указное право".

В советской правовой системе теоретическое признание подзаконности указов Президиума Верховного Совета СССР и Президиума Верховного Совета РСФСР не исключало первичного регулирования ими общественных отношений. Однако парламент имел право утверждения таких указов или их отмены. Тем самым действовал принцип: молчание парламента в знак согласия с актом президиума.

В зарубежных странах парламенты в той или иной форме признают или терпят так называемое делегированное законодательство, т.е. издание другими государственными органами актов, имеющих силу закона. При этом возможна прямая делегация (передача) полномочий со стороны парламента на издание подобного акта либо делегация в силу молчания парламента. В том и другом случаях за парламентом остается право контроля, вплоть до отмены актов делегированного законодательства. Российское конституционное право не признает делегированное законодательство, а потому не знает парламентского контроля за актами президента и правительства. Думается, вопрос не в том, вправе ли Президент РФ своими актами заполнять пробелы законодательного регулирования, а в делении президентского нормотворчества на две части:

а) в пределах собственных полномочий;

б) делегированное законодательство, допускающее жесткий парламентский контроль за последним.

Как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ Президент РФ издает директивы и приказы. Они обязательны для исполнения Вооруженными Силами РФ, другими войсками, воинскими формированиями и органами (ст. 13 Федерального закона об обороне). В отличие от указов и распоряжений, сфера действия которых не ограничена, названные акты - правовая форма руководства Вооруженными Силами РФ. Призыв граждан на военную службу, увольнение с таковой производятся на основании указов Президента РФ.

Л.А. Окуньков, директор Института законодательства

и сравнительного правоведения

при Правительстве Российской Федерации,

кандидат юридических наук.

Журнал российского права. – 1997. — №2. – 14-23.

I. Виды и характер правовых актов Президента

Статья 90 Конституции Российской Федерации предусматривает две разновидности правовых актов, из­даваемых Президентом: указы и распоряжения. Указами оформля­ются обычно решения нормативно­го характера, то есть те, что содер­жат общие правила поведения, от­носятся к неопределенному кругу адресатов и рассчитаны на много­кратное применение.

По сложившейся практике и со­гласно п. З распоряжения Президента РФ от 5 февраля 1993г. № 85 «О порядке подготовки и вне­сения проектов указов и распоряжений Президента РФ», в форме указов издаются также решения о назначении освобождении от должности руководителей исполни­тельной власти и Администрации Президента, о приобретении гражданства, предоставлении политиче­ского убежища, награждении госу­дарственными наградами, присвое­нии классных чинов, почетных званий, высших воинских и высших специальных званий, помиловании.

В отличие от указов распоряжения не должны содержать, предпи­саний, носящих нормативный ха­рактер. В идеале они должны из даваться только по оперативным и организационным вопросам.

Заметим, однако, что такая градация соблюдается далеко не всегда. Так, указами оформлялись решения о проведении различного рода меро­приятий, в частности Ассамблеи об­щественного согласия Общероссий­ского конгресса по правовой рефор­ме. В то же время ряд распоряжений содержит правовые предписания нор­мативного характера. Кстати, упомя­нутое решение от 5 февраля 1993 г. включающее положения нормативно­го характера, было оформлено рас­поряжением, а не указом.

Правовые акты Президента не под­лежат утверждению законодательными органами. Согласно Конституции Российской Федерации, только два вида издаваемых им указов - о вве­дении военного положения и о введе­нии чрезвычайного положения -’ требуют утверждения Советом Федерации (ст. 102, ч. 1, п. «б» и «в»).

Указы и распоряжения Президен­та не должны противоречить Кон­ституции и федеральным законам. Будучи разновидностью подзакон­ных актов, указы, тем не менее, находятся на более высокой ступени иерархии нормативных актов, чем акты Правительства, которые изда­ются на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов -и нормативных указов Президента. Поэтому, подчеркивая подчиненный характер этих актов, преамбулы многих правительственных поста­новлений строятся примерно по та­кой схеме: «В соответствий с Ука­зом Президента Российский Феде­рации от 30 сентября 1993 г. № 986 «О порядке принятия решений об управлении и распространении на­ходящихся в федеральной собствен­ности акциями…». Руководящий ха­рактер решений Президента может быть выражен и в самом заголовке правительственного акта - напри­мер, «О первоочередных мерах по реализации государственной страте­гии экономической безопасности Рос­сийской Федерации (Основных по­ложений), одобренной Указом Пре­зидента Российской Федерации от 29 апреля 1996 г. № 608».

В свою очередь в актах Прези­дента центральное место занима­ют положения, имеющие непосред­ственное отношение к деятельности Правительства. Практически подавляющая часть президентских решений в социально-экономиче­ской сфере, а они занимают веду­щее место в нормотворческой дея­тельности главы государства, имеет правительственную «субстанцию». Как правило, в указах и рас­поряжениях Президента содержат­ся поручения Правительству при­нять соответствующее решение, изыскать источники финансирова­ния, войти с законодательной ини­циативой в парламент и т.п. Так, в «Указе Президента «О некоторых мерах по стабилизации положения в судебной системе Российской Фе­дерации» от 2 декабря 1996 г. № 1612 федеральному Правитель­ству поручено: обеспечить до кон­ца 1996 г. погашение в полном объ­еме задолженности федерального бюджета по заработной плате судь­ям и работникам аппарата судов, предусмотреть в проекте федераль­ного бюджета на 1997 г. увеличе­ние расходов на нужды правосу­дия, обеспечить выдачу органами внутренних дел служебного ору­жия судьям и т.д.

Отметим императивный характер подобных поручений, особенно в час­ти сроков их выполнения. Например, распоряжением Президента от 18 июля 1995 г. Правительству пред­писано в двухнедельный срок после подписания Федерального закона «О повышении минимального разме­ра оплаты труда» «решить вопрос о повышении тарифных ставок (окладов) Единой тарифной сетки оп­латы труда работников бюджетной сферы в целях обеспечения соци­альной защищенности граждан, за­нятых в бюджетной сфере». Из со­держания таких формулировок видно, что фактически Президент выступает по отношению к Прави­тельству вышестоящим органом, дающим ему соответствующие ди­рективы и контролирующим ход их выполнения.

Особенно характерны президент­ские поручения Правительству от­носительно расходов на социальные нужды. Так, указом от 25 января 1996 г. № 99 был увеличен на 20 процентов размер стипендий сту­дентам и аспирантам государствен­ных образовательных учреждений на период с апреля 1996 г. до при­нятия нового федерального закона о минимальном размере оплаты труда. Причем решение главной проблемы - определение источни­ков финансирования расходов на повышение стипендий - было воз­ложено на Правительство. Глава государства, таким образом, дис­танцировался от решения вопросов, связанных с финансированием. Аналогичный, по сути, характер имеет и большинство других ука­зов Президента социальной «тема­тики». К сожалению, ряду из них свойственна декларативность, эко­номическая непроработанность, и по этой причине они зачастую оказываются невыполнимыми.

Важнейшее значение для правовой оценки указов и распоряжений Президента имеет порядок их под­готовки и принятия, установленный Указом от 2 мая 1996 г. № 63Д не­соблюдение которого может быть, на наш взгляд, основанием для призна­ния акта Президента неправомер­ным. Речь идет о процедурном самоограничении, имеющем юридиче­ское значение. Согласно упомянуто­му Указу, Президент должен, принимая свои решения, предусматри­вающие впоследствии издание пра­вительственных постановлений и распоряжений, согласовывать проекты своих решений в Правительстве. Такое самоограничение при реали­зации Президентом собственной ком­петенции представляется вполне оп­равданным, учитывая отсутствие в Конституции нормы о контрассигна­ции президентских актов Правитель­ством). Здесь уместно вспомнить роль регламентов палат Федерального Со­брания, где процедура подготовки федеральных законов имеет прямое значение для оценки самого право­вого акта. При несоблюдении проце­дуры трех чтений Президент как га­рант Конституции возвращал при­нятые парламентом законы без рас­смотрения по существу. Правомер­ность его действий оспаривалась де­путатами, но была в принципе под­тверждена Конституционным Судом РФ. Видимо, процедурные правила, зафиксированные в упомянутом Указе, должны оцениваться Судом с аналогичных позиций.

Действующий порядок подготовки значительной части решений Прави­тельства предполагает обязательный президентский контроль, который, правда, именуется достаточно мяг­ко - согласованием с Администрацией Президента. Такое согласование необходимо для проектов решений Правительства, предусмотренных указами и другими актами Президен­та либо рассмотренных на заседани­ях Правительства под председатель­ством Президента. Аналогичное со­гласование установлено также для проектов решений Правительства, принимаемых в пределах его компе­тенции, но отнесенных Конституци­ей одновременно и к ведению Пре­зидента - по вопросам прав и свобод человека и гражданина, охраны суверенитета страны, ее независимо­сти и государственной целостности; обеспечения согласованного функцио­нирования и взаимодействия органов государственной власти; определения основных направлений внутренней и внешней политики, руководства.

II . Классификация указов Президента

Среди многообразия указов доста­точно четко прослеживаются сле­дующие разновидности:

а) указы исполнительного харак­тера, определяющиё порядок прак­тической реализации федеральных законов. Они принимаются либо в связи с изданием новых федераль­ных законов, либо в порядке контро­ля за их выполнением;

б) директивные указы. Такие акты состоят преимущественно из поручений Правительству, другим органам исполнительной власти;

в) программно-политические указы, издаваемые Президентом в целях реализации возложенных на него обязанностей по опреде­лению основных направлений внутренней и внешней политики (ч. 3 ст. 80 Конституции). По сво­ему содержанию такие указы представляют собой чаще всего федеральные президентские про­граммы, концепции, доктрины (например, военная доктрина), ос­новные направления развития от­дельных отраслей, сфер управле­ния и т.д. В них, как правило, от­сутствуют нормативные установ­ления и преобладают программ­но-политические установки;

г) нормативные указы, то есть указы «в собственном смысле», устанавливающие новые самостоятельные юридические нормы под условием непротиворечия законам. Содержание этой разно­видности представляет главный предмет правовых исследований.

Возможность издания Президентом нормативных указов прямо вытекает из полномочий Пре­зидента и зафиксирована в Кон­ституции РФ и многих федераль­ных законах. Так, в ст. 3 Граж­данского кодекса записано, что отношения в сфере гражданско­го законодательства «могут регу­лироваться также указами Пре­зидента Российской Федерации, которые не должны противоре­чить настоящему Кодексу и иным законам». Принципиальная пози­ция ГК состоит в том, что в гра­жданское законодательство в уз­ком значении этого термина включены только «Кодекс и при­нятые в соответствии с ним иные федеральные законы…» (пункт второй ст. 3). Указы Президента и постановления Правительства в этой области отнесены не к гра­жданскому законодательству, а к «иным актам, содержащим нор­мы гражданского права».

В текущем законодательстве сложился весьма устойчивый пласт, состоящий из норматив­ных указов Президента, форми­рование которого во многом свя­зано с отсутствием федеральных законов, прежде всего в сфере организации государственной власти, приватизации, налоговой политики, земельных отношений. На этапе становления новой го­сударственности и экономическо­го уклада указные нормы оказы­ваются нередко первичными и единственными в правовом регу­лировании в связи с отсутстви­ем федеральных законов и мед­лительностью парламента в за­конотворчестве.

В указах, временно заменяющих недостающие законы, конечно, не столь очевиден их подзаконный ха­рактер. Именно так обстоит дело, к примеру, с официальной симво­ликой Российской Федерации (го­сударственный герб, флаг и гимн). Хотя ее описание и порядок офи­циального использования устанав­ливаются федеральным конститу­ционным законом (ст. 70 Консти­туции), однако он до сих пор не принят. По этой причине новая российская символика регламенти­руется президентскими указами, которые действуют до вступления в силу упомянутого закона, о чем прямо записано в этих актах. Не­принятие в течение трех с лиш­ним лет федерального конституци­онного закона по государственной символике свидетельствует не только об упущениях наших зако­нодателей, но и о медлительности Президента в использовании пра­ва законодательной инициативы. Такое положение дел усугубляет­ся, на наш взгляд, и отсутствием ответственности за реализацию конституционных предписаний.

Анализ содержания указов, принятых в 1995-1996 гг., пока­зывает, что значительный объем нормативных установлений сосре­доточен в сфере публичного пра­ва: организация исполнительной власти, определение структуры и системы федеральных органов ис­полнительной власти, утвержде­ние положений о министерствах (МИД, Минобороны, ФСБ и т.д.), Администрации Президента и ее основных подразделениях, осуще­ствление различного рода мер по обеспечению согласованного функционирования различных государственных институтов вла­сти, взаимодействия с палатами Федерального Собрания и Прави­тельством. Обратим внимание на активную позицию Президента в формировании нормативного бло­ка своего политического курса и явно недостаточную законода­тельную регламентацию системы и организации федеральной госу­дарственной власти.

Многие нормоустанавливающие указы приняты Президентом в со­ответствии с федеральными зако­нами. На практике содержание значительной части полномочий Президента конкретизируется в текущих законах.

С увеличением числа феде­ральных законов границы нормо­творчества Президента чаще все­го сужаются, и многие указы ут­рачивают силу полностью или частично. К примеру, в связи с принятием федеральных законов в социально-трудовой сфере Ука­зом Президента от 20 мая 1996 г. были признаны утратившими силу четыре указа: «О социаль­ном партнерстве и разрешении трудовых споров (конфликтов)», «О создании Российской трехсто­ронней комиссии по регулирова­нию социально-трудовых отноше­ний», «О социальной защите гра­ждан, получивших увечье либо иное повреждение здоровья в свя­зи с исполнением ими трудовых обязанностей», «О Российской трехсторонней комиссии по регу­лированию социально-трудовых отношений».

В тех областях, где полномочия Президента весьма значительны, принятие федеральных законов вле­чет, как правило, лишь частичную отмену указов. Например, в связи с новым Федеральным законом «О го­сударственном регулировании внеш­неторговой деятельности» Президент отметил и внес изменения в 22 ука­за, но ни один из них не был отме­нен полностью.

Наряду с сужением нормотворческой сферы деятельности Прези­дента последствия принятия феде­ральных законов могут быть и иного плана. Ряд федеральных законов содержит положения, конкретизи­рующие и расширяющие компетен­цию Президента. Обратимся, в ча­стности, к Федеральному закону «Об основах государственной служ­бы Российской Федерации». Со­гласно ему, за Президентом закре­плены серьезные полномочия в об­ласти кадровой политики. Отметим, что координация деятельности по реализации задач, вытекающих из упомянутого закона, осуществляет­ся Советом по вопросам государст­венной службы, который создает­ся при Президенте (ст. 26). Глава государства самостоятельно прини­мает значительную часть решений, связанных с нормативным регули­рованием по этим вопросам (напри­мер, утверждает Реестр государст­венных должностей). Расширение границ нормотворчества Президен­та в данной области объясняется также отсутствием ряда базовых федеральных законов по пенсионному обеспечению, денежному содержанию госслужащих и др. До сего времени уровень и качества правового обеспечения государств венной службы крайне недостаточны, а имеющиеся решения фрагментарны, что само по себе характеризует удручающее состояний кадровой политики.

Приоритет законодательного регулирования подтверждается содержанием многих федеральных законов. В последнее время в заключи­тельных статьях законов появляют­ся записи примерно такого содержа­ния: «Президенту Российской Феде­рации и Правительству Российской Федерации в месячный срок привес­ти свои нормативные акты в соот­ветствие с настоящим федеральным законом». Впрочем, некоторые представители исполнительной вла­сти считают подобные формулиров­ки некорректными с точки зрения доктрины разделения властей, по­лагая, что законодатель не вправе давать поручения (предписания) Президенту и федеральному Пра­вительству.

Многие полномочия Президента (ст. 83 и 89 Конституции РФ) долж­ны реализовываться путем издания актов индивидуального характера. Это вытекает из формулировок типа: «назначает и освобождает», «награ­ждает», «представляет», «принима­ет верительные отзывные грамоты» и т.д. Индивидуальные указы состав­ляют примерно половину актов Пре­зидента.

Строго говоря, нормотворческая компетенция Президента не столь обширна и характеризует прежде всего функции исполнительной вла­сти, осуществляемой им. В послед­ние годы многие специалисты обос­нованно обращают внимание на избыточность.указов. Президенту для осуществления инициативной госу­дарственной политики вовсе не обя­зательно издавать сотни указов, ко­торые к тому же нередко не выпол­няются. Большая политика проявля­ется в конкретных действиях, зачас­тую не требующих правового оформ­ления.

Нельзя не отметить к тому же, что директивных, программных или нор­мативных указов Президента в «чис­том» виде, то есть подчиненных именно этим целям, сравнительно мало. Как правило, многие указы (особенно в социально-экономической сфере) имеют комплексный ха­рактер и содержат нормативные по­ложения, оперативно-распорядительные и индивидуальные предпи­сания и поручения, а в некоторых случаях и рекомендации (для палат парламента).

Известный русский правовед Н.М. Коркунов в особую группу вы­делял указы, «вызванные необходи­мостью и могущие противоречить законам». Такие акты он определял чрезвычайными и требующими одобрения представительного и законо­дательного органа (парламента). В российской конституционной практике издание Президентом указов за­конодательного характера объясняют прежде всего наличием пробелов в законах. В большинстве случаев ука­зы такого рода принимаются, когда имеют место коллизии между поло­жениями Конституции и федераль­ными законами, действовавшими на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции. Механизм разрешения таких проти­воречий и природа подобных указов не вполне ясны. Поэтому есть смысл подробнее остановиться на различ­ных точках зрения по этому поводу.

III. Научная дискуссия об указах Президента

Положения действующей Консти­туции, по мнению Б.М. Лазарева, позволяют Президенту издавать нормативные указы по многим вопросам федеральной компетенции, если, конечно, в Основном и фе­деральных законах нет указания на то, что соответствующие вопро­сы относятся к исключительной компетенции парламента (либо одной из его палат) или, а это почти одно и то же, - что по ним должны быть приняты именно законы. Еще более широкая возможность издания нормативных указов Президента содержится в одном из ком­ментариев к Конституции РФ, из­данном в 1996 г.: «Конституция Рос­сийской Федерации не ограничивает Президента перечнем вопросов, по которым он вправе издавать акты, осуществляя правовое регулирование. С другой стороны, в Конститу­ции отсутствуют исчерпывающие указания на отношения, по которым могут издаваться лишь законы».

Для обоснования особой правотворческой роли Президента ссылаются на то, что предмет закона и норма­тивного указа якобы одинаковы и неразличимы, в связи с чем выдви­гается тезис о допустимости приня­тия указов, выполняющих в опреде­ленных ситуациях функции законов. Как заявлено в Послании Президен­та Федеральному Собранию «О дей­ственности государственной власти в России» (1995 г.), в случаях пробе­лов закона указы являются формой реализации основной функции Гла­вы государства как гаранта Консти­туции и конституционно установлен­ных прерогатив Президента по оп­ределению основных направлений внутренней и внешней политики страны. Обратим внимание, что упо­мянутое Послание содержит еще одну из любопытных сентенций. По­скольку указы Президента Россий­ской Федерации - это акты не гла­вы исполнительной власти, а Главы государства, их абсолютно подзакон­ный характер не очевиден.

Между тем подобная точка зрения не встречает поддержки большинст­ва специалистов-государствоведов, указывающих на императивность нормы ст. 90 Конституции, опреде­ляющей, что указы и распоряжения Президента не должны противоре­чить не только Конституции, но и фе­деральным законам. Конституцион­ные нормы достаточно ясно опреде­ляют подзаконный характер актов Президента, их подчиненное положе­ние по отношению к законам в ие­рархии правовых актов Российской Федерации. К тому же единственным федеральным органом законодатель­ной власти в России является Феде­ральное Собрание, а положение Президента достаточно дистанцировано от законодательной и других ветвей власти, поскольку во главе угла поставлены его координирую­щие, интегрирующие функции.

Некую промежуточную форму­лу для указов Президента находят авторы Энциклопедического словаря «Конституция Российской Фе­дерации». Характеризуя указ как подзаконный акт, они полагают, что издание большого количества нор­мативных указов не означает не­правомерного вторжения в сферу законодательства. Ограничение нормотворческой компетенции Гла­вы государства они усматривают лишь в том, что он «…не может из­давать указы по вопросам, в отно­шении которых Конституция содер­жит прямые указания о том, что они должны быть регламентирова­ны федеральным законом, а тем более федеральным конституцион­ным законом». За пределами упо­мянутых ограничений компетенция Президента, а, следовательно, и сфера указов не связаны, по их мнению, рамками какого-либо за­крытого перечня предметов веде­ния. Вследствие этого многие вопро­сы оказываются в сфере компетен­ции как Президента, так и парла­мента при приоритете законодате­ля.

Подобное обоснование законода­тельных функций Президента не вытекает, по нашему мнению, из российской доктрины разделения властей и не убеждает нас в совпадении компетенции Президента и парламента. В данном случае мы имеем дело с совместными пред­метами ведения, но не с совместной компетенцией.

Если исходить из возможности совместной компетенции парламен­та и Президента, то она должна была бы последовательно распространять­ся и на федеральное Правительст­во, поскольку перечень его полномочий носит также открытый харак­тер (ст. 114). Предметы ведения Пра­вительства корреспондируются с предметами ведения Российской Федерации (ст. 71 и 72). Однако попыт­ки найти «совпадение» компетенции серьезно деформируют закреплен­ный в Конституции принцип разде­ления властей и тем самым чреваты угрозой существованию конституци­онного строя России.

В оценке правовых актов Прези­дента, содержащих нормы законо­дательного уровня, можно согла­ситься с А.В. Мидкевичем, который считает, что такая практика не опи­рается на прямое закрепление в Конституции полномочий Прези­дента принимать указы, замещаю­щие законы. Хотя его предложе­ние предоставить Президенту право издавать указы законодательного уровня вряд ли может получить горячую поддержку. И все же пред­ставляется, что при подготовке по­правок к Конституции этот вопрос было бы целесообразно обсудить в парламенте. Видимо, актуальность делегирования Президенту таких полномочий в ближайшие годы зна­чительно снизится, поскольку про­блема пробельности законов станет не столь острой, как это было в на­чале 90-х годов. За последнее вре­мя (1994-1996 гг.) принято более трехсот федеральных законов, в том числе немалое число актов ко­дифицированного характера. Сей­час главное - расчистка законо­дательства, приведение его в кон­трольное состояние. Нельзя забы­вать и непростой характер взаимо­отношений между Государственной Думой и Президентом, а также уро­ки прошлого делегирования, когда депутаты не успевали отслеживать правомерность указов, представ­ленных Президентом в парламент ввиду многочисленности последних. По этой причине, в частности, воз­никало обострение отношений ме­жду двумя основными участника­ми законотворческого процесса.

С нашей точки зрения, многие ар­гументы сторонников издания за­конодательных указов Президента основываются на рассуждениях о «плохих законах» и «хорошем пра­ве». По такой логике, как отмечал В.Н. Кудрявцев, «если сегодня мож­но отложить в сторону Конститу­цию, то завтра - Уголовный ко­декс. Поскольку Основной закон умалчивает о субъекте права тол­кования федеральных законов, то присвоение любой государственной структурой таких прерогатив яв­ляется, на наш взгляд, неправомер­ным. В подобных случаях мы име­ем дело с явлениями, характери­зующими возможность неподчине­ния закону на основе субъективной оценки их необоснованности или не­эффективности, а равно утвержде­ния об отсутствии необходимых за­конодательных предписаний. Кста­ти, утверждения о том, что указа­ми Президента заполняются про­белы в российском законодатель­стве, не всегда соответствуют ис­тине. В настоящее время состояние правовой системы характеризует­ся в большей мере противоречия­ми и несогласованностями норм, нежели пробелами. Каковы же спо­собы разрешения отмеченных про­тиворечий?

С правовых позиций предпочти­тельнее выглядит принятие парла­ментом пусть даже фрагментарно­го федерального закона (по пред­ложению Президента или Прави­тельства), нежели опережающее издание Президентом аналогично­го по содержанию указа. Такой акт Главы государства, не согласован­ный с палатами Федерального Со­брания, но фактически затрагиваю­щий его законодательные прерога­тивы, всегда вызывает негативную реакцию парламента и иницииру­ет запросы депутатов в Конститу­ционный Суд.

На наш взгляд, нет серьезных ре­зонов для заполнения указами про­белов в законах, даже если Президент это делает вынужденно, в свя­зи с тем что Государственная Дума «медленно раскачивается» в плане законотворчества. Но нельзя забы­вать и другое. Во-первых, разра­батывать законы, обсуждать и при­нимать их - дело гораздо более хлопотное, хотя бы в процессуаль­ном отношении, чем издание любо­го другого правового акта. Регла­менты палат Федерального Собра­ния предусматривают достаточно сложную процедуру рассмотрения законопроектов, в которой активно задействованы обе палаты, Прези­дент и Правительство, введены спе­циальные фильтры «очистки» в виде трех чтений и т.д. Можно ли ожидать, что Президент это сделает лучше, принимая указ законодательного характера единолично, минуя законодательный орган Рос­сии? Быстрее, оперативнее - да, но выше качеством - вряд ли. Однако выигрыш во времени, пусть и с благими намерениями, объяс­няемыми необходимостью решения насущных проблем, не приводит, как показывает жизнь, к желаемо­му результату. Многие указы из-за поспешности проигрывают в каче­стве (хотя качество федеральных законов тоже невысоко), юридико-техническом оформлении, эко­номической обоснованности. Да и реализация указов испытывает те же трудности, что исполнение фе­деральных законов.

Сложившаяся практика издания так называемых законодательных указов создает прецедент конкурирующей компетенции парламента и Президен­та. Тем самым фактически исповеду­ется порочный принцип: «прав тот, кто издал акт последним».

Строгое следование указов и рас­поряжений Президента букве и духу Конституции, федерального закона должно стать главным постулатом правотворчества Главы государст­ва - гаранта и хранителя Консти­туции. Представляется, что медве­жью услугу Президенту оказывают те, кто «открывает» ему все новые перспективы деятельности в роли законодателя. Было бы полезнее если бы Президент как Глава государства более активно участвовал в законодательном процессе на все его стадиях, памятуя о том, что на федеральном уровне имеется только один законодательный орган — парламент. В свою очередь, российскому парламенту не следует дожидаться, пока Президент примет тот или иной указ, чтобы затем критиковать его и обращаться с запросом в Конституционный Суд. Парламентариям следовало бы активнее действовать в тех сферах, где объективно ощущается «законодательный дефицит». Именно в этом, а не в перехватывании инициативы или в поиске повода для ограничения прерогатив и возможностей ветвей власти проявился бы дух сотрудничества двух главных субъектов законотворчества. Таким путем практически могла бы решаться проблема разграничения полномочий Президента и парламента.

Как уже отмечалось, в повседневной жизни необходимость принятия Президентом нормативны указов определяется в первую очередь реальными потребностями связи со значительным отставанием законодательного регулировании в сфере экономики, социального государственного развития. В такой ситуации ждать, пока парламент через два-три года примет соответствующие законы, было бы для Президента равносильно серьезной политической ошибке в государственном управлении. Он не может находиться в роли нейтрального наблюдателя. Однако у Президента в отсутствие федерального закона есть определенные правовые пути достижения поставленных целей. Прежде всего, это предварительное согласование с палатами Федерального Собрания и Правительством своих намерений по выбору оптимального решения, затрагивающего компетенцию законодательной исполнительной власти. Для обеспечения согласованно взаимодействия и выработки единой политики целесообразно зафиксировать в федеральном законе взаим­ные обязательства Президента и парламента.

На законодательном уровне было бы полезно определить последствия необоснованного затягивания рас­смотрения законопроектов, и в ча­стности предусмотреть право Пре­зидента издавать в целях обеспече­ния выполнения возложенных на него конституционных обязанностей указы законодательного характера со строго ограниченной сферой дей­ствия (во времени и по кругу объек­тов регулирования). В связи с этим заслуживают внимания положения проекта Федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации», одобренного в первом чтении Государственной Думой осенью 1996 г. В нем предпринята попытка определить сферу исключительного регулирования фе­деральными законами Российской Федерации и тем самым более чет­ко разграничить компетенцию пар­ламента и Президента. Авторы за­конопроекта не исключают возмож­ность издания указов Президента, восполняющих пробелы законода­тельства в сфере регулирования ис­ключительно федеральными закона­ми и действующих впредь до при­нятия соответствующих законов. Для того чтобы ускорить их принятие, намечаются весьма жесткие сроки представления проектов. В случае издания Президентом указов, восполняющих пробелы закона, Прези­дент не позднее десяти дней вносит в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы соот­ветствующий законопроект, а Гос­дума рассматривает его в первооче­редном порядке. Вместе с тем предлагаемый порядок конкретизации компетенции парламента имеет, на наш взгляд, и весьма серьезные изъ­яны. Один из них заключается в ис­кусственном и необоснованном огра­ничении сферы и предметов исклю­чительного законодательного регули­рования. Это, вероятно, понимают и сами разработчики проекта, ибо по­следняя позиция в перечне предме­тов исключительного законодатель­ного регулирования сформулирова­на следующим образом: «Иные во­просы, отнесенные Конституцией Российской Федерации к ведению Российской Федерации». Такая за­пись фактически перечеркивает «ис­ключительность» и возвращает «на крути своя» прежние неясности.

Критерий разграничения законов и подзаконных актов следует искать, прежде всего, в полномочиях и функциях соответствующих органов власти. Можно проиллюстрировать это на примере ст. 71 (пункт «д»), согласно которой в ведении Россий­ской Федерации находится «феде­ральная государственная собствен­ность и управление ею». Как извест­но, правовое регулирование отноше­ний в этой сфере не является пред­метом исключительной компетенции парламента России. Согласно ст. 114 Конституции, осуществление управ­ления федеральной собственностью относится к полномочиям федераль­ного Правительства. Следовательно, ст. 71 Конституции РФ в этой части реализуется законами и постановлениями Правительства, имеющи­ми подзаконный характер, посколь­ку они издаются на основании и во исполнение Конституции, феде­ральных законов и нормативных указов Президента.

Главная » Конституционное право » Какое правовое значение имеют указы президента рф. Правовые акты Президента РФ, их значение и юр. Сила. Администрация Президента РФ