Международно правовые акты в муниципальном праве. Англосаксонская муниципальная система

В современную эпоху глобализации права существенно меняется взгляд на соотношение международной и национальных правовых систем. В течение последних двадцати лет с момента принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. возросло значение взаимодействия российского муниципального права и международного права. Муниципальное право регулирует разные сферы общественных отношений, имеет большое количество источников, которые находятся во взаимосвязи, взаимозависимости и образуют сложную динамичную непротиворечивую систему. В нее входят: Конституция и законы, другие нормативные правовые акты, нормативные договоры (международные и внутри федеральные и др. Однако вопрос о статусе международных правовых актов, как источников российского муниципального права и их месте в системе источников права сегодня остается дискуссионным.

Муниципально-правовые нормы возникают по воле государства и реализуются в нормативных правовых актах, осуществляемых органами государственной власти. Такие нормы появляются, с общего разрешения государства, по воле населения муниципального образования, органов местного самоуправления. Комплексный характер муниципального права предопределяет тесную взаимосвязь и даже совмещенность источников муниципального права с источниками многих отраслей как публичного, так и частного права. В российской юридической науке выделяют масса подходов к классификации источников данной отрасли выделяя: легальные, юридические (формальные) и социальные; установленные и санкционированные государством; основные и вспомогательные; традиционные и нетрадиционные.

Особое внимание уделяется международно-правовым аспектам самой Конституции РФ. Ч. 4 ст. 15 Конституции РФ закрепляет, что международные договоры РФ должны толковаться и применяться в соответствии с целями и принципами международного права, а не с позиции ориентиров национального права.В муниципальном праве России международные соглашения занимают особое место в иерархии источников этой отрасти права, поэтому вышеназванная норма Конституции Российской Федерации нашла отражение в ст. 4 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления».

В России международные договоры не вступают в силу автоматически после подписания. В соответствии с законом они подлежат утверждению (ратификации)путем принятия федерального закона. Поэтому можно утверждать, что сам по себе международный договор не является источником российского муниципального права, поскольку необходим правоприменительный тандем «международный договор - федеральный закон».

Международные договоры РФ рассматриваются в качестве источника муниципального права при условии: содержания в нем правовых норм местного самоуправления; согласия на обязательность международного договора для Российской Федерации; ратификации этого международного договора федеральным законом РФ; официального его опубликования. Такие международные акты целесообразно применять для проведения сравнительных исследований с отечественными актами в целях выявления общих черт или отличий между ними и совершенствования российской правовой системы местного самоуправления.

В данное время РФ заключены, ратифицированы и действуют множество международных договоров, которые в той или иной степени могут учитываться как источники отечественного муниципального права.Основным документом международного уровня в рамках муниципального права является Европейская хартия местного самоуправления (с момента вступления Российской Федерации в 1996 г. в Совет Европы). В хартии предложены общепризнанные принципы муниципального права, которые предполагают признание местного самоуправления в законодательстве.

Участие России в глобальных процессах соединении в мировое сообщество свидетельствует о возрастающей роли международного права во внутренних делах государства. Включение международных нормативно-правовых актов в систему источников муниципального права России изменяет ее содержание. Поэтому целесообразно дальнейшее совершенствование системы источников российского муниципального права и рассмотрение этой системы не изолированно, а во взаимодействии с международно-правовой системой.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Международные источники муниципального права

Источник права - внешняя форма выражения и существования правовых норм.

Источниками муниципального права являются:

1. Конституция РФ, которая закрепила местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя, а также установила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12).

Правовому регулированию местного самоуправления в Конституции РФ посвящена отдельная гл. 8 “Местное самоуправление” (ст. 130--133). На основе конституционных норм можно определить следующие параметры пространства местного самоуправления:

население муниципального образования самостоятельно решает вопросы местного значения;

экономической основой местного самоуправления является муниципальная собственность, право и бремя владения, пользования и распоряжения которой принадлежат населению муниципального образования;

система местного самоуправления включает институты непосредственной и представительной демократии, при этом система осуществления местного самоуправления через представителей не исчерпывается выборными органами, а включает в себя и иные органы (исполнительно-распорядительные, контрольные и т.д.);

местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций; изменение границ таких территорий допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий;

органы местного самоуправления имеют самостоятельные полномочия в решении вопросов местного значения (управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов, осуществления охраны общественного порядка и др.), а также могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств;

местному самоуправлению гарантируется право на судебную защиту;

местному самоуправлению гарантируется компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;

устанавливается запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами.

Специальной 8-й главой Конституции РФ конституционные нормы о местном самоуправлении не исчерпываются. Согласно ст. 3 Конституции народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы местного самоуправления; в ст. 8 установлено, что в Российской Федерации признается и защищается муниципальная форма собственности; в ст. 9 закреплено, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в муниципальной собственности; согласно ст. 15 органы местного самоуправления и их должностные лица обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы; в ст. 18 установлено, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность местного самоуправления; согласно ст. 24 органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом; в ст. 32 установлено, что граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме; в ст. 33 закреплено право граждан Российской Федерации обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления; ст. 40 закрепляет обязанность органов местного самоуправления по поощрению жилищного строительства, создания условий для осуществления права на жилище, а также по бесплатному или за доступную плату предоставлению жилья из муниципальных жилищных фондов малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище; в ст. 41 указывается о бесплатном оказании медицинской помощи гражданам в муниципальных учреждениях здравоохранения, а также о принятии мер по развитию муниципальной системы здравоохранения; ст. 43 гарантирует общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в муниципальных образовательных учреждениях и предоставляет каждому право на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в муниципальном образовательном учреждении; в ст. 46 установлено, что решения и действия (или бездействие) органов местного самоуправления и их должностных лиц могут быть обжалованы в суд; согласно ст. 72 установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

2. Федеральное законодательство.

Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы местного самоуправления и определяет государственные гарантии его осуществления.

Указанный Федеральный закон определил правовую основу местного самоуправления, которую составляют:Конституция РФ, федеральные конституционные законы и федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан и местных референдумах, и иные муниципальные правовые акты.

Правовые основы деятельности органов местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельности общества и государства определяются также в следующих правовых актах Российской Федерации.

Гражданский кодекс Российской Федерации; Семейный кодекс Российской Федерации; Бюджетный кодекс Российской Федерации; Налоговый кодекс Российской Федерации;

Федеральные законы: “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”; “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления”; “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан”; “Об основах муниципальной службы в Российской Федерации”; “О приватизации государственного и муниципального имущества в Российской Федерации”; “О связи”; “О почтовой связи”; “Об образовании”; “Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан”; “О ветеранах”; “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации”; “О беженцах”; “Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации”; “О милиции”; “Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних”.

В Указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, иных нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти, как правило, детализируются полномочия органов местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельности муниципальных образований. Особое значение здесь имеют акты, регламентирующие организационно-правовые основы поддержки развития местного самоуправления в России, -- о Совете по местному самоуправлению, о Конгрессе муниципальных образований, утверждающие программы государственной поддержки местного самоуправления (в частности, Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации), а также решения Правительства РФ и других федеральных органов о развитии отдельных территорий, закрытых административно-территориальных образованиях и др.

Среди актов федеральных органов государственной власти особое значение имеют решения судебных органов. В российской юридической науке судебный прецедент традиционно не считался источником права. Однако в настоящее время постановления и определения Конституционного Суда РФ играют важную роль в правовом регулировании местного самоуправления в России. С их помощью разрешаются правовые коллизии в сфере местного самоуправления, вызванные принятием нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ.

3. Конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации и иные акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Российская Федерация является федеративным государством, и в становлении и развитии местного самоуправления достаточно значительную роль играют органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Поэтому конституции (уставы), законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации также являются источниками муниципального права России. В Федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” определен круг вопросов в сфере местного самоуправления, регулирование которых осуществляется законодательством субъектов Российской Федерации.

4. Акты местного самоуправлениянаряду с федеральными и региональными нормативными правовыми актами имеют важное значение для организации и деятельности муниципальных органов. Это уставы муниципальных образований, решения представительных органов местного самоуправления и правовые акты глав местных администраций, многочисленные правовые акты, издаваемые структурными подразделениями местных администраций. К ним относятся и решения, принятые на местном референдуме, а также на сходах граждан.

Особое значение среди актов местного самоуправления имеет устав муниципального образования. Как правило, в уставе муниципального образования содержатся не только нормы об организации местного самоуправления в соответствующем муниципальном образовании, но и перечень основных актов местного самоуправления, подлежащих принятию представительным органом и главой муниципального образования, а также порядок подготовки и принятия таких актов, механизм их отмены.

5. Нормы международного праватакже являются источниками муниципального права России. Весьма важное значение в регулировании местного самоуправления в Российской Федерации имеет Европейская Хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. Россия, подписав вышеназванную Хартию 28 февраля 1996 г., а 20 марта 1998 г. ратифицировав ее, взяла на себя обязательство соблюдать следующие положения в сфере местного самоуправления:

обеспечение права и реальной способности органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения;

основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Это не должно исключать предоставления таким органам в соответствии с законом отдельных конкретных полномочий;

органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти;

осуществление государственных полномочий должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии средств;

предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными. Они могут быть поставлены под сомнение или ограничены иным центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом;

при делегировании полномочий каким-либо центральным или региональным органом власти органы местного самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой адаптировать эти полномочия к местным условиям;

необходимо консультироваться с органами местного самоуправления, насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся;

изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом;

местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, сами определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление;

статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление их полномочий;

любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией или законом;

органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий;

органы местного самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий сотрудничать и в рамках закона вступать в ассоциацию с другими органами местного самоуправления для решения задач, представляющих общий интерес;

органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных в Конституции или внутреннем законодательстве принципов местного самоуправления.

В Европейской хартии местного самоуправления содержатся также и иные положения о местном самоуправлении, соблюдение которых обязательно для Российской Федерации.

Подобные документы

Сущность понятия "источник муниципального права". Группы источников и основные нормы муниципального права. Значение Конституции как источника муниципального права. Европейская Хартия местного самоуправления как важнейший международно-правовой акт.

контрольная работа , добавлен 27.03.2010


Источники права как форма закрепления общеобязательных правовых норм. Характеристика основной группы источников земельного права. Правовые акты субъектов федерации и органов местного самоуправления Российской Федерации, содержащие нормы земельного права.

контрольная работа , добавлен 26.03.2010


Источники налогового права – нормативно-правовые акты, содержащие нормы налогового права. Особое место Конституции в системе источников налогового права. Источники международного налогового права - национальное законодательство и международные соглашения.

реферат , добавлен 18.12.2008


Характеристика источников муниципального права на федеральном, региональном уровне и уровне муниципальных образований. Источники научной дисциплины муниципального права. Место и роль муниципальных правовых актов в системе источников российского права.

курсовая работа , добавлен 27.01.2011


Муниципально-правовые нормы. Источники отрасли муниципального права. Европейская Хартия местного самоуправления. Конституция Российской Федерации в системе источников муниципального права. Классификация муниципально-правовых отношений, их субъекты.

презентация , добавлен 27.09.2014


Конституция РФ, как основной источник Конституционного права. Конституционные законы и законы РФ, нормативные акты. Указы и распоряжения Президента РФ. Регламенты, постановления и иные акты палат Федерального Собрания. Международные договора и соглашения.

курсовая работа , добавлен 22.03.2015


Конституция как источник гражданского права. Принципы и нормы международного права в Уставе ООН, решениях Международного суда. Гражданский кодекс России и дополняющие его законы. Подзаконные акты и судебная практика как источник гражданского права.

реферат , добавлен 18.01.2010


Понятие норм и источников конституционного права, содержание их признаков. Конституция Российской Федерации - базисный источник современного конституционного права. Законодательные акты России и ее субъектов, условия их отнесения к источникам права.

курсовая работа , добавлен 17.07.2013


Сущность, типы и формы права. Общая характеристика юридических источников права. Нормативно-правовой акт как основной источник права в современной России. Пути развития и процессы создания и применения источников права в различных правовых системах.

курсовая работа , добавлен 12.03.2011


Понятие и виды источников гражданского права. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. Конституция Российской Федерации и федеральные конституционные законы. Гражданское законодательство.

Источники муниципального права можно разделить на четыре уровня: общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации направленные на регулирование муниципальноправовых отношений; нормативные правовые акты Российской Федерации; нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации; нормативные правовые акты муниципальных образований. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации направленные на регулирование муниципальноправовых...

Если эта работа Вам не подошла внизу страницы есть список похожих работ. Так же Вы можете воспользоваться кнопкой поиск

Источники муниципального права

Под источниками муниципального права следует понимать систему правовых актов, содержащих нормы муниципального права.

Источники муниципального права можно разделить на четыре уровня: общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, направленные на регулирование муниципально-правовых отношений; нормативные правовые акты Российской Федерации; нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации; нормативные правовые акты муниципальных образований. Рассмотрим их по уровням.

1. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, направленные на регулирование муниципально-правовых отношений. К ним относятся:

Всеобщая декларация прав человека, утвержденная Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948 г.;

Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.);

Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.);

Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.);

Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека (1995 г.);

Европейская хартия местного самоуправления ETS № 122 (Страсбург, 15 октября 1985 г.) и др.

2. Нормативные правовые акты Российской Федерации.

Основным источником муниципального права является Конституция Российской Федерации, установившая принципы становления и развития местного самоуправления, организации его деятельности и гарантии его осуществления.

Вторым базовым источником является Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 года. В нём нашли развитие конституционные нормы о местном самоуправлении и его институтах, соотношение государства и местного самоуправления и т.д. Названный закон является специальным законом, закрепившим нормы муниципального права.

К специальным законам в области муниципального права можно отнести также: ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»; «О муниципальной службе в Российской Федерации» и др.

Источниками муниципального права являются также федеральные законы, в которых закреплены отдельные нормы о местном самоуправлении. К ним можно отнести Федеральные законы: «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»; «Об образовании»; «О недрах»; «Об участии в международном информационном обмене»; и многие другие.

Источниками муниципального права являются указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, содержащие нормы муниципального права.

Государственная Дума и Совет Федерации также могут принимать наряду с законами другие нормативные правовые акты, являющиеся источниками муниципального права. Источниками муниципального права являются постановления Конституционного Суда.

3. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Источниками муниципального права на уровне субъектов РФ являются нормативные правовые акты, издаваемые законодательными и исполнительными органами государственной власти республик, городов федерального значения, краёв, областей, автономной области, автономных округов.

К ним относятся конституции республик, уставы краёв, областей, автономной области, автономных округов, законы о местном самоуправлении; о выборах органов местного самоуправления; об отзывах депутатов и выборных должностных лицах; о местном референдуме; о собраниях, сходах граждан; о муниципальной собственности и другие.

Нормы муниципального права могут быть закреплены в нормативных правовых актах государственных органов исполнительной власти субъектов РФ, постановлениях законодательных органов, глав администраций, президентов республик.

4. Нормативно-правовые акты местного самоуправления. К ним относятся следующие нормативные акты:

1. решения, принимаемые непосредственно населением на местном референдуме, собрании, на сходе граждан;
2. решения, принимаемые представительными органами местного самоуправления;
3. решения, принимаемые исполнительными органами местного самоуправления;
4. решения, принимаемые выборными должностными лицами местного самоуправления.

К важнейшим источникам муниципального права на уровне местного самоуправления относится устав муниципального образования являющийся, по сути, малой конституцией сообщества граждан.

PAGE 3

Право граждан на осуществление местного самоуправления закрепляется не только во внутригосударственном законодательстве, но и в международно-правовых актах. Среди международных соглашений в сфере местного самоуправления важнейшую роль играет Европейская хартия о местном самоуправлении (далее Хартия), принятая Советом Европы 15 октября 1985 г. Россия подписала Хартию 28 февраля 1996 г. и ратифицировала ее Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ. С этого момента Хартия становится источником Российского права, что определяется ч. 4 ст. 15 Конституции РФ: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».

С 1988 г. подписание Хартии является условием вступления в Совет Европы. При этом до сих пор документ либо не подписан, либо подписан с оговорками, либо не ратифицирован вообще такими государствами, как Франция, Бельгия, Нидерланды, Австрия, Дания.

Хартия содержит в себе европейские стандарты развития местного самоуправления. В основу данного документа положен классический принцип субсидиарности, который разрабатывался в европейской социальной философии с середины ХIХ в. Суть «субсидиарной» философии заключается в том, что политическая власть может вмешиваться в общественные дела только в строго ограниченных случаях, когда общество само не справляется с поставленными задачами управления. Тем самым, органы более высокого уровня власти обязаны помогать органам низшего уровня выполнять свои задачи. В самой Хартии понятие субсидиарности сформулировано следующим образом: «Осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам».

По мнению российского исследователя местного самоуправления А.Н. Дементьева, «статьи Хартии можно условно классифицировать по двум группам принципов. Первая группа -- принципы, устанавливающие положения местной власти в системе организации публичной власти в государстве. - Европейская хартия о местном самоуправлении. открыта к подписанию 15 октября 1985 г. Ко второй группе относятся принципы, устанавливающие требования к порядку формирования и организации внутренней деятельности институтов местного самоуправления». Таким образом, «первая группа принципов формулируется исходя из принципов децентрализации власти и местной автономии. Вторая -- конкретизирует принципы демократического устройства и функционирования публичной власти применительно к местному самоуправлению».

Европейская хартия местного самоуправления состоит из преамбулы и трех частей. В преамбуле подчеркивается важное значение местного самоуправления в системе демократических ценностей. Исходя из этого во вступлении местное самоуправление рассматривается как основа демократического строя. Кроме этого, декларируются и формулируются цели местного самоуправления: обеспечение органами местного самоуправления эффективного управления, отвечающего потребностям граждан.

В части первой Хартии раскрывается понятие местного самоуправления, определяются сферы его компетенции, гарантии и механизм правовой защиты местного самоуправления, способы контроля за его деятельностью и источники финансирования.

В части второй Хартии устанавливаются обязательства государств, ее подписавших.

В части третьей Хартии разъясняются некоторые вопросы ее подписания, ратификации и вступления в силу.

К международным правовым документам, регулирующим местное самоуправление, относится также Декларация о принципах местного самоуправления в государствах -- участниках Содружества, принятая Межпарламентской Ассамблеей государств -- участников СНГ 29 октября 1994 г.

Помимо Хартии, отдельные вопросы деятельности органов местного самоуправления регулируются и другими международными правовыми актами: Всеобщей декларацией прав человека (1948 г.), Пактом о социальных и экономических правах и Пактом о политических и гражданских правах (1966 г.). При этом эти документы оказывают скорее косвенное, чем прямое влияние на функционирование органов местного самоуправления в Европе. Их главное достоинство заключается в косвенном закреплении демократического права на местное самоуправление. Термин «местное самоуправление» в данных международных актах не употребляется. Так, например, Всеобщая декларация прав человека 1948 г. в ч. 1 ст. 21 провозглашает, что «каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей». Аналогичные положения регламентируются в Пакте о политических и гражданских правах 1966 г. Думается, что в указанных документах под управлением своей страной и под участием в ведении государственных дел понимается участие в процессе управления на всех уровнях власти, в том числе, в органах местного управления.

Регулирующую роль в развитии европейских стандартов местного самоуправления играют также Европейская декларация прав городов, (принятая постоянной конференцией местных и региональных органов власти Европы в 1992 г.) и Европейская хартия городов (принятая во исполнение положения Европейской декларации прав городов и придающая им нормативное содержание). В Европейской хартии городов констатируется, что сегодня город все больше отождествляется с понятием муниципалитета как автономной административной единицы, образуемой сообществом жителей с определенными интересами, как населенного центра с организованным строительством, коммунальным обслуживанием и своей собственной администрацией.

Для решения международно-правовых проблем развития местного самоуправления в Европе создан специальный орган -- Конгресс местных и региональных органов, который входит в структуру органов Совета Европы. Конгресс состоит из двух палат: Палаты местных органов власти и Палаты регионов. Конгресс является совещательным органом, а его решения носят рекомендательный характер. Российская Федерация является членом Совета Европы с 1996 г. и с этого же времени принимает участие в работе Конгресса

Муниципальное право как комплексная отрасль права обладает своими источниками. Для отрасли права, находящейся на начальном этапе развития, этот вопрос приобретает особое значение. В общей теории права в качестве источников права в юридическом смысле рассматриваются формы, с помощью которых воля государства, народа становится правовой нормой.

Муниципально-правовые нормы возникают по воле государства и воплощаются в нормативных правовых актах, принимаемых органами государственной власти; кроме того, такие нормы появляются, с общего дозволения государства, по воле населения муниципального образования, органов местного самоуправления.

Комплексный характер муниципального права, особый характер предмета регулирования и децентрализация регулирования предопределяют особенности источников, их природу и содержание. Но в любом случае результатом нормотворчества является нормативный правовой акт в одной из форм, предусмотренных в государстве.

Анализ источников муниципального права может быть дан как в общем плане, так и применительно к современному их состоянию в Российской Федерации, а также по уровням регулирования. Поэтому в учебнике мы несколько раз обращаемся к нормативной основе местного самоуправления. В настоящем параграфе предлагается только общий обзор возможных источников муниципального права. Более детально нормативно-правовая основа современного местного самоуправления в Российской Федерации освещается в § 3 гл. 5 учебника. А с учетом важной роли муниципального правотворчества его особенности раскрываются в гл. 13.

Общая характеристика источников муниципального права

1. Источниками муниципального права являются прежде всего нормативные правовые акты; они могут быть трех уровней: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные федеральные источники; конституции, уставы субъектов РФ, законы и иные источники права субъектов РФ; муниципальные нормативные правовые акты.

Федеральный уровень источников муниципального права охватывает разнообразные акты.

Вершиной системы источников муниципального права является Конституция РФ. Правовое регулирование местного самоуправления в Конституции РФ носит уникальный характер. Такого полного конституционного регулирования нет в конституциях иных современных федеративных государств. В Основном законе России в 19 статьях так или иначе упоминается местное самоуправление или органы местного самоуправления, они находятся в гл. 1 "Основы конституционного строя" (ч. 2 ст. 3; ч. 2 ст. 8; ч. 2 ст. 9; ст. 12; ч. 2 ст. 15), гл. 2 "Права и свободы человека и гражданина" (ст. 18; ч. 2 ст. 24; ч. 2 ст. 32; ст. 33; ч. 2 и 3 ст. 40; ч. 1 и 2 ст. 41; ч. 2 и 3 ст. 43; ч. 2 ст. 46), гл. 3 "Федеративное устройство" (ч. 2 ст. 68; п. "н" ч. 1 ст. 72) и гл. 8 "Местное самоуправление" (ст. 130-133). Конституция РФ закрепляет политико-правовую природу местного самоуправления, основные принципы его организации и деятельности, гарантии прав местного самоуправления, основные институты муниципально-правового значения, основные права граждан, реализуемые в том числе в сфере местного самоуправления.

В отличие от практики, сложившейся в большинстве современных зарубежных федеративных государств, где проблемы местного самоуправления являются предметом ведения субъектов РФ, в России в соответствии с п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ "установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления" отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Это позволяет ряду ученых сделать вывод о том, что в Российской Федерации местное самоуправление, являясь одной из основ конституционного строя, может выступать в роли базы также и федеративных отношений.

Важной частью нормативной правовой системы Российской Федерации являются федеральные конституционные законы. Надо сказать, что нет акта этой группы, целиком посвященного местному самоуправлению. Однако в некоторых федеральных конституционных законах имеются отдельные обращенные к нему нормы, например, в Федеральных конституционных законах 2004 г. "О референдуме Российской Федерации", 2001 г. "О чрезвычайном положении", 2001 г. "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" и др.

Наиболее распространенным федеральным источником права выступают федеральные законы. Для удобства можно выделить две группы федеральных законов:

а) непосредственно посвященные вопросам организации и деятельности местного самоуправления (прежде всего это базовый Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также еще ряд законов той же целевой направленности - например, Федеральный закон 2007 г. "О муниципальной службе в Российской Федерации");

б) федеральные законы и кодексы, регулирующие общественные отношения различных сфер и в определенной, порой даже в значительной мере касающиеся местного самоуправления (таких актов много, для примера назовем Федеральный закон 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ).

Источниками муниципального права могут быть федеральные подзаконные акты - указы Президента РФ (например, от 15 октября 1999 г. "Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации"), акты палат Федерального Собрания РФ (таким источником в свое время являлось постановление Государственной Думы Федерального Собрания от 10 июня 1994 г. "Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативно-правовых актах субъектов РФ"), постановления Правительства РФ (например, принимаемые в порядке реализации законов о федеральном бюджете, соответствующих президентских указов в области государственной поддержки местного самоуправления). Определенное значение в качестве источников имеют отдельные нормативные правовые акты отраслевых федеральных органов исполнительной власти.

Второй уровень источников муниципального права охватывает акты субъектов РФ.

Надо сказать, Федеральный закон 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" носил в большей мере рамочный характер, а это значит, что он предполагал принятие каждым субъектом РФ своего закона о местном самоуправлении. Так это и происходило на практике.

Пришедший на смену Федеральный закон 2003 г. с аналогичным названием гораздо полнее и более императивно регулирует многие виды общественных отношений в сфере местного самоуправления, т.е. его нормы ориентированы на прямое действие. Но регламентация на уровне субъектов РФ не исключается. Другое дело, должна ли она быть такой же полной и широкой, как ранее, в виде общего закона субъекта РФ о местном самоуправлении или достаточно более сжатого, компактного закона с наименованием, к примеру, "Об особенностях организации местного самоуправления" в данном субъекте РФ.

Третий уровень источников муниципального права образуется муниципальными нормативными правовыми актами.

Несмотря на совершенствование федерального законодательства и законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении, важная роль этого уровня источников сохраняется. Как уже говорилось при характеристике методов муниципально-правового регулирования, государство допускает местное нормотворчество как часть нормативной базы местного самоуправления. Добавим к этому, что наличие муниципального нормотворчества обусловлено рядом факторов.

Во-первых, местное самоуправление как самоорганизованная система должно иметь свои нормативные акты, которыми и оформляется эта самоорганизация, причем главные из них имеют и учредительный характер (уставы муниципальных образований).

Во-вторых, государство может сознательно не регулировать своими актами некоторые общественные отношения, ограничиваться установлением их основ, а подробное регулирование передавать на муниципальный уровень.

В-третьих, муниципальное правотворчество обусловлено и наличием местных особенностей, которые могут быть отражены в нормативных актах конкретных муниципальных образований.

В систему муниципальных правовых актов входят: устав муниципального образования; нормативные правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования; нормативные правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования.

2. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ Россия признает составной частью своей правовой системы общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Сказанное означает, что источниками муниципального права у нас могут быть и подписанные Российской Федерацией международные договоры, соглашения, конвенции, хартии, иные международно-правовые акты.

Важнейшим документом такого рода в области местного самоуправления является Европейская хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г. Принимая во внимание, что вступление Российской Федерации в Совет Европы было связано с ратификацией Европейской хартии местного самоуправления и приведением российского законодательства в соответствие с ней, основополагающие принципы Хартии получили отражение в Конституции РФ и Федеральном законе 1995 г. Российская Федерация подписала Европейскую хартию местного самоуправления 28 февраля 1996 г., а ратифицировала 11 апреля 1998 г.*(20)

В Европейской хартии местного самоуправления получили закрепление эталонный характер, идеалы и принципы муниципальной демократии. В соответствии с Хартией:

Принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и по возможности в конституции страны;

Органы местного самоуправления составляют одну из основ демократического строя;

Право граждан участвовать в управлении государственными делами относятся к общим для всех государств - членов Совета Европы демократическим принципам;

Это право может быть непосредственно осуществлено именно на местном уровне;

Существование облаченных реальной властью органов местного самоуправления обеспечивает эффективное и одновременно приближенное к гражданину управление;

Защита и укрепление местного самоуправления представляет собой значительный вклад в построение Европы, основанной на демократии и децентрализации власти;

Все это предполагает существование местных органов самоуправления, созданных демократическим путем, имеющих широкую автономию в области своей компетенции, порядка ее осуществления и необходимых для этого средств*(21).

К источникам муниципального права международно-правового характера относятся решения Конгресса местных и региональных властей Совета Европы и Декларация о принципах местного самоуправления, принятая межпарламентской ассамблеей государств - участников СНГ.

3. Помимо нормативных актов источниками муниципального права могут быть договоры между органами местного самоуправления (от имени муниципальных образований) и органами государственной власти, а также муниципально-правовые договоры, заключенные между органами местного самоуправления, если они содержат, даже частично, нормы права. Таким образом, источниками муниципального права являются нормативные договоры.

4. Некоторые авторы к источникам муниципального права относят правовые традиции и обычаи, в том числе связанные с историческими и иными местными традициями. Это непростой вопрос, так же как в целом отнесение традиций и обычаев к числу источников права.

Традиции более устойчивы как правила общественного сознания и в этом качестве могут дать даже больший эффект, нежели нормы права, если выявляется, что правовое регулирование соответствующих отношений невозможно, нецелесообразно и к тому же все равно не в состоянии охватить полностью общественное отношение. Например, в местностях Северного Кавказа перед вынесением решения органом местного самоуправления нередко руководители и депутаты встречаются со старейшинами, советуются с ними. Это традиция в какой-то мере стала обязательной нормой поведения; именно в виде традиции она результативнее и естественнее, чем в качестве правовой нормы.

Что касается обычаев, они больше похожи на правовые нормы и скорее всего становятся источниками муниципального права до принятия необходимого нормативного правового акта. Существование же правового обычая в качестве постоянно действующей нормы, заменяющей право, вряд ли целесообразно, в том числе и на муниципальном уровне.

Например, ряд постановлений Конституционного Суда РФ по вопросам местного самоуправления содержит принципиальные позиции относительно его природы, организации и деятельности. Н.С. Бондарь отмечает, что "особенности правовой природы и юридической силы постановления Конституционного Суда определяются не тем, обладает ли он правотворческими полномочиями, а спецификой его собственных конституционно-контрольных полномочий. Правовые позиции Конституционного Суда имеют обязательный характер... нередко обладают нормативностью и, соответственно, эти положения могут признаваться источниками права"*(22). Постановлений и определений Конституционного Суда РФ, посвященных вопросам муниципального права и являющихся источниками муниципального права, довольно много (подробнее см. § 3 гл. 5 учебника). Отметим, что именно в постановлении Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. впервые четко была обозначена природа местного самоуправления как одного из видов публичной власти в Российской Федерации. Обойтись без данного постановления Конституционного Суда в характеристике источников муниципального права сегодня просто немыслимо.

Нередко такую же прецедентную роль играют и решения Верховного Суда РФ. К примеру, Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" явно не учел такой вариант территориальной реорганизации муниципальных образований, когда вместо внутреннего деления на сельские и городские поселения муниципальный район преобразуется в городской округ. Законами некоторых субъектов РФ это было предусмотрено (Калининградская обл., Московская обл. и др.). Началось оспаривание актов. Рассмотрев соответствующие дела, Верховный Суд пришел к конечному выводу о том, что такой вариант реорганизации возможен. Этот судебный прецедент также стал значимым нормативным источником для практики муниципального строительства.

Главная » Гражданское право » Международно правовые акты в муниципальном праве. Англосаксонская муниципальная система